CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MICHAL BOBEK
présentées le 19 novembre 2020 ( 1 )
Affaire C‑505/19
WS
contre
Bundesrepublik Deutschland
[demande de décision préjudicielle formée par le Verwaltungsgericht Wiesbaden (tribunal administratif de Wiesbaden, Allemagne)]
« Renvoi préjudiciel – Notice rouge de l’Organisation internationale de police criminelle (Interpol) – Article 54 de la convention d’application de l’accord de Schengen – Article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Principe ne bis in idem – Article 21 TFUE – Libre circulation des personnes – Directive (UE) 2016/680 – Traitement de données à caractère personnel »
I. Introduction
1. La présente affaire soulève deux questions inédites relatives aux conséquences de l’application du principe ne bis in idem dans l’espace Schengen à propos de faits qui ont donné lieu à la publication d’une notice rouge par l’Organisation internationale de police criminelle (ci-après « Interpol ») à la demande d’un État tiers. Les notices rouges concernent les personnes recherchées aux fins de poursuites pénales ou d’exécution d’une sanction pénale. En substance, elles constituent une demande
adressée aux services répressifs à l’échelle mondiale de localiser et, le cas échéant, de restreindre provisoirement les déplacements d’une personne dans l’attente d’une demande d’extradition.
2. La première de ces questions est de savoir si un État membre peut mettre en œuvre une notice rouge et restreindre les déplacements de la personne recherchée lorsqu’un autre État membre a informé Interpol et, par conséquent, tous les autres pays membres d’Interpol, que cette notice vise des faits pour lesquels le principe ne bis in idem pourrait trouver à s’appliquer. La seconde de ces questions est de savoir si, dans l’hypothèse où le principe ne bis in idem est applicable, un État membre peut
procéder à un traitement ultérieur des données à caractère personnel concernant la personne recherchée figurant dans la notice rouge.
II. Le cadre juridique
A. Le droit international
3. L’article 2, sous a), du statut d’Interpol, adopté en 1956 et modifié pour la dernière fois en 2008, énonce que l’un des buts de cette organisation est :
« d’assurer et de développer l’assistance réciproque la plus large de toutes les autorités de police criminelle, dans le cadre des lois existant dans les différents pays et dans l’esprit de la Déclaration universelle des droits de l’homme ».
4. L’article 31 du statut d’Interpol précise que, « [p]our atteindre ses objectifs, [Interpol] a besoin de la coopération constante et active de ses [m]embres qui devront faire tous les efforts compatibles avec la législation de leur pays pour participer avec diligence à ses activités ».
5. Aux termes de l’article 73, paragraphe 1, du règlement d’Interpol sur le traitement des données (ci-après le « RPDI »), adopté en 2011 et modifié en dernier lieu en 2019, le système des notices Interpol est constitué d’un ensemble de notices publiées pour une finalité spécifique et identifiables par un code couleur, et de notices spéciales. Les notices rouges sont publiées à la demande d’un Bureau central national (ci-après un « BCN ») « pour demander la localisation d’une personne recherchée et
sa détention, son arrestation ou la restriction de ses déplacements aux fins de son extradition, de sa remise ou d’une action similaire conforme au droit » (article 82 du RPDI). L’article 87, sous a), du RPDI indique que si une personne faisant l’objet d’une notice rouge est localisée, le pays où la personne recherchée a été localisée « i) informe immédiatement le [BCN] ou l’entité internationale à l’origine de la notice et le Secrétariat général du fait que la personne recherchée a été
localisée – sous réserve des restrictions découlant de sa législation nationale et des traités internationaux applicables » et « ii) prend toute autre mesure autorisée par sa législation nationale et les traités internationaux applicables telle que procéder à l’arrestation provisoire de la personne recherchée ou bien surveiller ou restreindre ses déplacements ».
B. Le droit de l’Union
6. L’article 54 de la convention d’application de l’accord de Schengen du 14 juin 1985 entre les Gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes ( 2 ) (ci-après la « CAAS »), figurant au chapitre 3, intitulé « Application du principe ne bis in idem », de son titre III, dispose :
« Une personne qui a été définitivement jugée par une Partie Contractante ne peut, pour les mêmes faits, être poursuivie par une autre Partie Contractante, à condition que, en cas de condamnation, la sanction ait été subie ou soit actuellement en cours d’exécution ou ne puisse plus être exécutée selon les lois de la Partie Contractante de condamnation. »
7. L’article 57, paragraphes 1 et 2, de la CAAS énonce :
« 1. Lorsqu’une personne est accusée d’une infraction par une Partie Contractante et que les autorités compétentes de cette Partie Contractante ont des raisons de croire que l’accusation concerne les mêmes faits que ceux pour lesquels elle a déjà été définitivement jugée par une autre Partie Contractante, ces autorités demanderont, si elles l’estiment nécessaire, les renseignements pertinents aux autorités compétentes de la Partie Contractante sur le territoire de laquelle une décision a déjà
été rendue.
2. Les informations demandées seront données aussitôt que possible et seront prises en considération pour la suite à réserver à la procédure en cours. »
8. Selon le considérant 25 de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil, du 27 avril 2016, relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil ( 3 ), tous
les États membres sont affiliés à Interpol et « [i]l est dès lors approprié de renforcer la coopération entre l’Union et Interpol en favorisant un échange efficace de données à caractère personnel tout en garantissant le respect des libertés et droits fondamentaux en ce qui concerne le traitement automatique des données à caractère personnel ».
9. Selon la définition figurant à l’article 3 de la directive 2016/680, il faut entendre par « traitement »« toute opération ou tout ensemble d’opérations effectuées ou non à l’aide de procédés automatisés et appliquées à des données à caractère personnel ou des ensembles de données à caractère personnel, telles que la collecte, l’enregistrement, l’organisation, la structuration, la conservation, l’adaptation ou la modification, l’extraction, la consultation, l’utilisation, la communication par
transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l’interconnexion, la limitation, l’effacement ou la destruction ».
10. L’article 4, paragraphe 1, de la directive 2016/680 dispose que les données à caractère personnel sont notamment « traitées de manière licite et loyale », « collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes et ne sont pas traitées d’une manière incompatible avec ces finalités » et « adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités pour lesquelles elles sont traitées ».
11. Aux termes de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2016/680, « [l]es États membres prévoient que le traitement n’est licite que si et dans la mesure où il est nécessaire à l’exécution d’une mission effectuée par une autorité compétente, pour les finalités énoncées à l’article 1er, paragraphe 1, et où il est fondé sur le droit de l’Union ou le droit d’un État membre ».
12. Conformément à l’intitulé de l’article 16 de la directive 2016/680, la personne concernée dispose d’un « [d]roit de rectification ou d’effacement des données à caractère personnel et [de] limitation du traitement ».
13. Le chapitre V de la directive 2016/680 (articles 35 à 40) est intitulé « Transferts de données à caractère personnel vers des pays tiers ou à des organisations internationales » et régit notamment les conditions auxquelles des données à caractère personnel peuvent être transférées vers des pays tiers ou à des organisations internationales.
C. Le droit allemand
14. L’article 153 bis, paragraphe 1, du Strafprozessordnung (code de procédure pénale allemand, ci-après le « StPO ») prévoit que, en matière d’infractions passibles d’une peine d’amende ou privative de liberté inférieure à un an, le Staatsanwaltschaft (ministère public, Allemagne) peut, avec l’approbation de la juridiction compétente pour l’ouverture de la procédure principale et celle de la personne poursuivie, renoncer provisoirement à l’action publique et, dans le même temps, imposer à la
personne poursuivie des obligations et injonctions, par exemple le versement d’une somme d’argent au profit d’une institution d’utilité publique ou du Trésor public, si celles-ci sont de nature à éliminer l’intérêt public pour les poursuites pénales et si la gravité de la faute ne s’y oppose pas. Si la personne poursuivie satisfait à ces obligations et à ces injonctions, l’infraction ne peut plus être poursuivie en tant que délit.
15. Le Gesetz über das Bundeskriminalamt und die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in kriminalpolizeilichen Angelegenheiten (Bundeskriminalamtsgesetz) [loi sur l’Office fédéral de la police judiciaire (ci-après le « BKA ») et la coopération entre la Fédération et les Länder en matière de police criminelle] dispose à son article 3, paragraphe 1, dans sa version du 1er juin 2017 ( 4 ), que le BKA est le BCN de la République fédérale d’Allemagne en matière de coopération avec Interpol.
III. Les faits à l’origine du litige au principal et les questions préjudicielles
16. En 2012, à la demande des autorités compétentes des États-Unis d’Amérique, Interpol a publié une notice rouge concernant WS, un citoyen allemand résidant en Allemagne (ci-après le « requérant ») à l’attention de tous les BCN en vue de sa localisation, de son arrestation ou de la restriction de ses déplacements en vue de son extradition. La notice rouge a été publiée sur la base d’un mandat d’arrêt émis par les autorités des États-Unis d’Amérique visant, notamment, des incriminations de
corruption, de blanchiment de capitaux et de fraude.
17. Selon la juridiction de renvoi, le ministère public de Munich (Allemagne) avait déjà ouvert une enquête concernant le requérant pour les mêmes faits que ceux visés par la notice rouge. Il a été mis fin à cette procédure en 2009 après que le requérant s’est acquitté d’une certaine somme d’argent en application de l’article 153 bis, paragraphe 1, du StPO.
18. En 2013, à la suite d’échanges avec le requérant, le BKA a demandé et obtenu d’Interpol la publication d’un addendum à la notice rouge en question, indiquant que le BKA était d’avis que le principe ne bis in idem trouvait à s’appliquer aux incriminations à l’origine de cette notice rouge. Les autorités allemandes ont également demandé, en vain, aux autorités des États-Unis d’Amérique de faire supprimer la notice rouge.
19. En 2017, le requérant a saisi le Verwaltungsgericht Wiesbaden (tribunal administratif de Wiesbaden, Allemagne) d’un recours dirigé contre la République fédérale d’Allemagne, représentée par le BKA. Il a demandé qu’il soit ordonné à la défenderesse de prendre toutes les mesures nécessaires au retrait de la notice rouge. Il affirmait ne pas pouvoir se rendre dans un autre État partie à l’accord de Schengen sans risquer son arrestation. En effet, du fait de la notice rouge, ces États l’ont inscrit
sur leurs listes des personnes recherchées. Selon le requérant, cette situation est contraire à l’article 54 de la CAAS et à l’article 21 TFUE. Le requérant soutenait également que tout nouveau traitement par les autorités des États membres de données à caractère personnel le concernant figurant dans la notice rouge serait contraire aux dispositions de la directive 2016/680.
