ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
15 mai 2019 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Aides d’État – Notion d’“aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État” – Mesures visant à compenser les prestataires de services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité – Notion d’“aides affectant les échanges entre États membres” et “faussant ou menaçant de fausser la concurrence” – Notion d’“avantage sélectif” – Service d’intérêt économique général – Compensation de coûts inhérents à l’exécution d’obligations de service public »
Dans l’affaire C‑706/17,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie), par décision du 7 décembre 2017, parvenue à la Cour le 18 décembre 2017, dans la procédure
AB « Achema »,
AB « Orlen Lietuva »,
AB « Lifosa »
contre
Valstybinė kainų ir energetikos kontrolės komisija (VKEKK),
en présence de :
Lietuvos Respublikos energetikos ministerija,
UAB « Baltpool »
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. M. Vilaras (rapporteur), président de chambre, Mme K. Jürimäe, MM. D. Šváby, S. Rodin et N. Piçarra, juges,
avocat général : M. N. Wahl,
greffier : M. M. Aleksejev, chef d’unité,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 6 novembre 2018,
considérant les observations présentées :
– pour AB « Achema », AB « Orlen Lietuva » et AB « Lifosa », par Mes G. Balčiūnas et V. Radvila, advokatai, Mes E. Righini et G. Catti De Gasperi, avvocati, ainsi que par Me C. Cluzel, avocate,
– pour UAB « Baltpool », par M. A. Smaliukas et Mme E. Junčienė,
– pour le gouvernement lituanien, par Mmes R. Krasuckaitė et D. Stepanienė ainsi que par MM. R. Dzikovič et D. Kriaučiūnas, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par Mmes P. Němečková, D. Recchia et A. Steiblytė, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 17 janvier 2019,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte, à titre principal, sur l’interprétation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant AB « Achema », AB « Orlen Lietuva » et AB « Lifosa » à la Valstybinė kainų ir energetikos kontrolės komisija (commission nationale de contrôle des prix et de l’énergie, ci-après la « CNCPE ») au sujet de la décision no O3-442 de la CNCPE, du 11 octobre 2013, relative à la fixation, pour l’année 2014, du montant des fonds destinés aux services d’intérêt public et à leurs tarifs (ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Les considérants 46 et 50 de la directive 2009/72/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité et abrogeant la directive 2003/54/CE (JO 2009, L 211, p. 55), sont libellés comme suit :
« (46) Le respect des obligations de service public est un élément essentiel de la présente directive, et il est important que des normes minimales communes, respectées par tous les États membres, soient fixées dans la présente directive, en prenant en compte les objectifs de la protection des consommateurs, de la sécurité d’approvisionnement, de la protection de l’environnement et de l’égalité des niveaux de concurrence dans tous les États membres. Il est important que les exigences relatives au
service public puissent être interprétées sur une base nationale, compte tenu des conditions nationales et dans le respect du droit communautaire.
[...]
(50) Il convient de renforcer encore les obligations de service public, y compris en matière de service universel, et les normes minimales communes qui en résultent, afin que tous les consommateurs, en particulier les consommateurs vulnérables, puissent profiter de la concurrence et bénéficier de prix équitables. Les obligations de service public devraient être définies au niveau national, en tenant compte du contexte national. Le droit communautaire devrait, cependant, être respecté par les États
membres. […] »
4 L’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 dispose :
« En tenant pleinement compte des dispositions pertinentes du traité [FUE], en particulier de son article [106], les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l’électricité, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l’environnement, y compris l’efficacité énergétique, l’énergie produite à partir
de sources d’énergie renouvelables et la protection du climat. Ces obligations sont clairement définies, transparentes, non discriminatoires et vérifiables et garantissent aux entreprises d’électricité de la Communauté un égal accès aux consommateurs nationaux. En matière de sécurité d’approvisionnement, d’efficacité énergétique/gestion de la demande et pour atteindre les objectifs environnementaux et les objectifs concernant l’énergie produite à partir de sources d’énergie renouvelables, visés au
présent paragraphe, les États membres peuvent mettre en œuvre une planification à long terme, en tenant compte du fait que des tiers pourraient vouloir accéder au réseau. »
Le droit lituanien
La réglementation sur les services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité
5 L’article 2, paragraphe 51, de la Lietuvos Respublikos Elektros energetikos įstatymas Nr. VIII‑1881 (loi no VIII‑1881 relative à l’électricité), du 20 juillet 2000 (Žin., 2000, no 66‑1984, dans sa version issue de la loi no XI‑1919, du 17 janvier 2012, ci-après la « loi sur l’électricité »), définit l’« intérêt public dans le secteur de l’électricité » comme une action ou une omission dans ce secteur, directement ou indirectement liée à la sécurité de l’État dans le domaine de l’énergie et/ou de
la sécurité publique, à la sécurité du fonctionnement du réseau électrique, à la réduction de l’impact négatif dudit secteur sur l’environnement, à la diversification des sources d’énergie et aux autres objectifs de développement durable du même secteur prévus par cette loi.
6 L’article 2, paragraphe 52, de la loi sur l’électricité dispose, d’une part, que les services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité (ci-après les « SIPE ») sont des services fournis par les entreprises et, d’autre part, que le gouvernement lituanien ou l’autorité que celui-ci habilite dresse la liste de ces services et définit les prestataires et les modalités de prestation desdits services, conformément aux exigences générales prévues à l’article 74 de cette loi et aux intérêts
publics dans ce secteur.
7 L’article 74 de ladite loi définit, à son paragraphe 1, les activités ou les inactions qui peuvent être rattachées aux SIPE et confie, à son paragraphe 2, l’établissement de la liste des SIPE et la définition des modalités de prestation de ces services au gouvernement lituanien.
8 L’article 74, paragraphe 4, de la même loi prévoit que le gouvernement lituanien ou l’autorité habilitée par celui-ci peut obliger les opérateurs du marché à fournir les SIPE, sous réserve de ne pas opérer de discrimination entre ceux-ci du point de vue de leurs droits ou obligations.
9 Sur le fondement de l’article 74 de la loi sur l’électricité, a été adopté le Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 916 « Dėl viešuosius interesus atitinkančių paslaugų elektros energetikos sektoriuje teikimo tvarkos aprašo patvirtinimo » (décret gouvernemental no 916 portant approbation de la description du régime de prestation des services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité), du 18 juillet 2012 (Žin., 2012, no 88-4609, dans sa version issue du décret no 1216 du
18 décembre 2013, ci–après le « décret no 916 »).
10 Les points 7 à 7.6 de la description annexée à ce décret énoncent :
« 7. Figurent au nombre des services d’intérêt public :
7.1 la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et son équilibrage ;
7.2 la production d’électricité par cogénération dans des centrales à cycle combiné d’électricité et de chaleur, lorsque ces centrales fournissent la chaleur dans les systèmes de chauffage et que la quantité d’énergie primaire que la cogénération de chaleur et d’électricité économise est réputée efficace ;
7.3 la production de centrales électriques désignées, destinée à assurer la sécurité d’approvisionnement en électricité ;
7.4 le maintien des réserves de capacité de centrales électriques désignées, dont l’activité est nécessaire pour assurer la sécurité énergétique nationale ;
7.5. le développement de capacités de production d’électricité revêtant une importance stratégique pour garantir la sécurité et la fiabilité du réseau énergétique ou l’indépendance énergétique de l’État ;
7.6. la mise en œuvre de projets stratégiques du secteur de l’électricité visant à accroître la sécurité énergétique en créant des interconnexions avec les réseaux électriques d’autres États et (ou) en raccordant le réseau électrique lituanien à ceux d’autres États membres ».
11 Aux termes des points 8 à 8.3 de la description annexée audit décret :
« 8. Les services d’intérêt général sont fournis par les personnes suivantes :
8.1 les producteurs d’électricité [...] produisant de l’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables ;
8.2. les producteurs chargés par l’État de fournir les services d’intérêt public visés aux points 7.2 à 7.4 de la [description annexée] ;
8.3. les personnes désignées dans la stratégie nationale d’indépendance énergétique, son plan ou ses programmes de mise en œuvre et (ou) des décisions gouvernementales, afin qu’elles fournissent les services d’intérêt public visés aux points 7.5 et 7.6 de la [description annexée] ».
