CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. PAOLO MENGOZZI
présentées le 30 mai 2018 ( 1 )
Affaire C‑430/16 P
Bank Mellat
contre
Conseil de l’Union européenne
« Pourvoi – Renforcement des mesures restrictives prises à l’encontre de la République islamique d’Iran – Mesures sectorielles – Recevabilité – Prise d’effet du plan d’action global commun en cours d’instance devant le Tribunal de l’Union européenne – Incidence sur l’intérêt à agir dans le cadre du pourvoi – Incidence sur la persistance de l’intérêt à agir devant le Tribunal – Non-lieu à statuer – Article 275 TFUE – Compétence du Tribunal en matière de politique étrangère et de sécurité commune
(PESC) – Notion de “mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales” – Article 263, quatrième alinéa, TFUE – Notion de “mesures d’exécution” – Article 215 TFUE – Notion de “nécessité” – Principe de proportionnalité – Principes généraux du droit de l’Union »
Table des matières
I. Les antécédents du litige
II. La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
III. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
IV. L’analyse juridique
A. À titre principal, sur la recevabilité du pourvoi
1. Résumé de l’argumentation des parties
2. Analyse
a) Sur les effets du plan d’action
b) Sur l’appréciation in concreto de l’intérêt à agir de Bank Mellat
B. À titre subsidiaire, sur la persistance de l’intérêt à agir de Bank Mellat au cours de l’instance devant le Tribunal
C. À titre éminemment subsidiaire
1. Sur les quatrième et cinquième moyens du pourvoi, tirés d’erreurs de droit dans l’appréciation des conditions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et dans l’appréciation de la compétence du Tribunal
a) Sur le quatrième moyen tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation des conditions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE
1) L’arrêt attaqué
2) Résumé de l’argumentation des parties
3) Analyse
b) Sur le cinquième moyen tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation de la compétence du Tribunal
1) L’arrêt attaqué
2) Argumentation des parties et analyse
2. Sur les moyens au fond du pourvoi
a) Sur le premier moyen tiré d’une erreur dans l’interprétation et l’application de l’exigence de nécessité au sens de l’article 215, paragraphe 1, TFUE
b) Sur le deuxième moyen tiré d’une erreur de droit dans l’application du principe de proportionnalité
c) Sur le troisième moyen tiré d’une erreur de droit du Tribunal lorsqu’il a jugé que le régime litigieux était conforme aux principes généraux du droit
V. Sur les dépens
VI. Conclusion
1. Par le présent pourvoi, Bank Mellat demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 2 juin 2016, Bank Mellat/Conseil ( 2 ) (ci-après l’ « arrêt attaqué »), par lequel celui-ci a rejeté son recours en annulation introduit contre l’article 1er, point 15, du règlement (UE) no 1263/2012 du Conseil, du 21 décembre 2012, modifiant le règlement (UE) no 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ( 3 ) ainsi que sa demande de déclarer inapplicable
l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635/PESC du Conseil, du 15 octobre 2012, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ( 4 ).
I. Les antécédents du litige
2. Il ressort des points 1 et suivants de l’arrêt attaqué que la requérante, Bank Mellat, est une banque commerciale iranienne. Dans le cadre des mesures restrictives de nature individuelle instaurées en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci-après la « prolifération nucléaire »), le nom de la requérante a été inscrit, pour la
première fois, sur les listes des entités concourant à la prolifération nucléaire iranienne le 26 juillet 2010 ( 5 ). À la suite des modifications normatives intervenues successivement, le nom de la requérante a été de nouveau inscrit dans les actes de 2010 et de 2012 ( 6 ).
3. En l’absence d’engagement sérieux de la part de la République islamique d’Iran dans les négociations ( 7 ), le Conseil de l’Union européenne a jugé nécessaire d’adopter des mesures restrictives supplémentaires par l’adoption de la décision 2012/635. L’article 1er, point 6, de ladite décision a procédé à la modification de l’article 10 de la décision 2010/413. Le règlement no 1263/2012 a également été adopté dans ce contexte et a modifié le règlement no 267/2012. En particulier, l’article 1er,
point 15, du règlement no 1263/2012 a modifié l’article 30 du règlement no 267/2012 et a ajouté les articles 30 bis et 30 ter à ce dernier ( 8 ). Le régime litigieux peut être décrit comme suit.
4. En substance, l’article 30 du règlement no 267/2012 modifié prévoit des restrictions aux opérations financières entre, d’une part, les établissements financiers et de crédit et les bureaux de change établis en Iran ainsi que leurs succursales ou filiales et les établissements financiers et de crédit et les bureaux de change contrôlés par des personnes, des entités ou des organismes domiciliés en Iran et, d’autre part, les établissements financiers de l’Union européenne.
5. Selon l’article 30, paragraphe 2, du règlement no 267/2012 modifié, seuls peuvent être effectués des transferts humanitaires, des transferts de fonds individuels, des transferts liés à un contrat commercial spécifique pour autant que le transfert en question ne soit pas interdit par ledit règlement, des transferts concernant des missions diplomatiques ou consulaires ou des organisations internationales, des transferts concernant les paiements visant à faire droit aux réclamations effectuées par
ou contre une personne, une entité ou un organisme iranien, ou des transferts d’une nature similaire ainsi que des transferts nécessaires à l’exécution des obligations découlant d’autres types de contrats.
6. Il ressort de l’article 30, paragraphes 3 à 5, du règlement no 267/2012 modifié que les transferts de fonds qui peuvent être autorisés en vertu du paragraphe 2 du même article sont soumis, selon les cas et leur objet, ainsi qu’à partir de différents seuils, à une obligation de notification préalable et à une obligation d’autorisation préalable de la part de l’autorité nationale compétente.
7. L’article 30 bis du règlement no 267/2012 modifié prévoit, notamment, certaines restrictions aux transferts de fonds entre, d’une part, des personnes, des entités ou des organismes iraniens et, d’autre part, des ressortissants de l’Union, qui ne sont pas visés par l’article 30 du même règlement.
8. Selon l’article 30 ter, paragraphe 1, du règlement no 267/2012 modifié, les restrictions prévues aux articles 30 et 30 bis du même règlement ne s’appliquent pas lorsqu’une autorisation a été délivrée conformément aux articles 24 à 28 bis dudit règlement.
9. L’article 30 ter, paragraphe 3, du règlement no 267/2012 modifié prévoit que, aux fins de l’article 30, paragraphe 3, sous b) et c), et de l’article 30 bis, paragraphe 1, sous c), du même règlement, les autorités compétentes délivrent l’autorisation dans les conditions qu’elles jugent appropriées, sauf si elles sont fondées à croire que le transfert de fonds pour lequel l’autorisation est demandée pourrait violer l’une ou l’autre des interdictions ou obligations prévues par ledit règlement.
II. La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
10. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 mars 2013, la requérante a introduit un recours visant à l’annulation de l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 et à une déclaration d’inapplicabilité à son égard de l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635.
11. Avant de passer à l’examen des moyens au fond, le Tribunal a vérifié d’office sa propre compétence à statuer sur la demande de déclaration d’inapplicabilité de l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635, à propos de laquelle la requérante avait précisé qu’elle devait s’interpréter comme une exception d’illégalité au sens de l’article 277 TFUE. Le Tribunal a conclu à son incompétence sur ce point ( 9 ). Il s’est, en revanche, reconnu compétent pour statuer sur les chefs de conclusions
relatifs au règlement no 1263/2012 ( 10 ).
12. À propos de ceux-ci, le Tribunal a ensuite vérifié que les conditions posées à l’article 263 TFUE étaient en l’espèce bien respectées ( 11 ). De l’ensemble des dispositions que l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 a modifiées ou introduites dans le règlement no 267/2012, le Tribunal a jugé que seuls l’article 30, paragraphe 1, l’article 30, paragraphe 3, sous a) à c), et l’article 30, paragraphe 5, du règlement no 267/2012 modifié étaient contenus dans un acte réglementaire,
affectaient directement la requérante et ne comportaient pas de mesures d’exécution. Le Tribunal a rejeté comme irrecevable le recours pour le surplus.
13. Le Tribunal a enfin vérifié l’existence de l’intérêt à agir de la requérante au moment d’introduire le recours ( 12 ). Bien que cette dernière faisait également l’objet de mesures restrictives individuelles à l’égard desquelles l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 ne produisait pas, selon le Conseil, d’effets juridiques supplémentaires, le Tribunal a jugé que la requérante avait été soumise, après l’annulation desdites mesures restrictives individuelles consécutives au rejet par la
Cour du pourvoi dans l’affaire Conseil/Bank Mellat ( 13 ), aux effets produits par l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 et a constaté qu’elle disposait d’un intérêt à agir pour en contester la légalité devant lui dans les limites précédemment décrites.
14. Passant à l’examen au fond du recours de la requérante, le Tribunal s’est prononcé sur les quatre moyens soulevés. Le premier était tiré de ce que le régime litigieux était dépourvu de base légale au regard de l’article 215 TFUE en raison de l’absence de tout lien logique avec l’objectif de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) prétendument poursuivi. Le deuxième était tiré de ce que le régime litigieux était dépourvu de base légale au regard de l’article 215 TFUE en raison de son
caractère disproportionné par rapport à l’objectif de la PESC poursuivi. Le troisième moyen était tiré de ce que le régime litigieux était contraire aux principes généraux du droit de l’Union ainsi qu’à l’article 215, paragraphe 3, TFUE, en particulier les principes de proportionnalité, de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire et d’égalité de traitement, l’obligation de motivation ainsi que l’exigence selon laquelle toute sanction doit présenter les garanties juridiques nécessaires.
Le quatrième moyen était tiré d’une violation des droits de propriété de la requérante, de son droit d’exercer des activités économiques, du droit à la libre circulation des capitaux ainsi que du principe de proportionnalité.
15. Aucun des moyens au fond n’ayant prospéré, le Tribunal a rejeté le recours.
III. La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
16. Le 2 août 2016, Bank Mellat a introduit un pourvoi contre l’arrêt attaqué. Dans ses conclusions, elle tend à ce qu’il plaise à la Cour annuler l’arrêt attaqué ; annuler l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 dans son intégralité ou pour autant qu’il s’applique à elle ; déclarer que l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 lui est inapplicable ; condamner le Conseil aux dépens afférant au pourvoi et à la procédure devant le Tribunal.
17. Dans son mémoire en réponse, le Conseil tend à ce qu’il plaise à la Cour rejeter le pourvoi et condamner Bank Mellat aux dépens. La Commission européenne et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ( 14 ), parties intervenantes au soutien du Conseil lors de la procédure devant le Tribunal, concluent également en ce sens.
18. La requérante, le Conseil, le Royaume-Uni et la Commission ont été entendus en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est déroulée devant la Cour le 10 janvier 2018.
