ORDONNANCE DE LA COUR (sixième chambre)
12 juillet 2018 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Contrôle de l’argent liquide entrant ou sortant de l’Union européenne – Règlement (CE) no 1889/2005 – Violations de l’obligation de déclaration – Sanctions prévues par le droit national – Mesure de confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée – Sanction privative de liberté – Amende fixée au double du montant de l’objet de l’infraction – Proportionnalité »
Dans l’affaire C‑707/17,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Rayonen sad Svilengrad (Tribunal d’arrondissement de Svilengrad, Bulgarie), par décision du 23 novembre 2017, parvenue à la Cour le 19 décembre 2017, dans la procédure pénale contre
Daniela Pinzaru,
Robert-Andrei Cirstinoiu,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. C. G. Fernlund (rapporteur), président de chambre, MM. J.‑C. Bonichot et A. Arabadjiev, juges,
avocat général : M. M. Wathelet,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 65 TFUE et de l’article 9 du règlement (CE) n^o 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté (JO 2005, L 309, p 9), ainsi que de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’une procédure pénale engagée contre M^me DanielaPinzaru et M. Robert-AndreiCirstinoiu au motif qu’ils ont omis de déclarer la somme d’argent liquide qu’ils transportaient lors de leur entrée sur le territoire de l’Union.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 2, 3, 5, 6 et 15 du règlement n^o 1889/2005 sont libellés comme suit :
« (2) L’introduction du produit d’activités illicites dans le système financier et l’investissement de ce produit une fois blanchi nuisent au développement économique sain et durable. En conséquence, la directive 91/308/CEE du Conseil du 10 juin 1991 relative à la prévention de l’utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux [(JO 1991, L 166, p. 77)] a instauré un mécanisme communautaire de contrôle des transactions effectuées à travers des établissements de crédit, des
institutions financières et certaines professions, afin de prévenir le blanchiment d’argent. Étant donné que la mise en œuvre dudit mécanisme risque de conduire à un accroissement des mouvements d’argent liquide effectués à des fins illicites, il y a lieu de compléter la directive [91/308] par un système de contrôle de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté.
(3) À ce jour, seuls quelques États membres mettent en œuvre de tels systèmes de contrôle, sur la base de leur législation. Les différences entre les législations sont préjudiciables au bon fonctionnement du marché intérieur. Il y a dès lors lieu d’harmoniser les éléments fondamentaux, au niveau communautaire, afin d’assurer un niveau de contrôle équivalent des mouvements d’argent liquide franchissant les frontières de la Communauté. Une telle harmonisation ne doit cependant pas affecter la
possibilité, pour les États membres, d’exercer, conformément aux dispositions actuelles du traité, des contrôles nationaux sur les mouvements d’argent liquide au sein de la Communauté.
[...]
(5) En conséquence, l’argent liquide transporté par une personne physique entrant ou sortant de la Communauté doit être soumis au principe de la déclaration obligatoire. Ce principe permettrait aux autorités douanières de collecter des informations sur de tels mouvements d’argent liquide et, le cas échéant, de les transmettre à d’autres autorités. [...]
(6) Compte tenu de son but préventif et de son caractère dissuasif, l’obligation de déclaration devrait être remplie au moment de l’entrée ou de la sortie de la Communauté. Toutefois, afin de concentrer l’action des autorités sur des mouvements d’argent liquide significatifs, seuls les mouvements d’un montant égal ou supérieur à 10 000 [euros] devraient être soumis à une telle obligation. Il y a également lieu de préciser que l’obligation de déclaration s’impose à la personne physique
transportant l’argent liquide, que cette personne en soit ou non propriétaire.
[...]