12 Les points 11 et 111 de la description annexée au décret no 916 disposent :
« 11. Avant le 1er septembre de l’année en cours, le gouvernement approuve, sur la proposition du ministère de l’énergie et pour les années civiles à venir, les personnes fournissant les services d’intérêt public visés aux points 7.2 à 7.6 de la [description annexée], les projets visés aux points 7.5 et 7.6 de la [description annexée] ainsi que le volume de production d’électricité subventionné pour les fournisseurs de services d’intérêt public.
111. Les services d’intérêt public visés au point 7.2 de la [description annexée] sont fournis selon les modalités décrites ci-après.
111.1. Le fournisseur public, en tenant compte des besoins en électricité des consommateurs auxquels s’appliquent les tarifs d’électricité réglementés par l’État, prévus pour l’année civile à venir, et du volume de production d’électricité subventionnée fixé par l’État pour l’année civile à venir et pour le producteur concerné, propose au plus tard le 15 novembre de l’année courante aux producteurs d’électricité fournissant le service d’intérêt public visé au point 7.2 de la [description annexée]
les quantités mensuelles de l’année civile à venir d’électricité subventionnée achetée pour chaque mois de la saison de chauffage, que ces producteurs d’électricité négocient avec le fournisseur public au plus tard dans les 30 jours à compter de leur réception, en tenant compte des besoins calorifiques prévus pour l’année à venir et de l’exigence de maintenir l’efficacité de la production d’électricité par cogénération. Les contrats de vente d’électricité subventionnée entre les producteurs
d’électricité et le fournisseur public, où sont fixées les quantités d’électricité subventionnée que l’on envisage d’acheter pour chaque mois de la saison de chauffage, doivent être conclus avant le 31 décembre de l’année en cours ;
[...] »
La réglementation sur le financement des SIPE
13 Selon l’article 74, paragraphe 3, de la loi sur l’électricité, le gouvernement lituanien désigne la personne qui est chargée de gérer et de répartir les fonds destinés aux SIPE (ci-après le « gestionnaire des fonds »).
14 Le Vyriausybės nutarimas Nr. 1157 « Dėl viešuosius interesus atitinkančių paslaugų elektros energetikos sektoriuje lėšų administravimo tvarkos aprašo patvirtinimo » (décret gouvernemental no 1157 portant approbation de la description des modalités de gestion des fonds destinés aux services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité), du 19 septembre 2012 (Žin., 2012, no 113-5704, dans sa version issue du décret no 1537 du 19 décembre 2012, ci-après le « décret no 1157 »), fixe les règles
de prélèvement des fonds destinés aux SIPE, de leur gestion et de leur répartition entre les prestataires de SIPE.
15 Le point 4.6 du décret no 1157 prévoit que le gestionnaire des fonds doit être une entité contrôlée directement ou indirectement par l’État.
16 Par le Vyriausybės nutarimas Nr. 1338 « Dėl viešuosius interesus atitinkančių paslaugų elektros energetikos sektoriuje lėšų administratoriaus paskyrimo » (décret gouvernemental no 1338 relatif à la désignation du gestionnaire des fonds destinés aux services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité), du 7 novembre 2012 (Žin., 2012, no 130-6560), UAB « Baltpool » a été désignée comme gestionnaire des fonds pour une durée indéterminée.
17 En règle générale, les fonds destinés aux SIPE sont prélevés auprès des consommateurs finals d’électricité par les opérateurs de réseaux de distribution et de transport, lesquels les transfèrent au gestionnaire des fonds, qui les reverse aux prestataires des SIPE, sous déduction d’un montant destiné à couvrir ses frais de fonctionnement.
18 Sur le fondement de l’article 9, paragraphe 1, point 7, de la loi sur l’électricité, la CNCPE, qui est un organisme public, fixe tant la méthode de calcul des tarifs des SIPE que les tarifs eux-mêmes, lesquels sont établis pour chaque année en tenant compte du besoin de fonds destinés aux SIPE et de la consommation prévisible d’électricité pour cette année.
19 Par la décision no O3-279, du 28 septembre 2012, la CNCPE a approuvé les modalités tarifaires des SIPE, sur la base desquelles les tarifs des SIPE pour l’année 2014 ont été approuvés.
20 Par la décision litigieuse, la CNCPE a fixé, pour l’année 2014, les montants précis des fonds alloués à chaque groupe de prestataires de SIPE ainsi que les tarifs des contributions aux SIPE que les consommateurs finals devaient payer.
La réglementation sur la production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables
21 L’article 20, intitulé « Promotion de l’utilisation de sources d’énergie renouvelables pour la production d’électricité », de la Lietuvos Respublikos atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo Nr. XI–1375 (loi lituanienne no XI–1375 relative aux sources d’énergie renouvelables), du 12 mai 2011 (Žin., 2011, no 62-2936, dans sa version issue de la loi no XII‑169 du 17 janvier 2013), dispose, à ses paragraphes 1 à 3 et 6 :
« 1. La production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables et l’équilibrage de celle-ci constituent un service d’intérêt public. L’État définit les principes généraux, la procédure et les conditions applicables au paiement des tarifs fixes établis en application de la présente loi et de la procédure fixée par le gouvernement ainsi qu’à la vente d’électricité produite à partir de sources renouvelables, en approuvant la description des modalités de prestation des services
d’intérêt public et la description des modalités de promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables.
2. La production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables est encouragée, conformément à la procédure en matière de services d’intérêt public établie par le gouvernement, en versant la différence entre le tarif fixe établi pour un producteur et le tarif de l’électricité vendue par ce producteur selon les modalités prévues par le gouvernement, lequel ne peut être inférieur au prix moyen du marché de l’électricité pour le mois précédent, calculé selon la procédure établie par la
[CNCPE].
3. Des tarifs fixes sont établis et des quotas de promotion pour les centrales d’une puissance installée supérieure à 10 kW sont attribués par voie d’enchères en vue de l’accomplissement des objectifs visés à l’article 13, paragraphe 3, de la présente loi. Les quotas de promotion et les régions des enchères, de même que les modalités de répartition des quotas de promotion pour les centrales d’une puissance installée inférieure ou égale à 10 kW sont établis et approuvés par le gouvernement. Des
enchères distinctes sont organisées pour le raccordement aux réseaux électriques au niveau régional pour chaque groupe de producteurs, dans les délais fixés par la [CNCPE], mais pas plus tard que 180 jours après la date de la demande d’un producteur d’organiser des enchères pour un groupe de producteurs et une région donnés. Tous les producteurs ayant signé la lettre d’intention visée à l’article 14, paragraphe 11, et fourni la garantie d’exécution des engagements du producteur visée à
l’article 14, paragraphe 13, de la présente loi ont le droit de participer aux enchères. Le tarif fixe maximal est établi par la [CNCPE] sur une base trimestrielle. Les enchères sont remportées par le participant qui a indiqué le tarif fixe souhaité le plus bas, sachant que la puissance maximale installée d’un parc de production dans une région d’enchère ne peut représenter plus de 40 % de la puissance maximale de génération de chaleur dans cette région pouvant être connectée. [...]
[...]