IV. L’analyse juridique
19. À l’appui de son pourvoi, la requérante soulève cinq moyens. Le premier est tiré d’une erreur de droit dans l’interprétation et l’application de l’exigence de nécessité au sens de l’article 215 TFUE. Le deuxième moyen est pris d’une erreur de droit en ce que le Tribunal aurait erronément constaté que le régime litigieux était proportionné. Le troisième moyen est tiré d’une erreur de droit en ce que le Tribunal a jugé que le régime litigieux était conforme aux principes généraux du droit de
l’Union. Le quatrième moyen est pris d’une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE en raison du fait que le Tribunal n’aurait pas vérifié de manière globale si l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 satisfaisait aux exigences dudit article 263 mais a procédé à un examen individuel de chacun des éléments du régime litigieux qu’il contribuait à mettre en œuvre. Le cinquième moyen est tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation de sa propre
compétence du fait que le Tribunal a estimé qu’il n’était pas compétent pour se prononcer sur les griefs formulés contre l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635.
20. Pour sa part, le Conseil soutient que Bank Mellat n’a pas d’intérêt à la solution du pourvoi en raison du fait que le régime litigieux aurait été « levé » depuis le 16 janvier 2016 et que le pourvoi devrait donc, dans ces conditions, être déclaré irrecevable.
A. À titre principal, sur la recevabilité du pourvoi
1. Résumé de l’argumentation des parties
21. Le Conseil conteste la recevabilité du pourvoi et argue du défaut d’intérêt à la solution du litige de Bank Mellat en raison de la « levée » ou du « retrait » des mesures contestées qui ne seraient, dès lors, plus « applicables » à la requérante depuis le 16 janvier 2016 en vertu du plan d’action global commun (ci-après le « plan d’action ») ( 15 ) conclu avec la République islamique d’Iran. Rappelant l’arrêt Abdulrahim/Conseil et Commission (ci-après l’« arrêt Abdulrahim ») ( 16 ) – dont il
doute, toutefois, qu’elle puisse trouver à s’appliquer dans le contexte de mesures restrictives non individuelles –, le Conseil soutient que Bank Mellat ne pourrait tirer aucun bénéfice du présent pourvoi, eu égard, notamment, au caractère général du régime litigieux. Aucune modification dans le comportement du Conseil ne serait à attendre. Quant à un éventuel recours en responsabilité non contractuelle de l’Union, même si la Cour devait annuler l’arrêt du Tribunal, le fait même que ce dernier
ait conclu à la légalité du régime général empêcherait que la condition d’une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union soit remplie. Par ailleurs, Bank Mellat ne pourrait se prévaloir d’aucune atteinte à sa réputation, précisément en raison du caractère général du régime contesté, de l’absence d’allégation de participation personnelle de la requérante à l’activité combattue et de la soumission parallèle de Bank Mellat aux mesures restrictives individuelles plus sévères.
22. La Commission fait, en substance, état de ses doutes quant à l’existence d’un intérêt de Bank Mellat à introduire ledit pourvoi et souligne que les mesures restrictives individuelles auxquelles elle était soumise jusqu’à l’arrêt de la Cour dans l’affaire Conseil/Bank Mellat ( 17 ) auraient été encore plus sévères à son encontre, de sorte que l’annulation du régime général dont il est question dans le cadre du présent pourvoi serait, en tout état de cause, sans incidence sur Bank Mellat. Cette
dernière aurait d’ailleurs reconnu l’absence d’effet réel du régime général contesté sur sa situation. L’annulation définitive des mesures restrictives individuelles la frappant ainsi que le retrait du régime général auraient eu pour effet d’éliminer tous les effets juridiques éventuellement produits sur Bank Mellat.
23. Bank Mellat identifie, pour sa part, quatre bénéfices distincts qu’elle pourrait encore tirer en obtenant l’annulation du régime général en dépit du fait que celui-ci aurait été retiré depuis le 16 janvier 2016. Se fondant sur l’arrêt Abdulrahim ( 18 ), elle avance, premièrement, que ladite annulation permettrait d’empêcher le Conseil de mettre à nouveau en œuvre ou d’adopter des actes similaires à l’avenir. Cela serait d’autant plus important que la levée du régime général ne serait que
provisoire. Deuxièmement, l’obtention de l’annulation permettrait à Bank Mellat de préserver ses chances d’introduire ultérieurement une demande de dommages-intérêts compensatoires. Troisièmement, l’abrogation ou l’expiration du régime général ne priverait pas Bank Mellat de l’intérêt à établir l’illégalité en raison du fait que les effets de cette abrogation ou de cette expiration ne se confondraient pas avec ceux d’une annulation ( 19 ). Quatrièmement, le régime général a produit des effets
négatifs sur la réputation de la requérante en raison du lien établi par le Conseil dans le régime général entre les banques et la prolifération nucléaire ( 20 ), et l’obtention de l’annulation dudit régime constituerait une forme de réparation non compensatoire au sens de l’arrêt Abdulrahim ( 21 ). En outre, la valeur de l’arrêt confirmant l’annulation des mesures restrictives individuelles serait fortement atteinte par l’existence du régime général. Bank Mellat fait également valoir qu’aucune
jurisprudence ne confirmerait la position de la Commission selon laquelle l’intérêt à contester la légalité du régime général disparaîtrait du fait de l’existence parallèle d’un régime de mesures restrictives individuelles prétendument plus sévères.
2. Analyse
24. Selon la jurisprudence, l’intérêt à agir suppose que l’annulation de l’acte attaqué soit susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques et que le recours puisse ainsi, par son résultat, procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté ( 22 ). Il s’ensuit que, afin que son recours puisse être considéré comme recevable, non seulement le requérant doit se trouver dans une situation particulière par rapport à l’acte dont il entend contester la légalité, mais encore l’annulation de
cet acte doit produire des effets positifs dans sa situation juridique. L’intérêt dont le requérant doit disposer peut se caractériser en termes économiques mais aussi en termes d’intérêt ou de protection juridique ( 23 ). C’est cette exigence ou nécessité qui justifie la possibilité de saisir le juge de l’Union. Si le requérant ne peut tirer aucun bénéfice du fait que son recours soit éventuellement accueilli, la saisine du juge ne saurait être justifiée.
25. L’intérêt à agir, condition essentielle et première de tout recours ( 24 ), doit, au vu de l’objet de ce dernier, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité ( 25 ) et doit, à cette date, être né et actuel ( 26 ). Il doit, en outre, perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté ( 27 ). Il n’en va pas
différemment dans le cadre d’un pourvoi ( 28 ).
26. Apprécier l’intérêt à agir de Bank Mellat au moment de l’introduction du présent pourvoi nécessite, en premier lieu, d’apprécier les effets réels du plan d’action sur les actes litigieux, étant toutefois entendu que, en tout état de cause, la Cour a déjà reconnu que l’intérêt à agir d’un requérant ne disparaît pas nécessairement en raison du fait que l’acte attaqué par ce dernier a cessé de produire des effets en cours d’instance ( 29 ).
27. Les débats entre les parties se sont focalisés sur le point de savoir si Bank Mellat pouvait utilement invoquer les enseignements de l’arrêt Abdulrahim ( 30 ) dans la mesure où, comme le soulignait le Conseil, cet arrêt a été rendu alors que des mesures restrictives individuelles avaient été abrogées en cours d’instance devant le Tribunal. Les faits à l’origine du présent pourvoi se distinguent de ceux de l’affaire ayant donné lieu audit arrêt pour deux raisons. D’abord, le régime litigieux est
un régime général et non une mesure restrictive affectant individuellement, en raison de sa désignation sur les listes des entités dont les avoirs doivent être gelés, Bank Mellat. Ensuite, l’arrêt Abdulrahim ( 31 ) précisait les conditions dans lesquelles l’intérêt à agir du requérant peut persister en cours d’instance devant le Tribunal en dépit de l’abrogation des actes attaqués alors qu’il s’agirait ici de décider de l’intérêt à agir de Bank Mellat au moment de l’introduction du pourvoi.
28. Je ne crois pas que l’intérêt à agir doive s’analyser différemment selon que l’acte litigieux constitue une mesure restrictive individuelle ou procède d’un régime plus général de mesures restrictives, comme c’est le cas du régime litigieux. Seule compte, à mon sens, l’idée que la partie requérante puisse retirer un bénéfice de son action. C’est encore cette idée de bénéfice qui m’induit à penser que l’existence d’un intérêt à agir au moment de l’introduction du pourvoi ne doit pas nécessairement
être jugée avec plus de rigueur par rapport à une situation dans laquelle ledit intérêt disparaît au cours de la procédure devant le Tribunal. Autrement dit, la Cour ne devrait pas s’en tenir au simple constat de l’abrogation de l’acte avant l’introduction du pourvoi pour constater un défaut d’intérêt à agir mais devrait rechercher à savoir si la requérante pourrait encore retirer un bénéfice de son recours devant la Cour en dépit de ce qui pourrait parfois s’apparenter à une confiscation de
l’objet du litige par l’institution auteure de l’acte litigieux.
29. Cela étant précisé, il faut maintenant déterminer quels sont les effets du plan d’action de 2016 sur le régime litigieux avant de vérifier si Bank Mellat peut encore prétendre tirer un quelconque bénéfice du présent pourvoi.
a) Sur les effets du plan d’action
30. La situation de Bank Mellat à l’égard des mesures restrictives la frappant est la suivante : les mesures restrictives individuelles ont été annulées définitivement dès lors que la Cour a rejeté le pourvoi introduit par le Conseil ayant donné lieu à l’arrêt du 18 février 2016, Conseil/Bank Mellat ( 32 ) et, en tout état de cause, elles n’affectaient plus la requérante depuis le 16 janvier 2016 en vertu du plan d’action. Quant au régime général dont la requérante entend contester ici la légalité,
il a lui aussi cessé de s’appliquer à Bank Mellat dès le 16 janvier 2016. Or, le pourvoi a été introduit le 2 août 2016. Toutefois, comme cela est affirmé plus haut, je ne crois pas que l’analyse relative à l’intérêt à agir doive s’arrêter à ce stade-là du raisonnement.
31. Le plan d’action a permis une certaine détente dans les relations entre la République islamique d’Iran et la communauté internationale, qui s’est traduite, au niveau de l’Union, par un engagement de « lever toutes les sanctions» ( 33 ) et « toutes les mesures restrictives économiques et financières» ( 34 ), et de « mettre fin à l’application de toutes les sanctions économiques et financières liées au nucléaire» ( 35 ). L’article 1er, point 17, de la décision 2015/1863 a décidé la suspension des
mesures qu’il énumérait. Quant à l’article 1er, point 15, du règlement 2015/1861, il a explicitement conduit à la suppression des articles 30, 30 bis, 30 ter, 31 et 33 à 35 du règlement no 267/2012 modifié. Autrement dit, le régime général dont Bank Mellat recherchait l’annulation devant le Tribunal aurait ainsi été supprimé. En vertu de l’article 1er de la décision 2016/37, la décision 2015/1863 et, par conséquent ( 36 ), le règlement 2015/1861 sont devenus applicables le 16 janvier 2016, date
de la prise d’effet de la suspension et de la suppression des mesures concernées.