20. Dans ces circonstances, éprouvant quelques doutes sur la juste interprétation des dispositions pertinentes du droit de l’Union, le Verwaltungsgericht Wiesbaden (tribunal administratif de Wiesbaden), par décision du 27 juin 2019, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) L’article 54 de la [CAAS], lu en combinaison avec l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne [ci-après la “Charte”], doit‑il être interprété en ce sens que la circonstance que le ministère public, en Allemagne, après que le prévenu a satisfait à certaines conditions, notamment le versement d’une somme d’argent fixée par ledit ministère public, clôture une procédure pénale en cours suffit-elle à interdire l’ouverture d’une procédure pénale pour les mêmes faits
dans tous les États parties à l’accord de Schengen ?
2) Découle-t-il de l’article 21, paragraphe 1, TFUE qu’il est interdit aux États membres de mettre en œuvre les mandats d’arrêt émis par des États tiers dans le cadre d’une organisation internationale telle que [Interpol], lorsque la personne visée par une demande d’arrestation est un citoyen de l’Union et que l’État membre dont celle-ci possède la nationalité a fait part à ladite organisation internationale, et donc également aux autres États membres, de doutes quant à la compatibilité de
ladite demande d’arrestation avec l’interdiction d’une double sanction pour les mêmes faits ?
3) L’article 21, paragraphe 1, TFUE suffit-il à empêcher l’ouverture de poursuites pénales et une arrestation provisoire dans les États membres dont l’intéressé ne possède pas la nationalité lorsque cette ouverture est contraire au principe de l’interdiction d’une double sanction pour les mêmes faits ?
4) L’article 4, paragraphe 1, sous a), et l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2016/680, lus en combinaison avec l’article 54 de la CAAS et avec l’article 50 de la Charte, doivent-ils être interprétés en ce sens que les États membres sont tenus d’adopter des dispositions garantissant que, dans l’hypothèse d’une procédure conduisant à l’extinction de l’action publique, il soit interdit, dans tous les États parties à l’accord de Schengen, de continuer à traiter les notices rouges d’Interpol,
qui sont susceptibles de conduire à une autre procédure pénale ?
5) Une organisation internationale telle qu’Interpol dispose-t-elle d’un niveau de protection des données approprié lorsqu’il n’existe pas de décision d’adéquation au sens de l’article 36 de la directive 2016/680 ou de garanties appropriées au sens de l’article 37 de cette directive ?
6) Les États membres ne sont-ils en droit de continuer à procéder au traitement de données qui sont inscrites par des États tiers dans une circulaire de recherche (“notice rouge”) auprès d’Interpol que lorsqu’un État tiers, par ladite circulaire de recherche, a diffusé une demande d’arrestation et d’extradition et a sollicité une arrestation qui ne méconnait pas le droit européen, en particulier l’interdiction d’une double sanction pour les mêmes faits ? »
21. La juridiction de renvoi a demandé que son renvoi fasse l’objet d’un traitement suivant la procédure préjudicielle d’urgence de l’article 107, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour. Par ordonnance du 12 juillet 2019, la Cour a décidé qu’il n’y avait pas lieu d’accéder à cette demande.
22. Le 5 septembre 2019, la notice rouge concernant le requérant a été supprimée par Interpol à la demande des autorités des États-Unis d’Amérique.
23. Dans sa réponse du 11 novembre 2019 à une demande de la Cour sur les conséquences de ce fait sur la présente procédure, la juridiction de renvoi a fait savoir à la Cour qu’elle entendait maintenir son renvoi préjudiciel. Elle a expliqué que le requérant avait demandé une modification de l’action au principal. Le requérant demande désormais à la juridiction de renvoi d’ordonner à la République fédérale d’Allemagne de prendre toutes les mesures nécessaires afin, premièrement, d’empêcher la
publication par Interpol d’une nouvelle notice rouge concernant les mêmes faits et, si une telle notice devait être publiée, secondement, de supprimer la nouvelle notice rouge. La juridiction de renvoi explique que, en vertu du droit national, l’objet du recours peut être adapté dans le sens d’un recours en constatation d’illégalité (« Fortsetzungsfeststellungsklage »), qui est la continuation d’un recours antérieur. La juridiction de renvoi considère donc que les questions préjudicielles
déférées demeurent pertinentes pour la solution du litige au principal.
24. Des observations écrites ont été présentées par le requérant, le BKA, les gouvernements allemand, belge, tchèque, danois, hellénique, français, croate, néerlandais, polonais, roumain et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, ainsi que par la Commission européenne. Le requérant, le BKA, les gouvernements allemand, belge, tchèque, danois, espagnol, français, néerlandais et finlandais, ainsi que la Commission, ont également présenté des observations orales lors de l’audience du
14 juillet 2020.
IV. Analyse
25. En substance, la juridiction de renvoi demande à la Cour de dire si, lorsqu’une notice rouge a été publiée par Interpol à la demande d’un État tiers concernant des faits pour lesquels le principe ne bis in idem pourrait trouver à s’appliquer, le droit de l’Union s’oppose à ce que les États membres, premièrement, mettent en œuvre cette notice rouge en restreignant les déplacements de la personne recherchée et, secondement, procèdent ultérieurement à des traitements de données à caractère
personnel concernant cette personne figurant dans ladite notice.
26. D’emblée, il paraît utile d’expliquer en quelques mots ce qu’est une notice rouge. Selon l’article 82 du RPDI, les notices rouges sont publiées à la demande d’une autorité nationale ou internationale dotée de pouvoirs d’enquête et de poursuite en matière pénale « pour demander la localisation d’une personne recherchée et sa détention, son arrestation ou la restriction de ses déplacements aux fins de son extradition, de sa remise ou d’une action similaire conforme au droit ». L’article 87 du RPDI
précise que si une personne faisant l’objet d’une notice rouge est localisée, les autorités du pays où elle a été localisée informent immédiatement les autorités requérantes et Interpol du fait que la personne a été localisée et « [prennent] toute autre mesure autorisée par [la] législation nationale et les traités internationaux applicables, telle que procéder à l’arrestation provisoire de la personne recherchée ou bien surveiller ou restreindre ses déplacements ».
27. Par conséquent, la publication d’une notice rouge par Interpol constitue une simple demande d’assistance formée par un membre d’Interpol auprès de ses autres membres afin de localiser et, si possible, de restreindre les déplacements d’une personne recherchée. Une notice rouge ne constitue pas et ne déclenche pas automatiquement une demande d’extradition qui, le cas échéant, devra être formée séparément. Il n’en demeure pas moins qu’il est clair qu’une notice rouge est publiée en vue d’une
extradition ou d’une procédure similaire.
28. Ces précisions ayant été apportées et avant d’examiner les questions de fond soulevées par la présente espèce, plusieurs questions de nature procédurale doivent être abordées.
A. Sur la recevabilité du renvoi préjudiciel et sur la nécessité continue d’y répondre
29. Premièrement, le BKA ainsi que les gouvernements allemand, belge, tchèque, hellénique, néerlandais et du Royaume-Uni ont exprimé des doutes sur la recevabilité ab initio du renvoi préjudiciel. Leurs arguments sur ce point peuvent être regroupés en quatre catégories, faisant valoir en substance : premièrement, que le renvoi préjudiciel ne comporte pas assez d’éléments sur le contexte factuel pertinent ; deuxièmement, que la situation dont il est question dans le litige au principal est limitée à
l’Allemagne et ne présente aucun élément transfrontalier ; troisièmement, que le recours au principal est irrecevable ou infondé ; et, quatrièmement, que le recours est abusif, car visant à contester le pouvoir d’autres États membres que la République fédérale d’Allemagne à mettre en œuvre une notice rouge.
30. Ces objections n’emportent pas ma conviction.
31. En premier lieu, il est vrai que la décision de renvoi est particulièrement succincte. Toutefois, telle que complétée par les observations des parties, cette décision permet à la Cour de connaître l’objet de la demande de la juridiction de renvoi et les motifs qui l’ont amenée à déférer ces questions. La Cour dispose donc des éléments factuels et juridiques nécessaires pour apporter une réponse utile.
32. En deuxième lieu, la situation dont il est question dans le litige au principal n’est en aucun cas purement interne à l’Allemagne. D’une part, bien que le litige concerne un citoyen allemand résidant en Allemagne contestant les agissements des autorités allemandes, les motifs de son action sont tirés d’une restriction alléguée à sa liberté de circulation dans l’Union, garantie par l’article 21 TFUE. La Cour a itérativement jugé que les dispositions consacrant la libre circulation des personnes,
y compris celles de l’article 21 TFUE, doivent être interprétées largement ( 5 ). Le fait qu’un citoyen de l’Union n’ait pas (encore) fait usage de ses droits ne signifie pas que la situation est purement interne ( 6 ). À mon avis, l’article 21 TFUE peut être invoqué par tout particulier qui veut réellement et effectivement faire usage de cette liberté ( 7 ). Telle est assurément la situation dans laquelle se trouve le requérant : ses agissements avant et pendant la procédure – tout
particulièrement ses échanges avec le BKA et avec les autorités publiques de plusieurs États membres – démontrent clairement que son intention de faire usage de cette liberté n’est pas simplement théorique ou invoquée incidemment ( 8 ).
33. D’autre part, l’applicabilité de la directive 2016/680 ne se limite pas aux situations transfrontalières. En effet, il en est de même de l’article 50 de la Charte et de l’article 54 de la CAAS : ces deux dispositions sont manifestement également applicables dans des cas où une personne est confrontée aux autorités de l’État membre dont elle a la nationalité.
34. En troisième lieu, il n’appartient pas à la Cour d’apprécier la recevabilité du recours au principal, encore moins s’il est fondé. Selon une jurisprudence constante, les questions relatives à l’interprétation du droit de l’Union posées par le juge national dans le cadre réglementaire et factuel qu’il définit sous sa responsabilité, et dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude, bénéficient d’une présomption de pertinence ( 9 ). Celle-ci ne saurait être renversée par la simple
circonstance que l’une des parties au principal conteste certains faits dont il n’appartient pas à la Cour de vérifier l’exactitude et dont dépend la définition de l’objet du litige ( 10 ). De même, cette présomption ne saurait être renversée par la possibilité que, finalement, le requérant succombe dans le litige au principal dont la juridiction nationale est saisie, en particulier si une certaine interprétation du droit de l’Union est adoptée par la Cour. Ce serait mettre la charrue avant les
bœufs de rejeter la recevabilité au motif que la réponse sur le bien-fondé pourrait être négative.