6. La [CNCPE] évalue, au maximum trimestriellement, le développement des capacités de production d’électricité issue de diverses sources d’énergie renouvelables, en tenant compte du volume d’électricité effectivement produit au cours de l’année civile écoulée, de la capacité installée cumulée des centrales en activité et de la capacité installée cumulée des centrales prévues. Les montants maximaux des tarifs fixes sont révisés sur la base de l’examen du développement des capacités de production
d’électricité issue de diverses sources d’énergie renouvelables et de la conformité de celui-ci aux objectifs et missions définis dans le plan d’action national en faveur des énergies renouvelables. Les montants maximaux des tarifs fixes révisés ne s’appliquent qu’aux producteurs dont les centrales ont reçu l’autorisation de produire de l’électricité après la date d’entrée en vigueur desdits tarifs. »
22 Conformément à cette réglementation, d’une part, les producteurs d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables qui ont remporté les enchères prévues à l’article 20, paragraphe 3, de la loi relative aux sources d’énergie renouvelables, concluent des contrats avec des entreprises acheteuses d’électricité, à savoir les opérateurs de réseaux de distribution et de transport. D’autre part, ces entreprises voient les pertes subies au titre de la commercialisation de l’électricité,
achetée dans ce cadre, compensées par le gestionnaire des fonds, au moyen des fonds destinés aux SIPE.
23 En vertu de ladite réglementation, les coûts encourus par les opérateurs de réseaux de distribution et de transport pour l’équilibrage de la production d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables sont compensés au moyen de ces fonds.
La réglementation sur la production d’électricité dans les centrales de cogénération
24 En vertu du décret no 916, l’électricité produite dans des centrales de cogénération, c’est-à-dire des centrales à cycle combiné d’électricité et de chaleur, constitue un SIPE, sous réserve que ces centrales fournissent la chaleur dans les systèmes de chauffage et que la cogénération soit considérée comme efficace.
25 Selon l’Elektros energijos supirkimo iš bendrų šilumos ir elektros energijos gamintojų taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos energetikos ministro įsakymu Nr. 1-219 (arrêté no 1-219 du ministre de l’Énergie lituanien, approuvant les règles d’achat d’électricité auprès des producteurs cogénérant de la chaleur et de l’électricité), du 24 novembre 2009 (Žin., 2009, no 140-6160), les producteurs souhaitant fournir de tels SIPE présentent leurs demandes au ministre de l’Énergie.
26 Le gouvernement lituanien, sur proposition du ministre de l’Énergie, approuve la liste des entreprises chargées de fournir de tels SIPE pour l’année civile à venir et fixe le volume maximal d’électricité produite dans ce cadre.
27 Par la suite, le fournisseur public d’électricité propose, pour l’année civile à venir, aux producteurs d’électricité fournissant ces SIPE et négocie avec eux les quantités mensuelles d’électricité achetée, les contrats d’achat d’électricité produite dans des centrales de cogénération en tant que SIPE devant être signés avant le 31 décembre de l’année en cours. En vertu de ces contrats, les prestataires de SIPE reçoivent une compensation au titre de l’électricité qu’ils ont produite et livrée sur
les réseaux électriques sans dépasser le volume prévu, qui leur est directement versée par le gestionnaire des fonds.
La réglementation relative à la sécurité d’approvisionnement en électricité
28 Une succursale d’AB « Lietuvos energijos gamyba », « Lietuvos Elektrinė », a été désignée comme prestataire des SIPE relatifs à la sécurité d’approvisionnement en électricité pour l’année 2014.
29 Par la décision no O3–703, du 22 novembre 2013, relative à la production d’électricité de la République de Lituanie et à la fixation du prix d’achat de l’électricité produite par Lietuvos Elektrinė, la CNCPE a fixé ce prix d’achat pour l’année 2014 en le ventilant entre une part représentant les coûts variables et une part représentant les coûts fixes.
La réglementation relative au projet NordBalt
30 L’article 3 de la Lietuvos Respublikos elektros energetikos sistemos integracijos į Europos elektros energetikos sistemas įstatymas Nr. XI–2052 (loi no XI–2052 relative à l’intégration du réseau électrique de la République de Lituanie dans les réseaux électriques européens), du 12 juin 2012 (Žin., 2012, no 68-3465), prévoit que, en vue d’assurer la pleine intégration du réseau électrique lituanien dans les réseaux électriques européens, l’exploitation du raccordement du réseau de transport
d’électricité de la République de Lituanie avec le réseau de transport d’électricité du Royaume de Suède (ci-après le « projet NordBalt ») débute en 2015.
31 Selon l’article 6, paragraphe 3, de cette loi :
« La mise en œuvre de l’intégration du réseau électrique de la République de Lituanie dans les systèmes électriques européens est financée au moyen des fonds destinés aux [SIPE] conformément à la procédure établie par la loi sur l’électricité ; des subventions de l’Union européenne pouvant aussi être utilisées, selon les modalités prévues par la loi, pour financer partiellement la réalisation de cette intégration, y compris l’aide allouée aux projets énergétiques par le cadre financier
pluriannuel de l’Union pour la période 2014-2020, et (ou) d’autres ressources obtenues légalement. »
32 La prestation des SIPE liés au projet NordBalt a été confiée à AB « Litgrid », opérateur de réseau de transport.
La réglementation relative aux compensations destinées aux exploitants de centrales électriques à énergie solaire
33 Sur le fondement de l’article 3, paragraphe 3, de la Lietuvos Respublikos atsinaujinančių išteklių energetikos įstatymo 2, 11, 13, 14, 16, 20, 21 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo įgyvendinimo įstatymas Nr. XII–170 (loi lituanienne d’exécution no XII–170 modifiant et complétant les articles 2, 11, 13, 14, 16, 20 et 21 de la loi relative aux sources d’énergie renouvelables), du 17 janvier 2013 (Žin., 2013, no 12-561), les dépenses de développement de projets de centrales électriques à
énergie solaire, pour lesquels les autorisations de développer des capacités de production d’électricité issue de sources d’énergie renouvelables en construisant de telles centrales n’ont pas été mises en œuvre avant la date prévue par la législation initiale ou n’ont pas été prolongées, sont reconnues comme des coûts liés aux SIPE.
34 Conformément à cette réglementation, les personnes ayant développé des projets de centrales électriques à énergie solaire, remis en cause par le changement de législation opéré au cours de l’année 2013, disposent de la possibilité de demander à une commission de compensation établie par le gouvernement lituanien de fixer le montant de la compensation qui leur est due au titre des dépenses encourues avant le 1er février 2013. Cette compensation est transmise directement à ces personnes par le
gestionnaire des fonds.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
35 Les requérantes au principal sont des sociétés immatriculées en Lituanie, dont l’activité consiste, notamment, à exploiter des centrales de cogénération, dans lesquelles l’électricité produite est consommée pour satisfaire leurs propres besoins économiques ou fournie à des personnes morales opérant sur leur zone d’exploitation. Elles achètent l’électricité manquante auprès de fournisseurs indépendants.
36 En vertu de la réglementation nationale en cause au principal, les requérantes au principal sont tenues de supporter le coût des SIPE. Les sommes dues sont calculées à partir de la quantité d’électricité qu’elles produisent elles-mêmes ou qu’elles acquièrent auprès de fournisseurs indépendants et qu’elles consomment pour satisfaire leurs besoins économiques.
37 Par la décision litigieuse, la CNCPE a fixé, pour l’année 2014, les fonds alloués aux différents SIPE ainsi que le montant des contributions à ceux-ci que doivent acquitter les consommateurs finals d’électricité et certains producteurs d’électricité, dont les requérantes au principal.
38 Le 11 novembre 2013, les requérantes au principal ont saisi le Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif régional de Vilnius, Lituanie) de recours tendant à l’annulation des points 1.2 à 1.4, 1.7, 2 et 3 de la décision litigieuse.
39 Elles ont contesté cette décision en arguant de son illégalité partielle au motif qu’elle entrerait dans le cadre d’un régime d’aides d’État, créé par la réglementation relative aux SIPE, qui a été mis en œuvre sans notification préalable à la Commission européenne, en violation de l’obligation imposée par l’article 108, paragraphe 3, TFUE. Par ailleurs, elles estiment que le montant des contributions est excessivement élevé et illégal.
40 Par un arrêt du 9 février 2016, le Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif régional de Vilnius) a rejeté les recours des requérantes au principal.
41 Le 23 février 2016, celles-ci ont saisi le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie) d’une demande d’annulation de l’arrêt du 9 février 2016 et l’ont invité à statuer sur leurs recours de première instance. En outre, elles ont présenté des demandes afin que la Cour soit saisie d’une demande de décision préjudicielle conformément à l’article 267 TFUE.