32. S’il est décidé, dans les actes mettant en œuvre le plan d’action, de lever ou de mettre fin aux sanctions et aux mesures restrictives économiques et financières, le caractère provisoire d’une telle décision ressort clairement de ces mêmes actes puisque « [l]’engagement de lever toutes les sanctions de l’Union liées au nucléaire, conformément au plan d’action, est sans préjudice […] du rétablissement des sanctions de l’Union en cas de non-respect manifeste par l’Iran des obligations lui
incombant en vertu du plan d’action» ( 37 ).
33. Pour autant, dans un tel contexte, je ne crois pas que l’intérêt à agir de la requérante doive être distingué de celui de tout autre requérant recherchant l’annulation d’un acte abrogé en cours de procédure. Les mesures litigieuses pourraient effectivement être « réactivées » par le Conseil en cas de dégradation des relations avec la République islamique d’Iran : toutefois, cette réactivation devrait donner lieu, selon moi, à l’adoption d’au moins un nouvel acte que la requérante pourrait alors,
en principe, attaquer.
34. Ainsi, d’une part, le seul fait que la levée du régime général ne soit que provisoire n’est pas suffisant pour fonder, à lui seul, l’intérêt à agir de Bank Mellat dans le cadre du présent pourvoi. D’autre part, la cessation des effets juridiques produits par le régime litigieux ne fait pas nécessairement disparaître l’intérêt à agir de Bank Mellat ( 38 ).
b) Sur l’appréciation in concreto de l’intérêt à agir de Bank Mellat
35. Il ressort cependant de la jurisprudence de la Cour que la persistance de l’intérêt à agir d’un requérant doit être appréciée in concreto, en tenant compte, notamment, des conséquences de l’illégalité alléguée et de la nature du préjudice prétendument subi ( 39 ). La Cour a identifié plusieurs hypothèses dans lesquelles le requérant peut conserver un intérêt à demander l’annulation d’un acte. Ainsi, ledit requérant peut conserver un tel intérêt afin d’obtenir une remise en état de sa situation,
afin d’amener l’auteur de l’acte attaqué à apporter, à l’avenir, les modifications appropriées et d’éviter ainsi le risque de répétition de l’illégalité dont l’acte est prétendument entaché ou encore en tant que fondement d’un recours éventuel en responsabilité ( 40 ).
36. Il s’agit donc de déterminer maintenant très concrètement si Bank Mellat peut encore se prévaloir, comme elle le prétend, de l’un de ces bénéfices que son pourvoi devrait être susceptible de lui procurer.
37. Premièrement, à supposer que les effets du plan d’action sur le régime litigieux soient assimilables à ceux d’une abrogation, la Cour a toujours clairement énoncé que celle-ci n’est pas une reconnaissance de l’illégalité de l’acte en question et produit un effet ex nunc, alors qu’un arrêt d’annulation élimine, de ce fait, rétroactivement ledit acte de l’ordre juridique qui n’est, dès lors, censé n’avoir jamais existé ( 41 ). Ici, l’intérêt à agir de Bank Mellat se heurte à l’absence d’impact du
régime litigieux sur sa situation en raison du fait que ledit régime est venu se superposer à des mesures restrictives individuelles préexistantes. D’un point de vue chronologique, en effet, Bank Mellat a fait l’objet d’une inscription sur les listes le 26 juillet 2010 ( 42 ) et cette inscription a été définitivement annulée le 18 février 2016, même si elle ne produisait plus d’effets depuis le 16 janvier 2016.
38. Les actes dont Bank Mellat recherchait à faire constater l’illégalité dans le cadre de l’arrêt attaqué couvrent, pour leur part, une période allant de l’année 2012 au 16 janvier 2016.
39. Alors que les mesures restrictives individuelles ont procédé au gel des fonds de la requérante, le régime général se limitait à restreindre les transferts de fonds entre les banques et les institutions financières de l’Union et de l’Iran en les soumettant, pour la plupart, à un régime de notification ou d’autorisation préalables. Or, en tant qu’entité visée par les mesures restrictives individuelles, Bank Mellat ne pouvait, en tout état de cause, prétendre à aucun transfert organisé dans les
conditions décrites par les actes litigieux, les dérogations aux restrictions prévues par les mesures individuelles étant régies par les actes définissant et mettant en œuvre lesdites mesures. Dès lors, les conséquences négatives considérables qu’a subies Bank Mellat sont le fait de l’infliction à son encontre des mesures restrictives individuelles illégales, et non du régime général qui n’a, d’après mon analyse, pas modifié la situation juridique de la requérante en raison de sa superposition
temporelle avec les mesures restrictives individuelles. Bank Mellat semble d’ailleurs le reconnaître lorsqu’elle concède qu’elle « n’était pas en mesure d’avancer un élément de preuve quant aux effets concrets de l’embargo financier car […] cette mesure n’avait pas en fait le moindre effet en raison de l’existence de la désignation illégale» ( 43 ).
40. Deuxièmement, il est également difficile dans ces conditions particulières de fonder la persistance de l’intérêt à agir de Bank Mellat sur la possible réhabilitation ou réparation du préjudice subi que pourrait constituer la reconnaissance de l’illégalité du régime général ( 44 ) pour deux raisons essentielles.
41. D’une part, contrairement à ce que soutient Bank Mellat, ledit régime n’a pas jeté l’opprobre sur la banque dans la mesure où la soumission audit régime ne constitue pas la sanction d’un comportement personnel spécifiquement identifié de Bank Mellat ou d’une suspicion de participation à la prolifération nucléaire. J’incline plutôt à considérer, de concert avec le Conseil et en ligne avec ce qu’a jugé le Tribunal ( 45 ), que le régime litigieux est mis en place pour prévenir l’utilisation des
fonds, transférés par l’intermédiaire des banques telles que la requérante, pouvant contribuer à la prolifération nucléaire, y compris à l’insu desdites banques. Je ne pense donc pas que le régime litigieux ait pu causer, per se, une quelconque atteinte à la réputation de Bank Mellat comparable à celle dont il était question dans l’affaire Abdulrahim ( 46 ) et dont il était impérieux qu’elle puisse, le cas échéant, donner lieu à réparation.
42. D’autre part, et en tout état de cause, le constat dressé plus haut de l’absence d’effet du régime général sur la requérante empêche d’identifier un tel préjudice qui aurait atteint la réputation de la banque.
43. Troisièmement, c’est également en raison des considérations qui précèdent que je ne pense pas que la Cour puisse juger que l’intérêt à agir de Bank Mellat existe en raison du fait que le constat de l’illégalité du régime général pourrait fonder un éventuel recours en responsabilité. Si je ne peux partager l’argument du Conseil selon lequel la seule existence de l’arrêt attaqué par lequel le Tribunal a rejeté le recours introduit par la requérante contre les actes litigieux suffirait pour
constater que la condition, nécessaire à l’engagement de la responsabilité extracontractuelle de l’Union, relative à l’existence d’une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union, ferait, en tout état de cause, ici défaut, force est toutefois de constater que, en l’absence d’effet juridique produit par les actes litigieux sur la requérante, les chances de voir un éventuel recours en responsabilité aboutir ne sauraient constituer un « bénéfice » susceptible d’être retiré par la banque
au sens de la jurisprudence de la Cour relative à l’intérêt à agir.
44. Quatrièmement, il reste la dernière hypothèse, c’est-à-dire celle dans laquelle la persistance de l’intérêt à agir de Bank Mellat devrait être constatée afin d’amener le Conseil à apporter les modifications appropriées et d’éviter ainsi le risque de répétition de l’illégalité dont les actes litigieux sont prétendument entachés ( 47 ). Cette hypothèse consacrée par la Cour souffre, à mon avis, d’une formulation trop large. En effet, toute partie a intérêt, objectivement, à ce qu’une illégalité ne
se reproduise pas et cette non-reproduction constitue un bénéfice à retirer qui pourrait être présent dans n’importe quelle configuration. Or, interpréter de manière aussi large cette hypothèse conduirait la Cour, à terme, à ne plus donner aucun effet sur la procédure à la disparition de l’objet du litige. C’est la raison pour laquelle il devrait être exigé de la requérante qu’elle démontre de manière précise le risque de répétition de l’illégalité invoqué. D’après moi, le fait que Bank Mellat
n’ait pas été affectée dans ses droits par la mise en œuvre du régime litigieux fait disparaître la condition relative à l’existence d’un risque de répétition. Il est vrai que, eu égard au caractère provisoire de la levée des mesures restrictives contre la République islamique d’Iran, le risque que ces mesures soient à nouveau adoptées existe, comme le prétend la requérante. Toutefois, dans l’hypothèse d’une réactivation de ces mesures, Bank Mellat en subirait alors seulement pour la première
fois les conséquences concrètes.
45. Pour l’ensemble de ces raisons, je conclus, à titre principal, que l’absence d’intérêt de la requérante à introduire le pourvoi doit être constatée et ce dernier doit être rejeté comme étant irrecevable. Dans ces conditions, les développements qui suivront se feront à titre seulement subsidiaire et seront nécessairement plus succincts.
B. À titre subsidiaire, sur la persistance de l’intérêt à agir de Bank Mellat au cours de l’instance devant le Tribunal
46. Si je viens de constater l’absence d’intérêt à agir de Bank Mellat dans le cadre du présent pourvoi, la question de la persistance de l’intérêt à agir de Bank Mellat dans le cadre du recours en annulation introduit devant le Tribunal pourrait se poser à titre préliminaire dans l’hypothèse où la Cour devrait ne pas partager ma position.
47. À cet égard, je rappelle qu’il est surprenant que, alors que l’arrêt du Tribunal date du 2 juin 2016, qu’il fait mention de l’arrêt de la Cour rendu le 18 février 2016 confirmant l’annulation des mesures restrictives individuelles visant la requérante ( 48 ) et qu’il contient des développements spécifiques sur l’existence d’un intérêt à agir dans le chef de la requérante au moment de l’introduction du recours ( 49 ), le Tribunal n’ait absolument pas évoqué le plan d’action dont les pleins effets
se sont déployés dès le 16 janvier 2016.
48. L’absence de prise en considération des effets de ce plan ajoutée à l’affirmation selon laquelle la requérante avait été effectivement soumise au régime litigieux de plein droit à compter du 18 février 2016 ( 50 ) vicient le raisonnement du Tribunal relatif à l’intérêt à agir de la requérante dont le Tribunal devait vérifier, le cas échéant d’office, non seulement l’existence au moment de l’introduction du recours mais également la persistance tout au long de l’instance.