(15) Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes reconnus par l’article 6, paragraphe 2, du traité sur l’Union européenne et reproduits dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, notamment de son article 8. »
4 L’article 3, paragraphe 1, dudit règlement dispose :
« Toute personne physique entrant ou sortant de la Communauté avec au moins 10 000 euros en argent liquide déclare la somme transportée aux autorités compétentes de l’État membre par lequel elle entre ou sort de la Communauté, conformément au présent règlement. L’obligation de déclaration n’est pas réputée exécutée si les informations fournies sont incorrectes ou incomplètes. »
5 L’article 4, paragraphe 2, du même règlement énonce :
« En cas de non–respect de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3, l’argent liquide peut être retenu par décision administrative, conformément aux conditions fixées par la législation nationale. »
6 L’article 9, paragraphe 1, du règlement n^o 1889/2005 prévoit :
« Chaque État membre introduit des sanctions applicables en cas de non-exécution de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3. Ces sanctions doivent être effectives, proportionnées et dissuasives. »
Le droit bulgare
7 En vertu de l’article 11a, paragraphe 1, du Valuten zakon (loi sur les devises, DV n^o 83, du 21 septembre 1999), dans sa version en vigueur à la date des faits au principal, le transfert d’argent liquide d’un montant d’au moins 10 000 euros ou leur équivalent, soit en leva bulgares soit dans une autre devise, à destination ou en provenance d’un pays tiers, doit faire l’objet d’une déclaration auprès des autorités douanières.
8 L’article 251, paragraphe 1, du Nakazatelen kodeks (code pénal, DV n^o 26, du 2 avril 1968), dans sa version en vigueur à la date des faits au principal, prévoit que quiconque ne se conforme pas à l’obligation de déclarer des sommes d’argent transportées en franchissant une frontière extérieure bulgare qui est également une frontière extérieure de l’Union européenne, alors que la valeur de l’objet de l’infraction pénale est particulièrement importante, est puni soit d’une peine privative de
liberté de six ans au maximum soit d’une amende représentant le double de la valeur de l’objet de l’infraction pénale.
9 L’article 251, paragraphe 2, du code pénal prévoit que l’objet de l’infraction pénale, ou l’équivalent de sa valeur, est confisqué au profit de l’État.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
10 Alors qu’ils venaient de Turquie en voiture, M^me Pinzaru et M. Cirstinoiu, qui sont tous deux des ressortissants roumains, sont entrés, le 21 février 2017, sur le territoire bulgare.
11 Les intéressés ont fait l’objet d’une fouille à corps au poste frontière bulgare, au cours de laquelle trois paquets contenant au total une somme de 100 000 euros ont été découverts sous les vêtements de M^me Pinzaru.
12 Le même jour, un constat d’infraction administrative a été établi en ce qui concerne M^me Pinzaru, sur la base de la loi sur les devises, dans sa version en vigueur à cette date, et la somme d’argent découverte a fait l’objet d’une saisie par les autorités bulgares, conformément à l’article 251, paragraphe 2, du code pénal.
13 Il ressort de la jurisprudence des juridictions bulgares qu’une telle somme doit être considérée comme « particulièrement importante », au sens de l’article 251, paragraphe 1, du code pénal.
14 Dans le cadre de la procédure pénale ouverte à la suite de ce constat d’infraction, M^me Pinzaru a été considérée comme étant l’auteur de l’infraction prévue à cette disposition et l’implication de M. Cirstinoiu en tant qu’instigateur et complice de M^me Pinzaru a été retenue.
15 Conformément à l’article 251, paragraphe 1, du code pénal, les intéressés sont susceptibles de se voir infliger, par le Rayonen sad Svilengrad (Tribunal d’arrondissement de Svilengrad, Bulgarie), soit une peine de privation de liberté de six ans au maximum, soit une amende représentant le double de la valeur de l’objet de l’infraction.
16 Or, cette juridiction considère qu’il est probable que l’une ou l’autre de ces sanctions, cumulée avec la confiscation de l’objet de l’infraction pénale au profit de l’État, excède les limites de ce qui est nécessaire pour assurer le respect de l’obligation prévue à l’article 3 du règlement n^o 1889/2005 et pour garantir la réalisation des objectifs poursuivis par ce règlement.
17 C’est dans ces conditions que le Rayonen sad Svilengrad (Tribunal d’arrondissement de Svilengrad) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 65, paragraphe 3, TFUE et l’article 9, paragraphe 1, du [règlement n^o 1889/2005] doivent-ils être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une disposition nationale prescrivant des sanctions du type et de l’intensité de celles contenues à l’article 251 du [code pénal] qui, pour une infraction à l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 dudit règlement, prévoit au paragraphe 1, sous forme d’alternative, soit une privation de liberté de six ans au maximum, avec la
possibilité d’une condamnation effective, même lorsqu’il s’agit d’une première infraction, soit une amende représentant le double de la valeur de l’objet de l’infraction pénale, et en plus de cela, prévoit cumulativement, au paragraphe 2 du même article, à titre de sanction supplémentaire, la confiscation au profit de l’État de la totalité des sommes d’argent non déclarées, sans qu’il soit nécessaire de vérifier leur origine et leur destination, car cette disposition nationale forme un ensemble de
sanctions allant au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis par le règlement [n^o 1889/2005], contrairement au principe de proportionnalité de la sanction par rapport à l’infraction pénale, inscrit à l’article 49, paragraphe 3, de la [Charte] et constituant une restriction déguisée à la libre circulation des capitaux ?