42 La défenderesse au principal, la CNCPE, ainsi que les tiers intéressés, le Lietuvos Respublikos energetikos ministerija (ministère lituanien de l’Énergie) et Baltpool, ont conclu au rejet de la demande des requérantes au principal.
43 Dans ce contexte, les interrogations de la juridiction de renvoi portent sur le point de savoir si certains éléments des SIPE et de leur financement doivent être considérés comme une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. En particulier, ces interrogations portent sur la notion de « ressources d’État », visée à cette disposition et sur les conditions issues de l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
44 C’est dans ces circonstances que le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« Est-ce que le régime relatif à la fourniture des [SIPE] et à leur financement (compensation), (le “régime des SIPE”) en vigueur en 2014 – prévu par la loi sur l’électricité, la loi relative aux sources d’énergie renouvelables, la loi relative à l’intégration du réseau électrique lituanien dans les réseaux électriques européens, la loi lituanienne d’exécution modifiant et complétant les articles 2, 11, 13, 14, 16, 20 et 21 de la loi relative aux sources d’énergie renouvelables, ainsi que par les
actes d’exécution (de ces lois), notamment la description du régime de prestation des [SIPE], approuvée par le décret no 916 [...], la description des modalités de gestion des fonds destinés aux [SIPE], approuvée par le décret no 1157 [...] –, ou une partie de celui-ci, doit être considéré comme une aide d’État (un régime d’aide d’État) aux fins de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, s’agissant notamment des points suivants :
1) Dans les circonstances de l’affaire au principal, l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit-il être interprété en ce sens que les fonds destinés aux SIPE sont considérés comme des ressources d’État, ou non ?
2) L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit-il être interprété en ce sens que le cas où les opérateurs des réseaux (les entreprises) se voient imposer l’obligation d’acheter l’électricité auprès des producteurs d’électricité à un prix (tarif) fixe et/ou de l’équilibrer, et où les pertes subies par ces opérateurs de réseaux en raison de cette obligation sont compensées par des fonds provenant éventuellement des ressources d’État n’est pas considéré comme une aide apportée aux producteurs
d’électricité au moyen de ressources d’État ?
3) L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit-il être interprété en ce sens que, dans les circonstances de l’affaire au principal, une aide : à une entreprise qui réalise un projet d’importance stratégique tel que le projet NordBalt ; à des entreprises auxquelles est confiée la sécurité d’approvisionnement en électricité pour une période spécifique ; destinée à indemniser les pertes réellement encourues et correspondant aux conditions du marché, par des personnes, telles que les exploitants de
centrales à énergie solaire concernés, en raison du refus de l’État d’exécuter ses engagements (à la suite de modifications de la réglementation nationale) ; accordée aux entreprises (les opérateurs des réseaux), avec l’objectif de compenser les pertes réellement subies lors de l’exécution de l’obligation d’acheter l’électricité auprès des producteurs d’électricité fournissant les SIPE à un tarif fixe ainsi que d’équilibrer l’(énergie) est considérée (ou non) sélective et/ou susceptible
d’affecter les échanges mutuels entre États membres ?
4) L’article 107, paragraphe 1, TFUE, lu en combinaison avec l’article 106, paragraphe 2, TFUE, doit-il être interprété en ce sens que, dans les circonstances de l’affaire au principal, le régime des SIPE (ou une partie de ce régime) doit, ou non, être considéré conforme aux critères définis aux points 88 à 93 de l’arrêt [...] du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, [C‑280/00, EU:C:2003:415] ?
5) L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit-il être interprété en ce sens que, dans les circonstances de l’affaire au principal, le régime des SIPE (ou une partie de ce régime) doit, ou non, être considéré comme affectant ou susceptible d’affecter la concurrence ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
45 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande si l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que les fonds destinés à financer un régime de services d’intérêt public, tel que les SIPE, constituent des ressources d’État, au sens de cette disposition.
46 Il convient de rappeler d’emblée que la qualification d’« aide d’État », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, suppose la réunion de quatre conditions, à savoir l’existence d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, que cette intervention soit susceptible d’affecter les échanges entre les États membres, qu’elle accorde un avantage sélectif à son bénéficiaire et qu’elle fausse ou menace de fausser la concurrence (arrêts du 17 mars 1993, Sloman Neptun, C‑72/91
et C‑73/91, EU:C:1993:97, point 18 ; du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 15, et du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 17).
47 Il importe également de rappeler que, pour que des avantages puissent être qualifiés d’« aides », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, ils doivent, d’une part, être accordés directement ou indirectement au moyen de ressources d’État et, d’autre part, être imputables à l’État (arrêts du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 16, ainsi que du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 20 et jurisprudence citée).
48 En premier lieu, afin d’apprécier l’imputabilité d’une mesure à l’État, il importe d’examiner si les autorités publiques ont été impliquées dans l’adoption de cette mesure (arrêts du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 17, ainsi que du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 21).
49 Dans l’affaire au principal, ainsi qu’il ressort des points 5 à 34 du présent arrêt, tant les différents SIPE que leur mode de financement ont été adoptés par l’État au moyen de différentes lois et de différents décrets gouvernementaux. Ils doivent donc être considérés comme imputables à l’État, ce qui, d’ailleurs, n’a été contesté par aucune des parties intéressées.
50 En second lieu, afin de déterminer si l’avantage a été accordé directement ou indirectement au moyen de ressources d’État, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence constante de la Cour, l’interdiction énoncée à l’article 107, paragraphe 1, TFUE englobe tant les aides accordées directement par l’État ou au moyen de ressources d’État que celles accordées par des organismes publics ou privés institués ou désignés par ce dernier en vue de les gérer (arrêts du 22 mars 1977, Steinike &
Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, point 21 ; du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 20, ainsi que du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 23).
51 En effet, le droit de l’Union ne saurait admettre que le seul fait de créer des institutions autonomes chargées de la distribution d’aides permette de contourner les règles relatives aux aides d’État (arrêts du 16 mai 2002, France/Commission, C‑482/99, EU:C:2002:294, point 23, et du 9 novembre 2017, Commission/TV2/Danmark, C‑656/15 P, EU:C:2017:836, point 45).
52 Il ressort également de la jurisprudence de la Cour qu’une mesure consistant, notamment, en une obligation d’achat d’énergie peut relever de la notion d’« aide », bien que ne comportant pas un transfert de ressources d’État (voir, en ce sens, arrêts du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 19, ainsi que du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 24).
53 L’article 107, paragraphe 1, TFUE englobe, en effet, tous les moyens pécuniaires que les autorités publiques peuvent effectivement utiliser pour soutenir des entreprises, sans qu’il soit pertinent que ces moyens appartiennent ou non de manière permanente au patrimoine de l’État. Même si des sommes correspondant à la mesure d’aide concernée ne sont pas de façon permanente en la possession du Trésor public, le fait qu’elles restent constamment sous contrôle public, et donc à la disposition des
autorités nationales compétentes, suffit pour qu’elles soient qualifiées de « ressources d’État » (arrêts du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 21, et du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, point 25 ainsi que jurisprudence citée).
54 La Cour a, plus précisément, jugé que des fonds alimentés par des contributions obligatoires imposées par la législation de l’État, gérés et répartis conformément à cette législation, peuvent être considérés comme des ressources d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, même s’ils sont gérés par des entités distinctes de l’autorité publique (arrêts du 2 juillet 1974, Italie/Commission, 173/73, EU:C:1974:71, point 35, ainsi que du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a.,
C‑262/12, EU:C:2013:851, point 25).
55 L’élément décisif, à cet égard, est constitué par le fait que de telles entités sont mandatées par l’État pour gérer une ressource d’État, et non pas simplement tenues à une obligation d’achat au moyen de leurs ressources financières propres (voir, en ce sens, arrêts du 17 juillet 2008, Essent Netwerk Noord e.a., C‑206/06, EU:C:2008:413, point 74 ; du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, points 30 et 35, ainsi que du 13 septembre 2017, ENEA, C‑329/15,
EU:C:2017:671, points 26 et 30).