49. À cet égard, ce n’est qu’en réponse à une question pour réponse orale posée par la Cour que les parties ont finalement pris position sur l’absence de prise en compte, par le Tribunal, des effets du plan d’action sur l’intérêt à agir de Bank Mellat dans le cadre de la procédure devant le Tribunal. En substance, si elles considèrent toutes unanimement que le Tribunal n’a, précisément, pas pris en compte lesdits effets ou si elles doutent d’une telle prise en compte, Bank Mellat est la seule à
soutenir que, en application des principes dégagés par la Cour dans l’arrêt Abdulrahim ( 51 ), le Tribunal aurait, dans tous les cas, dû constater la persistance de son intérêt à agir devant lui en raison des bénéfices qu’elle pouvait encore retirer de son recours. Selon Bank Mellat, l’annulation ex tunc des mesures restrictives individuelles a eu pour conséquence qu’elle aurait été soumise au régime général depuis son entrée en vigueur.
50. Or, le même raisonnement que celui mené relativement à l’appréciation de l’intérêt à agir de Bank Mellat au moment de l’introduction du pourvoi m’amène à constater la disparition de cet intérêt devant le Tribunal au cours de l’instance dès lors que, par l’effet combiné du plan d’action et de la superposition temporelle du régime individuel avec le régime général, l’absence d’effet réel du régime litigieux sur la situation juridique de la requérante empêche d’envisager un quelconque bénéfice que
Bank Mellat aurait pu retirer de son action devant le Tribunal.
51. Ainsi, l’arrêt attaqué est vicié d’une nouvelle erreur de droit contenue au point 77 puisque c’est à tort que le Tribunal a conclu que « le fait de constater, dans la présente affaire, l’absence d’intérêt à agir de la requérante contre l’article 1er, point 15, du règlement attaqué aurait pour conséquence une violation de son droit à une protection juridictionnelle effective, dès lors que, après la disparition définitive des mesures restrictives individuelles la visant, elle serait soumise aux
effets du régime litigieux, mais ne serait pas recevable à demander l’annulation de l’article 1er, point 15, du règlement attaqué, en raison de l’expiration du délai de recours ». Contrairement à ce qu’a affirmé le Tribunal, l’annulation de cet article n’était pas susceptible d’avoir des conséquences juridiques pour Bank Mellat ( 52 ).
52. Partant, à supposer que la Cour juge le pourvoi recevable, elle devrait censurer l’arrêt attaqué en raison de l’erreur de droit fondamentale qu’il contient quant à l’appréciation de l’intérêt à agir de Bank Mellat à la suite de l’entrée en vigueur du plan d’action et opposer elle-même un non-lieu à statuer au recours en annulation de la requérante, conformément à la jurisprudence rappelée au point 24 des présentes conclusions.
C. À titre éminemment subsidiaire
1. Sur les quatrième et cinquième moyens du pourvoi, tirés d’erreurs de droit dans l’appréciation des conditions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et dans l’appréciation de la compétence du Tribunal
a) Sur le quatrième moyen tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation des conditions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE
1) L’arrêt attaqué
53. Aux points 44 et suivants de l’arrêt attaqué, le Tribunal a vérifié que Bank Mellat satisfaisait aux conditions fixées par l’article 263, quatrième alinéa, TFUE pour que son recours soit jugé recevable. Après avoir qualifié l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 d’acte réglementaire ( 53 ), le Tribunal a rappelé les exigences de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE telles que précisées par la jurisprudence. À cet égard, il a rappelé qu’un recours contre un tel acte était recevable à
condition qu’il soit établi qu’il affecte directement Bank Mellat sans qu’aucun pouvoir d’appréciation ne soit laissé aux destinataires de l’acte chargés de le mettre en œuvre ( 54 ). En outre, l’acte réglementaire qui produit des effets directement sur la situation juridique d’une personne physique ou morale ne doit pas requérir de mesures d’exécution pour pouvoir être attaqué devant le juge de l’Union ( 55 ).
54. Après avoir rappelé les termes de l’analyse qu’il allait devoir mener, le Tribunal a procédé à un examen séparé des dispositions contenues dans l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012. Il a d’abord jugé que, en tant qu’établissement financier établi en Iran, Bank Mellat n’était pas affectée directement par l’article 30 bis du règlement no 267/2012 modifié et que son recours, pour autant qu’il concernait cette disposition, devait être jugé irrecevable ( 56 ). Il a ensuite considéré que
l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 modifié octroyait aux autorités nationales saisies d’une demande de transfert un pouvoir d’appréciation pour déterminer si le transfert envisagé présentait un risque de violation d’autres dispositions du règlement concerné, de sorte que Bank Mellat ne pouvait prétendre être concernée directement par cet article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, lequel comportait, en outre, des mesures d’exécution. Le recours de Bank
Mellat a donc été jugé irrecevable pour autant qu’il concernait l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 modifié ( 57 ).
55. Le Tribunal a par la suite jugé que l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 concernait directement Bank Mellat sans comporter de mesures d’exécution à trois autres égards : l’article 30, paragraphe 1 (qui prévoit une interdiction de transferts sans possibilité d’autorisation), l’article 30, paragraphe 3, sous a), ensemble avec l’article 30, paragraphe 5 (qui prévoient, pour certains transferts, une obligation de notification préalable qui n’est pas soumise à l’appréciation des
autorités nationales), et l’article 30, paragraphe 3, sous b) et c), ensemble avec l’article 30, paragraphe 5 (qui prévoient l’obligation, non soumise à l’appréciation des autorités nationales et ne comportant pas de mesures d’exécution, d’initier une procédure d’autorisation pour des transferts dépassant un certain seuil), du règlement no 267/2012 modifié ( 58 ).
56. Le Tribunal a, partant, jugé le recours de Bank Mellat recevable en ce qu’il était dirigé contre les trois dispositions visées au point précédent ( 59 ).
2) Résumé de l’argumentation des parties
57. En substance, Bank Mellat reproche au Tribunal de ne pas avoir apprécié correctement la condition de l’affectation directe, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, au regard de l’article 30 bis du règlement no 267/2012 modifié. Elle soutient qu’il n’était pas possible que le Tribunal envisage de manière isolée cette disposition au regard de ladite condition dans la mesure où c’est le régime litigieux dans sa globalité qui l’affectait directement. Un examen de l’article 30 bis, ensemble
avec l’article 30 dudit règlement, aurait dû conduire le Tribunal à constater que l’article 30 bis complétait l’article 30 et qu’il s’agissait de dispositions complémentaires. En tout état de cause, même envisagé isolément, l’analyse relative à l’article 30 bis du règlement no 267/2012 aurait dû mener au constat que Bank Mellat était bien affectée directement par cette disposition.
58. Bank Mellat conteste également l’analyse ayant conduit le Tribunal à juger le recours irrecevable en ce qu’il était dirigé contre l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 modifié. Cet article affecterait directement Bank Mellat en ce qu’il constituerait une disposition essentielle au régime général mis en œuvre par l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 dans le contexte duquel il devrait être replacé et en ce qu’il confierait aux autorités nationales
le pouvoir d’interdire des opérations fragilisant ainsi la position commerciale de la banque. Ces autorités ne jouiraient pas de pouvoir d’appréciation aux termes de cette disposition, laquelle devrait être mise en œuvre de manière automatique, le pouvoir d’appréciation éventuellement reconnu ne s’exerçant que dans une phase ultérieure. L’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 modifié ne comporterait pas de mesures d’exécution puisqu’il conférerait un pouvoir
d’appréciation aux autorités nationales de manière immédiate et automatique, et il déploierait ainsi ses effets juridiques sans qu’un acte intermédiaire de ces dernières soit nécessaire. Bank Mellat rappelle qu’elle ne devrait pas se trouver dans une situation où, pour contester une disposition et avoir accès au juge, elle serait obligée d’enfreindre la réglementation.
59. Subsidiairement, Bank Mellat fait valoir qu’elle a soutenu devant le Tribunal le fait d’être concernée individuellement par le régime général en tant que membre d’une catégorie visée par ledit régime, ce qui n’a pas été examiné par le Tribunal ni, à tout le moins, rejeté implicitement.
60. Au final, Bank Mellat soutient que l’examen séparé des dispositions auquel le Tribunal a procédé a vicié l’analyse du Tribunal quant au respect des conditions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et a limité l’examen juridictionnel à seulement certaines dispositions. Même si le Tribunal avait pu envisager séparément les différentes composantes du régime général, il aurait dû conclure à leur imbrication et à l’impossibilité de les séparer les unes des autres en cas d’annulation.
61. Le Conseil, la Commission ainsi que le Royaume-Uni considèrent que l’analyse du Tribunal relative au respect des conditions de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE est exempte d’erreur de droit en ce qui concerne les articles 30 bis et 30 ter, paragraphe 3, du règlement no 267/2012 modifié. Pour sa part, et en réponse à une question posée par la Cour, le Royaume-Uni estime néanmoins que le Tribunal aurait dû juger, d’une part, que le recours de Bank Mellat était dirigé contre un acte
législatif, et non réglementaire, et, d’autre part, que ce recours était irrecevable dans son intégralité, également en ce qu’il était dirigé contre les autres composantes du régime général contenues à l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012, faute d’intérêt direct et individuel de Bank Mellat.
3) Analyse
62. À titre préliminaire, je note que la qualification, par le Tribunal, du règlement no 1263/2012 comme « acte réglementaire » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE par le Tribunal n’a pas été contestée par la requérante ( 60 ). Il n’y a donc pas lieu de revenir sur ce point et l’analyse qui suit part du postulat qu’il s’agit bien d’un acte réglementaire.
63. En présence d’un tel acte, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE exige deux conditions pour que le recours en annulation soit recevable : la partie requérante doit être concernée directement par l’acte attaqué et celui-ci ne doit pas comporter de mesures d’exécution.
64. Les parties ont débattu de l’opportunité d’analyser le respect de ces deux conditions en séparant les différentes composantes du régime litigieux plutôt que de les envisager ensemble, comme le propose Bank Mellat. Je rappelle que la particularité du recours de Bank Mellat introduit devant le Tribunal résidait dans le fait que celle-ci attaquait formellement une seule disposition – l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 – qui, elle-même, contenait trois articles, respectivement
composés de six, trois et cinq paragraphes et de nombreuses subdivisions. La méthode d’analyse suivie par le Tribunal se justifie, à mon sens, pleinement dans ces conditions, comme je le démontrerai au terme de mon analyse.