35. Enfin, je relève que le litige au principal est dirigé contre les autorités allemandes – parties défenderesses devant la juridiction de renvoi – et que toute décision rendue par cette dernière dans le cadre de ce litige ne produira évidemment des effets qu’à l’égard de ces autorités. Le fait que, pour assister la juridiction de renvoi, la Cour est également amenée à préciser les obligations découlant des dispositions du droit de l’Union dont il est question et incombant aux États membres autres
que la République fédérale d’Allemagne ne saurait remettre en cause la recevabilité du renvoi préjudiciel. Il est vrai que la Cour a refusé de se prononcer dans des affaires ayant un caractère artificiel et dont elle avait été saisie uniquement pour se prononcer sur des obligations tirées du droit de l’Union incombant à des États membres autres que celui de la juridiction de renvoi ( 11 ). Toutefois, dans la présente espèce, il n’existe aucun élément de nature à faire penser que le litige dont
la juridiction de renvoi est saisie aurait une construction artificielle visant à amener la Cour à prendre position sur des questions d’interprétation qui, en réalité, ne répondent à aucune exigence objective qui soit nécessaire à sa solution. De plus, le fait qu’une réponse de la Cour sur les droits ou les obligations d’un État membre a des incidences (horizontales) sur les autres États membres est simplement inhérent aux questions concernant la libre circulation dans les États membres et les
éléments de reconnaissance mutuelle qu’elles comprennent.
36. Secondement, le BKA ainsi que les gouvernements allemand, belge, tchèque, espagnol, du Royaume-Uni et finlandais font également valoir que les questions préjudicielles déférées revêtent aujourd’hui un caractère hypothétique. Ils affirment que, dans la mesure où la notice rouge dont il est question dans le litige au principal a été supprimée par Interpol au mois de septembre 2019, les réponses aux questions préjudicielles déférées ne sont plus nécessaires à la juridiction de renvoi pour se
prononcer.
37. Cependant, comme indiqué au point 23 des présentes conclusions, interrogée par la Cour sur cette question précise, la juridiction de renvoi a expliqué que, en vertu du droit national, le requérant est en droit d’adapter son recours et que, effectivement, il avait fait usage de ce droit. Dès lors, le litige dont elle est saisie est (toujours) pendant et, selon elle, sa solution dépend (toujours) de l’interprétation des dispositions du droit de l’Union faisant l’objet des questions préjudicielles
déférées.
38. En outre, la juridiction de renvoi a indiqué, sans être contredite par le BKA ou par une autre partie ayant présenté des observations, que la notice rouge pouvait à tout moment être réintroduite dans le système d’Interpol à la suite d’une nouvelle demande des autorités compétentes des États-Unis d’Amérique.
39. Au vu des considérations qui précèdent et compte tenu de la présomption de pertinence des renvois préjudiciels, je suis d’avis que la présente demande n’est pas devenue sans objet, malgré le retrait de la notice rouge.
B. Sur le fond
40. Les présentes conclusions sont structurées de la manière suivante. Je commencerai par examiner les première, deuxième et troisième questions, qui sont toutes relatives à l’applicabilité en l’espèce du principe ne bis in idem et, si tel est le cas, les conséquences qui en découlent pour les autres États membres concernant leur pouvoir de mettre en œuvre la notice rouge d’Interpol (1). J’examinerai ensuite les quatrième, cinquième et sixième questions, qui portent sur les conséquences de
l’applicabilité du principe ne bis in idem en ce qui concerne le traitement de données à caractère personnel de la personne recherchée figurant dans la notice rouge. Toutefois, je n’examinerai que les interrogations soulevées dans les quatrième et sixième questions (2), car j’estime que la cinquième question est irrecevable (3).
1. Les première, deuxième et troisième questions
41. Par ses trois premières questions, qu’il convient d’examiner conjointement, la juridiction de renvoi demande en substance si l’article 54 de la CAAS, lu en combinaison avec l’article 50 de la Charte et l’article 21, paragraphe 1, TFUE, fait obstacle à la mise en œuvre par les États membres d’une notice rouge d’Interpol publiée à la demande d’un État tiers, restreignant ainsi la liberté de déplacement d’un citoyen de l’Union, lorsqu’un autre État membre a informé Interpol (et donc les autres
membres d’Interpol) que cette notice concerne des faits pour lesquels le principe ne bis in idem pourrait trouver à s’appliquer.
42. Afin de répondre à cette question, il faut d’abord examiner si une mesure, telle que celle prise en 2009 à l’égard du requérant par le ministère public de Munich, avec l’accord de la juridiction compétente, peut en elle-même déclencher l’application du principe ne bis in idem (a). Ensuite, sous réserve que le principe ne bis in idem ait bien été déclenché valablement, j’examinerai si ce principe fait obstacle à une extradition vers un État tiers, interdisant ainsi l’adoption de mesures
restrictives à cet effet (b). Je me pencherai enfin sur la situation concrète de la présente espèce, où il semblerait que l’application du principe ne bis in idem à un cas particulier n’a pas encore été établie (c et d).
a) Sur l’applicabilité du principe ne bis in idem à la clôture d’une procédure pénale autrement que par le jugement d’un tribunal
43. Avant toute chose, il importe de déterminer si une mesure telle que celle prise en 2009 par le ministère public de Munich à l’égard du requérant est effectivement susceptible de déclencher l’application du principe ne bis in idem. L’article 54 de la CAAS ne peut trouver à s’appliquer que si la personne « a été définitivement jugée par une Partie Contractante », ce qui interdit des poursuites pour les mêmes faits dans les autres États membres.
44. À mon avis, une décision par laquelle un procureur met définitivement fin à des poursuites pénales avec l’accord de la juridiction compétente et, après que le prévenu a satisfait à certaines conditions, interdit toutes nouvelles poursuites dans le cadre de la législation nationale relève du champ d’application de l’article 54 de la CAAS. De fait, il y a déjà une jurisprudence solide en la matière.
45. C’est avec l’arrêt Gözütok et Brügge que la Cour s’est prononcée pour la première fois sur cette question, concluant que le principe ne bis in idem, consacré à l’article 54 de la CAAS, « s’applique également à des procédures d’extinction de l’action publique, telles que celles en cause dans les affaires au principal, par lesquelles le ministère public d’un État membre met fin, sans l’intervention d’une juridiction, à la procédure pénale engagée dans cet État, après que le prévenu a satisfait à
certaines obligations et, notamment, a acquitté une certaine somme d’argent fixée par le ministère public » ( 12 ).
46. Des arrêts subséquents concernant l’article 54 de la CAAS sont venus le confirmer et le préciser. Ainsi, dans l’arrêt M, la Cour a souligné que, pour que le principe ne bis in idem puisse trouver application, il faut que l’action publique ait été définitivement éteinte ( 13 ). Dans l’arrêt Spasic, la Cour a souligné l’importance à ce qu’il soit satisfait à la « condition d’exécution » – selon laquelle, en cas de condamnation, il faut que la sanction « ait été subie ou soit actuellement en cours
d’exécution ou ne puisse plus être exécutée » – afin d’éviter l’impunité dont pourraient bénéficier des personnes condamnées dans un État membre par un jugement définitif ( 14 ).
47. En revanche, dans l’arrêt Miraglia, la Cour a jugé que l’article 54 de la CAAS ne trouve pas à s’appliquer à une décision des autorités judiciaires d’un État membre déclarant qu’une affaire est clôturée, après que le ministère public a décidé de ne pas poursuivre l’action publique au seul motif que des poursuites pénales ont été engagées dans un autre État membre à l’encontre du même prévenu et pour les mêmes faits, et ce en l’absence de toute appréciation sur le fond ( 15 ). De même, dans
l’arrêt Turanský, la Cour a dit pour droit que l’article 54 de la CAAS ne trouve pas à s’appliquer à une décision par laquelle une autorité de police, au terme d’un examen au fond de l’affaire, a ordonné, à un stade préalable à l’incrimination d’une personne soupçonnée d’un délit, la suspension des poursuites pénales qui avaient été engagées lorsque cette décision de suspension, selon le droit national de cet État, n’éteint pas définitivement l’action publique et ne constitue ainsi pas un
obstacle à de nouvelles poursuites pénales, pour les mêmes faits, dans cet État ( 16 ).
48. Dans l’arrêt Kossowski, la Cour a bien précisé que la décision du ministère public clôturant, de manière définitive sous réserve de sa réouverture ou de son annulation, la procédure d’instruction menée contre une personne, sans que des sanctions aient été imposées, ne peut pas être qualifiée de décision définitive lorsqu’il ressort de sa motivation que cette procédure a été clôturée sans qu’une instruction approfondie ait été menée ( 17 ).
49. En somme, il existe, d’une part, des décisions définitives concernant un délit (sur la présence ou non de ses éléments constitutifs ou d’autres décisions de nature spécifique ne renfermant pas de telles constatations, mais revenant à un règlement définitif de l’affaire) qui, en vertu du droit national, feront obstacle à l’exercice de nouvelles poursuites visant les mêmes faits dans le même État membre et donc dans tous les autres États membres. D’autre part, il est d’autres formes d’extinction
des poursuites pénales ou de non-ouverture, généralement l’œuvre des autorités de police au niveau national, qui n’entraînent pas de tels effets. Une telle ligne de démarcation est plutôt intuitive, mais elle est difficile à appréhender de manière exhaustive compte tenu de la grande variété de règles et de procédures dans les États membres : pour que le principe ne bis in idem puisse valablement trouver à s’appliquer, il faut une déclaration définitive d’un État membre définissant d’une manière
faisant autorité la portée de la notion du « in idem » qui soit alors susceptible d’interdire le « ne bis ». Si, métaphoriquement parlant, cet espace est vide, rien ne peut empêcher d’autres États membres de procéder eux-mêmes à une enquête et à des poursuites pénales.
50. Dès lors, la réponse qu’il convient d’apporter à la première question déférée par la juridiction de renvoi est effectivement affirmative : dans l’absolu, l’article 54 de la CAAS trouve à s’appliquer à une décision du ministère public, au terme d’un examen au fond de l’affaire, avec l’accord de la juridiction compétente, portant extinction définitive de l’action publique après que le prévenu a satisfait à certaines conditions.