56 En l’occurrence, il ressort du dossier dont la Cour dispose que le régime des SIPE se caractérise par les éléments suivants.
57 Tout d’abord, les consommateurs finals se voient imposer, par ce régime, l’obligation de payer aux opérateurs de réseaux de distribution et de transport une contribution, qui est intégrée au tarif de l’électricité et qui augmente le prix de celle-ci, et dont la CNCPE fixe, sur le fondement de l’article 9, paragraphe 1, point 7, de la loi sur l’électricité, le montant spécifique par rapport au kilowattheure consommé. Les producteurs d’électricité qui consomment, pour leurs propres besoins,
l’électricité qu’ils produisent sont également soumis audit régime et se voient imposer un tarif, fixé par la CNCPE par rapport au kilowattheure consommé, différent de celui applicable aux consommateurs finals.
58 Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, pour fixer ces tarifs, la CNCPE tient compte, pour chaque année concernée, du besoin de fonds destinés aux SIPE pour cette période et de la quantité d’électricité qu’il est prévu de consommer pour la même période.
59 Ensuite, les sommes collectées à ce titre par les opérateurs de réseaux de distribution et de transport sont versées au gestionnaire des fonds, qui, ainsi qu’il a été précisé à l’audience par les parties au principal et le gouvernement lituanien, doit être, en vertu du point 4.6 du décret no 1157, contrôlé directement ou indirectement par l’État. À partir de ces sommes, le gestionnaire des fonds est tenu de calculer les fonds destinés aux SIPE et de les répartir entre les différents prestataires
de SIPE, sous déduction d’un montant maximal de 500000 litas lituanien (LTL) (environ 145000 euros) par an, couvrant ses frais de fonctionnement.
60 En conséquence, le gestionnaire des fonds verse ces fonds aux différents prestataires de SIPE, dont les noms ont été, conformément au point 11 de la description annexée au décret no 916, approuvés par le gouvernement lituanien, sauf en ce qui concerne les producteurs d’électricité produisant de l’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables, lesquels sont sélectionnés par la CNCPE à l’issue de procédures de mises aux enchères de quotas de promotion.
61 À ce titre, les opérateurs de réseaux de distribution et de transport bénéficient des fonds destinés aux SIPE pour que soient compensés les surcoûts qui leur sont occasionnés par l’obligation qui leur est faite d’acquérir de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables et de l’équilibrer.
62 Enfin, la juridiction de renvoi indique que les fonds versés aux prestataires des SIPE ont pour objectif de compenser les obligations mises à la charge de ceux-ci par l’État dans le cadre des SIPE.
63 Dès lors, le régime des SIPE repose, d’une part, sur plusieurs obligations qu’il met à la charge tant des opérateurs économiques que des consommateurs finals et, d’autre part, sur l’intervention, comme seul organe de gestion des fonds destinés aux SIPE, d’un organisme contrôlé directement ou indirectement par l’État.
64 Ainsi, les fonds destinés aux SIPE sont collectés par les opérateurs de réseaux de distribution et de transport auprès de tous les consommateurs finals d’électricité sans qu’il soit légalement possible d’y déroger. Une telle obligation de paiement, imposée par le régime des SIPE, revêt donc le caractère d’une contribution obligatoire. En outre, lesdits opérateurs de réseaux sont tenus, en vertu de ce régime, d’acquérir les SIPE auprès de différents fournisseurs, sans avoir non plus la possibilité
de ne pas se soumettre à cette obligation.
65 Or, au regard de la jurisprudence rappelée au point 54 du présent arrêt, de tels fonds peuvent être considérés comme des ressources d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, même s’ils sont gérés par des entités distinctes de l’autorité publique.
66 Par ailleurs, les fonds destinés aux SIPE sont répartis entre les prestataires de ceux-ci, conformément au régime des SIPE, par un organisme sous contrôle public, qui ne dispose, selon les informations qui ressortent du dossier dont la Cour dispose, d’aucun pouvoir d’appréciation quant à la détermination et à la destination de ces fonds. En effet, tant le décret no 1157 que les décisions de la CNCPE, qui est un organisme public, déterminent précisément les modalités de calcul des fonds destinés
aux SIPE, devant être versés aux prestataires de SIPE. Une telle circonstance révèle que ces fonds doivent, comme M. l’avocat général l’a relevé au point 32 de ses conclusions, suivre la voie strictement prévue par ce régime.
67 Partant, dans de telles conditions, les fonds destinés aux SIPE doivent être considérés comme demeurant sous contrôle public.
68 Or, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, un mécanisme de compensation des surcoûts, dont le financement est supporté par tous les consommateurs finals d’électricité situés sur le territoire national et dont les sommes ainsi collectées sont réparties et distribuées aux entreprises bénéficiaires, conformément à la législation de l’État membre, par une entité publique doit être considéré comme une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE
(voir, en ce sens, arrêt du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 37, ainsi qu’ordonnance du 22 octobre 2014, Elcogás, C‑275/13, non publiée, EU:C:2014:2314, point 30).
69 En outre, une situation comme celle au principal se distingue de celles au vu desquelles la Cour a jugé que l’obligation faite à des entreprises privées d’approvisionnement en électricité d’acheter à des prix minimaux fixés l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables ne peut être considérée comme une intervention au moyen de ressources d’État dans la mesure où aucun transfert direct ou indirect de ressources d’État aux entreprises productrices de ce type d’électricité n’est
induit (voir, en ce sens, arrêts du 13 mars 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, point 59, ainsi que du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 34).
70 En effet, dans de telles situations, la Cour a relevé que les entreprises privées n’étaient pas mandatées par l’État membre concerné pour gérer une ressource d’État, mais étaient tenues à une obligation d’achat au moyen de leurs ressources financières propres (voir, en ce sens, arrêts du 17 juillet 2008, Essent Netwerk Noord e.a., C‑206/06, EU:C:2008:413, point 74, ainsi que du 19 décembre 2013, Association Vent De Colère ! e.a., C‑262/12, EU:C:2013:851, point 35).
71 En l’occurrence, il apparaît, d’une part, que le gestionnaire des fonds est mandaté pour gérer une contribution obligatoire imposée à l’ensemble des consommateurs finals d’électricité, constitutive d’une ressource d’État, et, d’autre part, que l’obligation d’acquisition de SIPE imposée aux opérateurs de réseaux de distribution et de transport est compensée par le versement à ces opérateurs de fonds destinés aux SIPE.
72 Par conséquent, il convient de répondre à la première question que l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que les fonds destinés à financer un régime de services d’intérêt public, tel que les SIPE, constituent des ressources d’État, au sens de cette disposition.
Sur la deuxième question
73 Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que, lorsque les opérateurs de réseaux de distribution et de transport bénéficient de fonds destinés à financer les SIPE afin de compenser les pertes subies en raison de l’obligation d’acheter l’électricité auprès de certains producteurs d’électricité à un tarif fixe et d’équilibrer celle-ci, cette compensation constitue un avantage, au sens de cette
disposition, accordé aux producteurs d’électricité.
74 À cet égard, il convient de rappeler que sont considérées comme des aides d’État les interventions qui, sous quelque forme que ce soit, sont susceptibles de favoriser directement ou indirectement des entreprises ou qui doivent être considérées comme un avantage économique que l’entreprise bénéficiaire n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (arrêts du 17 juillet 2008, Essent Netwerk Noord e.a., C‑206/06, EU:C:2008:413, point 79, ainsi que du 27 juin 2017, Congregación de
Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, point 65).
75 Il y a également lieu de rappeler que la jurisprudence a admis qu’un avantage directement accordé à certaines personnes physiques ou morales peut constituer un avantage indirect et, partant, une aide d’État pour d’autres personnes physiques ou morales, qui sont des entreprises (voir, en ce sens, arrêt du 13 juin 2002, Pays-Bas/Commission, C‑382/99, EU:C:2002:363, points 38 et 60 à 66).
