ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
13 mars 2019 ( *1 )
« Recours en annulation – Directive (EU) 2016/2284 – Réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques – Adoption d’actes de droit de l’Union – Déroulement de la procédure législative – Article 4, paragraphe 3, TUE – Principe de coopération loyale – Exercice effectif du pouvoir d’appréciation du législateur de l’Union – Analyse d’impact – Évaluation suffisante des effets de l’acte attaqué – Article 5, paragraphe 4, TUE – Principe de proportionnalité – Article 4, paragraphe 2,
TUE – Égalité des États membres devant les traités – Article 191, paragraphe 2, TFUE – Politique de l’Union dans le domaine de l’environnement – Prise en compte de la diversité des régions de l’Union européenne – Contrôle juridictionnel »
Dans l’affaire C‑128/17,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, introduit le 10 mars 2017,
République de Pologne, représentée par M. B. Majczyna, en qualité d’agent,
partie requérante,
soutenue par :
Hongrie, représentée par MM. M. Z. Fehér et G. Koós ainsi que par Mme E. Tóth, en qualité d’agents,
Roumanie, représentée par MM. C. Canţăr et R. H. Radu ainsi que par Mmes A. Wellman et M. Chicu, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
contre
Parlement européen, représenté par M. A. Tamás et Mme A. Pospíšilová Padowska, en qualité d’agents,
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes M. Simm, A.‑Z. Varfi, K. Adamczyk Delamarre et A. Sikora-Kalėda, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
soutenus par :
Commission européenne, représentée par Mmes K. Petersen et K. Herrmann ainsi que par M. G. Gattinara, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.‑C. Bonichot (rapporteur), président de la première chambre, faisant fonction de président de la sixième chambre, MM. E. Regan et C. G. Fernlund, juges,
avocat général : M. N. Wahl,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la République de Pologne demande à la Cour, à titre principal, d’annuler la directive (EU) 2016/2284 du Parlement européen et du Conseil, du 14 décembre 2016, concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques, modifiant la directive 2003/35/CE et abrogeant la directive 2001/81/CE (JO 2016, L 344, p. 1, ci-après la « directive attaquée »), et, à titre subsidiaire, de l’annuler dans la mesure où elle établit des engagements nationaux de réduction
de ces émissions à l’horizon de l’année 2030.
Le cadre juridique
La directive attaquée
2 Les considérants 1, 3, 5 à 9, 10, 13, 14, 18 et 19 de la directive attaquée sont libellés ainsi :
« (1) D’importants progrès ont été réalisés ces vingt dernières années dans l’Union en matière d’émissions atmosphériques anthropiques et de qualité de l’air, en particulier grâce à une politique spécifique de l’Union, notamment la communication de la Commission[,] du 21 septembre 2005[,] intitulée “Stratégie thématique sur la pollution atmosphérique” (STPA) [COM(2005) 446 final]. [...] Toutefois, comme l’indique la communication de la Commission[,] du 18 décembre 2013[,] intitulée “Programme ‘Air
pur pour l’Europe’” [COM(2013) 918 final] (ci-après dénommée “STPA révisée”), il subsiste des incidences négatives et des risques notables en termes de santé humaine et d’environnement.
[...]
(3) La STPA révisée fixe de nouveaux objectifs stratégiques pour la période allant jusqu’en 2030, afin de se rapprocher davantage de l’objectif à long terme de l’Union en matière de qualité de l’air.
[...]
(5) Les États membres et l’Union sont parties à la convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, [du 13 novembre 1979], de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU) (ci-après dénommée “convention PATLD”) et à plusieurs de ses protocoles, y compris le protocole relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique, qui a été révisé en 2012 (ci-après dénommé “version révisée du protocole de Göteborg”).
(6) Pour l’année 2020 et les années suivantes, la version révisée du protocole de Göteborg fixe, pour chaque partie, de nouveaux engagements de réduction des émissions par rapport à 2005, considérée comme l’année de référence, en ce qui concerne le dioxyde de soufre, les oxydes d’azote, les composés organiques volatils non méthaniques, l’ammoniac et les particules fines ; [...]
(7) Le régime de plafonds d’émission nationaux établi par la directive 2001/81/CE [du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2001, fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques (JO 2001, L 309, p. 22),] devrait donc être révisé de manière à correspondre aux engagements internationaux des États membres et de l’Union. À cette fin, les engagements nationaux de réduction des émissions prévus par la présente directive pour chaque année de 2020 à 2029 sont
identiques à ceux fixés dans la version révisée du protocole de Göteborg.
(8) Les États membres devraient mettre en œuvre la présente directive de façon à contribuer effectivement à la réalisation de l’objectif à long terme de l’Union en matière de qualité de l’air, conformément aux lignes directrices de l’Organisation mondiale de la santé, [...]
(9) La présente directive devrait également contribuer à la réalisation, de manière efficace au regard des coûts, des objectifs de qualité de l’air définis dans la législation de l’Union et à l’atténuation des effets du changement climatique en plus de l’amélioration de la qualité de l’air à l’échelle mondiale et de l’amélioration des synergies avec les politiques de l’Union en matière de climat et d’énergie, tout en évitant les doubles emplois avec la législation existante de l’Union.
(10) La présente directive contribue également à la réduction des coûts sanitaires de la pollution atmosphérique dans l’Union en améliorant le bien-être des citoyens de l’Union, ainsi qu’à la facilitation de la transition vers une économie verte.
[...]
(13) Il convient que les États membres respectent les engagements de réduction des émissions définis par la présente directive de 2020 à 2029 et à partir de 2030. Afin de garantir des progrès concrets vers le respect des engagements pour 2030, il convient que les États membres définissent des niveaux d’émission indicatifs en 2025 qui seraient réalistes sur le plan technique et n’entraîneraient pas de coûts disproportionnés, et qu’ils s’efforcent de respecter ces niveaux. Si les émissions de 2025
ne peuvent être limitées conformément à la trajectoire de réduction définie, il convient que les États membres exposent la raison de cet écart ainsi que les mesures qui les ramèneraient sur leur trajectoire dans les rapports ultérieurs qu’ils doivent établir au titre de la présente directive.
(14) Les engagements nationaux de réduction des émissions énoncés dans la présente directive pour l’horizon 2030 se fondent sur l’estimation du potentiel de réduction de chaque État membre figurant dans le rapport STPA no 16 de janvier 2015 (ci-après dénommé “STPA 16”), sur l’examen technique des différences entre les estimations nationales et celles contenues dans le STPA 16, et sur l’objectif politique consistant à maintenir d’ici à 2030 la réduction totale des impacts sur la santé (par rapport
à 2005) à un niveau aussi proche que possible de celui figurant dans la proposition de la Commission pour la présente directive. Afin d’améliorer la transparence, la Commission devrait publier les hypothèses de base utilisées dans le STPA 16.
[...]
(18) Chaque État membre devrait établir, adopter et mettre en œuvre un programme national de lutte contre la pollution atmosphérique en vue de remplir ses engagements de réduction des émissions et de contribuer effectivement à la réalisation des objectifs en matière de qualité de l’air. [...]
(19) Afin de réduire les émissions provenant de sources anthropiques, les programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique devraient envisager des mesures applicables à tous les secteurs concernés, y compris l’agriculture, l’énergie, l’industrie, le transport routier, le transport maritime intérieur, le chauffage domestique et l’utilisation d’engins mobiles non routiers et de solvants. Toutefois, les États membres devraient être autorisés à décider des mesures à adopter pour
respecter les engagements de réduction des émissions énoncés dans la présente directive. »
3 L’article 1er de la directive attaquée prévoit :
« 1. Afin de progresser vers des niveaux de qualité de l’air n’entraînant pas d’incidence négative notable ni de risque pour la santé humaine et l’environnement, la présente directive établit les engagements de réduction des émissions atmosphériques anthropiques de dioxyde de soufre (SO2), d’oxydes d’azote (NOx), de composés organiques volatils non méthaniques (COVNM), d’ammoniac (NH3) et de particules fines (PM2,5) des États membres et exige l’établissement, l’adoption et la mise en œuvre de
programmes nationaux de lutte contre la pollution atmosphérique ainsi que la surveillance et la déclaration des émissions de ces polluants et d’autres polluants visés à l’annexe I, ainsi que de leurs incidences.
2. La présente directive contribue également à la réalisation des objectifs suivants :
a) les objectifs de qualité de l’air fixés dans la législation de l’Union et les progrès en vue d’atteindre l’objectif à long terme de l’Union consistant à parvenir à des niveaux de qualité de l’air conformes aux lignes directrices relatives à la qualité de l’air publiées par l’Organisation mondiale de la santé ;
b) les objectifs de l’Union en matière de biodiversité et d’écosystèmes conformément au septième programme d’action pour l’environnement ;
c) l’amélioration des synergies entre la politique de l’Union en matière de qualité de l’air et les autres politiques pertinentes de l’Union, en particulier les politiques en matière de climat et d’énergie. »
4 L’article 4 de cette directive dispose :
« 1. Les États membres limitent au moins leurs émissions anthropiques annuelles de dioxyde de soufre, d’oxydes d’azote, de composés organiques volatils non méthaniques, d’ammoniac et de particules fines conformément aux engagements nationaux de réduction des émissions applicables de 2020 à 2029 et à partir de 2030, qui sont indiqués à l’annexe II.