2) Ces dispositions du droit de l’Union (l’article 65, paragraphe 3, TFUE et l’article 9, paragraphe 1, du règlement n^o 1889/2005, l’article 3 de ce règlement, ainsi que l’article 49, paragraphe 3, de la Charte) doivent-elles être interprétées en ce sens qu’elles s’opposent à une disposition du droit national, à savoir l’article 251, paragraphe 2, du [code pénal], qui, en plus des peines principales sanctionnant un manquement à l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 du règlement
[n^o 1889/2005], prévoit à titre complémentaire, une confiscation totale au profit de l’État de la somme d’argent non déclarée, quelles que soient l’origine et la destination de cette somme d’argent ?
3) L’article 17, paragraphe 1, de la Charte doit-il être interprété en ce sens que la disposition nationale de l’article 251, paragraphe 2, du [code pénal], en tant que mesure confiscatoire, sanctionnant un simple manquement à l’obligation de déclaration, ne respecte pas un équilibre strict entre l’intérêt général et l’exigence de protection du droit de propriété, consacré à l’article 17 de la Charte ? »
Sur les questions préjudicielles
18 En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, lorsqu’une réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à la question posée ne laisse place à aucun doute raisonnable, la Cour peut, à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée.
19 Il convient de faire application de ladite disposition dans la présente affaire.
20 Par ses trois questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 65, paragraphe 3, TFUE et l’article 9, paragraphe 1, du règlement n^o 1889/2005, lus à la lumière de l’article 17 de la Charte, doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, pour sanctionner une violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, prévoit, d’une
part, une mesure de confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée et, d’autre part, une sanction privative de liberté pouvant aller jusqu’à six ans ou une amende fixée au double du montant de l’objet de l’infraction.
21 Dans la mesure où le règlement n^o 1889/2005 établit des règles harmonisées concernant le contrôle des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de l’Union, il y a lieu d’examiner la réglementation en cause au principal d’abord au regard des dispositions de ce règlement (arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 16).
22 Ainsi que la Cour l’a déjà constaté, conformément aux considérants 2, 5 et 6 du règlement n^o 1889/2005, celui–ci vise à prévenir, à dissuader et à éviter l’introduction du produit d’activités illicites dans le système financier ainsi que l’investissement de ce produit une fois blanchi par la mise en place, notamment, d’un principe de déclaration obligatoire de tels mouvements permettant de collecter des informations sur ceux–ci (arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14,
EU:C:2015:475, point 18).
23 À cet effet, l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 1889/2005 prévoit l’obligation, pour toute personne physique entrant ou sortant de l’Union et transportant un montant d’argent liquide égal ou supérieur à 10 000 euros, de déclarer ce montant.
24 La Cour a également relevé que l’article 4, paragraphe 2, de ce règlement prévoit la possibilité de retenir, par décision administrative et conformément aux conditions fixées par la législation nationale, l’argent liquide n’ayant pas fait l’objet de la déclaration prévue à l’article 3 dudit règlement, notamment en vue de permettre aux autorités compétentes d’effectuer les contrôles et les vérifications nécessaires relatifs à la provenance de cet argent liquide, à l’usage qu’il est prévu d’en
faire et à la destination de celui–ci (arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 33).
25 En ce qui concerne les sanctions applicables en cas de non-respect de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 du règlement n^o 1889/2005, il ressort de l’article 9, paragraphe 1, de ce règlement que chaque État membre doit prévoir ce type de sanctions. En outre, selon les termes de cet article 9, paragraphe 1, les sanctions ainsi prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives.
26 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, en l’absence d’harmonisation de la législation de l’Union dans le domaine des sanctions applicables en cas d’inobservation des conditions prévues par un régime institué par cette législation, les États membres sont compétents pour choisir les sanctions qui leur semblent appropriées. Ils sont toutefois tenus d’exercer leur compétence dans le respect du droit de l’Union et de ses principes généraux et, par
conséquent, dans le respect du principe de proportionnalité (arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 21 et jurisprudence citée).