65. Le raisonnement du Tribunal relatif à l’article 30 bis du règlement no 267/2012 modifié apparaît exempt de toute erreur de droit. Cet article prévoit explicitement qu’il régit des situations qui ne relèvent pas du champ d’application, notamment personnel, de l’article 30 de ce règlement ( 61 ). Or, il est clair que, en tant que banque établie en Iran, Bank Mellat était visée par l’interdiction générale de transfert de fonds au titre de l’article 30, paragraphe 1, sous a), du
règlement no 267/2012 modifié et n’était donc pas visée par les mesures établies par l’article 30 bis dudit règlement. Une partie qui ne relève pas du champ d’application d’une disposition peut difficilement établir qu’elle est directement concernée par cette dernière au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. L’argument de Bank Mellat selon lequel le Tribunal aurait dû envisager cette condition en considérant toutes les dispositions contenues à l’article 1er, point 15, du
règlement no 1263/2012 est, en tout état de cause, inopérant en raison de l’absence d’impact de l’article 30 bis du règlement no 267/2012 modifié sur sa situation juridique.
66. Quant à l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 modifié, il entend préciser les conditions dans lesquelles la règle générale définie par l’article 30 de ce même règlement ( 62 ) – à savoir une interdiction de principe des transferts assortie d’un régime d’exceptions soumis à notification ou autorisation préalables – doit être concrètement mise en œuvre. Il prévoit ainsi que « les autorités compétentes délivrent l’autorisation dans les conditions qu’elles jugent
appropriées, sauf si elles sont fondées à croire que le transfert de fonds pour lequel l’autorisation est demandée pourrait violer l’une ou l’autre des interdictions ou obligations prévues par le [règlement no 267/2012 modifié] ». Partant, l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 modifié soumet les transferts envisagés, dans tous les cas, à une autorisation délivrée par les autorités nationales de manière automatique en l’absence de suspicion de contournement des
règles fixées par le régime litigieux ou à un refus de ces mêmes autorités faisant suite à l’exercice de leur pouvoir d’appréciation dans le cas contraire.
67. En ce qui concerne la condition exigée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE selon laquelle la requérante doit être concernée directement par l’acte qu’elle prétend attaquer, il me paraît difficile, en raison de leur consubstantialité, de juger, d’une part, qu’elle est remplie à l’égard de la disposition générale – c’est-à-dire l’article 30 du règlement no 267/2012 modifié – et non à l’égard de la disposition qui en définit les modalités concrètes – c’est-à-dire l’article 30 ter, paragraphe 3,
premier alinéa, dudit règlement. J’avoue donc avoir quelques réserves eu égard à la position du Tribunal sur ce point qui me paraît avoir fusionné deux conditions pourtant distinctes en considérant que, puisque des décisions des autorités nationales étaient nécessaires aux termes de l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 modifié, la requérante ne pouvait pas être concernée directement au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
68. Cela étant, cette nouvelle erreur de droit pourrait ne pas avoir de conséquence s’il devait, en tout état de cause, être confirmé que l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 modifié est une disposition qui comporte des mesures d’exécution. J’en viens donc maintenant à l’analyse de la seconde condition visée par l’article 263, quatrième alinéa, in fine, TFUE.
69. La jurisprudence désormais consolidée de la Cour, rappelée en dernier lieu dans les arrêts Industrias Quimicas del Vallés/Commission ( 63 ) et European Union Copper Task Force/Commission ( 64 ), exige, en substance, d’interpréter l’expression « qui ne comportent pas de mesures d’exécution » à la lumière de l’objectif de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, qui consiste à éviter qu’un particulier soit contraint d’enfreindre le droit pour pouvoir accéder au juge. Lorsqu’un acte réglementaire
comporte des mesures d’exécution, le contrôle juridictionnel du respect de l’ordre juridique de l’Union est assuré indépendamment de savoir si lesdites mesures émanent de l’Union ou des États membres et les justiciables sont alors protégés contre l’application de l’acte concerné par la possibilité d’attaquer les mesures d’exécution que cet acte comporte. Lorsque cette mise en œuvre dudit acte incombe aux États membres, les justiciables peuvent faire valoir l’invalidité de l’acte de base en cause
devant les juridictions nationales et amener celles-ci à interroger la Cour par voie de questions préjudicielles sur le fondement de l’article 267 TFUE. Partant, aux fins d’apprécier le point de savoir si un acte réglementaire comporte des mesures d’exécution, il faut s’attacher à la position de la personne invoquant le droit de recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Il faut, en outre, se référer exclusivement à l’objet du recours et le fait de savoir si lesdites mesures ont,
ou non, un caractère automatique est dépourvu de pertinence.
70. Eu égard à cette jurisprudence, j’aurais tendance à considérer que, si c’est le souci d’assurer une protection juridictionnelle effective à Bank Mellat qui doit guider notre interprétation de la dernière condition devant être remplie au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenue en mettant en exergue la nécessité d’une décision des autorités nationales afin d’autoriser, ou le cas échéant refuser, le transfert envisagé, apparaît raisonnable
puisque, dans un tel cas de figure, la requérante aurait eu toute latitude à contester, devant le juge national, une décision nationale de refus du transfert envisagé, sans être, pour autant, obligée de se mettre elle-même dans une situation d’infraction au droit de l’Union.
71. La validation de la conclusion selon laquelle le recours devait être jugé irrecevable en ce qu’il était dirigé contre l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012 conforte l’idée que le Tribunal a agi de manière satisfaisante en envisageant chaque disposition, au regard de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE de manière séparée. En effet, s’il avait dû se prononcer sur la satisfaction des conditions prévues à cet article en ce qui concerne l’article 1er, point 15, du
règlement no 1263/2012 envisagé dans sa globalité, qu’aurait-il dû privilégier : le fait que le recours de Bank Mellat remplissait manifestement lesdites conditions au vu de l’article 30 du règlement no 267/2012 modifié ou, au contraire, aurait-il dû conclure à l’irrecevabilité intégrale du recours en raison de la présence de deux dispositions problématiques à cet égard, l’une n’affectant pas directement la requérante (l’article 30 bis dudit règlement), l’autre comportant des mesures d’exécution
(l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, de ce même règlement) ? La réponse à cette question est bien mal aisée, et l’approche finalement retenue par le Tribunal se révèle mesurée puisqu’elle a, à la fois, pleinement respecté le droit de recours de Bank Mellat tout en ayant garanti une application cohérente ( 65 ) des conditions visées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
72. Par conséquent, le quatrième moyen devrait être rejeté comme étant non fondé.
b) Sur le cinquième moyen tiré d’une erreur de droit dans l’appréciation de la compétence du Tribunal
1) L’arrêt attaqué
73. Aux points 25 et suivants de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est penché sur sa propre compétence à statuer sur le troisième chef de conclusions de Bank Mellat visant à faire déclarer inapplicable à son égard l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 ( 66 ). Après avoir rappelé le libellé des articles 263, quatrième alinéa, TFUE, 275 et 277 TFUE, le Tribunal a considéré que l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 était une disposition relative à la PESC au sens de l’article 275
TFUE ( 67 ). Il a rappelé que la dérogation à la règle de la compétence de la Cour, contenue à l’article 275 TFUE, devait, en tant que telle, s’interpréter strictement. Puis il a jugé que les mesures prévues à l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 étaient des mesures générales, dont le champ d’application était déterminé par référence à des critères objectifs et non par référence à des personnes physiques ou morales, et qu’il ne s’agissait dès lors pas d’une décision prévoyant des
mesures restrictives visant de telles personnes au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE ( 68 ). Il a par la suite rappelé que l’exception d’illégalité avait été soulevée par la requérante dans le cadre d’un recours en annulation formé contre l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012, qui vise à mettre en œuvre dans le domaine du traité FUE l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 ( 69 ). Pour autant, selon le Tribunal, ledit article 1er, point 15, ne constitue pas une
décision prévoyant des mesures restrictives contre des personnes physiques ou morales au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE parce qu’il s’applique à des situations déterminées objectivement et produit des effets juridiques à l’encontre de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite, et sa mise en œuvre ne découle pas non plus d’une appréciation des circonstances propres à chaque établissement concerné ( 70 ). Par conséquent, l’exception d’illégalité visant
l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 n’est pas soulevée à l’appui d’un recours en annulation d’une décision prévoyant des mesures restrictives au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE ( 71 ). Dans ces conditions, le Tribunal s’est déclaré incompétent pour statuer sur l’exception d’illégalité visant l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 ( 72 ). Il a néanmoins poursuivi en jugeant que la dérogation à la compétence du juge de l’Union prévue à l’article 275 TFUE n’allait
pas jusqu’à exclure le contrôle de légalité de l’acte adopté en vertu de l’article 215 TFUE qui ne relève pas de la PESC mais qui ne peut être adopté que si une décision de la PESC est intervenue au préalable, comme c’est le cas de l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012. Le Tribunal a donc constaté sa compétence à statuer sur les premier et deuxième chefs de conclusions de Bank Mellat qui visaient cette disposition ( 73 ).
2) Argumentation des parties et analyse
74. En substance, Bank Mellat reproche au Tribunal une conception exagérément formaliste et étroite de sa propre compétence qui ne serait pas compatible avec la finalité su système de protection juridictionnelle effective. Dans la mesure où Bank Mellat se prétend concernée directement par le régime litigieux sans qu’il soit besoin, pour ce faire, de mesures d’exécution, la nature individuelle des mesures au sens de l’article 275 TFUE serait vérifiée, d’autant plus qu’il s’agirait bien de mesures
adoptées à l’encontre de personnes morales dont la requérante fait partie. Bank Mellat soutient également que l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 prévoirait lui-même de telles mesures, ce qui serait suffisant pour fonder la compétence du Tribunal à statuer sur l’exception d’illégalité soulevée par la requérante. Subsidiairement, Bank Mellat soutient que l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 constituerait clairement une mesure restrictive, que la légalité de cet article
peut être contestée et qu’un droit à introduire un recours incident contre l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 devrait être reconnu sur le fondement de l’article 277 TFUE en raison du rapport juridique direct entre ces deux dispositions litigieuses.
75. Le Conseil, la Commission et le Royaume-Uni considèrent que le présent moyen devrait être rejeté comme étant non fondé.
76. La décision 2012/635 a pour base juridique l’article 29 TUE qui est l’une des dispositions contenues au titre V, chapitre 2, TUE. Dans ces conditions, ladite décision apparaît bien relever du champ de l’exclusion prévue à l’article 275, premier alinéa, TFUE de sorte que, a priori, le juge de l’Union n’est pas compétent pour connaître de la légalité ou de la validité d’une telle décision. Toutefois, l’article 275, second alinéa, TFUE prévoit que le juge de l’Union est néanmoins compétent pour
contrôler la légalité « des décisions prévoyant des mesures restrictives à l’encontre des personnes physiques ou morales adoptées par le Conseil sur la base du titre V, chapitre 2, » TUE. Bank Mellat soutient que l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 prévoit précisément de telles mesures et que le Tribunal aurait donc dû se déclarer compétent pour statuer sur l’exception d’illégalité qu’elle avait soulevée devant lui.