2. Sans préjudice du paragraphe 1, les États membres prennent les mesures nécessaires visant à limiter leurs émissions [...] de l’année 2025. Le niveau indicatif de ces émissions est déterminé par une trajectoire de réduction linéaire entre leurs niveaux d’émission définis par les engagements de réduction des émissions pour 2020 et les niveaux d’émission définis par les engagements de réduction des émissions pour 2030.
Les États membres peuvent suivre une trajectoire de réduction non linéaire si celle-ci est plus efficace d’un point de vue économique ou technique, et à condition qu’à partir de 2025 elle converge progressivement vers la trajectoire de réduction linéaire et ne compromette pas les engagements de réduction des émissions pour 2030. Les États membres décrivent cette trajectoire de réduction non linéaire et les raisons de la suivre dans les programmes nationaux de lutte contre la pollution
atmosphérique qui doivent être soumis à la Commission conformément à l’article 10, paragraphe 1.
Lorsque les émissions de 2025 ne peuvent être limitées conformément à la trajectoire de réduction définie, les États membres exposent la raison de cet écart ainsi que les mesures qui les ramèneraient sur leur trajectoire dans les rapports d’inventaire ultérieurs devant être communiqués à la Commission conformément à l’article 10, paragraphe 2.
[...] »
5 Aux termes de l’article 5, paragraphe 3, de ladite directive :
« Si, pour une année donnée, un État membre, pour lequel un ou plusieurs engagements de réduction figurant à l’annexe II sont fixés à un niveau plus strict que la réduction efficace au regard des coûts définie dans le STPA 16, ne peut pas respecter l’engagement de réduction des émissions pertinent après avoir mis en œuvre toutes les mesures efficaces au regard des coûts, il sera réputé avoir respecté l’engagement de réduction des émissions pertinent pour une durée maximale de cinq ans, à condition
qu’il compense, pour chacune de ces années, le non-respect par une réduction équivalente des émissions d’un autre polluant visé à l’annexe II. »
6 L’article 14, paragraphe 3, de la même directive est libellé ainsi :
« La Commission publie sur son site internet :
a) les hypothèses de base prises en compte, pour chaque État membre, aux fins de la définition du potentiel national de réduction des émissions utilisées pour préparer le STPA 16 ;
[...] »
7 L’annexe II de la directive attaquée comporte une liste détaillant, par État membre, les engagements nationaux de réduction des émissions, valables pour les années 2020 à 2029 et à partir de l’année 2030.
8 Aux termes de l’annexe III, partie I, point 1, de cette directive :
« Le programme national initial de lutte contre la pollution atmosphérique visé aux articles 6 et 10 couvre au moins les aspects suivants :
[...]
b) les options envisagées pour respecter les engagements de réduction des émissions pour la période comprise entre 2020 et 2029 et à compter de 2030 et les niveaux d’émission intermédiaires fixés pour 2025 et pour améliorer encore la qualité de l’air, ainsi que l’analyse de ces options, y compris la méthode d’analyse ; le cas échéant, l’impact individuel ou combiné des politiques et mesures sur les réductions d’émissions, la qualité de l’air et l’environnement et les incertitudes associées ;
[...]
d) le cas échéant, un exposé des raisons pour lesquelles les niveaux d’émission indicatifs fixés pour 2025 ne peuvent pas être respectés sans mesures entraînant des coûts disproportionnés ;
[...] »
L’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer »
9 L’accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission européenne, du 13 avril 2016, intitulé « Mieux légiférer » (JO 2016, L 123, p. 1, ci-après l’« accord institutionnel “Mieux légiférer” »), comprend un titre III, intitulé « Outils pour mieux légiférer », sous lequel figurent notamment les points 12 à 15 de cet accord. Ces derniers sont rédigés comme suit :
« 12. Les trois institutions reconnaissent la contribution positive qu’apportent les analyses d’impact à l’amélioration de la qualité de la législation de l’Union.
Les analyses d’impact constituent un outil visant à aider les trois institutions à statuer en connaissance de cause et ne remplacent pas les décisions politiques prises dans le cadre du processus décisionnel démocratique. Les analyses d’impact ne doivent pas conduire à retarder indûment le processus législatif ni porter atteinte à la faculté des colégislateurs de proposer des modifications.
Les analyses d’impact devraient porter sur l’existence, l’ampleur et les conséquences d’un problème et examiner si une action de l’Union est nécessaire ou non. Elles devraient exposer différentes solutions et, lorsque c’est possible, les coûts et avantages éventuels à court terme et à long terme, en évaluant les incidences économiques, environnementales et sociales d’une manière intégrée et équilibrée, sur la base d’analyses tant qualitatives que quantitatives. Les principes de subsidiarité et de
proportionnalité devraient être pleinement respectés, de même que les droits fondamentaux. [...] Les analyses d’impact devraient se fonder sur des éléments d’information exacts, objectifs et complets et être proportionnées en ce qui concerne leur portée et les sujets qu’elles abordent.
13. La Commission procèdera à une analyse d’impact de ses initiatives législatives et non législatives [...]
14. Lors de l’examen des propositions législatives de la Commission, le Parlement européen et le Conseil tiendront pleinement compte des analyses d’impact de la Commission. [...]
15. Lorsqu’ils le jugeront approprié et nécessaire aux fins du processus législatif, le Parlement européen et le Conseil effectueront des analyses d’impact des modifications substantielles qu’ils apportent à la proposition de la Commission. En règle générale, le Parlement européen et le Conseil prendront comme point de départ de leurs travaux complémentaires l’analyse d’impact de la Commission. Il appartient à chaque institution concernée de déterminer ce qui constitue une modification
“substantielle”. »
Les antécédents du litige
10 La directive attaquée fait partie des mesures adoptées par l’Union dans le domaine des émissions anthropiques dans l’air et de la qualité de l’air. Elle s’insère dans une politique stratégique de l’Union comportant, à la date de l’adoption de cette directive, entre autres les éléments suivants :
– la politique stratégique sur la pollution atmosphérique de 2005 résultant du sixième programme d’action de 2002 déterminé par la décision no 1600/2002/CE du Parlement européen et du Conseil, du 22 juillet 2002, établissant le sixième programme d’action communautaire pour l’environnement (JO 2002, L 242, p 1) ;
– les actes législatifs de l’Union mettant en œuvre cette stratégie, tels que la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil, du 21 mai 2008, concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (JO 2008, L 152, p. 1), et la directive 2001/81, et
– l’activité de l’Union au niveau international et, notamment, la convention PATLD, approuvée par l’Union par la décision 81/462/CEE du Conseil, du 11 juin 1981 (JO 1981, L 171, p. 11), et le protocole à cette convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance relatif à la réduction de l’acidification, de l’eutrophisation et de l’ozone troposphérique, adopté le 30 novembre 1999 (ci-après le « protocole de Göteborg »), approuvé par l’Union par la décision 2003/507/CE du
Conseil, du 13 juin 2003 (JO 2003, L 179, p. 1).
11 La version révisée du protocole de Göteborg a été approuvée par l’Union par la décision (UE) 2017/1757 du Conseil, du 17 juillet 2017 (JO 2017, L 248, p. 3).
12 Au cours de l’année 2013, la Commission a publié sa STPA révisée, dont il ressort que des incidences négatives et des risques importants pour la santé humaine et l’environnement dus à la pollution de l’air persistaient. Dans ce contexte, la Commission a présenté, le 18 décembre 2013, une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques et modifiant la directive 2003/35/CE [COM(2013) 920 final,
ci-après la « proposition de directive »].
13 Dans cette proposition, des engagements nationaux de réduction des émissions pour les années 2020 et 2030 ont été établis sur la base des données dont l’analyse d’impact des services de la Commission, du 18 décembre 2013 [SWD(2013) 531 final, ci-après l’« analyse d’impact »], fait état. Pour la réalisation de l’analyse d’impact, la Commission a eu recours aux données générées à l’aide du système de modélisation dit « GAINS » (ci-après le « système GAINS ») de l’International Institute for Applied
System Analysis (Institut international pour l’analyse des systèmes appliqués, ci-après l’« IIASA »), en sa qualité de consultant de la Commission.
14 Le Parlement européen et le Conseil ont examiné la proposition de directive. Au sein du Conseil, cette proposition et l’analyse d’impact ont fait l’objet de discussions lors de vingt-quatre réunions au niveau du groupe de travail, treize réunions du Comité des représentants permanents (Coreper) et quatre réunions au niveau des ministres entre l’année 2014 et l’année 2016. De plus, les présidences successives du Conseil ont organisé des réunions bilatérales informelles avec tous les États membres,
en partie avec l’appui de la Commission, afin d’éclaircir des questions spécifiques concernant différents États membres. Dans ce cadre, les données fournies dans l’analyse d’impact ont été actualisées sur la base de dix-sept rapports successifs de l’IIASA, intitulés « rapports STPA », suivis de leurs numéros respectifs (1 à 16b).
15 Le 16 décembre 2015, le Conseil a adopté l’orientation générale concernant la proposition de directive. Au début de l’année 2016, il a entamé des négociations avec le Parlement. Un accord informel entre ces deux institutions a été approuvé par le Coreper, le 29 juin 2016.
16 Lors de la session du Conseil du 17 octobre 2016, la République de Pologne, la Hongrie et la Roumanie ont fait part de leurs préoccupations quant à l’impact économique des engagements nationaux de réduction des émissions prévus par la proposition de directive et quant à la méthodologie utilisée afin de déterminer ces engagements.