51. Le fait cependant que l’article 54 de la CAAS trouve à s’appliquer à de telles décisions nationales, potentiellement équivalentes à des affaires définitivement jugée[s] dans une Partie Contractante, est très éloigné des possibles incidences que la juridiction de renvoi évoque dans ses deuxième et troisième questions. En particulier, ce qui paraît manquer est l’étape qui doit logiquement suivre pour que puisse se poser une question concernant l’article 21 TFUE : à savoir une constatation
définitive, faisant autorité, par l’autorité compétente d’un État membre confirmant l’identité des faits en cause (le « in idem »), permettant ainsi de déclencher le « ne bis » concernant les mêmes faits et ce dans toute l’Union, susceptible de pouvoir avoir des incidences sur des demandes d’extradition formées par des États tiers.
52. Quoi qu’il en soit, compte tenu des observations des parties sur ce point et des débats qui s’en sont suivis à l’audience, je m’en tiendrai, pour l’instant, aux hypothèses envisagées dans les deuxième et troisième questions déférées par la juridiction de renvoi. En particulier, pour répondre à la troisième question, est-ce que l’article 21, paragraphe 1, TFUE, outre le fait d’interdire toutes poursuites pénales dans d’autres États membres, fait également obstacle à la détention provisoire dans
un autre État membre en vue d’une éventuelle extradition vers un État tiers si l’article 54 de la CAAS trouve à s’appliquer en l’espèce ?
53. À mon avis, la réponse à cette question est affirmative.
b) Le principe ne bis in idem fait obstacle à une extradition (ou à une arrestation en vue d’une extradition)
54. Il existe un lien évident entre le principe ne bis in idem et le droit à la libre circulation des personnes énoncé à l’article 21 TFUE. La Cour a itérativement jugé que « l’article 54 de la CAAS a pour objectif d’éviter qu’une personne, par le fait qu’elle exerce son droit de libre circulation, ne soit poursuivie pour les mêmes faits sur le territoire de plusieurs États contractants [...]. Il assure la paix civique des personnes qui, après avoir été poursuivies, ont été définitivement jugées.
Celles-ci doivent pouvoir circuler librement sans devoir craindre de nouvelles poursuites pénales pour les mêmes faits dans un autre État contractant » ( 18 ).
55. À mon avis, l’application de telles déclarations à d’éventuelles demandes d’extradition formées par des États tiers est d’une grande simplicité. La logique à retenir est celle d’un « bloc ». Une décision interdisant toutes poursuites à l’avenir en raison des mêmes faits dans un État membre doit produire les mêmes effets ailleurs au sein d’un même espace de liberté, de sécurité et de justice, comme elle en produit à l’intérieur d’un seul et même ordre juridique.
56. De plus, si un tel espace existe au niveau interne, il doit également y avoir des conséquences externes. Un État membre ne peut donc pas procéder à l’arrestation, à la mise en détention provisoire ou, par quelque autre mesure que ce soit, à la restriction des déplacements d’une personne visée par une notice rouge d’Interpol s’il a été déterminé d’une manière faisant autorité que cette personne a fait l’objet d’un procès pour les mêmes faits ayant donné lieu à une décision définitive dans un
autre État membre. Une telle mesure serait contraire à l’article 54 de la CAAS en limitant très sérieusement le droit conféré par l’article 21 TFUE. Un espace juridique unique l’est tant au niveau interne qu’au niveau externe.
57. Toutefois, certains gouvernements ayant présenté des observations dans la présente procédure ont exprimé leur désaccord avec cette conclusion, faisant trois objections à une telle proposition. Tout d’abord, ils considèrent qu’une telle conclusion découle d’une interprétation excessivement large de l’article 54 de la CAAS. À leur avis, la portée de cette disposition est plus limitée et ne viserait que les seules poursuites exercées par un État membre et non l’arrestation en vue d’une extradition
permettant l’exercice de poursuites dans un pays tiers (1). Ils font ensuite valoir qu’une telle interprétation reviendrait à une application extraterritoriale de l’accord de Schengen (2), provoquant ainsi des frictions avec les obligations en droit international qui incombent aux États membres ainsi qu’à l’Union en vertu de conventions bilatérales d’extradition, notamment celles conclues avec les États-Unis d’Amérique (3).
58. Je vais maintenant examiner chacun de ces trois arguments.
1) Sur la notion de « poursuites »
59. Premièrement, certains gouvernements ayant présenté des observations soutiennent que si le principe ne bis in idem s’oppose à ce qu’une personne soit « poursuivie », il ne fait pas obstacle à ce qu’une personne fasse l’objet de mesures telles que celles indiquées dans la décision de renvoi. À leur avis, ces mesures ne doivent pas être considérées comme constituant des « poursuites », mais plutôt comme des « mesures de précaution » visant à assister l’État où les poursuites seront exercées.
60. Tout d’abord, une telle interprétation de l’article 54 de la CAAS paraît quelque peu formaliste. Je ne vois aucun élément textuel, contextuel ou téléologique pouvant étayer la thèse selon laquelle la notion de « poursuites » ne viserait que les seules procédures pénales se déroulant « de A à Z » dans un seul et même État et devant être toutes exécutées par cet État.
61. Le libellé de l’article 54 de la CAAS n’exige pas que les autres poursuites, interdites, soient exercées dans une autre Partie Contractante. Il interdit d’autres poursuites par une autre Partie Contractante, aménageant ainsi littéralement l’interdiction de toute participation territoriale à des actes de poursuites mis en œuvre dans cet État membre pour le compte d’autres États.
62. Ensuite, il ne fait aucun doute que des mesures telles qu’une arrestation ou une mise en détention provisoire – outre le fait de satisfaire à première vue aux « critères Engel » ( 19 ) et de pouvoir ainsi être considérées comme étant de « nature pénale » – permettent l’exercice des poursuites pénales dans un État tiers à l’encontre de la personne recherchée. En d’autres termes, ces mesures s’inscrivent dans un ensemble d’actes, éventuellement pris par différents États, par lesquels la personne
recherchée fait l’objet de poursuites pénales sur la base d’une incrimination.
63. Un État membre qui met en œuvre une notice rouge agit en tant que bras de la justice de l’État qui entend exercer des poursuites. Cet État membre agit effectivement pour le compte du ministère public d’un autre État, permettant de rendre possibles les poursuites en soumettant la personne recherchée au pouvoir (de poursuite) d’un pays tiers. Soutenir que, dans de telles circonstances, un tel acte ne se rapporte pas aux poursuites (déjà engagées) dans un pays tiers reviendrait à affirmer, si une
analogie lugubre mais pertinente tirée du droit pénal matériel peut m’être pardonnée, que le fait de ligoter une personne pour la jeter au sol afin qu’elle soit poignardée par un tiers ne constitue pas un meurtre (par complicité ou en réunion), mais juste une « mesure conservatoire » visant à prêter assistance à ce tiers qui tient une lame dans sa main.
64. Au niveau de l’objet, dans la mesure où l’article 54 de la CAAS vise notamment à protéger la liberté de circulation des citoyens de l’Union ( 20 ), toute autre interprétation serait difficilement compatible avec cet objectif, ainsi qu’avec le contexte de droits fondamentaux dans lequel opère cette disposition, lue en combinaison avec l’article 50 de la Charte. Quiconque est arrêté ou mis en détention provisoire en vue d’une extradition, en dépit de son droit au bénéfice du principe ne bis in
idem, ne voit pas – pour emprunter le langage de la Cour – « sa paix civique » assurée ou ne peut pas « circuler librement » dans l’Union.
65. Cela découle également de l’interprétation par la Cour de ce principe, tel que consacré à l’article 50 de la Charte. Sur cette disposition, la Cour a itérativement jugé que « le principe ne bis in idem interdit un cumul tant de poursuites que de sanctions présentant une nature pénale au sens de cet article pour les mêmes faits et contre une même personne » ( 21 ). Il s’ensuit que l’article 54 de la CAAS s’oppose également à la simple mise en œuvre d’actes de procédure se rapportant à des
poursuites exercées contre une personne.
2) Une application « extra-Schengen »
66. Deuxièmement, certains gouvernements sont d’avis que l’article 54 de la CAAS ne serait applicable qu’au sein de l’espace Schengen et non dans des situations où une personne a été jugée ou peut être jugée dans un pays tiers. En d’autres termes, l’article 54 de la CAAS ne s’imposerait aux Parties Contractantes que dans le cadre de leurs rapports mutuels et non dans leurs rapports avec des États tiers (régis par le droit national et par le droit international). Cette position serait en outre
corroborée par le fait que l’accord entre l’Union et les États-Unis d’Amérique en matière d’extradition ( 22 ) ne prévoit pas de motif absolu de refus dans des situations où le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer. En l’absence de disposition expresse en la matière, la question relève de la compétence des États membres qui sont donc libres de la régler à leur convenance, notamment par la voie d’accords bilatéraux.
67. Je ne peux qu’être d’accord avec un certain nombre d’éléments sur lesquels ces arguments sont fondés. Mais je ne suis certainement pas d’accord avec leur combinaison et avec la conclusion qui en est tirée.
68. Tout d’abord, il est indéniable que l’accord de Schengen n’est pas applicable aux États tiers. Mais il trouve certainement à s’appliquer aux actes pris par les Parties Contractantes, sur leurs territoires, pour le compte d’États tiers. De surcroît, cet argument se recoupe largement avec celui exposé à la section précédente : le fait de ne pas être poursuivi deux fois par un autre État membre va au-delà du fait d’être poursuivi par et dans cet État membre. Que ce soit sur un plan textuel,
systémique ou logique, cela recouvre la possibilité de mettre en œuvre des actes de procédure pénale d’une tierce partie chez une Partie Contractante.
69. Cette conclusion est également corroborée par une interprétation de l’article 54 de la CAAS au regard de la Charte. L’article 50 de cette dernière érige le principe ne bis in idem en droit fondamental en ce qu’il dispose que « [n]ul ne peut être poursuivi ou puni pénalement en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné dans l’Union par un jugement pénal définitif conformément à la loi » ( 23 ). Il ne saurait être contesté que « nul » signifie « nulle personne »,
sans aucune limite territoriale, et non « nulle personne sauf celles faisant l’objet de poursuites en dehors de l’Union ».