77. L’interprétation que Bank Mellat suggère à la Cour de donner de cet article 275, second alinéa, TFUE me semble vider de son sens cette disposition. Il est évident que l’article 275, second alinéa, TFUE, en tant que disposition dérogatoire à la compétence du juge de l’Union, doit recevoir une interprétation stricte – ce qui a d’ailleurs été rappelé par le Tribunal. Toutefois, en suggérant que l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 constitue une décision prévoyant des mesures restrictives
à l’encontre de personnes physiques ou morales au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE, Bank Mellat entend réduire considérablement la portée de l’exclusion visée au premier alinéa de cet article. La différence de nature entre les mesures qui ont frappé Bank Mellat à titre individuel, qui ont donné lieu à l’arrêt de la Cour en date du 18 février 2016 ( 74 ), et celles qui nous occupent dans le cadre du présent pourvoi illustre parfaitement la distinction que l’on doit faire au moment de
procéder à l’application de l’article 275, second alinéa, TFUE. Autrement dit, il n’y a pas compétence du juge de l’Union dès lors qu’il y a mesures restrictives, au sens générique du terme. Encore faut-il que ces mesures soient de nature individuelle.
78. Une telle approche a été confirmée par la Cour pour la première fois dans son arrêt Gbagbo e.a./Conseil ( 75 ) dans le cadre duquel elle a jugé que, « en ce qui concerne les actes adoptés sur la base des dispositions relatives à la [PESC], c’est la nature individuelle de ces actes qui ouvre, conformément aux termes des articles 275, [second] alinéa, TFUE et 263, quatrième alinéa, TFUE, l’accès au juge de l’Union ».
79. L’on peut encore illustrer cette différence en comparant les dispositions de la décision 2012/635. Pour sa part, l’article 1er, point 6, de ladite décision tend à mettre en œuvre un régime général de mesures restrictives frappant indistinctement, dans les conditions qu’il décrit, les banques domiciliées en Iran sur la base d’un critère général et sans qu’aucune allégation de participation à la prolifération nucléaire soit formulée à l’encontre de ces banques. Cet article relève de l’exclusion
prévue à l’article 275, premier alinéa, TFUE. En revanche, l’article 2 de la décision 2012/635, qui complète la liste des personnes et des entités concourant au programme nucléaire ou de missiles balistiques, et des personnes et des entités appuyant le gouvernement de l’Iran, relèverait, d’après mon analyse, de l’article 275, second alinéa, TFUE en raison du caractère individuel de ces mesures.
80. Le point 33 de l’arrêt attaqué, par lequel le Tribunal s’est attaché à démontrer que l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 tendait à mettre en œuvre des mesures restrictives de nature générale ( 76 ) avant de conclure à son incompétence, apparaît donc exempt de toute erreur de droit.
81. Plus surprenante est la phase successive du raisonnement du Tribunal développée aux points 35 et 36 dans le cadre de laquelle le Tribunal constate que l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 « n’est pas une décision prévoyant des mesures restrictives […] au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE ». Une telle affirmation n’est pas pertinente alors que le Tribunal était tenu de vérifier la situation de l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635 au regard de l’article 275 TFUE.
Toutefois, cette erreur de droit n’entache pas la conclusion correcte à laquelle il est parvenu au point 38 de son arrêt.
82. Dans ces conditions, le cinquième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
2. Sur les moyens au fond du pourvoi
a) Sur le premier moyen tiré d’une erreur dans l’interprétation et l’application de l’exigence de nécessité au sens de l’article 215, paragraphe 1, TFUE
83. La requérante fait ici grief au Tribunal d’avoir interprété erronément l’article 215, paragraphe 1, TFUE et d’avoir vicié son arrêt d’une « erreur matérielle autonome ». Ce serait à tort que le Tribunal aurait jugé que l’exigence de nécessité visée à cet article ne concernait pas la relation entre l’acte adopté sur ce fondement et l’objectif de la PESC poursuivi.
84. L’article 215, paragraphe 1, TFUE prévoit que « [l]orsqu’une décision, adoptée conformément au chapitre 2 du titre V du traité sur l’Union européenne, prévoit l’interruption ou la réduction, en tout ou partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, adopte les mesures nécessaires.
[…] ».
85. Outre que la qualification par la requérante de l’erreur reprochée au Tribunal ne semble pas correcte ( 77 ), il semble évident, à la lecture du seul texte de l’article 215, paragraphe 1, TFUE, que le rapport de nécessité qu’il instaure se situe bien entre la décision de la PESC et l’acte subséquent adopté. Par conséquent, le Tribunal était, le cas échéant, invité à vérifier que l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 constituait une mesure nécessaire à la mise en œuvre de la décision
2012/635, et en particulier de l’article 1er, point 6, de ladite décision. C’est donc à bon droit que le Tribunal a conclu, au point 87 de l’arrêt attaqué, que « la référence aux “mesures nécessaires” vise à garantir que le Conseil n’adopte pas, en vertu de l’article 215 TFUE, de mesures restrictives allant au-delà de celles arrêtées dans la décision PESC correspondante ». L’encadrement de la compétence d’exécution du Conseil en la matière a déjà été constaté par la Cour ( 78 ). Or, à cet égard,
et comme l’a relevé à juste titre la Commission, les mesures prévues à l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012 sont déjà très largement exposées à l’article 1er, point 6, de la décision 2012/635.
86. Dans ces conditions, le premier moyen du pourvoi devrait être rejeté comme étant non fondé.
b) Sur le deuxième moyen tiré d’une erreur de droit dans l’application du principe de proportionnalité
87. Bank Mellat soutient que le raisonnement du Tribunal serait vicié en raison d’une application erronée du principe de proportionnalité qui a conduit ce dernier à conclure que le régime litigieux était conforme audit principe. La requérante identifie six griefs. Le premier est tiré d’une définition inappropriée du niveau de contrôle que le juge de l’Union devait appliquer en présence d’un tel régime. Le deuxième est tiré d’une mauvaise appréciation de la sévérité des sanctions. Le troisième est
tiré d’une erreur d’identification de l’objectif poursuivi par le régime litigieux. Le quatrième est tiré d’une mauvaise appréciation du caractère nécessaire dudit régime. Le cinquième est tiré d’une erreur d’appréciation concernant l’existence de mesures alternatives moins restrictives. Le sixième et dernier grief est tiré de l’insuffisante prise en considération, dans l’appréciation du Tribunal relative au principe de proportionnalité, de la situation individuelle de Bank Mellat.
88. En ce qui concerne la définition du niveau de contrôle juridictionnel approprié, Bank Mellat soutient, en substance, que le Tribunal aurait procédé à un renversement de la charge de la preuve en ne jugeant pas les garanties juridiques entourant l’adoption de mesures restrictives individuelles transposables dans le cadre de l’appréciation de la légalité d’un régime général tel que le régime litigieux, ce qui aurait conduit à une violation de sa protection juridictionnelle effective. C’est
pourtant sans erreur de droit que le Tribunal a jugé ( 79 ) que la jurisprudence invoquée par Bank Mellat devant lui ne trouvait pas à s’appliquer dans la mesure où les actes litigieux, et en particulier le règlement no 1263/2012, constituaient des actes de portée générale dont le régime juridique se distingue de celui des décisions individuelles portant adoption de mesures restrictives individuelles à l’encontre de personnes physiques et morales dont la désignation est motivée par l’existence
d’un comportement personnel, identifié par le Conseil, correspondant au critère de désignation adopté par ce dernier. Par ailleurs, comme l’a relevé à juste titre le Conseil, le régime litigieux a été adopté dans un domaine impliquant des choix de natures politique, économique et sociale et dans lequel la Cour a déjà reconnu un large pouvoir d’appréciation au législateur de l’Union afin de procéder à ces appréciations complexes, de sorte que seul le caractère manifestement inapproprié par
rapport à l’objectif poursuivi pouvait affecter la légalité du régime litigieux au regard du principe de proportionnalité ( 80 ). Il ressort du point 110 de l’arrêt attaqué que le Tribunal a bien entendu vérifié la proportionnalité du régime litigieux et déterminé, en particulier, si le Conseil pouvait considérer son adoption appropriée et nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi consistant à empêcher la prolifération nucléaire et son financement sans causer d’inconvénients démesurés à la
requérante. Le Tribunal a, dans ces conditions, appliqué le niveau de contrôle adéquat dans un tel cas de figure.
89. En ce qui concerne l’appréciation de la sévérité des sanctions, si la requérante identifie clairement que son reproche est formulé à l’encontre des points 205 à 211 de l’arrêt attaqué, force est toutefois de constater qu’elle se contente, pour le reste, d’alléguer, sans l’étayer, une mauvaise appréciation par le Tribunal de la sévérité des sanctions. En l’absence de développements suffisants fournis par Bank Mellat sur ce point, l’examen de l’argument s’arrête ici.
90. En ce qui concerne l’identification de l’objectif poursuivi par le régime litigieux, à nouveau, la requérante argue que le Tribunal aurait dû exiger du Conseil qu’il prouve l’adéquation entre ledit régime et l’objectif prétendument poursuivi d’empêcher la prolifération nucléaire. Bank Mellat reproche également au Tribunal d’avoir accordé trop d’importance aux déclarations du Conseil et de n’avoir pas su identifier quel était l’objectif illégitime réellement poursuivi, à savoir faire pression
économiquement sur l’Iran. Toutefois, il y a lieu de constater que l’argumentation de la requérante est ici dirigée contre une partie de l’arrêt attaqué qui s’est concentrée sur ce que le Tribunal a qualifié de « premier objectif» ( 81 ), c’est-à-dire ( 82 ) celui d’empêcher la prolifération nucléaire, et que le Tribunal ne s’est pas contenté des affirmations du Conseil pour juger ledit objectif effectivement poursuivi par le régime litigieux ( 83 ) mais a poussé plus loin son analyse en
constatant que l’expérience vécue par la requérante elle-même semblait corroborer les dires du Conseil puisque Bank Mellat a été amenée à fournir certains services à une entité inscrite sans le savoir ( 84 ). Enfin, Bank Mellat n’est pas fondée à soutenir qu’aucune analyse valable du véritable objectif poursuivi – à savoir exercer une pression économique sur l’Iran – n’a été faite, comme en témoignent les points 136 à 143 de l’arrêt attaqué, par lesquels le Tribunal a jugé que la poursuite d’un
tel objectif ne ressortait pas des actes attaqués. Le Tribunal a donc correctement identifié l’objectif poursuivi par le régime litigieux.