76 En l’occurrence, il résulte de l’article 20 de la loi relative aux sources d’énergie renouvelables que les opérateurs de réseaux de distribution et de transport, en tant qu’entreprises acheteuses d’électricité, sont tenues d’acheter l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables à un tarif fixe, qui peut être supérieur au coût de l’électricité vendue par les producteurs d’une telle électricité. Néanmoins, les pertes subies par ces opérateurs sont compensées au moyen de fonds
destinés aux SIPE, versés par le gestionnaire des fonds.
77 Si les sommes destinées à compenser ces pertes sont versées aux opérateurs de réseaux de distribution et de transport, il apparaît que, dans une situation comme celle au principal, ce sont les producteurs d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables qui sont indirectement les bénéficiaires effectifs de l’aide qu’implique ce mécanisme de compensation.
78 En effet, d’une part, la compensation des pertes subies par ces opérateurs au moyen de fonds destinés aux SIPE est intrinsèquement liée à l’avantage prévu en faveur des producteurs d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables, comme l’article 20, paragraphe 2, de la loi relative aux sources d’énergie renouvelables l’envisage, lorsqu’il souligne que la production d’une telle électricité est encouragée, conformément à la procédure en matière de SIPE, « en versant la différence
entre le tarif fixe établi pour un producteur et le tarif de l’électricité vendue par ce producteur ». Or, cette différence correspond aux surcoûts ou aux pertes subies par lesdits opérateurs, compensés par les fonds destinés aux SIPE.
79 D’autre part, aucune disposition de la loi relative aux sources d’énergie renouvelables n’oblige les producteurs d’électricité ayant une telle origine à participer aux enchères qui leur permettront, le cas échéant, de bénéficier du tarif mentionné au point précédent. Dans un tel contexte, leur participation à ce mécanisme de vente et le versement d’une compensation aux opérateurs de réseaux de distribution et de transport ont pour effet de permettre à ces producteurs de vendre des volumes
d’électricité à un prix supérieur au prix du marché et, en tout état de cause, de vendre des volumes plus importants.
80 Par conséquent, il convient de répondre à la deuxième question que l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que, lorsque les opérateurs de réseaux de distribution et de transport bénéficient de fonds destinés à financer les SIPE afin de compenser les pertes subies en raison de l’obligation d’acheter l’électricité auprès de certains producteurs d’électricité à un tarif fixe et d’équilibrer celle-ci, cette compensation constitue un avantage, au sens de cette disposition,
accordé aux producteurs d’électricité.
Sur la troisième question
81 Par sa troisième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que des fonds, tels que les fonds destinés à certains prestataires de SIPE, doivent être considérés comme conférant à ceux-ci un avantage sélectif, au sens de cette disposition, et comme susceptibles d’affecter les échanges entre États membres.
82 La juridiction de renvoi vise quatre catégories de bénéficiaires des fonds destinés aux SIPE. Il s’agit de l’entreprise qui réalise le projet d’importance stratégique NordBalt, des entreprises auxquelles est confiée la sécurité d’approvisionnement en électricité pour une période spécifique, des exploitants de centrales à énergie solaire concernés par le refus de l’État d’exécuter ses engagements, qui sont indemnisés des pertes réellement encourues et correspondant aux conditions de marché, et des
opérateurs des réseaux de distribution et de transport, en raison de la compensation des pertes réellement subies lors de l’exécution de l’obligation d’acheter l’électricité auprès des producteurs d’électricité fournissant les SIPE à un tarif fixe et d’équilibrer celle-ci.
83 En premier lieu, il convient de rappeler que sont considérées comme des aides d’État les interventions qui, sous quelque forme que ce soit, sont susceptibles de favoriser directement ou indirectement des entreprises ou qui doivent être considérées comme un avantage économique que l’entreprise bénéficiaire n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché (arrêts du 17 juillet 2008, Essent Netwerk Noord e.a., C‑206/06, EU:C:2008:413, point 79, ainsi que du 27 juin 2017, Congregación de
Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, point 65).
84 À cet égard, la Cour a jugé que l’appréciation de cette condition relative à la sélectivité de l’avantage impose de déterminer si, dans le cadre d’un régime juridique donné, la mesure nationale en cause est de nature à favoriser « certaines entreprises ou certaines productions » par rapport à d’autres, qui se trouvent, au regard de l’objectif poursuivi par ledit régime, dans une situation factuelle et juridique comparable et qui subissent ainsi un traitement différencié pouvant en substance être
qualifié de « discriminatoire » (arrêts du 14 janvier 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, points 53 à 55, ainsi que du 21 décembre 2016, Commission/World Duty Free Group e.a., C‑20/15 P et C‑21/15 P, EU:C:2016:981, point 54).
85 L’ensemble des opérateurs économiques mentionnés au point 82 du présent arrêt bénéficient de fonds destinés aux SIPE, qui, s’ils tendent à compenser des surcoûts ou des pertes subies par ces opérateurs, sont susceptibles d’être qualifiés d’« avantage sélectif accordé au moyen de ressources d’État ».
86 En effet, l’article 107, paragraphe 1, TFUE ne distingue pas selon les causes ou les objectifs des interventions étatiques, mais les définit en fonction de leurs effets, et donc indépendamment des techniques utilisées (arrêts du 15 novembre 2011, Commission et Espagne/Government of Gibraltar et Royaume-Uni, C‑106/09 P et C‑107/09 P, EU:C:2011:732, point 87, ainsi que du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, point 48).
87 Or, il ressort des indications fournies par la juridiction de renvoi et des précisions apportées par les intéressés dans leurs observations déposées devant la Cour que chaque catégorie d’opérateurs mentionnée au point 82 du présent arrêt se voit accorder un avantage sur une base sélective. En effet et ainsi qu’il ressort du décret no 916, le dispositif des SIPE ne profite qu’à certains producteurs d’électricité dont, en particulier, ceux produisant de l’électricité à partir de sources d’énergie
renouvelables ou par cogénération ainsi que ceux contribuant à la sécurité d’approvisionnement, à la sécurité ou à l’indépendance énergétique nationale, à la sécurité et à la fiabilité du réseau énergétique national ou encore à la mise en œuvre de projets stratégiques d’approvisionnement. De surcroît, chacun de ces opérateurs, à l’exception des exploitants de centrales à énergie solaire concernés par le refus de l’État d’exécuter ses engagements, est nominativement désigné comme bénéficiaire
potentiel des fonds destinés aux SIPE par le gouvernement lituanien sur le fondement des points 11 et 111 de la description annexée au décret no 916.
88 Sous réserve des vérifications à opérer par la juridiction de renvoi, l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que des fonds, tels que les fonds destinés à certains prestataires de SIPE, doivent être considérés comme conférant à ceux-ci un avantage sélectif au sens de cette disposition.
89 En second lieu, aux fins de la qualification d’une mesure nationale d’« aide d’État », il y a lieu non pas d’établir l’existence d’une incidence réelle de l’aide sur les échanges entre les États membres, mais seulement d’examiner si cette aide est susceptible d’affecter ces échanges (arrêts du 26 octobre 2016, Orange/Commission, C‑211/15 P, EU:C:2016:798, point 64, et du 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 29).
90 Toutefois, l’atteinte portée aux échanges entre les États membres ne peut être purement hypothétique ou présumée. Ainsi, il y a lieu de déterminer la raison pour laquelle la mesure considérée est susceptible d’affecter, par ses effets prévisibles, les échanges entre les États membres (arrêt du 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 30 et jurisprudence citée).
91 À cet égard, il résulte des indications fournies par la juridiction de renvoi et des observations présentées par Baltpool au cours de l’audience que, en 2014, il existait déjà des échanges entre la République de Lituanie et d’autres États membres sur le marché de l’électricité, en raison de connexions avec les réseaux électriques de la République d’Estonie et de la République de Lettonie, qui étaient utilisées pour l’importation d’électricité. Ces indications, non contestées par le gouvernement
lituanien, relativisent l’argument de celui-ci, tenant au fait que le marché de l’électricité dans ce pays était relativement isolé.