70. Après tout, ce serait faire une bien curieuse lecture de l’article 50 de la Charte si, pour les autorités des États membres, l’importance et la portée de ce droit fondamental devaient s’arrêter aux frontières extérieures de l’Union. Cela serait non seulement dangereux pour la protection efficace des droits fondamentaux, car cela invite à des contournements, mais cela n’aurait également guère de sens au regard de la souveraineté des États membres et de leur pouvoir de sanctionner : si le principe
ne bis in idem suffit pour s’opposer à l’exercice direct par un État membre de son pouvoir en matière pénale (à savoir en poursuivant lui-même une personne), comment ne pourrait-il pas suffire pour s’opposer à ce que ce même État membre agisse pour le compte d’un État tiers dans l’exercice du pouvoir de celui-ci en matière pénale ? Pourquoi le pouvoir de sanctionner d’un État tiers devrait-il bénéficier d’une protection plus forte que celui d’un État membre ?
71. À cet égard, il faut rappeler que, dans les arrêts Petruhhin ( 24 ) et Pisciotti ( 25 ), la Cour a constaté qu’un citoyen de l’Union faisant l’objet d’une demande d’extradition d’un État tiers et qui a fait usage de son droit à la libre circulation dans l’Union relève du champ d’application de l’article 21 TFUE et donc du droit de l’Union pour les besoins de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte. La même logique devrait prévaloir dans le cas d’un citoyen de l’Union qui entend effectivement et
réellement faire usage de cette liberté ( 26 ). Par conséquent, si l’obstacle à la libre circulation du requérant fait que sa situation relève de la Charte, le droit consacré à son article 50 doit également être applicable à cette situation.
72. En particulier, la situation du requérant, qui ne peut pas quitter l’Allemagne pour se rendre dans un autre État membre en raison du risque d’y être arrêté puis, éventuellement, extradé vers un État tiers, est similaire à celle sur laquelle la Cour s’est déjà prononcée dans l’ordonnance Schotthöfer & Florian Steiner ( 27 ). Dans cette affaire, l’extradition vers un État tiers (les Émirats arabes unis) a été refusée, car la personne concernée risquait d’être soumise à la peine capitale. Dans la
présente espèce, une arrestation ou une mesure similaire en vue d’une extradition vers un État tiers (les États-Unis d’Amérique) devrait être refusée en raison du principe ne bis in idem.
73. Je voudrais enfin simplement ajouter que l’article 50 n’est pas l’unique disposition de la Charte qui soit pertinente en l’espèce. En particulier, une lecture restrictive de l’article 54 de la CAAS pourrait soulever des difficultés, notamment au regard de l’article 6 (« Droit à la liberté et à la sûreté) » et de l’article 45 (« Liberté de circulation et de séjour ») de la Charte. Bien que la juridiction de renvoi n’ait pas mentionné ces dispositions, elles paraissent tout aussi pertinentes en
l’espèce. Dans mon esprit, il n’est pas évident que les atteintes aux droits consacrés par ces dispositions, résultant des mesures restrictives adoptées pour mettre en œuvre une notice rouge, puissent être considérées comme satisfaisant aux exigences de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte lorsque la personne concernée, par exemple, a déjà été acquittée de certaines incriminations pénales ou a déjà purgé en totalité la peine à laquelle elle a été condamnée.
3) Sur les obligations bilatérales de l’Union et des États membres en droit international
74. Troisièmement, je reconnais que l’argument soulevé par certaines parties intervenantes, fondé sur le fait que le principe ne bis in idem ne constitue pas un motif absolu de refus en vertu de l’accord UE-US, paraît a priori pourvu d’une certaine force. Il n’est pas déraisonnable de soutenir que si le législateur de l’Union avait entendu donner une portée « extra-Schengen » au principe ne bis in idem, un motif de refus ad hoc aurait pu être inclus dans cet accord.
75. Toutefois, à y regarder de plus près, cet argument n’est nullement déterminant. D’emblée, il n’est guère besoin de souligner que plusieurs raisons peuvent expliquer l’absence de disposition spécifique à ce sujet, y compris la réticence des autorités étatsuniennes à l’accepter ( 28 ). Plus important encore, il convient de prêter attention à l’article 17, paragraphe 2, de l’accord UE-US, qui énonce que, « [s]i les principes constitutionnels de l’État requis ou des décisions judiciaires définitives
ayant un caractère contraignant sont de nature à faire obstacle à l’exécution de son obligation d’extradition et que ni le présent accord ni le traité bilatéral applicable ne permettent de résoudre la question, l’État requis et l’État requérant procèdent à des consultations ».
76. Cette disposition implique que les Parties Contractantes reconnaissent que, dans leurs ordres juridiques internes, des principes constitutionnels ou des décisions judiciaires définitives peuvent être « de nature à faire obstacle à l’exécution de [leur] obligation d’extradition », nonobstant le fait que les parties ne se soient pas accordées sur le fait que cela puisse constituer un motif absolu de refus ( 29 ). Le simple fait qu’un tel principe ou qu’une telle décision n’interdit pas
automatiquement l’extradition, mais impose aux autorités de mettre en œuvre la procédure de consultation prévue par l’accord, n’écarte en rien l’existence (et le caractère contraignant) de l’obstacle juridique.
77. De même, dans ce contexte, le fait – relevé par plusieurs gouvernements – que, dans la mesure où l’accord UE-US ne régit pas les extraditions dans des cas où le principe ne bis in idem peut trouver application et que, en l’état actuel du droit, cette question relève du seul droit national est dénué de pertinence. Dans ce contexte, le gouvernement allemand a également soutenu qu’une lecture extensive de l’article 54 de la CAAS aurait des incidences négatives sur les relations entre les États
membres et des États tiers, car il leur serait plus difficile, voire impossible, de se conformer aux accords internationaux auxquels ils sont parties (et, par voie de conséquence, au principe pacta sunt servanda).
78. Il est vrai que, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, les règles en matière d’extradition relèvent de la compétence des États membres ( 30 ). Toutefois, dans des situations relevant du droit de l’Union, les règles nationales doivent être appliquées dans le respect du droit de l’Union, notamment des garanties consacrées à l’article 21 TFUE ( 31 ).
79. Déjà, en 1981, la Cour a jugé que « la législation pénale et les règles de la procédure pénale restent de la compétence des États membres. Cependant, [...] le droit [de l’Union] pose des limites en ce qui concerne les mesures de contrôle que ce droit permet aux États membres de maintenir dans le cadre de la libre circulation des marchandises et des personnes » ( 32 ). A fortiori, cela doit toujours être vrai quelque quarante années plus tard, lorsque les États membres se sont engagés à offrir à
leurs citoyens « un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes » ( 33 ).
80. Les États membres demeurent donc libres de décider en la matière et, dans ce contexte, de conclure des accords bilatéraux (ou multilatéraux) avec des États tiers. Mais cela n’est légitime que dans la mesure où ils ne souscrivent pas à des obligations incompatibles avec celles découlant du droit de l’Union. En principe, même dans les domaines relevant de la compétence nationale se situant en dehors du contexte spécifique de l’article 351 TFUE, les États membres ne peuvent s’affranchir ou déroger
aux obligations qui leur incombent en vertu du droit de l’Union par des accords conclus avec des pays tiers. Sur le plan des principes, cela reviendrait à mettre en cause le principe de la primauté du droit de l’Union ( 34 ).
81. Ces considérations revêtent une importance particulière en l’espèce qui concerne un droit consacré dans la Charte. La Cour a itérativement jugé que les compétences de l’Union doivent être exercées dans le respect du droit international et qu’un acte adopté en vertu de ces compétences doit être interprété et – le cas échéant – son champ d’application circonscrit à la lumière des règles pertinentes du droit international ( 35 ). Toutefois, la Cour a également clairement souligné que cette primauté
du droit international sur les dispositions du droit de l’Union ne s’étend pas au droit primaire et, en particulier, aux principes généraux dont font partie les droits fondamentaux ( 36 ). Il s’ensuit que ni l’Union ni les États membres (dans la mesure où ils agissent dans les limites des traités de l’Union) ne peuvent justifier une possible violation de droits fondamentaux par une obligation de se conformer à un ou plusieurs traités ou instruments internationaux.
82. Quoi qu’il en soit, l’argument selon lequel l’interprétation de l’article 54 de la CAAS qui est proposée rendrait difficile, voire impossible, pour un État membre de se conformer au principe pacta sunt servanda semble inexact, du moins en ce qui concerne le statut d’Interpol. Une notice rouge d’Interpol n’oblige pas ses membres à procéder, en toutes circonstances, à l’arrestation ou à l’adoption de mesures restreignant les déplacements de la personne recherchée. Ils doivent informer Interpol et
l’État requérant lorsqu’une personne recherchée a été localisée sur leur territoire, mais toute autre mesure, y compris des mesures restreignant sa liberté de déplacement, ne peut être adoptée, suivant l’article 87 du RPDI, que dans la mesure où elle est « autorisée par sa législation nationale et les traités internationaux applicables » ( 37 ). En fait, cet article mentionne également la possibilité de « surveiller » la personne recherchée au lieu d’adopter des mesures restreignant sa liberté
de déplacement. En outre, comme indiqué au point 27 des présentes conclusions, une notice rouge ne fait nullement obligation à un État de procéder à l’extradition de la personne concernée. Une demande spécifique, qui n’est pas régie par les règles d’Interpol, doit être formée à cet effet.
83. Par conséquent, je suis d’avis que l’article 54 de la CAAS peut trouver à s’appliquer dans un cas où une personne a été jugée ou est susceptible d’être jugée dans un État tiers. Pour autant que l’applicabilité du principe ne bis in idem a été déterminée d’une manière faisant autorité au niveau horizontal par un État membre, ce principe protège cette personne d’une extradition en raison des mêmes faits par un autre État membre. C’est dans cette dimension qu’opèrent le principe ne bis in idem et
celui de la reconnaissance mutuelle : un deuxième (ou un troisième ou un quatrième) État membre sera tenu d’admettre et d’accepter le fait que le premier État membre a examiné la demande d’extradition, a constaté l’identité des faits ayant fait l’objet d’une condamnation antérieure dans l’Union et ceux visés par la demande d’extradition pour conclure que, s’agissant de ces faits, le principe ne bis in idem s’applique et, sur cette base, a rejeté la demande d’extradition ( 38 ).