91. En ce qui concerne l’appréciation du caractère nécessaire du régime litigieux, Bank Mellat soutient, en substance, que le régime litigieux va au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi en ce qu’il s’appliquerait à des entités à l’encontre desquelles il n’existerait aucun indice d’une participation aux activités de prolifération et en ce qu’il ne prévoirait pas d’exceptions suffisantes. Le Tribunal n’aurait pas démontré que l’embargo financier était nécessaire pour
atteindre l’objectif poursuivi et la motivation à cet égard serait bien trop large. Il ressort toutefois de l’arrêt attaqué que le Tribunal, après avoir constaté que le régime litigieux s’inscrivait dans un contexte de renforcement des mesures restrictives adoptées à l’encontre de la République islamique d’Iran, a cependant établi une certaine continuité avec le régime général précédent, dont Bank Mellat n’alléguait pas le caractère non nécessaire, et que le renforcement mesuré du régime à trois
égards ( 85 ) n’avait pas eu pour effet de rendre subitement excessif le régime litigieux ( 86 ). Par ailleurs, la requérante semble reprocher au Tribunal d’avoir étendu les conclusions tirées des analyses du Groupe d’action financière au domaine de la prolifération nucléaire en considérant que ces conclusions attestaient d’une lacune systémique du secteur bancaire et financier iranien qui rendait le renforcement de la surveillance dudit secteur auquel procédait le régime litigieux cohérent avec
l’objectif d’empêcher la prolifération nucléaire. Toutefois, ce reproche me paraît échapper au contrôle exercé par la Cour dans le cadre d’un pourvoi puisqu’il tend à remettre en discussion devant elle un élément factuel invoqué par le Conseil devant le Tribunal ( 87 ) mais à propos duquel Bank Mellat n’invoque pas la dénaturation. Pour le reste, il a déjà été confirmé que le régime litigieux ne repose pas sur l’identification d’un risque propre à chaque entité bancaire et financière de
participation à l’activité prohibée et qu’il prévoit toute une série d’exceptions et d’exemptions qui tendent à circonscrire, autant que faire se peut, les effets négatifs dudit régime. Il s’agit là de deux éléments correctement identifiés par le Tribunal et qui plaident clairement en faveur du constat selon lequel le régime litigieux ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi.
92. En ce qui concerne l’existence de mesures alternatives moins restrictives, Bank Mellat soutient que le Tribunal n’a pas considéré, au titre desdites mesures, que le régime litigieux aurait dû prévoir de ne viser que les établissements financiers pour lesquels existait un doute raisonnable ou encore un régime d’exceptions plus favorables ou des règles plus transparentes et moins discrétionnaires. Or, l’appréciation du Tribunal portant sur l’identification de la lacune systémique du secteur
bancaire iranien que je viens de rappeler rend à mon sens manifeste la nécessité de soumettre tout le secteur à un régime strict visant toutes les banques iraniennes, en dehors de toute considération quant à leur implication personnelle dans la prolifération nucléaire, et ce d’autant plus qu’il s’agissait, dans le régime litigieux, non pas d’interdire tout transfert, mais, en soumettant les transferts non seulement à un régime de notification et d’autorisation préalables mais aussi à un régime
d’exemption, d’évaluer ces transferts à la lumière du risque qu’ils présentaient, le cas échéant, en termes de prolifération nucléaire. Je note, en outre, que Bank Mellat n’établit pas en quoi les mesures alternatives qu’elle propose se révéleraient aussi efficaces que le régime litigieux, ce qui empêche définitivement son grief de pouvoir prospérer.
93. En ce qui concerne la prise en compte de la situation individuelle de Bank Mellat aux fins d’apprécier la proportionnalité du régime litigieux, la requérante soutient, en substance, que le Tribunal aurait dû tenir compte du fait qu’il n’y avait aucun élément de preuve à son encontre d’un quelconque appui à la prolifération nucléaire et que le Tribunal aurait dû constater le caractère non nécessaire du régime litigieux au regard de cet élément. À nouveau, l’argumentation de la requérante sur ce
thème procède d’une mauvaise compréhension de ce que représentait le régime litigieux, c’est-à-dire un régime général qui s’appliquait à des entités dont il n’était pas besoin d’alléguer un comportement personnel en lien avec le risque de prolifération nucléaire. Plus encore, le fait que Bank Mellat ait fourni à son insu des services à une entité inscrite tend plutôt à confirmer la nécessité d’un régime général tel que le régime litigieux afin de lutter plus efficacement contre la prolifération
nucléaire en Iran. C’est d’ailleurs ce que le Tribunal a jugé au point 195 de l’arrêt attaqué, de sorte que, contrairement à ce que la requérante prétend et quand bien même le Tribunal n’était pas, selon moi, tenu de le faire en raison du caractère général du régime litigieux, ce dernier a bien, en partie, tenu compte de la situation de la requérante mais pour en tirer des conclusions opposées à celles souhaitées par Bank Mellat.
94. Pour l’ensemble de ces considérations et faute d’avoir pu identifier une quelconque erreur de droit lors de l’examen par le Tribunal du caractère proportionné du régime litigieux, le deuxième moyen doit être rejeté comme étant non fondé.
c) Sur le troisième moyen tiré d’une erreur de droit du Tribunal lorsqu’il a jugé que le régime litigieux était conforme aux principes généraux du droit
95. Bank Mellat soutient que le Tribunal aurait à tort considéré comme irrecevables, en tant que dirigés contre l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012, les griefs formulés dans le cadre du troisième moyen soulevé devant le Tribunal et jugé également à tort que le régime litigieux ne contrevenait pas aux principes de sécurité juridique et de non‑discrimination ainsi qu’à l’obligation de motivation et aux garanties procédurales en principe offertes dans le contexte de
l’adoption de mesures restrictives.
96. En ce qui concerne la recevabilité des griefs formulés à l’encontre de l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement no 267/2012, je renvoie aux points 66 et suivants des présentes conclusions.
97. En ce qui concerne le grief tiré d’une violation du principe de sécurité juridique, le Tribunal, après avoir rappelé la jurisprudence classique en la matière, a correctement conclu que le régime litigieux répondait aux critères exigés par la Cour pour juger l’impératif de sécurité juridique satisfait ( 88 ). Eu égard à la nature du régime en cause et à ses modalités de fonctionnement telles qu’elles sont définies à l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012, la requérante n’est pas
fondée à soutenir l’existence d’une quelconque atteinte au principe de sécurité juridique, les conditions dans lesquelles une notification ou une autorisation préalables étaient nécessaires étant, à mon sens, clairement énoncées. Partant, je ne peux que partager la conclusion du Tribunal selon laquelle les dispositions du régime concerné, en particulier l’article 30, paragraphes 2 à 4, du règlement no 267/2012, « définissent d’une manière suffisamment claire et précise le champ d’application des
restrictions et obligations» ( 89 ).
98. En ce qui concerne le grief tiré de ce que le Tribunal aurait mal interprété la portée des obligations procédurales devant être garanties en vue de l’adoption du régime litigieux, le Tribunal a, dans un premier temps, vérifié que la motivation fournie aux entités visées par le régime général avait permis à ces dernières de comprendre la ratio legis dudit régime afin de pouvoir en contester, le cas échéant, la légalité ( 90 ) avant de distinguer, dans un second temps, les garanties procédurales
qui doivent être assurées aux personnes physiques ou morales faisant l’objet de mesures restrictives individuelles de celles devant être offertes aux personnes qui se voient appliquer un régime général du type du régime litigieux ( 91 ). À cet égard, l’analyse du Tribunal ne peut qu’être validée tant il est clair, comme j’ai d’ailleurs déjà eu l’occasion de le souligner, que le régime litigieux, contrairement aux mesures restrictives individuelles, n’est pas fondé sur une allégation précise d’un
comportement personnel contraire à l’objectif de la PESC poursuivi mais sur le risque d’utilisation par l’Iran des banques et établissements financiers situés sur son territoire à des fins de prolifération nucléaire, y compris à leur insu. Dans ces conditions, les garanties procédurales offertes dans la phase précédant l’adoption de l’acte sont tout à fait différentes de celles présidant à l’adoption des mesures restrictives individuelles ( 92 ). Le régime litigieux ne constitue précisément pas
une décision individuelle dont la Bank Mellat est la destinataire. Contrairement à ce que soutient Bank Mellat, et eu égard à la différence entre le régime juridique applicable aux mesures restrictives individuelles et celui applicable au régime litigieux, les conclusions tirées par le Tribunal dans le cadre du contrôle de légalité des mesures restrictives individuelles sont tout à fait autonomes par rapport à celles qu’il pouvait tirer dans le cadre du recours visant à contester la légalité du
régime litigieux. Dans ces conditions, c’est sans errer en droit que le Tribunal a rejeté les griefs tirés d’une violation de l’obligation de motivation et d’une violation des garanties juridiques exigées en présence de mesures restrictives.
99. Enfin, en ce qui concerne le grief tiré de la violation du principe de non-discrimination, force est aussi ici de constater que le Tribunal a, sans erreur de droit, jugé que le traitement différencié dont font l’objet les entités iraniennes relevant du champ d’application ratione personae du régime litigieux était justifié par l’essence même du régime qui visait à contribuer à la lutte contre tout risque de prolifération nucléaire en Iran, une fois établi que ces entités pouvaient, même à leur
insu, participer au financement de ladite prolifération. Quant à l’argument de la requérante selon lequel ce traitement différencié ne serait pas nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi et qu’il existerait d’autres mesures moins restrictives, je tends à considérer qu’il vise à remettre en discussion l’analyse du Tribunal menée dans le cadre du contrôle de proportionnalité du régime litigieux et je renvoie par conséquent à mon analyse dans le cadre du deuxième moyen du présent pourvoi.
100. Pour ces raisons, le troisième moyen devrait être rejeté comme étant non fondé.
V. Sur les dépens
101. Les dépens ne seront tranchés qu’au regard de ma conclusion principale, à savoir l’irrecevabilité du pourvoi. Toutefois, je ne peux m’empêcher de penser que, si le Tribunal avait abordé de manière correcte la question de la disparition de l’intérêt à agir au cours de l’instance devant lui et s’il avait constaté un non-lieu à statuer, cela aurait pu faire renoncer la requérante à introduire le présent pourvoi. Il pourrait donc être tenu compte de cet élément au moment de la détermination des
dépens.
102. Ainsi, aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation de Bank Mellat aux dépens et le pourvoi introduit par celle-ci devant être jugé irrecevable, il y a lieu de la condamner aux dépens afférents au pourvoi. En revanche, et pour les raisons précédemment
exposées, j’estime que la Cour devrait faire application de l’article 184, paragraphe 4, dernière phrase, du règlement de procédure de la Cour et décider que le Royaume-Uni et la Commission supporteront leurs propres dépens.