17 À la suite du vote du Parlement, le 23 novembre 2016, la directive attaquée a fait l’objet d’un vote au Conseil le 8 décembre 2016. Elle a été adoptée à Strasbourg le 14 décembre 2016.
Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
18 La République de Pologne demande à la Cour :
– à titre principal, d’annuler la directive attaquée ;
– à titre subsidiaire, d’annuler l’article 4, paragraphes 1 et 2, l’article 14, paragraphe 3, sous a), l’annexe II et l’annexe III, partie I, point 1, sous b) et d), de cette directive, et
– de condamner le Parlement et le Conseil aux dépens.
19 Le Parlement et le Conseil demandent à la Cour :
– de rejeter le recours dans son intégralité et
– de condamner la République de Pologne aux dépens.
20 Par une décision du 30 août 2017, la Hongrie et la Roumanie ont été admises à intervenir au soutien des conclusions de la République de Pologne. La Commission a été admise à intervenir au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil à la même date.
Sur le recours
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
21 Par son troisième moyen, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la République de Pologne soutient que le Parlement et le Conseil ont violé l’obligation de procéder à une analyse d’impact en bonne et due forme de la directive attaquée avant son adoption.
22 Conformément au point 13 de l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer », la Commission serait obligée d’effectuer une analyse d’impact lorsqu’un acte juridique est susceptible d’avoir des conséquences importantes. En vertu du point 12 de cet accord, les analyses d’impact réalisées dans le cadre du processus législatif devraient examiner l’existence, l’ampleur et les conséquences d’un problème. Elles devraient tenir compte des coûts et des incidences économiques, sociaux et environnementaux.
Ces analyses devraient également être proportionnées en ce qui concerne leur portée et les sujets qu’elles abordent et se fonder sur des informations objectives, complètes et exactes. Conformément aux lignes directrices de la Commission, du 7 juillet 2017, relatives aux modalités d’application de l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » [SWD(2017) 350 final], la Commission serait obligée de réaliser une analyse sectorielle. Par conséquent, cette institution n’aurait pas de pouvoir
d’appréciation discrétionnaire sur le contenu d’une analyse d’impact.
23 L’analyse d’impact ne satisferait pas à ces exigences. Les coûts liés aux engagements nationaux de réduction des émissions ainsi que les effets économiques pour les secteurs concernés n’auraient pas été dûment examinés ou auraient été sous-estimés. En outre, les données utilisées afin d’apprécier les effets positifs de la directive attaquée ne seraient pas fiables.
24 Ces défauts concerneraient, en particulier, le potentiel de réduction des émissions et le coût des mesures nécessaires dans les secteurs de la production agricole, du transport individuel et de la production de l’électricité. Il en irait de même en ce qui concerne la modernisation du chauffage domestique.
25 En outre, l’analyse d’impact serait trop générale, dès lors qu’elle examinerait conjointement les incidences qui découlent de l’ensemble des actes adoptés dans le cadre du paquet « Air pur », à savoir la directive attaquée, la directive (UE) 2015/2193 du Parlement européen et du Conseil, du25 novembre 2015, relative à la limitation des émissions de certains polluants dans l’atmosphère en provenance des installations de combustion moyennes (JO 2015, L 313, p. 1), et la décision 2017/1757. Elle
omettrait également de tenir compte de la situation spécifique de chaque État membre.
26 Au vu de ce qui précède, il serait impossible d’estimer les coûts afférents à la mise en œuvre de la directive attaquée en Pologne.
27 Par ailleurs, au cours de la procédure législative, le Parlement et le Conseil auraient modifié des éléments substantiels de la proposition de directive, notamment en ce qui concerne le taux de réduction des particules fines en Pologne. De ce fait, conformément au point 15 de l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer », l’analyse d’impact aurait dû être actualisée. Celle-ci ayant été élaborée au cours de l’année 2013, son actualisation aurait également été nécessaire afin de vérifier si elle
était toujours d’actualité pour l’année 2016.
28 De surcroît, il ressortirait de l’analyse d’impact que la mise en œuvre des engagements nationaux de réduction des émissions pourrait exiger une modification de la structure même de l’approvisionnement énergétique des États membres. La directive attaquée aurait, dans ce cas, dû être adoptée à l’unanimité sur la base de l’article 192, paragraphe 2, TFUE, qui prévoit un tel quorum de vote lorsque des mesures affectent sensiblement le choix d’un État membre entre différentes sources d’énergie et la
structure générale de son approvisionnement énergétique.
29 Le Parlement et le Conseil concluent au rejet du troisième moyen.
Appréciation de la Cour
30 À l’appui de son troisième moyen, la République de Pologne fait valoir, en substance, le caractère irrégulier de la procédure d’adoption de la directive attaquée, du fait des lacunes affectant l’analyse d’impact, notamment quant aux conséquences des mesures envisagées sur l’économie des États membres, en particulier sur la République de Pologne.
31 Il y a lieu de relever, en premier lieu, que, ainsi que le soutient, à juste titre, le Parlement, la forme dans laquelle les données de base prises en compte par le législateur de l’Union sont répertoriées est dépourvue d’importance. Le législateur de l’Union peut tenir compte non seulement de l’analyse d’impact, mais également de toute autre source d’information (voir, par analogie, arrêts du 8 juillet 2010, Afton Chemical, C‑343/09, EU:C:2010:419, points 36, 37 et 40, ainsi que du 4 mai 2016,
Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2016:324, points 64 à 66).
32 Afin d’adopter la directive attaquée, le législateur de l’Union s’est fondé sur l’analyse d’impact, sur les données contenues dans le système GAINS, sur les rapports STPA ainsi que sur une analyse de sensibilité, dont un résumé figure dans le document no 11265/16 du Conseil, du 14 juillet 2016.
33 En ce qui concerne, d’abord, l’analyse d’impact, comme l’indiquent le Conseil et la Commission, celle-ci présente les coûts liés au respect des engagements à charge de chacun des États membres et pour chaque option envisagée, exprimés en millions d’euros et en pourcentage du produit intérieur brut (PIB). Les coûts liés au respect des engagements sont également présentés pour chaque secteur de l’économie au niveau de l’Union.
34 L’analyse d’impact examine cinq options stratégiques qui se distinguent par le niveau de réduction des émissions envisagé. Pour chacune des options, elle fournit, sur la base des estimations et des prévisions, une appréciation des investissements nécessaires pour leur mise en œuvre ainsi que des avantages directs et autres qui en résulteront.
35 Ensuite, en ce qui concerne le système GAINS, ainsi que l’observe le Conseil, ce système permet l’étude des stratégies de contrôle des émissions présentant un rapport coût-efficacité satisfaisant, en reproduisant dans la mesure du possible les émissions historiques et en établissant, sur cette base, des projections relatives aux émissions de certains polluants atmosphériques pour chaque pays. Les données utilisées à cet effet sont les données provenant des statistiques internationales de
l’énergie et de l’industrie ainsi que des inventaires d’émissions et les données fournies par les pays concernés eux‑mêmes. Le mode opératoire du système GAINS consiste à mettre à la disposition des États membres toutes les données leur permettant de présenter des éléments de preuve à l’appui des hypothèses alternatives soumises pour examen. Les références au cadre actualisé figurent dans l’analyse d’impact. Les données détaillées relatives aux paramètres utilisés pour chaque secteur des
différents États membres ont été publiées sur le site Internet GAINS pour que ces États puissent identifier les hypothèses concrètes émises en ce qui concerne leur situation.
36 La Commission précise à cet égard, à juste titre, que le système GAINS fournit des informations détaillées relatives à chaque secteur de l’activité économique de chaque État membre quant aux émissions produites, au potentiel de réduction de ces émissions et aux coûts liés à une telle réduction.
37 Ainsi que le souligne le Parlement, ces données ont été examinées en collaboration étroite avec les autorités et les experts nationaux. D’ailleurs, il n’est pas contesté que les États membres avaient accès au système GAINS et aux rapports STPA élaborés par l’IIASA.
38 Il ressort, en outre, des observations du Parlement et du Conseil, soutenus par la Commission, que l’IIASA a actualisé ses calculs après la publication de l’analyse d’impact et a adopté, dans ce cadre, les rapports STPA 11 à 16b. Afin d’éliminer un certain nombre de différences constatées entre les hypothèses nationales et celles de l’IIASA, il a publié les rapports STPA 13 et 14 et a recalculé les engagements de réduction des émissions dans le rapport STPA 16. Dans sa requête, la République de
Pologne admet, d’ailleurs, que l’examen des divergences entre les estimations effectuées par différents États membres et les estimations réalisées par l’IIASA a fait l’objet d’une publication dans plusieurs rapports STPA.
39 Ainsi que le Conseil, soutenu par la Commission, le relève, les États membres avaient également la possibilité de présenter leurs positions relatives aux écarts entre leurs estimations de coûts et celles effectuées par l’IIASA dans le cadre des discussions bilatérales menées par la présidence du Conseil. Le résultat de ces discussions fait l’objet du rapport STPA 16, ce que la République de Pologne ne conteste pas.