84. Vue sous cet angle, l’appréciation à laquelle il a déjà été procédé concernant l’existence d’un obstacle à une extradition par le premier État membre saisi de la demande, tiré du principe ne bis in idem, pourrait s’imposer à tous les autres États membres qui seraient saisis d’une demande d’extradition concernant la même personne. Toutefois, dans cette dimension, et contrairement aux arguments tirés du droit international et d’ordre politique avancés dans ce cadre par plusieurs parties
intervenantes, il n’y a pas de limitation aux obligations qui incombent aux États membres en vertu d’accords bilatéraux ou du droit international (et certainement pas de limitation directe). Elles s’imposent assurément si l’État membre est le premier État ayant effectivement à traiter l’affaire. Il faut tout simplement accepter une décision sur le même sujet qui a déjà été adoptée par un autre État membre. Une fois que cette décision a été prise et si une demande d’extradition a été rejetée, le
citoyen de l’Union bénéficiera d’une sorte de « parapluie protecteur » dans l’Union, ce citoyen de l’Union étant libre de circuler dans celle-ci sans avoir à craindre d’être poursuivi en raison du ou des mêmes faits.
c) Lorsque l’application du principe ne bis in idem n’a pas encore été établie dans un cas précis
85. La Cour a itérativement jugé que l’article 54 de la CAAS implique qu’il existe une confiance mutuelle des États contractants dans leurs systèmes respectifs de justice pénale et que chacun de ceux-ci accepte l’application du droit pénal en vigueur dans les autres États contractants, quand bien même la mise en œuvre de son propre droit national conduirait à une solution différente. Cette confiance mutuelle nécessite que les autorités compétentes concernées du second État contractant acceptent une
décision définitive qui a été rendue sur le territoire du premier État contractant telle qu’elle a été communiquée à ces autorités ( 39 ).
86. La Cour a toutefois précisé que ladite confiance mutuelle ne saurait prospérer que si le second État contractant est en mesure de s’assurer, sur la base des pièces communiquées par le premier État contractant, que la décision concernée prise par les autorités compétentes de ce premier État constitue bien une décision définitive contenant une appréciation sur le fond de l’affaire ( 40 ).
87. Ces principes sont particulièrement importants en l’espèce. De fait, il semble ressortir du dossier, tel que complété par des précisions utiles du BKA et du gouvernement allemand, que, à ce jour, il n’y a pas eu de décision définitive, et certainement pas une décision juridictionnelle, sur le point de savoir si les incriminations ayant donné lieu à la notice rouge d’Interpol visant le requérant portent sur les mêmes faits que ceux sur lesquels la procédure à Munich a finalement statué. Il n’y a
donc aucune détermination faisant autorité sur l’applicabilité du principe ne bis in idem dans le cas du requérant et de la procédure au principal.
88. Le BKA a précisé dans ses observations qu’une telle détermination ne s’imposait pas en l’espèce. Compte tenu de la nationalité du requérant, le BKA n’a jamais pris de mesure de mise en œuvre de la notice rouge sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne. Je comprends que, compte tenu de l’interdiction d’extrader des citoyens allemands, affirmée à l’article 16, paragraphe 2, du Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (loi fondamentale de la République fédérale d’Allemagne) du
23 mai 1949, tel que modifié, c’est l’approche suivie par le BKA chaque fois qu’une notice rouge vise un citoyen allemand, qui en tout état de cause ne peut jamais faire l’objet d’une extradition vers un État en dehors de l’Union, indépendamment de l’applicabilité du principe ne bis in idem.
89. Cela explique pourquoi, dans sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande si un État membre peut mettre en œuvre une notice rouge lorsqu’un autre État membre a fait part à Interpol, et donc aux autres membres de cette organisation, de « doutes » (« Bedenken » dans le texte original du renvoi préjudiciel) sur l’applicabilité du principe ne bis in idem. Le texte de l’addendum à la notice rouge, publié par Interpol en 2013, reflète cette position. Il est ainsi rédigé : « Le [BCN] de
Wiesbaden est d’avis que le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer, car les incriminations figurant dans la notice rouge sont identiques à un délit pour lequel le ministère public de Munich a déclenché une procédure à l’encontre de la personne recherchée et qui a été clôturée » ( 41 ).
90. Le fait que, mis à part un « autocollant électronique » inséré dans la base de données d’Interpol par un officier de police nationale, aucune détermination définitive faisant autorité n’a été établie, que ce soit sur l’identité des faits ou sur l’application du principe ne bis in idem à ces faits, ressort également de la chronologie des événements : la décision du ministère public dont il est question date de 2009, Interpol a publié la notice rouge en 2012 et le requérant a saisi la juridiction
de renvoi en 2017. Il n’y a aucune trace dans le dossier d’une quelconque procédure en République fédérale d’Allemagne ou dans un autre État membre ( 42 ) où la question de l’éventuelle applicabilité du principe ne bis in idem aurait été soulevée et jugée.
91. Dès lors, bien que – comme expliqué ci-dessus – l’article 54 de la CAAS puisse en théorie sembler pouvoir trouver à s’appliquer dans une situation telle que celle du litige au principal, le point de savoir si les deux procédures en question concernent les mêmes faits n’a pas (encore), apparemment, été déterminé, et il a encore moins fait l’objet d’une détermination définitive, par les autorités compétentes de la République fédérale d’Allemagne ou de tout autre État membre. Il s’ensuit que, du
moins à l’heure actuelle, il n’existe aucune décision que d’autres États membres pourraient et devraient reconnaître et accepter comme équivalente à leurs propres décisions en vertu du principe de la confiance mutuelle.
92. Dans ces circonstances, il me semble que rien ne s’oppose à la mise en œuvre par les États membres autres que la République fédérale d’Allemagne d’une notice rouge d’Interpol visant le requérant. Pour les besoins de l’article 54 de la CAAS, de simples doutes exprimés par les autorités de police d’un État membre sur l’éventuelle applicabilité du principe ne bis in idem ne sauraient être considérés comme équivalant à une détermination définitive de son applicabilité effective.
93. Je mesure pleinement l’inconfort de la situation dans laquelle se trouve le requérant. Toutefois, les conséquences juridiques exposées à la section précédente et souhaitées par le requérant ne peuvent que se rattacher à une décision appropriée adoptée à cet effet. Un équilibre s’impose entre la protection et l’impunité. La Cour a déjà jugé que l’article 54 de la CAAS « n’a pas pour but de protéger un suspect contre l’éventualité de devoir se prêter à des recherches successives, pour les mêmes
faits, dans plusieurs États contractants » ( 43 ). De fait, cette disposition doit être interprétée « à la lumière non seulement de la nécessité de garantir la libre circulation des personnes, mais aussi de celle de promouvoir la prévention de la criminalité et de lutter contre ce phénomène, au sein de l’espace de liberté, de sécurité et de justice » ( 44 ). Dans les arrêts Petruhhin et Pisciotti, la Cour a souligné que les mesures adoptées par l’Union dans le cadre de l’espace de liberté, de
sécurité et de justice doivent concilier les impératifs de la libre circulation des personnes avec la nécessité de mesures en matière de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène. En particulier, les mesures de l’Union doivent également viser à éviter le risque d’impunité des personnes ayant commis une infraction ( 45 ).
94. Ces considérations se reflètent en procédure. La CAAS contient une disposition précise qui envisage la situation dans laquelle il existe une interrogation sur le point de savoir si une personne susceptible d’être poursuivie dans une Partie Contractante peut bénéficier du principe ne bis in idem à cet égard. L’article 57 de la CAAS dispose que « [l]orsqu’une personne est accusée d’une infraction par une Partie Contractante et que les autorités compétentes de cette Partie Contractante ont des
raisons de croire que l’accusation concerne les mêmes faits que ceux pour lesquels elle a déjà été définitivement jugée par une autre Partie Contractante, ces autorités demanderont, si elles l’estiment nécessaire, les renseignements pertinents aux autorités compétentes de la Partie Contractante sur le territoire de laquelle une décision a déjà été rendue ». Dans ce contexte, cette disposition est une manifestation du principe de coopération loyale inscrit à l’article 4, paragraphe 3, TUE.
95. Par conséquent, en présence d’indices que le principe ne bis in idem peut trouver à s’appliquer à des incriminations faisant l’objet d’une notice rouge d’Interpol visant un citoyen de l’Union, il faut s’attendre à ce que les autorités des autres États membres – si cette personne est localisée sur leur territoire –, au vu de l’article 57 de la CAAS, premièrement, agissent avec diligence pour éclaircir la situation et, secondement, tiennent dûment compte des informations transmises par l’autre
État membre. Comme indiqué au point 85 des présentes conclusions, la Cour a déjà précisé que les États membres doivent pouvoir vérifier par eux-mêmes, sur la base des éléments transmis par l’État membre où la personne a été jugée, que les conditions d’application du principe ne bis in idem sont remplies.
96. Tant que les autorités de l’État membre compétent n’ont pas été en mesure de vérifier si le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer, elles doivent de toute évidence être autorisées à mettre en œuvre la notice rouge et, si cela se révèle approprié et nécessaire, restreindre la liberté de déplacement de la personne recherchée. De fait, le droit de l’Union ne contient aucune base susceptible d’interdire que les autorités se conforment à leur droit national en la matière ou, le cas échéant, aux
traités internationaux applicables. Toutefois, une fois que les autorités compétentes d’un État membre ont procédé à cette détermination, confirmant éventuellement que le principe ne bis in idem peut valablement être opposé à l’encontre d’une notice rouge donnée, tous les autres États membres sont tenus par cette détermination définitive.
d) Conclusion intermédiaire (ainsi qu’une analogie interne)
97. Au vu des considérations qui précèdent, je suis d’avis que l’article 54 de la CAAS, lu en combinaison avec l’article 50 de la Charte et l’article 21, paragraphe 1, TFUE, fait obstacle à la mise en œuvre par un État membre d’une notice rouge d’Interpol, publiée à la demande d’un État tiers et restreignant ainsi la liberté de déplacement d’une personne, pour autant que l’application du principe ne bis in idem aux incriminations visées par cette notice ait fait l’objet d’une détermination
définitive par l’autorité compétente d’un État membre.
98. À titre de remarque finale à cette proposition de réponse, je relève qu’une telle solution serait également systématiquement compatible avec des instruments internes du droit de l’Union sur des questions similaires, tels que la directive 2014/41/UE concernant la décision d’enquête européenne en matière pénale ( 46 ) et la décision-cadre 2002/584/JAI relative au mandat d’arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres ( 47 ).