VI. Conclusion
103. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de déclarer et arrêter ce qui suit :
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Bank Mellat est condamnée aux dépens exposés par le Conseil de l’Union européenne.
3) Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.
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( 1 ) Langue originale : le français.
( 2 ) T‑160/13, EU:T:2016:331.
( 3 ) JO 2012, L 356, p. 34.
( 4 ) JO 2012, L 282, p. 58.
( 5 ) C’est-à-dire à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO 2010, L 195, p. 39) (ci-après la « décision 2010/413 ») et à l’annexe V du règlement (CE) no 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2007, L 103, p. 1).
( 6 ) À savoir le règlement (UE) no 961/2010 du Conseil, du 25 octobre 2010, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (CE) no 423/2007 (JO 2010, L 281, p. 1) puis le règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) no 961/2010 (JO 2012, L 88, p. 1).
( 7 ) Voir considérant 5 de la décision 2012/635.
( 8 ) Pour faire référence aux articles 30, 30 bis et 30 ter tels qu’ils ont été modifiés ou introduits par l’article 1er, point 15, du règlement no 1263/2012, je renverrai auxdits articles en visant le règlement no 267/2012 modifié.
( 9 ) Voir, pour un résumé de l’arrêt attaqué, points 73 et suiv. des présentes conclusions.
( 10 ) Pour l’examen de la compétence du Tribunal, voir points 25 à 40 de l’arrêt attaqué.
( 11 ) Voir points 41 à 67 de l’arrêt attaqué.
( 12 ) Voir points 68 à 78 de l’arrêt attaqué.
( 13 ) Arrêt du 18 février 2016 (C‑176/13 P, EU:C:2016:96).
( 14 ) Le Royaume-Uni a introduit un pourvoi incident le 14 octobre 2016 avant de finalement le retirer le 21 juin 2017.
( 15 ) Voir article 1er, point 17, de la décision (PESC) 2015/1863 du Conseil, du 18 octobre 2015, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives contre l’Iran (JO 2015, L 274, p. 174) ; article 1er, point 15, du règlement (UE) 2015/1861 du Conseil, du 18 octobre 2015, modifiant le règlement (UE) no 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2015, L 274, p. 1) ; décision (PESC) 2016/37 du Conseil, du 16 janvier 2016, concernant la date
d’application de la décision 2015/1863 (JO 2016, L 111, p. 11), ainsi que la note d’information concernant la date d’application du règlement 2015/1861 et du règlement d’exécution (UE) 2015/1862 du Conseil mettant en œuvre le règlement no 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2015, L274, p. 161).
( 16 ) Arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).
( 17 ) Arrêt du 18 février 2016 (C‑176/13 P, EU:C:2016:96).
( 18 ) Arrêt du 28 mai 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).
( 19 ) La requérante se réfère ici à l’arrêt du 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Conseil (T‑228/02, EU:T:2006:384).
( 20 ) Ces effets négatifs seraient tout à fait comparables, d’après la requérante, à ceux invoqués aux points 80 à 85 de l’arrêt du 25 novembre 2014, Safa Nicu Sepahan/Conseil (T‑384/11, EU:T:2014:986).
( 21 ) La requérante se réfère ici aux points 70 à 74 de l’arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).
( 22 ) Voir arrêts du 21 décembre 2011, ACEA/Commission (C‑319/09 P, non publié, EU:C:2011:857, point 67), et du 27 février 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commission (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, point 54).
( 23 ) Voir arrêt du 26 février 2015, Planet/Commission (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, points 28 et 34).
( 24 ) Voir ordonnance du 31 juillet 1989, S./Commission (206/89 R, EU:C:1989:333, point 8).
( 25 ) Voir arrêt du 20 juin 2013, Cañas/Commission (C‑269/12 P, non publié, EU:C:2013:415, point 15 et jurisprudence citée).
( 26 ) Voir arrêt du 26 février 2015, Planet/Commission (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, point 34).
( 27 ) Voir arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, point 61).
( 28 ) Voir arrêts du 19 octobre 1995, Rendo e.a./Commission (C‑19/93 P, EU:C:1995:339, point 13), et du 13 juillet 2000, Parlement/Richard (C‑174/99 P, EU:C:2000:412, point 33) ; voir, également, ordonnance du président de la Cour du 27 février 2002, Commerzbank/Commission [C‑480/01 P(R), EU:C:2002:127, point 20] ; ordonnances du 19 janvier 2006, Audi/OHMI (C‑82/04 P, non publiée, EU:C:2006:48, point 20) ; du 5 juillet 2012, Audi et Volkswagen/OHMI (C‑467/11 P, non publiée, EU:C:2012:425,
point 11), et du 15 novembre 2012, Neubrandenburger Wohnungsgesellschaft/Commission (C‑145/12 P, non publiée, EU:C:2012:724, point 23).
( 29 ) Voir arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, point 62).
( 30 ) Arrêt du 28 mai 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).
( 31 ) Arrêt du 28 mai 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).
( 32 ) Arrêt du 18 février 2016 (C‑176/13 P, EU:C:2016:96). Il est à noter que l’arrêt de la Cour est postérieur à la prise d’effet du plan d’action.
( 33 ) Considérant 9 de la décision 2015/1863.
( 34 ) Considérants 5 et 6 du règlement 2015/1861.
( 35 ) Considérant 14 de la décision 2015/1863.
( 36 ) Voir article 2, deuxième alinéa, du règlement 2015/1861.
( 37 ) Considérant 9 de la décision 2015/1863. Voir, également, considérant 10 de ladite décision et considérants 6 et 7 du règlement 2015/1861.
( 38 ) Voir point 26 des présentes conclusions.
( 39 ) Voir arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, point 65).
( 40 ) Voir arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, points 63 à 64).
( 41 ) Voir arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, point 68).
( 42 ) Voir arrêt du 18 février 2016, Conseil/Bank Mellat (C‑176/13 P, EU:C:2016:96, points 11 et suiv.).
( 43 ) Voir note en bas de page 12 du pourvoi.
( 44 ) Voir arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, point 72 et jurisprudence citée).
( 45 ) Voir points 127, 161 et 173 de l’arrêt attaqué.
( 46 ) Arrêt du 28 mai 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).
( 47 ) Voir arrêt du 28 mai 2013, Abdulrahim/Conseil et Commission (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, point 63 et jurisprudence citée).
( 48 ) Arrêt Conseil/Bank Mellat (C‑176/13 P, EU:C:2016:96).
( 49 ) Voir points 68 et suiv. de l’arrêt attaqué.
( 50 ) Voir point 76 de l’arrêt attaqué.
( 51 ) Arrêt du 28 mai 2013 (C‑239/12 P, EU:C:2013:331).
( 52 ) Voir point 78 de l’arrêt attaqué.
( 53 ) Voir points 44 à 55 de l’arrêt attaqué.
( 54 ) Voir point 56 de l’arrêt attaqué.
( 55 ) Voir points 57 et 58 de l’arrêt attaqué.
( 56 ) Voir point 59 de l’arrêt attaqué.
( 57 ) Voir points 60 et 61 de l’arrêt attaqué.
( 58 ) Voir points 62 à 65 de l’arrêt attaqué.
( 59 ) Voir points 66 et 67 de l’arrêt attaqué.
( 60 ) Seul le Royaume-Uni semble finalement contester cette qualification dans le cadre de sa réponse écrite aux questions posées par la Cour.
( 61 ) L’article 30 bis, paragraphe 1, du règlement no 267/2012 modifié est libellé comme suit : « Les transferts de fonds à destination et en provenance d’une personne, d’une entité ou d’un organisme iranien ne relevant pas du champ d’application de l’article 30, paragraphe 1, sont traités comme suit : […] » (italique ajouté par mes soins).
( 62 ) En particulier, l’article 30, paragraphe 3, sous b) et c), du règlement no 267/2012 modifié. Il faut relever que l’article 30 ter, paragraphe 3, premier alinéa, dudit règlement concerne également les cas visés à l’article 30 bis de ce même règlement, mais j’ai déjà précisé, à cet égard, qu’il ne concernait pas la requérante.
( 63 ) Arrêt du 13 mars 2018 (C‑244/16 P, EU:C:2018:177, points 42 et suiv., et jurisprudence citée).
( 64 ) Arrêt du 13 mars 2018 (C‑384/16 P, EU:C:2018:176, points 32 et suiv., et jurisprudence citée).
( 65 ) À l’exception de l’erreur de droit identifiée au point 67 des présentes conclusions.
( 66 ) Le Tribunal indique, au point 31 de l’arrêt attaqué, que la requérante a précisé que ce chef de conclusions devait s’interpréter comme une exception d’illégalité au titre de l’article 277 TFUE.
( 67 ) Voir points 28 à 31 de l’arrêt attaqué.
( 68 ) Voir point 33 de l’arrêt attaqué.
( 69 ) Voir points 34 et 35 de l’arrêt attaqué.
( 70 ) Voir point 36 de l’arrêt attaqué.
( 71 ) Voir point 37 de l’arrêt attaqué.
( 72 ) Voir point 38 de l’arrêt attaqué.
( 73 ) Voir points 39 et 40 de l’arrêt attaqué.
( 74 ) Arrêt Conseil/Bank Mellat (C‑176/13 P, EU:C:2016:96).
( 75 ) Arrêt du 23 avril 2013 (C‑478/11 P à C‑482/11 P, EU:C:2013:258). La Cour confirmera sa position dans l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, point 103).
( 76 ) Ou « des mesures de portée générale » au sens du point 98 de l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236).
( 77 ) Il semblerait en effet s’agir davantage d’une erreur de droit que d’une erreur matérielle.
( 78 ) Voir arrêt du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 54).
( 79 ) Voir points 100 et suiv. de l’arrêt attaqué.
( 80 ) Voir arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft (C‑348/12 P, EU:C:2013:776, point 120). Voir, également, arrêt du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 77).
( 81 ) Voir points 117 et suiv. de l’arrêt attaqué.
( 82 ) Souligné par mes soins.
( 83 ) Au point 122 de l’arrêt attaqué, le Tribunal fait preuve d’une certaine prudence quant aux prémisses avancées par le Conseil résumées au point précédent dudit arrêt.
( 84 ) Voir point 126 de l’arrêt attaqué.
( 85 ) Voir point 164 de l’arrêt attaqué.
( 86 ) Voir point 165 de l’arrêt attaqué.
( 87 ) Voir point 167 de l’arrêt attaqué.
( 88 ) Voir points 242 et 243 de l’arrêt attaqué.
( 89 ) Point 243 de l’arrêt attaqué.
( 90 ) Voir points 226 à 229 de l’arrêt attaqué.
( 91 ) Voir points 232 à 240 de l’arrêt attaqué.
( 92 ) Voir, pour un résumé de ces garanties, arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, points 64 à 66).