40 Enfin, une analyse de sensibilité a été effectuée afin de déterminer définitivement l’étendue des engagements nationaux de réduction des émissions portant sur la période comprise entre l’année 2020 et l’année 2029 et à partir de l’année 2030, tels qu’ils figurent à l’annexe II de la directive attaquée. Ainsi qu’il a été indiqué au point 32 du présent arrêt, le document no 11265/16 du Conseil, du 14 juillet 2016, contient un résumé de cette analyse. Une version complète de celle-ci a été transmise
aux autorités polonaises le 13 mai 2016, comme le relève la Commission. Dans le cadre de cette analyse de sensibilité, il a été vérifié si l’utilisation des propres estimations des États membres relatives à certaines hypothèses aurait affecté la faisabilité des engagements de réduction des émissions proposés dans le rapport STPA 16.
41 Il résulte des considérations qui précèdent que la République de Pologne n’est pas fondée à soutenir que les données prises en compte par le législateur de l’Union afin d’adopter la directive attaquée étaient incomplètes en ce qui concerne la situation particulière de la République de Pologne, dès lors que ces données ont été établies par l’IIASA conjointement avec des représentants de cet État membre et, notamment, sur la base de données fournies par ces derniers. De surcroît, ainsi qu’il
ressort du document no 11265/16 du Conseil, du 14 juillet 2016 (pages 66 et 67), la République de Pologne n’a pas transmis toutes les informations requises relatives à certains polluants visés par la directive attaquée.
42 Pour les mêmes raisons et, notamment, dès lors que le législateur de l’Union s’est également fondé sur d’autres informations à sa disposition, les arguments de la République de Pologne visant à établir que l’analyse d’impact aurait été imprécise, insuffisante et trop générale ne sauraient prospérer.
43 En deuxième lieu, s’agissant de l’argumentation de la République de Pologne selon laquelle le Parlement et le Conseil auraient modifié des éléments substantiels de la proposition de directive et auraient dû, de ce fait, procéder à une actualisation de l’analyse d’impact, conformément au point 15 de l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer », il suffit de constater que cette disposition ne contient, en tout état de cause, aucune obligation ferme à charge des institutions concernées. Elle
prévoit uniquement la faculté de procéder à une telle actualisation si le Parlement et le Conseil « le jugeront approprié et nécessaire aux fins du processus législatif ».
44 En tout état de cause, la République de Pologne ne saurait reprocher au Parlement et au Conseil d’avoir fondé l’adoption de la directive attaquée sur des données qui n’étaient plus à jour. En effet, le processus décisionnel a été constamment accompagné par des mises à jour des données disponibles dont témoignent, notamment, les rapports STPA et l’analyse de sensibilité mentionnés aux points précédents du présent arrêt.
45 Il résulte de ce qui précède que le Parlement et le Conseil ont pris en compte, au cours de la procédure législative, les données scientifiques et les informations disponibles pour exercer effectivement leur pouvoir d’appréciation.
46 En troisième lieu, quant aux allégations de la République de Pologne selon laquelle la directive attaquée aurait dû être adoptée sur la base non pas du paragraphe 1, mais du paragraphe 2 de l’article 192 TFUE, celles-ci doivent être rejetées dans le cadre du présent moyen comme étant inopérantes. En effet, par son troisième moyen, la République de Pologne cherche à démontrer uniquement le caractère lacunaire de l’analyse d’impact sans remettre en cause le choix de la base juridique de la
directive attaquée.
47 Partant, le troisième moyen doit être rejeté.
Sur les premier et deuxième moyens
Argumentation des parties
48 Par ses premier et deuxième moyens, la République de Pologne soutient que le Parlement et le Conseil ont violé les principes de coopération loyale, de transparence et d’ouverture ainsi que l’obligation de motiver les actes juridiques.
49 D’une part, les négociations relatives aux engagements nationaux de réduction des émissions auraient été discriminatoires et opaques et, d’autre part, la République de Pologne aurait été privée des garanties procédurales, telles que la possibilité de vérifier les hypothèses sous-jacentes à ces engagements.
50 Il ressortirait de l’arrêt du 24 juin 1992, Commission/Grèce (C‑137/91, EU:C:1992:272), que le principe de coopération loyale, tel que consacré à l’article 4, paragraphe 3, TUE, peut être le fondement autonome d’un recours devant la Cour, et de l’arrêt du 14 juin 2016, Parlement/Conseil (C‑263/14, EU:C:2016:435), que la violation de ce principe permettrait l’annulation d’un acte de droit de l’Union, même en l’absence de violation de la procédure législative prévue par le traité FUE.
51 La République de Pologne, soutenue par la Hongrie et la Roumanie, considère que, afin de respecter pleinement le principe de coopération loyale au cours de la procédure menant à l’adoption d’un acte de droit de l’Union, le Conseil est tenu de transmettre, au stade des travaux préparatoires, les informations permettant de comprendre les incidences d’un tel acte à tous les États membres. L’arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:935, point 107), corroborerait cette
interprétation.
52 En outre, les principes de coopération loyale, de transparence et d’ouverture ainsi que l’obligation de motivation s’appliqueraient au processus législatif et garantiraient son bon fonctionnement, ce qui ressortirait de l’accord interinstitutionnel « Mieux légiférer ».
53 La République de Pologne indique qu’elle a émis tout au long de la procédure ayant mené à l’adoption de la directive attaquée des réserves relatives au déroulement des négociations. Elle aurait également demandé des informations supplémentaires, au motif que les hypothèses et les données qui ont été utilisées afin de déterminer les engagements nationaux de réduction des émissions auraient été, en partie, inconnues.
54 En effet, certaines informations essentielles ne seraient contenues ni dans le système GAINS ni dans les publications de l’IIASA. En particulier, la République de Pologne n’aurait pas pu vérifier certaines hypothèses concernant la répartition, secteur par secteur, des sources de pollution atmosphérique, les hypothèses de développement des économies des États membres et les prévisions relatives aux émissions retenues à l’horizon de l’année 2030. Les modalités selon lesquelles l’objectif général en
matière de santé a été converti en engagements de réduction des émissions et la façon dont ces engagements ont été déterminés pour chaque État membre n’auraient pas été divulguées. La République de Pologne aurait demandé, sans succès, une description de chaque sous-catégorie de sources d’émissions examinées.
55 À défaut d’un accès à toutes les hypothèses retenues, aux outils de modélisation, à la programmation et aux paramètres, le système GAINS ne pourrait pas combler ces lacunes. Il en irait de même du modèle dit « Primes », utilisé par la Commission pour générer les données d’entrée dans le système GAINS. S’agissant du document no 11265/16 du Conseil, du 14 juillet 2016, il ne contiendrait pas non plus les informations nécessaires, mais seulement une brève description de la méthodologie utilisée.
56 Au soutien des conclusions de la République de Pologne, la Roumanie fait valoir que le document no 11265/16 du Conseil, du 14 juillet 2016, ne contient pas toutes les informations techniques justifiant les engagements de réduction des émissions imposés à la République de Pologne. Par ailleurs, ce document aurait été communiqué tardivement, à savoir après le vote, au Conseil, le 29 juin 2016, portant sur le projet de directive.
57 De surcroît, selon la République de Pologne, certaines hypothèses de base sont erronées, notamment celles relatives au rythme de remplacement des véhicules équipés de moteurs à combustion et aux émissions d’ammoniac dans l’agriculture. La Commission n’aurait pas corrigé ces erreurs, comme l’aurait pourtant réclamé la République de Pologne.
58 La République de Pologne considère que, malgré ses réclamations, les problèmes dont elle avait fait état n’ont pas été pris en compte par le Conseil qui a ainsi violé son droit de participer pleinement à la procédure législative.
59 Le principe de coopération loyale comporterait le droit d’être entendu, qui permet à une partie concernée par un acte lui faisant grief de faire connaître utilement son point de vue. Ce droit aurait été méconnu, dès lors que la République de Pologne ne pouvait pas connaître les effets socio-économiques qu’impliquent les engagements de réduction des émissions imposés aux États membres.
60 Le principe de coopération loyale exigerait, en outre, une coopération de bonne foi entre les institutions et les États membres qui devraient s’accorder sur les solutions envisagées et les données prises en compte à cette fin. Les institutions auraient été tenues de dialoguer avec la République de Pologne et de motiver le rejet des objections formulées par cet État membre. Le simple renvoi aux modèles analytiques du système GAINS ou à d’autres documents de l’IIASA, accessibles à tous les États
membres, ne suffirait pas à cet égard.
61 Par ailleurs, la Roumanie soutient que le principe de transparence est consacré à l’article 19, paragraphe 1, de la décision no 2009/937/UE du Conseil, du 1er décembre 2009, portant adoption de son règlement intérieur (JO 2009, L 325, p. 35, ci-après le « règlement intérieur du Conseil »). La portée de ce principe serait concrétisée à l’article 20 de ce règlement, lu conjointement avec son annexe V, qui prévoit que la « présidence transmet aux délégations, dès que possible dans le cadre de la
préparation des travaux du Coreper, toutes les informations nécessaires pour permettre une préparation approfondie de celui-ci ».
62 En l’espèce, le délai entre la communication, le 28 juin 2016, de la nouvelle proposition de rédaction de l’annexe II de la directive attaquée et l’approbation de cette proposition au sein du Coreper, le 29 juin 2016, afin de conclure un accord avec le Parlement, n’aurait pas permis une préparation approfondie. De plus, la méthodologie de calcul des engagements nationaux n’aurait été communiquée aux États membres que le 18 juillet 2016.
63 Ce constat ne serait pas infirmé par le fait que la directive attaquée a été adoptée à la suite d’un vote du Conseil seulement le 8 décembre 2016, dès lors que, après le vote du 29 juin 2016, les États membres auraient été, de facto, privés de toute possibilité de faire valoir leurs positions respectives.