99. Aux termes de l’article 11, paragraphe 1, sous d), de la directive 2014/41, le principe ne bis in idem constitue l’un des motifs de non-reconnaissance ou de non-exécution d’une décision d’enquête européenne. Dans ce contexte, il ne faut pas oublier qu’une décision d’enquête européenne peut être émise avant qu’une procédure pénale ne soit engagée ( 48 ) ainsi qu’aux fins de procédures qui ne sont pas formellement qualifiées de « pénales » en droit national ( 49 ). Un autre instrument connaissant
des dispositions similaires à celles de la directive 2014/41 est la décision‑cadre 2002/584. Ces dispositions attestent que l’article 54 de la CAAS ne peut pas faire l’objet d’une interprétation stricte : le législateur de l’Union n’entend pas que le principe ne bis in idem se limite à prévenir qu’un citoyen soit attrait deux fois devant un tribunal. La question va clairement bien au-delà. Ce principe doit au minimum interdire des mesures qui, quelle qu’en soit la qualification en droit
national, limitent sérieusement les libertés d’une personne (telles que l’arrestation ou la détention provisoire) et dont l’adoption est liée au procès pénal d’un point de vue logique, fonctionnel et chronologique, même si ce procès se déroule dans un État tiers ( 50 ).
100. Par ailleurs, ces deux instruments viennent également confirmer que, pour que le principe ne bis in idem puisse faire obstacle, il faut une détermination définitive concernant son application dans le cas précis. Une approche similaire a en effet été suivie par le législateur de l’Union à propos de l’exécution d’une décision d’enquête européenne. Selon le considérant 17 de la directive 2014/41, les autorités d’un État membre devraient pouvoir refuser l’exécution d’une décision d’enquête
européenne si cette exécution est contraire au principe ne bis in idem. Mais « [é]tant donné la nature préliminaire des procédures sous-tendant la décision d’enquête européenne, son exécution ne devrait pas être refusée lorsqu’elle vise à établir si une atteinte éventuelle au principe n[e] bis in idem existe » ( 51 ). Une décision d’enquête européenne est manifestement moins restrictive qu’une mesure limitant la liberté de déplacement d’un citoyen, mais il peut être soutenu que le principe
sous-jacent est transposable à des situations relevant des articles 54 et 57 de la CAAS. De même, selon l’article 3, point 2, de la décision-cadre 2002/584, l’application du principe ne bis in idem est un motif obligatoire de refus d’exécution d’un mandat d’arrêt européen. Néanmoins, tant que l’autorité judiciaire d’exécution n’a pas pris de décision sur l’exécution d’un mandat d’arrêt européen, y compris sur l’éventuelle application de l’article 3, point 2, de cette décision-cadre, la personne
concernée peut être arrêtée et maintenue en détention, conformément à ses articles 11 et 12 ( 52 ).
2. Sur les quatrième et sixième questions
101. Par ses quatrième et sixième questions, qui peuvent être examinées ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, à se faire préciser si les dispositions de la directive 2016/680, lues en combinaison avec celles de l’article 54 de la CAAS et de l’article 50 de la Charte, interdisent le traitement ultérieur de données à caractère personnel figurant dans une notice rouge d’Interpol lorsque le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer aux incriminations à l’origine de cette notice
rouge.
102. En fait, la juridiction de renvoi demande à se faire préciser si, dans les circonstances de l’espèce, une fois qu’il sera établi que le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer, il devrait être exigé des États membres d’effacer les données à caractère personnel concernant la personne recherchée qui figurent dans la notice rouge et de s’abstenir de procéder à tout autre traitement de celles-ci. À cet égard, elle invoque l’article 4, paragraphe 1, l’article 7, paragraphe 3, l’article 8,
paragraphe 1, et l’article 16 de la directive 2016/680.
103. Je souhaite d’emblée relever que, pour les raisons exposées aux points 85 à 92 des présentes conclusions, le point de savoir si le principe ne bis in idem trouve effectivement à s’appliquer en l’espèce n’est pas très clair. Il semblerait qu’aucune détermination faisant autorité n’ait été faite dans cette affaire. De ce point de vue, il pourrait effectivement être soutenu que la question qui s’ensuit, reposant sur la prémisse que le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer et concernant ses
incidences sur le traitement des données, est à ce stade d’ordre théorique. Toutefois, si ce principe devait trouver à s’appliquer, la réponse que je propose est la suivante.
104. Tout d’abord, une affaire telle que celle concernant le litige au principal relève du champ d’application de la directive 2016/680, tel que défini en son article 1er, paragraphe 1. Les données à caractère personnel figurant dans les notices rouges d’Interpol faisant l’objet d’un traitement par les autorités des États membres concernent une personne physique identifiable (la personne recherchée) et visent des poursuites d’infractions pénales ou l’exécution de sanctions pénales (compte tenu de
l’objectif des notices rouges défini à l’article 82 du RPDI).
105. Aux termes de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2016/680, les États membres doivent notamment prévoir que les données à caractère personnel soient « traitées de manière licite et loyale » (point a), « collectées pour des finalités [...] légitimes et ne [soient] pas traitées d’une manière incompatible avec ces finalités » (point b) et « exactes et, si nécessaire, tenues à jour » (point d). Son article 8, paragraphe 1, dispose que « [l]es États membres prévoient que le traitement n’est
licite que si et dans la mesure où il est nécessaire à l’exécution d’une mission effectuée par une autorité compétente, pour les finalités énoncées à l’article 1er, paragraphe 1, et où il est fondé sur le droit de l’Union ou le droit d’un État membre ».
106. Il est constant qu’il est satisfait aux exigences de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2016/680 lorsque les autorités des États membres procèdent au traitement de données à caractère personnel figurant dans une notice rouge aux fins de sa mise en œuvre. Il est également constant que, ce faisant, les autorités des États membres agissent sur le fondement du droit de l’Union et du droit national. Comme le considérant 25 de la directive 2016/680 l’énonce clairement, « [t]ous les États
membres sont affiliés à [Interpol]. Pour exécuter sa mission, Interpol reçoit, conserve et diffuse des données à caractère personnel pour aider les autorités compétentes à prévenir et à combattre la criminalité internationale. Il est dès lors approprié de renforcer la coopération entre l’Union et Interpol en favorisant un échange efficace de données à caractère personnel tout en garantissant le respect des libertés et droits fondamentaux en ce qui concerne le traitement automatique des données
à caractère personnel. Lorsque des données à caractère personnel sont transférées de l’Union vers Interpol, et vers des pays qui ont délégué des membres à Interpol, la présente directive, en particulier ses dispositions relatives aux transferts internationaux, devrait s’appliquer » ( 53 ).
107. De même, il est également constant que le traitement des données figurant dans une notice rouge est nécessaire à l’exécution d’une mission exercée par l’autorité compétente aux fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales. Le système de notices de différentes couleurs mis en œuvre par Interpol constitue l’un des piliers du système d’assistance mutuelle des services de police judiciaire institué avec la
création d’Interpol. Dans la mesure où elles permettent la localisation et, éventuellement, l’exercice de poursuites à l’encontre de fugitifs plus rapidement et plus efficacement, les notices rouges apportent une contribution significative à la réalisation de l’objectif de l’Union d’offrir un espace de liberté, de sécurité et de justice à ses citoyens au sein duquel des mesures appropriées en matière de prévention de lutte contre la criminalité sont adoptées.
108. Dès lors, il ne fait guère de doute que le traitement par les autorités des États membres (ou même de l’Union) de données à caractère personnel figurant dans une notice rouge d’Interpol est en principe licite.
109. Cela dit, la question essentielle posée par la juridiction de renvoi est de savoir si cela vaut toujours dans l’hypothèse où il serait établi qu’une notice rouge visant une personne porte sur des faits pour lesquels elle bénéficie dans l’Union du principe ne bis in idem. Plus précisément, dans un tel cas, la directive 2016/680, premièrement, fait-elle obligation aux États membres d’effacer les données à caractère personnel concernant cette personne et, secondement, fait-elle obstacle à tout
traitement ultérieur des données à caractère personnel par ces autorités des États membres ?
110. À mon avis, ces deux questions appellent une réponse négative.
111. En premier lieu, il est vrai que l’article 7, paragraphe 3, de la directive 2016/680 énonce que, s’il se révèle que des données à caractère personnel ont été transmises de manière illicite, le destinataire en est informé sans retard. Dans ce cas, les données à caractère personnel sont rectifiées ou effacées, ou leur traitement est limité conformément à l’article 16 de cette directive.
112. Toutefois, loin de ce que la juridiction de renvoi envisage, le fait qu’une personne puisse bénéficier de l’application du principe ne bis in idem à l’égard d’incriminations figurant sur une notice rouge ne signifie pas que les données de cette notice aient été transmises de manière illicite. Le principe ne bis in idem ne permet pas de remettre en cause la véracité et l’exactitude de données telles que, par exemple, d’identification de la personne, le fait qu’elle soit recherchée par un État
tiers où elle est accusée ou a été reconnue coupable de certains délits, et qu’un mandat d’arrêt a été émis à son encontre par cet État tiers. De même, pour les raisons précédemment exposées, la transmission initiale de ces données n’était pas illicite.
113. Par conséquent, l’application du principe ne bis in idem ne fait pas naître au profit de la personne concernée un droit de demander l’effacement des données à caractère personnel la concernant au titre de l’article 16 de la directive 2016/680.
114. En second lieu, il ne peut raisonnablement être soutenu que, si le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer, tout autre traitement ultérieur des données à caractère personnel doit être proscrit.
115. L’article 3, point 2, de la directive 2016/680 donne une définition très large de la notion de « traitement », qui s’entend comme « toute opération ou tout ensemble d’opérations effectuées ou non à l’aide de procédés automatisés et appliquées à des données à caractère personnel ou [à] des ensembles de données à caractère personnel, telles que la collecte, l’enregistrement, l’organisation, la structuration, la conservation, l’adaptation ou la modification, l’extraction, la consultation,
l’utilisation, la communication par transmission, la diffusion ou toute autre forme de mise à disposition, le rapprochement ou l’interconnexion, la limitation, l’effacement ou la destruction ». Les arguments exposés par le requérant – qui semblent trouver un certain écho auprès de la juridiction de renvoi – signifieraient que, à partir du moment où il est établi que le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer, aucune de ces opérations (sauf l’effacement) ne serait permise.