92 En outre, lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges intracommunautaires, ces derniers doivent être considérés comme influencés par cette aide (arrêts du 10 janvier 2006, Cassa di Risparmio di Firenze e.a., C‑222/04, EU:C:2006:8, point 141, ainsi que du 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 31).
93 À cet égard, il n’est pas nécessaire que les entreprises bénéficiaires participent elles-mêmes aux échanges intracommunautaires. En effet, lorsqu’un État membre octroie une aide à des entreprises, l’activité intérieure peut s’en trouver maintenue ou augmentée, avec cette conséquence que les chances des entreprises établies dans d’autres États membres de pénétrer le marché de cet État membre en sont diminuées (arrêts du 14 janvier 2015, Eventech, C‑518/13, EU:C:2015:9, point 67, et du 18 mai 2017,
Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 32).
94 Par ailleurs, la circonstance qu’un secteur économique, tel que celui de l’énergie, a fait l’objet d’une libéralisation au niveau de l’Union est de nature à caractériser une incidence réelle ou potentielle des aides sur les échanges entre les États membres (voir, en ce sens, arrêts du 5 mars 2015, Banco Privado Português et Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, point 51, ainsi que du 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 34).
95 À cet égard, il convient de relever que la directive 2009/72 a totalement libéralisé le marché de l’électricité au sein de l’Union et, à la date des faits au principal, les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires à la transposition de cette directive devaient avoir été adoptées par les États membres.
96 Or, dans la mesure où l’électricité fait l’objet d’échanges commerciaux transfrontaliers, l’octroi des fonds destinés aux SIPE aux prestataires de SIPE mentionnés au point 82 du présent arrêt est susceptible d’avoir un effet sur le commerce entre lesdits États (voir, en ce sens, arrêt du 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 35).
97 Cependant, il appartient à la juridiction de renvoi, en vue d’apprécier l’effet sur le commerce entre États membres, de prendre en considération, pour chacune des catégories de prestataires de SIPE mentionnée au point 82 du présent arrêt, les particularités de l’exercice de l’activité qui fait l’objet d’une compensation par le versement des fonds destinés à ces prestataires, afin de déterminer si le versement de ces fonds auxdits prestataires est susceptible de renforcer leur situation sur le
marché lituanien de l’électricité par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges entre États membres.
98 Par conséquent, il convient de répondre à la troisième question que l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que, dans une situation telle que celle au principal, des fonds, tels que les fonds destinés à certains prestataires de SIPE, doivent être considérés comme conférant à ceux-ci un avantage sélectif, au sens de cette disposition, et comme susceptibles d’affecter les échanges entre États membres.
Sur la quatrième question
99 Par sa quatrième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’une intervention étatique, telle que le régime des SIPE, doit être considérée comme une compensation représentant la contrepartie de prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, au sens de l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
100 À cet égard, la Cour a précisé que, dans la mesure où une intervention étatique doit être considérée comme une compensation représentant la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de telle sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d’un avantage financier et que ladite intervention n’a donc pas pour effet de mettre ces entreprises dans une position concurrentielle plus favorable par rapport aux
entreprises qui leur font concurrence, une telle intervention ne tombe pas sous le coup de l’article 107, paragraphe 1, TFUE (arrêts du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, EU:C:2003:415, point 87, ainsi que du 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK/Commission, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, point 25).
101 Conformément aux points 88 à 93 de l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), pour qu’une telle intervention puisse échapper à la qualification d’« aide d’État », un certain nombre de conditions doivent être réunies. Premièrement, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies. Deuxièmement, les paramètres sur la base desquels
est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente. Troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public. Quatrièmement, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service
public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations.
102 Le contrôle du respect des conditions posées par la jurisprudence résultant dudit arrêt est opéré dans le but de déterminer si les mesures en cause doivent être qualifiées d’« aides d’État », ce qui est une question préalable à celle consistant à vérifier, le cas échéant, si une aide incompatible est néanmoins nécessaire à l’accomplissement de la mission impartie au bénéficiaire de la mesure en cause, au titre de l’article 106, paragraphe 2, TFUE (arrêt du 8 mars 2017, Viasat Broadcasting
UK/Commission, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, point 34).
103 En revanche, il n’y a plus lieu de faire application des conditions posées par ladite jurisprudence lorsqu’il a été constaté qu’une mesure devait être qualifiée d’« aide », notamment en ce que l’entreprise bénéficiaire n’est pas en mesure de passer le test de la comparaison avec une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, et qu’il convient d’examiner si cette aide est susceptible d’être justifiée au titre de
l’article 106, paragraphe 2, TFUE (arrêt du 8 mars 2017, Viasat Broadcasting UK/Commission, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, point 35).
104 En premier lieu, il convient de rappeler que les États membres sont en droit, dans le respect du droit de l’Union, de définir l’étendue et l’organisation de leurs services d’intérêt économique général en tenant compte en particulier d’objectifs propres à leur politique nationale, et que, à cet égard, les États membres disposent d’un large pouvoir d’appréciation, qui ne peut être remis en cause qu’en cas d’erreur manifeste (arrêt du 20 décembre 2017, Comunidad Autónoma del País Vasco
e.a./Commission, C‑66/16 P à C‑69/16 P, EU:C:2017:999, points 69 et 70).
105 Sur ce point, l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 prévoit que les États membres peuvent imposer aux entreprises du secteur de l’électricité, dans l’intérêt économique général, des obligations de service public qui peuvent porter sur la sécurité, y compris la sécurité d’approvisionnement, la régularité, la qualité et le prix de la fourniture, ainsi que la protection de l’environnement, y compris l’efficacité énergétique, l’énergie produite à partir de sources d’énergie
renouvelables et la protection du climat.
106 À cet égard, il appartient à la juridiction de renvoi de s’assurer que, en définissant les SIPE, la République de Lituanie a fait usage de son pouvoir d’appréciation sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, notamment au regard des objectifs poursuivis par les SIPE, qui devraient être en relation avec ceux visés à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72.
107 En deuxième lieu, il ressort de la logique de l’exception mise en place par l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), que la première condition fixée par cet arrêt suppose que, comme M. l’avocat général l’a relevé au point 78 de ses conclusions, l’entreprise qui en bénéficie soit soumise à une véritable obligation de fournir le service en cause dans des conditions données, et non qu’elle soit seulement autorisée à fournir un tel
service.
108 Or, au vu des éléments transmis par la juridiction de renvoi concernant tant le cadre juridique national que la situation factuelle, il est permis de douter que plusieurs des SIPE remplissent a priori une telle condition.
109 Il en est ainsi, premièrement, des producteurs d’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables. En effet, ceux-ci ne se voient aucunement obligés par la réglementation nationale de fournir l’électricité qu’ils produisent à des conditions particulières, qui tiendraient, notamment, à l’universalité ou à la durée des prestations à fournir. Au contraire, en application de l’article 20 de la loi relative aux sources d’énergie renouvelables, les producteurs de ce type d’électricité
ne font que s’engager à vendre l’électricité produite et les gestionnaires de réseaux de distribution et de transport à l’acheter, opérations qui se concrétisent dans des contrats conclus sur une base volontaire.
110 Deuxièmement, un constat similaire peut être effectué au sujet de la production d’électricité dans les centrales de cogénération. De nouveau, il peut être constaté que les producteurs en question participent au régime des SIPE sur une base volontaire, dès lors qu’il résulte de l’arrêté no 1‑219 que ces producteurs présentent une demande pour participer aux SIPE au ministre de l’Énergie lituanien. De plus, une fois cette demande acceptée, la fourniture de l’électricité ayant la cogénération comme
origine est effectuée dans le cadre de contrats conclus avec le fournisseur public d’électricité, dans lesquels seul le volume maximal d’électricité à fournir dans l’année est imposé par décision du gouvernement lituanien.