64 En outre, la Roumanie estime que les dispositions de l’annexe II, article 5, du règlement intérieur du Conseil, qui prévoit l’application du règlement (CE) no 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), n’ont pas été respectées dans le cadre du traitement des demandes de renseignement formulées par la République de Pologne.
65 Le Parlement et le Conseil considèrent que ces moyens doivent être écartés.
Appréciation de la Cour
66 Il ressort, notamment, de l’argumentation reproduite, en substance, aux points 51, 52 et 58 à 60 du présent arrêt, que, en invoquant une violation du principe de transparence, du droit d’être entendu et de l’obligation de motivation, la République de Pologne cherche uniquement à illustrer les obligations que les institutions de l’Union sont tenues de respecter au cours du processus législatif, au titre du principe de coopération loyale. Partant, il n’y a lieu d’apprécier les arguments soulevés
par cet État membre à l’appui de ses premier et deuxième moyens qu’à l’aune de ce dernier principe.
67 Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 4, paragraphe 3, TUE, l’Union et les États membres se respectent et s’assistent mutuellement dans l’accomplissement des missions découlant des traités.
68 Il convient, dès lors, de vérifier, en tenant compte du déroulement du processus décisionnel ayant abouti à l’adoption de la directive attaquée, tel qu’il ressort du dossier soumis à la Cour, si le Parlement et le Conseil ont manqué à leur devoir de coopération loyale.
69 À cet égard, ainsi qu’il ressort du point 14 du présent arrêt, au sein du Conseil, la proposition de directive et l’analyse d’impact ont fait l’objet de discussions lors de vingt-quatre réunions au niveau du groupe de travail, treize réunions du Coreper et quatre réunions au niveau des ministres entre l’année 2014 et l’année 2016. De plus, les présidences successives du Conseil ont organisé des réunions bilatérales informelles avec tous les États membres, en partie avec l’appui de la Commission.
70 En outre, ainsi qu’il ressort des points 32 à 41 du présent arrêt, la République de Pologne avait, au cours du processus législatif, accès à l’ensemble des documents sur lesquels s’est fondé le législateur de l’Union afin d’adopter la directive attaquée et pouvait présenter ses observations relatives aux données contenues dans ces documents et aux hypothèses retenues.
71 Ce constat n’est pas infirmé par l’allégation de la Roumanie selon laquelle le document no 11265/16 du Conseil, du 14 juillet 2016, aurait été transmis tardivement à la République de Pologne. En effet, ce document a été disponible plusieurs mois avant l’adoption par le Conseil, le 8 décembre 2016, de la directive attaquée.
72 La République de Pologne soutient, en outre, que les informations dont disposaient le législateur de l’Union et les États membres au cours du processus législatif ayant mené à l’adoption de la directive attaquée étaient insuffisantes afin de comprendre toutes les incidences de cette directive, voire, pour partie, erronées.
73 Toutefois, dans les domaines où le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, la Cour vérifie seulement si les auteurs de l’acte attaqué sont en mesure d’établir que cet acte a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation et d’exposer, à cette fin, de façon claire et non équivoque, les données de base ayant dû être prises en compte pour fonder les mesures contestées de cet acte et dont dépendait l’exercice de leur pouvoir d’appréciation (voir, en
ce sens, arrêt du 21 juin 2018, Pologne/Parlement et Conseil, C‑5/16, EU:C:2018:483, points 151 à 153). Or, il ressort du point 45 du présent arrêt que le législateur de l’Union s’est effectivement acquitté de cette obligation en prenant en compte l’ensemble des nombreuses données disponibles.
74 L’obligation de coopération loyale ne saurait avoir une portée plus étendue, en ce sens qu’elle aurait pour effet de contraindre, en toutes circonstances, le législateur de l’Union à produire, à la demande d’un État membre, des documents et des informations prétendument manquants ou à corriger des informations dont il dispose avant de pouvoir procéder à l’adoption d’un acte. En effet, une telle interprétation risquerait d’empêcher les institutions d’exercer leur pouvoir d’appréciation et de
bloquer le processus législatif.
75 Il est, certes, vrai que le devoir de coopération loyale comporte l’obligation d’assistance mutuelle qui implique, notamment, l’échange des informations pertinentes entre les institutions et les États membres dans le cadre du processus législatif. Toutefois, cette obligation ne saurait permettre à l’un de ces États, en cas de désaccord sur le caractère suffisant, pertinent ou exact des données disponibles, de contester pour ce seul motif la légalité du processus décisionnel.
76 Il résulte à cet égard de la jurisprudence de la Cour que l’adoption d’un acte législatif dans le respect des dispositions pertinentes du traité FUE, malgré l’opposition d’une minorité d’États membres, ne saurait constituer une violation de l’obligation de coopération loyale incombant au Parlement et au Conseil et (voir, en ce sens, arrêts du 13 octobre 1992, Portugal et Espagne/Conseil, C‑63/90 et C‑67/90, EU:C:1992:381, point 53, ainsi que du 23 novembre 1999, Portugal/Conseil, C‑149/96,
EU:C:1999:574, point 66).
77 L’arrêt du 5 décembre 2017, Allemagne/Conseil (C‑600/14, EU:C:2017:935), ne permet pas d’infirmer ce constat, dès lors que, au point 107 de celui-ci, invoqué par la République de Pologne, la Cour n’a examiné que la question de savoir si, eu égard au principe de coopération loyale, le processus décisionnel ayant conduit à l’adoption de l’acte attaqué dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt avait été mené avec la célérité requise, compte tenu des circonstances pertinentes.
78 S’agissant de l’argumentation de la Roumanie, reproduite, en substance, aux points 61 à 63 du présent arrêt, selon laquelle la procédure législative n’a pas été menée conformément au règlement intérieur du Conseil du fait de la communication tardive de certaines informations et de certains documents, il convient de relever que, par ses premier et deuxième moyens, la République de Pologne soutient qu’elle ne détenait pas les informations nécessaires afin de participer utilement au processus ayant
mené à l’adoption de la directive attaquée. En revanche, elle n’allègue pas que le règlement intérieur du Conseil aurait été violé ni que des informations ou des documents lui auraient été transmis tardivement.
79 À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’une partie qui, au titre de l’article 40 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, est admise à intervenir à un litige soumis à cette dernière ne peut pas modifier l’objet du litige tel que circonscrit par les conclusions et les moyens des parties principales. Il s’ensuit que seuls les arguments d’une partie intervenante qui s’inscrivent dans le cadre défini par ces conclusions et moyens sont recevables (arrêt du 7 octobre 2014,
Allemagne/Conseil, C‑399/12, EU:C:2014:2258, point 27).
80 Partant, cette argumentation de la Roumanie doit être écartée.
81 Il en va de même de l’argumentation de la Roumanie tirée d’une violation du règlement no 1049/2001, dès lors que la République de Pologne ne soutient pas qu’elle a adressé au Conseil une demande d’accès aux documents, en application du règlement no 1049/2001, ni que le Parlement et le Conseil auraient violé ce règlement.
82 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu d’écarter les premier et deuxième moyens de la République de Pologne.
Sur le quatrième moyen
Argumentation des parties
83 Par son quatrième moyen, la République de Pologne soutient que les mesures nécessaires afin de respecter les engagements nationaux de réduction des émissions prévus par la directive attaquée sont susceptibles d’entraîner, pour elle, des effets négatifs pour certains secteurs et des coûts socio-économiques particulièrement lourds. Le législateur de l’Union n’en aurait pas tenu compte et aurait, dès lors, commis une erreur manifeste en adoptant la directive attaquée, constitutive d’une violation du
principe de proportionnalité, tel que consacré à l’article 5, paragraphe 4, TUE.
84 Elle estime que le contrôle, par la Cour, de la proportionnalité d’une mesure n’est pas limité aux erreurs manifestes, mais comprend la mise en balance des intérêts en présence ainsi que l’appréciation du caractère adéquat des mesures contestées, de leur nécessité et de la capacité des États membres à les mettre en œuvre. La Cour devrait également examiner l’existence de solutions moins contraignantes, le rapport entre les coûts et l’objectif poursuivi ainsi que les options permettant de réduire
la charge des opérateurs économiques.
85 Aux fins de cet examen, la version révisée du protocole de Göteborg, mentionnée dans les considérants de la directive attaquée, ne pourrait pas servir de cadre de référence. Elle n’aurait pas été ratifiée par tous les États membres et ne relèverait pas de l’ordre juridique de l’Union.
86 Quant aux coûts de la mise en œuvre de la directive attaquée, la République de Pologne considère que ceux-ci s’élèvent, en ce qui la concerne, à environ 557 millions d’euros par an, en sus des coûts liés à la mise en œuvre de la directive 2008/50. Ces coûts et les effets négatifs qui découlent des engagements nationaux de réduction des émissions pour les secteurs industriels et non industriels, à savoir les transports, l’agriculture et le secteur urbain domestique, seraient nettement supérieurs
aux avantages qui en résulteraient.