27 En particulier, les mesures administratives ou répressives permises par une législation nationale ne doivent pas excéder les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par cette législation (arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 22 et jurisprudence citée).
28 Dans ce contexte, la Cour a précisé que la rigueur des sanctions doit être en adéquation avec la gravité des violations qu’elles répriment, notamment en assurant un effet réellement dissuasif, tout en respectant le principe général de proportionnalité (arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 23 et jurisprudence citée).
29 S’agissant du litige au principal, il y a lieu de relever que le caractère effectif et dissuasif des sanctions prévues à l’article 251 du code pénal n’a été contesté ni devant la juridiction de renvoi ni devant la Cour. En effet, cette disposition, applicable aux cas où la somme non déclarée est considérée comme étant « particulièrement importante », prévoit non seulement la confiscation au profit de l’État de la totalité des sommes d’argent non déclarées, mais aussi une sanction
supplémentaire prenant la forme soit d’une privation de liberté de six ans au maximum, soit d’une amende représentant le double de la valeur de l’objet de l’infraction pénale.
30 Dans ce contexte, il suffit de constater que des sanctions telles que celles en cause au principal apparaissent comme étant propres à atteindre les objectifs poursuivis par le règlement n^o 1889/2005 et à assurer une mise en œuvre effective de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, puisqu’elles sont de nature à dissuader fortement les personnes concernées de violer cette obligation.
31 Toutefois, dans l’arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski (C‑255/14, EU:C:2015:475, points 30 et 31), la Cour a jugé qu’une amende dont le montant correspond à 60 % de la somme d’argent liquide non déclarée, lorsque cette somme est supérieure à 50 000 euros, encourue en cas de violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 du règlement n^o 1889/2005, n’apparaît pas comme étant proportionnée, compte tenu de la nature de l’infraction concernée. En effet, la Cour a estimé qu’une
telle amende va au-delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect de cette obligation et assurer la réalisation des objectifs poursuivis par ce règlement, étant donné que la sanction prévue à l’article 9 dudit règlement vise à sanctionner non pas d’éventuelles activités frauduleuses ou illicites, mais uniquement une violation de ladite obligation.
32 À la lumière de ce raisonnement, force est de constater que, même si les sanctions prévues par le droit national ne sont applicables qu’aux cas où la somme non déclarée est considérée comme étant « particulièrement importante », le fait que la disposition nationale en cause au principal prévoit une mesure de confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée, combinée soit à une privation de liberté pouvant aller jusqu’à six ans, soit à une amende représentant le double de la somme
d’argent liquide non déclarée, va au–delà des limites de ce qui est nécessaire pour garantir le respect d’une obligation de déclaration.
33 À cet égard, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort des considérants 3 et 15 du règlement n^o 1889/2005, ce dernier vise à assurer un contrôle plus efficace des mouvements d’argent liquide entrant ou sortant de l’Union, afin d’empêcher l’introduction du produit d’activités illicites dans le système financier, tout en respectant les principes reconnus par la Charte (arrêt du 16 juillet 2015, Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, point 32).
34 Compte tenu des considérations qui précèdent, il n’y a pas lieu d’examiner si les autres dispositions de droit de l’Union évoquées par le juge de renvoi s’opposent à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal.
35 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux questions posées que l’article 9, paragraphe 1, du règlement n^o 1889/2005 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, pour sanctionner une violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, prévoit, d’une part, une mesure de confiscation au profit de l’État de la somme non déclarée et, d’autre part, une
sanction privative de liberté pouvant aller jusqu’à six ans ou une amende fixée au double du montant de l’objet de l’infraction.
Sur les dépens
36 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle–ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) dit pour droit :
L’article 9, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 1889/2005 du Parlement européen et du Conseil, du 26 octobre 2005, relatif aux contrôles de l’argent liquide entrant ou sortant de la Communauté, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, pour sanctionner une violation de l’obligation de déclaration prévue à l’article 3 de ce règlement, prévoit, d’une part, une mesure de confiscation au profit de l’État de la somme non
déclarée et, d’autre part, une sanction privative de liberté pouvant aller jusqu’à six ans ou une amende fixée au double du montant de l’objet de l’infraction.
Signatures
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* Langue de procédure : le bulgare.