111 Dans ces circonstances, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si ces deux catégories de producteurs d’électricité sont, malgré tout, soumises à des obligations imposées de manière contraignante par le gouvernement lituanien.
112 De manière plus fondamentale, il importe, troisièmement, de relever que les fonds destinés aux SIPE visant à compenser les dépenses de développement de projets de centrales électriques à énergie solaire ne semblent se rapporter à aucune prestation de services qui serait réalisée par les exploitants de ces centrales au profit des consommateurs finals ou d’opérateurs du secteur de l’électricité en Lituanie. L’objectif de ce SIPE est de compenser les pertes encourues par ces exploitants en raison
de la modification introduite au cours de l’année 2013 dans la législation lituanienne, qui a conduit à ce que les autorisations dont ils bénéficiaient pour l’exploitation de telles centrales ne soient pas mises en œuvre. Par ailleurs, il n’apparaît pas évident, à première vue, que l’« activité » ainsi compensée soit en relation avec l’un des objectifs énumérés à l’article 3, paragraphe 2, de la directive 2009/72 auxquels peuvent être soumis les obligations de service public que les États
membres peuvent imposer aux opérateurs du secteur de l’électricité.
113 En troisième lieu, les deuxième et troisième conditions fixées par l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), imposent que les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation soient préalablement établis de façon objective et transparente, et que la compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public.
114 Or, les indications fournies par la juridiction de renvoi dans sa demande de décision préjudicielle ne permettent pas, même éclairées par les observations des intéressés, de déterminer dans quelle mesure ces deux conditions, qui concourent à garantir qu’aucune surcompensation ne soit versée aux entreprises chargées d’exécuter des obligations de service public, sont remplies en l’occurrence.
115 Ainsi en est-il des SIPE relatifs, d’une part, au maintien des réserves de capacité de centrales électriques désignées, dont l’activité est nécessaire pour assurer la sécurité énergétique nationale, et, d’autre part, au développement de capacités de production d’électricité, revêtant une importance stratégique pour garantir la sécurité et la fiabilité du réseau énergétique ou l’indépendance énergétique de l’État, mentionnés aux points 7.4 et 7.5 de la description annexée au décret no 916. À cet
égard, la juridiction de renvoi ne fournit aucune information sur les modalités selon lesquelles les fonds destinés à ces SIPE sont calculés.
116 Il en va de même du SIPE relatif à la sécurité d’approvisionnement en électricité pour lequel seul le prix d’achat de l’électricité, ventilé entre une part correspondant à la couverture des coûts variables et une part correspondant à celle des coûts fixes, ressort de la réglementation s’y rapportant, telle que présentée par la juridiction de renvoi.
117 Il appartiendra donc à celle-ci de vérifier si, pour les catégories de prestataires de SIPE mentionnés aux points 115 et 116 du présent arrêt, la réglementation nationale applicable prévoit que les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation versée à ces différents prestataires sont préalablement établis de façon objective et transparente, et si cette compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des
obligations de service public.
118 En quatrième lieu, il convient de constater que la quatrième condition fixée par l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), ne semble pas remplie pour les SIPE mentionnés aux points 115 et 116 du présent arrêt. En effet, l’absence d’information sur les modalités selon lesquelles les fonds destinés à ces SIPE sont calculés a forcément pour corollaire le fait qu’il n’est pas possible de savoir si le niveau des compensations nécessaires à
ce titre a été déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations.
119 Par ailleurs, il n’est pas possible pour la Cour de se prononcer sur le point de savoir si cette quatrième condition est remplie, faute pour elle de pouvoir déterminer si les coûts encourus par le prestataire de SIPE en charge du projet NordBalt et par les opérateurs de réseaux de distribution et de transport, s’agissant de l’équilibrage de l’électricité produite à partir de sources d’énergie renouvelables, peuvent correspondre à ceux d’une entreprise moyenne, telle que mentionnée au point
précédent, et alors qu’il ressort des informations communiquées par la juridiction de renvoi que ces prestataires n’ont pas été choisis selon une procédure d’appel d’offres.
120 Il appartiendra donc à la juridiction de renvoi de s’assurer que, en l’occurrence, les prestataires de SIPE ont été choisis selon des modalités qui permettent de respecter la quatrième condition fixée par l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415).
121 Par conséquent, il convient de répondre à la quatrième question que l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’une intervention étatique, telle que le régime des SIPE, ne doit pas être considérée comme une compensation représentant la contrepartie de prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, au sens de l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), à
moins que la juridiction de renvoi ne constate que l’un ou l’autre des SIPE remplit effectivement les quatre conditions énoncées aux points 88 à 93 de cet arrêt.
Sur la cinquième question
122 Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’une intervention étatique, telle que le régime des SIPE, doit être considérée comme faussant ou susceptible de fausser la concurrence.
123 Il y a lieu de relever que, par cette question, cette juridiction s’interroge sur l’incidence des différents SIPE sur la concurrence et non uniquement sur celle de certains d’entre eux.
124 Aux fins de la qualification d’une mesure nationale en tant qu’« aide d’État », il y a lieu non pas d’établir une distorsion effective de la concurrence, mais seulement d’examiner si l’aide est susceptible de fausser la concurrence (arrêt du 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 29 et jurisprudence citée).
125 Toutefois, une distorsion effective de la concurrence ne peut être purement hypothétique ou présumée. Ainsi, il y a lieu de déterminer la raison pour laquelle la mesure considérée fausse ou menace de fausser la concurrence (arrêt du 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 30 et jurisprudence citée).
126 À cet égard, il convient de rappeler que les aides qui visent à libérer une entreprise des coûts qu’elle aurait normalement dû supporter dans le cadre de sa gestion courante ou de ses activités normales faussent en principe les conditions de concurrence (arrêt du 18 mai 2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, point 33 et jurisprudence citée).
127 Pour les motifs déjà exposés aux points 95 et 96 du présent arrêt lors de l’examen de la condition tenant à l’atteinte portée aux échanges entre États membres, le régime des SIPE, s’agissant des différents services qui en font partie, doit être considéré comme faussant ou susceptible de fausser la concurrence, sous réserve pour la juridiction de renvoi d’opérer les vérifications nécessaires, telles que précisées au point 97 du présent arrêt, au regard de l’incidence des particularités de
l’exercice de l’activité des différents prestataires de SIPE sur la concurrence dans le marché lituanien de l’électricité.
128 Par conséquent, il convient de répondre à la cinquième question que l’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’une intervention étatique, telle que le régime des SIPE, doit être considérée comme faussant ou susceptible de fausser la concurrence.
Sur les dépens
129 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
1) L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que les fonds destinés à financer un régime de services d’intérêt public, tel que les services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité, constituent des ressources d’État, au sens de cette disposition.
2) L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que, lorsque les opérateurs de réseaux de distribution et de transport bénéficient de fonds destinés à financer les services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité afin de compenser les pertes subies en raison de l’obligation d’acheter l’électricité auprès de certains producteurs d’électricité à un tarif fixe et d’équilibrer celle-ci, cette compensation constitue un avantage, au sens de cette disposition, accordé aux
producteurs d’électricité.
3) L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que, dans une situation telle que celle au principal, des fonds, tels que les fonds destinés à certains prestataires de services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité, doivent être considérés comme conférant à ceux-ci un avantage sélectif, au sens de cette disposition, et comme susceptibles d’affecter les échanges entre États membres.
4) L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’une intervention étatique, telle que le régime des services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité, ne doit pas être considérée comme une compensation représentant la contrepartie de prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, au sens de l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C‑280/00, EU:C:2003:415), à moins que la
juridiction de renvoi ne constate que l’un ou l’autre des services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité remplit effectivement les quatre conditions énoncées aux points 88 à 93 de cet arrêt.
5) L’article 107, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens qu’une intervention étatique, telle que le régime des services d’intérêt public dans le secteur de l’électricité, doit être considérée comme faussant ou susceptible de fausser la concurrence.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le lituanien.