87 Dans le secteur de l’agriculture, plus de deux tiers des exploitations seraient de petite taille et pourraient être exemptées des mesures visant à réduire les émissions d’ammoniac, au titre de l’annexe III, partie 2, point C, de la directive attaquée. Partant, un tiers des exploitations agricoles nationales devrait porter tout le poids de ces mesures. Dans le secteur du transport, le parc automobile polonais serait, en grande partie, constitué de véhicules ayant plus de dix ans. Leur remplacement
générerait des coûts estimés entre 1,3 et 3,9 milliards d’euros, sans que le niveau de réduction des émissions requis puisse être atteint par cette mesure. Le coût lié au remplacement des dispositifs de chauffage domestique s’élèverait à environ 12,7 milliards d’euros pour l’ensemble du pays. En outre, l’abandon du charbon, qui serait la source d’énergie la moins coûteuse, augmenterait sensiblement le prix de l’énergie.
88 Vu la structure de ces secteurs, la réduction des émissions conformément à la directive attaquée frapperait davantage les personnes à faibles revenus. La République de Pologne ne serait pas en mesure d’imputer cette charge à d’autres personnes. En particulier, les principes du pollueur-payeur et de l’égalité de traitement s’opposeraient au transfert de la responsabilité aux grandes exploitations agricoles. Ainsi, la compétitivité des petites exploitations agricoles serait menacée.
89 Par ailleurs, elle considère que les engagements nationaux de réduction des émissions ainsi que l’imposition d’un délai bref aux fins de leur mise en œuvre vont au-delà de ce qui est nécessaire pour parvenir à l’objectif fixé par le législateur de l’Union. Il en irait de même en ce qui concerne l’obligation, pour les États membres, de déterminer, dès l’année 2025, un niveau indicatif d’émissions au moyen d’une trajectoire de réduction linéaire, défini en fonction des engagements de réduction des
émissions, d’une part, pour l’année 2020 et, d’autre part, pour l’année 2030. Un mécanisme de réalisation progressive des engagements entre l’année 2030 et l’année 2035 aurait été envisageable et aurait permis de répartir les coûts dans le temps. Ces coûts pourraient, en outre, s’avérer moins élevés dès lors que le prix des technologies pourrait baisser au fil du temps.
90 D’ailleurs, le caractère contraignant du calendrier prévu par la directive attaquée serait contraire à l’article 288 TFUE, en vertu duquel une directive laisse aux États membres le choix de la forme et des moyens pour sa mise en œuvre.
91 Le mécanisme de flexibilité prévu à l’article 5, paragraphe 3, de la directive attaquée n’atténuerait pas l’ampleur des engagements nationaux de réduction des émissions dès lors que les conditions d’application de ce mécanisme seraient trop restrictives.
92 L’examen de la proportionnalité de la directive attaquée montrerait, en outre, que la République de Pologne serait amenée à supporter une charge plus lourde que les autres États membres. En ce qui concerne la réduction des émissions d’ammoniac, l’objectif fixé pour la République de Pologne serait une diminution de ces émissions à concurrence de 17 %, alors que, en moyenne, au niveau de l’Union, il se situerait autour de 13 %. En ce qui concerne les particules fines (PM2,5), la République de
Pologne devrait atteindre une réduction de 58 % par rapport à la moyenne de 27 %. Certes, le potentiel de réduction des émissions en Pologne serait élevé. Toutefois, il ne pourrait pas justifier des obligations disproportionnées à charge de cet État membre.
93 Le Parlement et le Conseil considèrent que ce moyen doit être rejeté.
Appréciation de la Cour
94 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, le principe de proportionnalité exige que les actes des institutions de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de ces objectifs, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les
inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir, notamment, arrêts du 4 mai 2016, Pologne/Parlement et Conseil, C‑358/14, EU:C:2016:323, point 78, ainsi que du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil, C‑643/15 et C‑647/15, EU:C:2017:631, point 206).
95 S’agissant du contrôle juridictionnel du respect de ce principe, dans un cadre technique complexe et à caractère évolutif, le législateur de l’Union dispose d’un large pouvoir d’appréciation, notamment quant aux éléments factuels d’ordre scientifique et technique hautement complexes pour déterminer la nature et l’étendue des mesures qu’il adopte, tandis que le contrôle du juge de l’Union doit se limiter à examiner si l’exercice d’un tel pouvoir n’est pas entaché d’une erreur manifeste ou d’un
détournement de pouvoir ou encore si le législateur de l’Union n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation. Dans un tel contexte, le juge de l’Union ne peut en effet substituer son appréciation des éléments factuels d’ordre scientifique et technique à celle du législateur de l’Union à qui le traité a conféré cette tâche (arrêt du 21 juin 2018, Pologne/Parlement et Conseil, C‑5/16, EU:C:2018:483, point 150).
96 Au vu de ces considérations, il y a lieu de déterminer si, en adoptant les mesures visées par la directive attaquée, le législateur de l’Union n’a pas commis d’erreur manifeste et si les inconvénients qui en résultent pour certains acteurs économiques sont sans commune mesure avec les avantages qu’elles présentent (voir, en ce sens, arrêt du 21 juin 2018, Pologne/Parlement et Conseil, C‑5/16, EU:C:2018:483, point 170).
97 Ainsi qu’il ressort du considérant 1 de la directive attaquée, en dépit des progrès déjà réalisés dans l’Union en matière d’émissions atmosphériques anthropiques et de qualité de l’air, il subsiste des incidences négatives et des risques notables en termes de santé humaine et d’environnement. Selon son considérant 8, la mise en œuvre de cette directive par les États membres devrait également contribuer à la réalisation des objectifs de qualité de l’air fixés dans la législation de l’Union et des
progrès en vue d’atteindre l’objectif à long terme de l’Union consistant à parvenir à des niveaux de qualité de l’air conformes aux lignes directrices relatives à la qualité de l’air publiées par l’Organisation mondiale de la santé (OMS).
98 Conformément à son article 1er, paragraphe 1, et à son article 4, cette directive prévoit plusieurs mesures permettant de progresser vers des niveaux de qualité de l’air n’entraînant pas d’incidence négative notable ni de risque pour la santé humaine et l’environnement et, notamment, la réduction des émissions en deux étapes pour la période comprise entre l’année 2020 et l’année 2029 et à partir de l’année 2030.
99 Il ressort du considérant 7 de la directive attaquée que les engagements nationaux de réduction des émissions pour la période comprise entre l’année 2020 et l’année 2029, qui figurent à son annexe II, doivent permettre à l’Union de se conformer aux engagements internationaux des États membres et de l’Union. En effet, ces engagements sont identiques à ceux fixés dans la version révisée du protocole de Göteborg qui, ainsi qu’il a été relevé au point 11 du présent arrêt, a été approuvée, au nom de
l’Union, par la décision 2017/1757.
100 En outre, il découle de l’analyse d’impact que les engagements nationaux de réduction des émissions pour la période comprise entre l’année 2020 et l’année 2029 pourraient être atteints si la législation de l’Union en matière de qualité de l’air en vigueur en 2012 était pleinement mise en œuvre.
101 Comme l’énonce le considérant 14 de la directive attaquée, les engagements nationaux de réduction des émissions qu’elle prévoit à l’horizon de l’année 2030 se fondent, notamment, sur l’estimation du potentiel de réduction de chaque État membre, sur l’examen technique des différences entre les estimations nationales et celles contenues dans le STPA 16, ainsi que sur l’objectif politique consistant à maintenir d’ici à l’année 2030 la réduction totale des impacts sur la santé par rapport à l’année
2005 à un niveau aussi proche que possible de celui figurant dans la proposition de directive.
102 Pour que ce dernier objectif puisse être atteint, l’article 4, paragraphe 2, de cette directive, lu à la lumière du considérant 13 de celle-ci, prévoit un mécanisme afin de garantir des progrès concrets en vue de parvenir au niveau de réduction des émissions applicable à partir de l’année 2030. Cette disposition oblige les États membres à ce que les émissions nationales produites en 2025 correspondent à un niveau qui résulte d’une trajectoire de réduction linéaire entre les engagements pour
l’année 2020 et ceux pour l’année 2030. De cette manière, la directive attaquée favorise une réduction des émissions progressive et continue.
103 Au vu de l’ensemble de ces considérations, il n’apparaît pas que le législateur de l’Union a commis une erreur manifeste en prévoyant l’obligation, pour les États membres, de limiter au moins leurs émissions anthropiques annuelles de dioxyde de soufre, d’oxydes d’azote, de composés organiques volatils non méthaniques, d’ammoniac et de particules fines conformément aux engagements nationaux de réduction des émissions applicables pour la période comprise entre l’année 2020 et l’année 2029 et à
partir de l’année 2030, mentionnés à l’annexe II de la directive attaquée.
104 Ce constat ne saurait être infirmé par l’argumentation de la République de Pologne selon laquelle les conséquences négatives qui découleraient pour elle du respect de ces engagements dans les secteurs de l’agriculture et du transport ainsi que pour les ménages ne disposant que des faibles revenus seraient disproportionnées.
105 En effet, il convient de constater, à l’instar du Parlement et du Conseil, que ni la répartition des coûts relatifs à l’exécution des engagements de réduction des émissions, ni la source de leur financement n’a été déterminée par la directive attaquée, ainsi qu’il ressort de son considérant 19.
106 Par ailleurs, le législateur de l’Union n’est pas tenu de prendre en considération la situation particulière d’un État membre lorsque l’acte de l’Union concerné a des conséquences dans tous les États membres et suppose qu’un équilibre entre les différents intérêts en présence, compte tenu des objectifs poursuivis par cet acte, soit assuré. Dès lors, la recherche d’un tel équilibre prenant en considération non pas la situation particulière d’un seul État membre, mais celle de l’ensemble des États
membres de l’Union ne saurait, par elle-même, être regardée comme étant contraire au principe de proportionnalité (voir, en ce sens, arrêt du 21 juin 2018, Pologne/Parlement et Conseil, C‑5/16, EU:C:2018:483, point 167).
107 À cet égard, ainsi qu’il ressort déjà des points 32 à 40 du présent arrêt, le Parlement et le Conseil n’ont pas omis de tenir compte des coûts socio-économiques qu’entraîne la mise en œuvre de la directive attaquée, s’agissant notamment de la République de Pologne. C’est, au contraire, sur la base de l’ensemble des informations dont ces institutions disposaient qu’elles ont considéré que les coûts liés à la mise en œuvre de cette directive étaient considérablement moins importants que les
avantages socio-économiques qui en découlent. Parmi ces avantages figurent, à titre d’exemple, la réduction des coûts des soins de santé, l’amélioration de la productivité, la réduction des dégâts aux bâtiments, des récoltes plus abondantes et l’accroissement de l’espérance de vie en bonne santé.
108 Il ressort, en outre, des considérants 9 et 10 de cette même directive que celle-ci cherche à permettre la réalisation, de manière efficace au regard des coûts, des objectifs de qualité de l’air définis dans la législation de l’Union et qu’elle contribue à la réduction des coûts sanitaires de la pollution atmosphérique dans l’Union en améliorant le bien-être des citoyens de l’Union.
109 Ainsi qu’il ressort du point 34 du présent arrêt, l’analyse d’impact a fait état des coûts et des avantages respectifs liés à cinq options stratégiques. Comme le confirme le Conseil, l’option dite « 6C » a été retenue. Il ressort, notamment, de l’annexe 7 de l’analyse d’impact que cette option était, en termes de coûts et d’avantages, celle dont la mise en œuvre était susceptible de générer le bénéfice net le plus élevé. Ainsi que la Commission le relève, l’option 6C prévoyait la fixation de
l’engagement global de réduction des émissions pour l’année 2025 à un niveau de 75 % de la réduction d’écart (gap closure) par rapport aux lignes directrices de l’OMS concernant l’incidence des particules fines (PM2,5) sur la santé humaine.
110 Ainsi que la Commission le relève, en outre, la proposition de directive comportait une réduction d’écart moins ambitieuse de 67 % sur une période plus longue, à savoir jusqu’à l’année 2030, dont il était estimé qu’elle serait susceptible de diminuer, d’une part, la charge des coûts de 40 % pour les deux secteurs les plus concernés, à savoir ceux de l’agriculture et du raffinage, et, d’autre part, l’ensemble des coûts liés à la diminution de la pollution de l’air de 25 % par rapport aux coûts
présentés dans l’analyse d’impact.
111 Pendant les négociations au sein du Conseil, le niveau global des engagements de réduction des émissions a été réduit davantage, ce que la République de Pologne a admis elle-même dans sa requête. En effet, ainsi que la Commission l’a également confirmé, la proposition de directive prévoyait, à l’horizon de l’année 2030, un objectif général de diminution des décès prématurés dus à la mauvaise qualité de l’air en Europe à 52 % par rapport au nombre de ce type de décès constatés au cours de l’année
2005. Au cours des négociations au sein du Conseil, cet objectif a été ramené à 49,6 %. Sur cette base, le Parlement a arrêté, le 23 novembre 2016, sa position sur la proposition de directive, que le Conseil a ratifiée le 8 décembre 2016.
112 En outre, il ressort du chapitre 6 et de l’annexe 8 de l’analyse d’impact que la répartition des efforts entre les États membres n’est pas manifestement déséquilibrée. Certes, en Suède, un investissement correspondant à 0,003 % du PIB et, en Bulgarie, à 0,168 % du PIB a été anticipé afin d’atteindre les objectifs fixés par l’option 6C. Toutefois, cette différence reflète, à la fois, les différents niveaux de PIB au sein de l’Union ainsi que les efforts déjà entrepris dans certains États membres.
Le Conseil relève à cet égard, à juste titre, que le lien entre le niveau historique des émissions et le niveau des efforts requis au titre de la directive attaquée est conforme au principe du pollueur-payeur.
113 Du reste, il suffit de relever que la République de Pologne se borne à critiquer les coûts élevés qui résultent des engagements nationaux de réduction des émissions sans considérer les avantages dont il est question au point 107 du présent arrêt. Elle ne démontre pas non plus que ces engagements vont au-delà de ce qui est nécessaire par rapport aux objectifs de la directive attaquée, ni ne fournit d’éléments permettant de considérer que des engagements moins contraignants auraient également
permis d’atteindre ces objectifs.
114 Les critiques de la République de Pologne relatives au choix de l’année 2030 comme date de début de l’augmentation du niveau de réduction des émissions doivent être réfutées pour les mêmes motifs que ceux évoqués au point 113 du présent arrêt. En particulier, le fait qu’un report de cette date permette de répartir les coûts dans le temps ne suffit pas pour conclure que le choix du législateur de l’Union entraînerait manifestement des conséquences disproportionnées à charge de cet État membre. Il
en va de même de l’hypothèse selon laquelle le prix des technologies permettant de réduire les émissions visées par la directive attaquée pourrait baisser au fil du temps.
115 Ces mêmes considérations s’appliquent mutatis mutandis à l’allégation selon laquelle l’obligation de réduction des émissions selon une trajectoire linéaire, conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la directive attaquée, constituerait une charge supplémentaire disproportionnée pour ce qui concerne la République de Pologne. Cette dernière ne fournit aucun élément permettant de considérer que le législateur de l’Union a commis une erreur manifeste en ayant décidé d’instaurer un mécanisme de
réduction graduelle des émissions à partir du niveau prévu pour l’année 2020 afin de garantir un progrès concret vers le niveau prévu pour la période postérieure à l’année 2030.
116 Par ailleurs, quant à l’argumentation selon laquelle cette obligation de réduction graduelle limiterait la marge de manœuvre des États membres d’une manière excessive, compte tenu de la nature juridique même des directives, telle qu’elle découle de l’article 288 TFUE, il suffit de constater que la directive attaquée prévoit, certes, des obligations contraignantes, mais laisse aux États membres le choix des moyens afin de les atteindre. En tout état de cause, le quatrième moyen de la République
de Pologne porte sur la proportionnalité de la directive attaquée, et non pas sur une violation de l’article 296, premier alinéa, TFUE, relatif aux actes juridiques de l’Union.
117 Dans la mesure où la République de Pologne soutient que la directive attaquée lui impose une charge plus lourde qu’aux autres États membres, elle cherche, en réalité, à démontrer une violation du principe d’égalité des États membres devant les traités qu’il y a lieu d’examiner dans le cadre du cinquième moyen.
118 À la lumière de tout ce qui précède, il y a lieu d’écarter le quatrième moyen.
Sur le cinquième moyen
Argumentation des parties
119 Par son cinquième moyen, la République de Pologne fait valoir une violation des principes d’égalité des États membres devant les traités et de développement équilibré, au motif que les engagements nationaux de réduction des émissions prévus par la directive attaquée ont été fixés sans tenir compte de la situation économique et sociale, de l’avancée technologique et des coûts de la mise en œuvre de ces engagements dans les différents États membres et régions de l’Union.
120 Au soutien de ce moyen, la République de Pologne invoque les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, TUE et de l’article 191 TFUE, relatives, respectivement, à l’égalité des États membres devant les traités et au développement équilibré des régions, et se réfère, à cet égard, à l’arrêt du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, points 36 et 37). Par celui-ci, la Cour aurait jugé que tous les objectifs, principes et critères prévus à l’article 191 TFUE doivent être considérés
comme revêtant la même importance et être pris en compte dans la mesure du possible. Les articles 37 et 51 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») exigeraient également le respect du principe du développement équilibré dans l’élaboration de la politique environnementale de l’Union.
121 Afin de respecter ces obligations, il ne suffirait pas de tenir compte des données socio-économiques relatives à un État membre de manière sélective, lacunaire et simplifiée. La directive attaquée ne procéderait pas non plus à une mise en balance des intérêts, à savoir entre la protection de l’environnement, d’une part, et le développement économique des diverses régions de l’Union, d’autre part. Au contraire, elle risquerait de réduire la compétitivité, d’entraîner une diminution du niveau de
vie et d’aggraver la pauvreté en Pologne, ce qui serait contraire à la politique de cohésion de l’Union.
122 Par ailleurs, en Pologne, le coût de la mise en œuvre des engagements nationaux de réduction des émissions s’élèverait à environ 543 millions d’euros par an. Cette estimation serait proche des 557 millions d’euros par an calculés par l’IIASA au cours de l’année 2015, correspondant à environ un quart du coût total de la mise en œuvre des engagements au sein de l’Union. Ce montant se rajouterait aux coûts liés à la mise en œuvre de la directive 2008/50. Si la République de Pologne ne conteste pas
la nécessité de réduire les émissions visées par la directive attaquée, elle considère que sa mise en œuvre entraîne une charge disproportionnée en ce qui la concerne, dès lors que le coût y afférent s’élève à presque 15 euros par mois et par habitant en Pologne, alors que, en ce qui concerne les États membres prospères, tels que le Royaume d’Espagne, la République française et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, ce coût est inférieur à 3 euros.
123 Cette charge disproportionnée témoignerait du fait que la méthodologie ayant permis de déterminer les engagements nationaux de réduction des émissions n’a pas tenu compte des coûts liés à la mise en œuvre de la directive attaquée. Le niveau historique des émissions visées par cette directive en Pologne ne pourrait pas justifier des coûts disproportionnés qui seraient, en tout état de cause, contraires au principe de développement durable. La référence à ce niveau historique méconnaîtrait, en
outre, l’amélioration considérable de la qualité de l’air dans cet État membre depuis un bon nombre d’années.
124 D’ailleurs, les considérants 9 et 13 de la directive attaquée s’opposeraient à l’imposition d’engagements qui entraîneraient des coûts disproportionnés. Le point 84 de la décision no 1386/2013/UE du Parlement européen et du Conseil, du 20 novembre 2013, relative à un programme d’action général de l’Union pour l’environnement à l’horizon 2020 « Bien vivre, dans les limites de notre planète » (JO 2013, L 354, p. 171), confirmerait ce constat.
125 En outre, l’analyse d’impact n’aurait pas dûment pris en compte les effets de la pollution transfrontalière venant des pays tiers, en particulier, dès lors que les données pertinentes fournies par l’Ukraine et la République de Biélorussie seraient incomplètes. Or, la pollution transfrontalière risquerait d’annihiler les efforts entrepris par la République de Pologne afin de respecter ses engagements au titre de la directive attaquée, ce qui entraînerait une inégalité de traitement des États
membres disposant de frontières avec des pays tiers par rapport aux autres États membres et serait contraire au principe du pollueur-payeur.
126 Le Parlement et le Conseil concluent au rejet du cinquième moyen.
Appréciation de la Cour
127 Par son cinquième moyen, la République de Pologne soutient en premier lieu, en substance, que le coût de la mise en œuvre de la directive attaquée est considérablement plus élevé en Pologne que dans d’autres États membres. Cet écart serait disproportionné et contraire au principe d’égalité des États membres devant les traités, prévu à l’article 4, paragraphe 2, TUE, à l’article 191, paragraphe 3, TFUE ainsi qu’à l’article 37 de la Charte. Ces deux dernières dispositions exigeraient, notamment,
la prise en compte du développement équilibré et durable des régions de l’Union.
128 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 191, paragraphe 2, TFUE dispose que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un « niveau de protection élevé », en tenant compte de la diversité des situations dans les différentes régions de l’Union. Dans le même sens, l’article 3, paragraphe 3, TUE prévoit que l’Union œuvre notamment pour un « niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement » (arrêt du 21 décembre 2016, Associazione Italia
Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, point 42).
129 Quant à l’article 37 de la Charte, celui-ci prévoit qu’un « niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable ».
130 L’article 52, paragraphe 2, de la Charte dispose que les droits reconnus par celle-ci qui font l’objet de dispositions dans les traités s’exercent dans les conditions et les limites définies par ceux-ci. Tel est le cas de l’article 37 de la Charte qui repose, en substance, sur l’article 3, paragraphe 3, TUE et les articles 11 et 191 TFUE (arrêt du 21 décembre 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, point 62).
131 Par conséquent, l’argumentation de la République de Pologne relative à la Charte doit être examinée à la lumière des conditions et des limites qui découlent de l’article 191 TFUE.
132 S’il est constant que l’article 191, paragraphe 2, TFUE exige que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé, un tel niveau de protection, pour être compatible avec cette disposition, ne doit pas nécessairement être techniquement le plus élevé possible (arrêt du 21 décembre 2016, Associazione Italia Nostra Onlus, C‑444/15, EU:C:2016:978, point 44).
133 En effet, l’article 191 TFUE prévoit une série d’objectifs, de principes et de critères que le législateur de l’Union doit respecter dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de l’environnement (voir, en ce sens, arrêt du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, point 36).
134 En particulier, il ressort de l’article 191, paragraphe 3, TFUE que, dans l’élaboration de sa politique dans le domaine de l’environnement, l’Union tient compte des données scientifiques et techniques disponibles, des conditions de l’environnement dans les diverses régions de l’Union, des avantages et des charges qui peuvent résulter de l’action ou de l’absence d’action ainsi que du développement économique et social de l’Union dans son ensemble et du développement équilibré de ses régions.
135 Toutefois, en raison de la nécessité de la mise en balance de certains de ces objectifs et principes ainsi que de la complexité de la mise en œuvre de ces critères, le contrôle judiciaire doit nécessairement se limiter à examiner si le législateur de l’Union a commis une erreur d’appréciation manifeste quant aux conditions d’application de l’article 191 TFUE (arrêts du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, point 37, et du 21 décembre 2016, Associazione Italia Nostra Onlus,
C‑444/15, EU:C:2016:978, point 46).
136 Ainsi qu’il ressort, notamment, des points 32 à 40 du présent arrêt, le législateur de l’Union a adopté la directive attaquée en tenant compte d’une multitude de données, au nombre desquelles figuraient, notamment, des informations relatives au coût de sa mise en œuvre dans chaque État membre et aux avantages qui en résulteraient. Il a également fait un choix entre plusieurs options afin de sélectionner celle qui était susceptible de générer le plus grand bénéfice net.
137 En outre, ainsi qu’il a déjà été relevé, en particulier, aux points 101 et 112 du présent arrêt, le législateur de l’Union a dûment tenu compte du potentiel de réduction des émissions dans chaque État membre et a cherché à établir une répartition équilibrée des efforts entre ceux-ci.
138 Ce faisant, ce législateur a satisfait à l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 191, paragraphe 3, TFUE. En effet, sur la base des données scientifiques et techniques disponibles, il a effectivement tenu compte du développement équilibré de l’Union et de ses régions, notamment en prenant en considération les coûts liés à la mise en œuvre de la directive attaquée dans chaque État membre et les avantages susceptibles d’en résulter.
139 Ce constat est corroboré par la jurisprudence rappelée au point 106 du présent arrêt, selon laquelle la recherche, par le législateur de l’Union, d’un tel équilibre à l’aune non pas de la situation particulière d’un seul État membre, mais de celle de l’ensemble de ceux-ci, ne saurait être regardée comme étant contraire au principe de proportionnalité.
140 La République de Pologne soutient, en deuxième lieu, que certains secteurs socio-économiques et certaines de ses régions, tels que le secteur agricole et les régions rurales, seront particulièrement affectés par les obligations financières qui découlent des engagements nationaux de réduction des émissions. À cet égard, il suffit de rappeler, ainsi qu’il ressort du point 105 du présent arrêt, que ni la répartition des coûts relatifs à l’exécution de ces engagements ni la source de leur
financement n’ont été déterminées par la directive attaquée, dont la mise en œuvre appartient aux États membres.
141 Par ailleurs, le fait que la République de Pologne fasse partie des États membres qui, afin de respecter leurs engagements au titre de la directive attaquée, devront procéder aux investissements financiers les plus importants ne signifie pas, en soi, que cette directive impose à cet État membre, ou aux régions couvertes par son territoire, une charge disproportionnée.
142 S’agissant, en troisième lieu, de l’argument tiré d’une prétendue absence de prise en compte de la pollution transfrontalière, il suffit de constater que la République de Pologne ne fournit pas d’informations permettant d’étayer ses critiques. En particulier, cet État membre n’explique pas les raisons pour lesquelles la pollution transfrontalière aurait des conséquences déterminantes sur les émissions visées par la directive attaquée produites sur le territoire polonais et, partant, sur la
fixation de ses engagements à réduire celles-ci.
143 En effet, il découle de l’article 1er, paragraphe 1, et de l’article 2, paragraphe 1, de la directive attaquée que celle-ci s’applique aux émissions des polluants visés à son annexe I « provenant de toutes les sources présentes sur le territoire des États membres » et qu’elle détermine les engagements des États membres à réduire ces émissions. Ainsi que l’énonce le considérant 14 de cette directive, ces engagements à l’horizon de l’année 2030 se fondent sur l’estimation du potentiel de réduction
de chaque État membre et sur l’objectif politique consistant à réduire l’impact de la pollution sur la santé.
144 Par son allégation selon laquelle la pollution transfrontalière annihilerait les efforts qui lui incombent au titre de la directive attaquée, la République de Pologne ne parvient pas non plus à démontrer une violation du principe d’égalité de traitement, dès lors qu’elle n’avance aucune précision à l’appui de cette allégation permettant d’en apprécier, en tout état de cause, le bien-fondé.
145 Il découle des considérations qui précèdent que le législateur de l’Union n’a pas commis d’erreur d’appréciation manifeste quant aux conditions d’application de l’article 191 TFUE.
146 Pour les mêmes motifs, il y a lieu de rejeter l’argumentation de la République de Pologne selon laquelle la directive attaquée viole le principe d’égalité des États membres devant les traités.
147 Le cinquième moyen doit, dès lors, être rejeté dans son ensemble.
148 Aucun des moyens invoqués par la République de Pologne au soutien de son recours n’étant fondé, il y a lieu, en conséquence, de rejeter celui-ci dans son ensemble.
Sur les dépens
149 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Parlement et le Conseil ayant conclu à la condamnation de la République de Pologne aux dépens et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par ces deux institutions.
150 Conformément à l’article 140, paragraphe 1, de ce règlement, la Hongrie, la Roumanie ainsi que la Commission supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République de Pologne est condamnée aux dépens exposés par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne.
3) La Hongrie, la Roumanie ainsi que la Commission européenne supportent leurs propres dépens.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le polonais.