116. Quoi qu’il en soit, je ne vois rien dans la directive 2016/680 qui permettrait une telle conclusion. D’éventuelles « poursuites illégales » ne peuvent tout simplement pas être mises sur un même plan que le « traitement de données illicite » au sens de cette directive. Aucun élément tiré de sa lettre, et certainement pas de son système et de ses finalités, ne permet de transposer au système de protection des données de ladite directive la logique sur laquelle repose l’article 54 de la CAAS et à
la juridiction de renvoi de se prononcer sur cette base sur la licéité de ce traitement. Ces instruments reposent sur des logiques différentes et n’ont pas les mêmes finalités, créant ainsi un cadre juridique d’une autre nature.
117. En l’espèce, c’est le contraire de ce que la juridiction de renvoi laisse entendre à cet égard qui semble être vrai : il découle des dispositions de la directive 2016/680 que le traitement ultérieur de données à caractère personnel est non seulement licite, mais, compte tenu des finalités de celui-ci, il est indispensable.
118. Certains traitements peuvent effectivement être nécessaires – et donc autorisés par l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2016/680 – afin de s’assurer que la mission au nom de laquelle ces données ont été collationnées (aux fins de mise en œuvre de la notice rouge) soit notamment exécutée « de manière licite et loyale ».
119. Ainsi que la Commission et plusieurs gouvernements l’ont souligné, des traitements ultérieurs des données (par exemple la consultation, l’adaptation, la communication ou la diffusion) peuvent se révéler nécessaires afin d’éviter qu’une personne visée par une notice rouge fasse à tort l’objet de mesures pénales dans les États membres ou, si de telles mesures ont déjà été adoptées, de permettre qu’elles soient levées rapidement.
120. Dans le même ordre d’idées, certaines opérations d’adaptation et de conservation des données peuvent se révéler nécessaires pour prévenir toute situation où une personne ferait ultérieurement (de nouveau) l’objet de mesures éventuellement illicites en raison de faits couverts par le principe ne bis in idem. Ainsi, par exemple, comme indiqué au point 38 des présentes conclusions, il ne peut être exclu en l’espèce que les États-Unis d’Amérique demandent un jour à Interpol de republier une notice
rouge en raison des mêmes faits. J’ajouterai que, de même, s’agissant de certains crimes, il n’est pas impensable qu’une notice rouge portant sur des mêmes faits soit publiée à la demande de plusieurs États.
121. C’est donc l’application même du principe ne bis in idem dans un cas précis qui peut rendre nécessaire un traitement ultérieur de données à caractère personnel figurant dans une notice rouge. Et, plus important, il est procédé à ce traitement ultérieur non seulement dans l’intérêt des autorités des États membres, mais également et, peut-être, surtout dans celui de la personne visée par la notice rouge. S’il devait en être autrement et que toutes les données avaient à être effacées dès la
constatation que le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer, les conséquences pourraient être assez paradoxales : la mémoire des autorités nationales de police imposée par la loi se verrait réduite à celle du personnage du poisson Dory (du film Le Monde de Nemo ( 54 )), de sorte que la personne recherchée se retrouverait contrainte, tel l’infortuné Bill Murray dans le film Un jour sans fin ( 55 ), à devoir sans cesse invoquer et prouver la protection dont elle bénéficie en vertu du
principe ne bis in idem à l’égard des incriminations en question.
122. D’autres traitements de données peuvent en outre être autorisés en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2016/680, disposition non invoquée dans la décision de renvoi. Cette disposition autorise, dans certaines circonstances, le traitement de données à caractère personnel « pour l’une des finalités énoncées à l’article 1er, paragraphe 1, autre que celles pour lesquelles les données ont été collectées » ( 56 ). Cela signifie que, sous certaines conditions, les données collationnées
aux fins de mise en œuvre de la notice rouge peuvent également faire l’objet d’un traitement (par exemple l’organisation, la conservation et l’archivage) lorsqu’il est nécessaire pour d’autres finalités que celles autorisées par cette directive ( 57 ).
123. Par conséquent, ni la lettre ni la logique de la directive 2016/680 ne peuvent venir étayer une interprétation selon laquelle tout traitement ultérieur serait en lui-même interdit. Or, de toute évidence, il doit être procédé à d’autres traitements de données à caractère personnel, conformément aux exigences de cette directive qui reste pleinement applicable à la situation.
124. En particulier, je partage l’avis des gouvernements allemand et du Royaume-Uni sur le fait qu’il est essentiel de déterminer si, compte tenu des circonstances particulières, un traitement ultérieur pourra être considéré « nécessaire » pour les besoins de l’article 4 et de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2016/680. Exprimée simplement, la question qui se pose est celle de savoir si telle ou telle opération de traitement peut être exigée compte tenu du fait que la personne bénéficie du
principe ne bis in idem.
125. Ainsi, par exemple, la poursuite de la conservation des données, avec l’indication que la personne ne peut être poursuivie en raison de ces faits en vertu du principe ne bis in idem, sera probablement considérée comme étant « nécessaire », alors que la diffusion aux services de police de l’information que cette personne est recherchée au titre d’une notice rouge ne le sera peut-être pas. De toute évidence, une telle appréciation ne peut se faire qu’au cas par cas, à la lumière de toutes les
circonstances pertinentes.
126. Dans ce contexte, il mérite d’être souligné que, aux termes de l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2016/680, le responsable du traitement doit être en mesure de démontrer qu’il est satisfait au critère de la nécessité. Il doit également être rappelé que la personne concernée jouit de droits qui lui sont conférés par les articles 12 à 18 de cette directive.
127. Ainsi et par exemple, je peux imaginer que la personne visée par une notice rouge pourrait se voir reconnaître un droit de demander aux autorités de l’État membre de compléter ou de mettre à jour, dans ses bases de données, celles figurant dans cette notice rouge avec l’ajout d’une mention, là où elle est appropriée, indiquant que, dans l’Union, elle a déjà fait l’objet d’un procès et qu’elle a été acquittée ou condamnée en raison de ces faits. De fait, aux termes de l’article 4, paragraphe 1,
sous d), de la directive 2016/680, les États membres doivent prévoir que les données à caractère personnel soient notamment « exactes et, si nécessaire, tenues à jour ». À cet effet, l’article 16, paragraphe 1, de cette directive prévoit en faveur de la personne concernée notamment « le droit d’obtenir que les données à caractère personnel incomplètes soient complétées ». Cependant et encore une fois, dans le contexte de la présente espèce, un tel scénario paraît quelque peu hypothétique,
compte tenu du fait que l’applicabilité du principe ne bis in idem à la situation du requérant ne paraît pas avoir été déterminée par une quelconque autorité compétente d’un État membre.
128. Au vu des considérations qui précèdent, je suis d’avis que les dispositions de la directive 2016/680, lues en combinaison avec l’article 54 de la CAAS et l’article 50 de la Charte, ne s’opposent pas au traitement ultérieur des données à caractère personnel figurant dans une notice rouge d’Interpol, même si le principe ne bis in idem devait trouver à s’appliquer aux incriminations ayant donné lieu à cette notice rouge, sous réserve qu’un tel traitement soit conforme aux règles de cette
directive.
3. Sur la cinquième question
129. Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi demande si une organisation internationale telle qu’Interpol dispose d’un niveau de protection des données approprié lorsqu’il n’existe pas de décision d’adéquation au sens de l’article 36 de la directive 2016/680 ou de garanties appropriées au sens de l’article 37 de cette directive.
130. Compte tenu de la manière dont elle est formulée, la réponse à cette question est assez simple. Les dispositions de la directive 2016/680 sont claires à ce sujet : une organisation internationale ne dispose pas d’un niveau de protection des données approprié, pour les besoins de cette directive, en l’absence de décision d’adéquation au sens de son article 36 ou de garanties appropriées au sens de son article 37, sauf si l’une des exceptions de son article 38 trouve à s’appliquer.
131. Il n’en demeure pas moins que j’ai le sentiment qu’une telle réponse abstraite et d’ordre général, qui ne fait que renvoyer la juridiction de renvoi aux liens qui peuvent exister entre les différentes dispositions du chapitre V de la directive 2016/680, n’est pas celle que cette juridiction attend.
132. Ce sentiment est confirmé par la décision de renvoi. La juridiction de renvoi indique que, si dans une situation telle que celle du litige au principal, Interpol ne veille pas à ce que les données à caractère personnel figurant dans une notice rouge soient dûment effacées ou corrigées en raison de l’application du principe ne bis in idem, il est permis de s’interroger sur l’adéquation des règles d’Interpol sur la protection des données avec la directive 2016/680. De l’avis de la juridiction de
renvoi, cela conduit finalement à se poser la question de savoir si les États membres ne devraient pas s’abstenir de toute coopération avec Interpol.
133. À cet égard, la juridiction de renvoi invoque le considérant 64 de la directive 2016/680 selon lequel « [l]orsque des données à caractère personnel sont transférées de l’Union à des responsables du traitement, à des sous-traitants ou à d’autres destinataires dans des pays tiers ou à des organisations internationales, il importe que le niveau de protection des personnes physiques prévu dans l’Union [...] ne soit pas compromis ». Le cas inverse d’un transfert de données d’un pays tiers ou d’une
organisation internationale à des États membres n’est pas expressément réglementé par cette directive. Or, selon la juridiction de renvoi, les mêmes principes devraient trouver à s’appliquer.
134. Ces énonciations me plongent dans une certaine perplexité. Il semble que, par sa cinquième question, la juridiction de renvoi demande en fait à la Cour de confirmer son avis selon lequel Interpol ne dispose pas d’un niveau adéquat de protection des données au sens de la directive 2016/680 au motif de l’absence de décision d’adéquation et de garanties appropriées.
135. Cependant, non seulement la prémisse sur laquelle une telle question se fonde n’emporte nullement ma conviction, mais je ne vois pas pour quelle raison elle est même posée dans le contexte de la présente procédure.
136. Premièrement, la juridiction de renvoi est d’avis que la directive 2016/680 comporterait une lacune en ce qu’elle ne réglemente pas le transfert (entrant) de données à caractère personnel par des organisations internationales à l’Union et aux États membres. Néanmoins, une telle lacune ne me paraît nullement évidente. Le législateur de l’Union a réglementé le transfert de données à caractère personnel de l’Union à des tiers (que ce soit à une organisation internationale ou à un État tiers) afin
de garantir que, une fois qu’elles ont quitté l’« espace virtuel » de l’Union, les traitements dont elles peuvent faire l’objet obéissent à des normes équivalentes. Toutefois, le cas d’un transfert de données à caractère personnel par un tiers vers l’Union est naturellement différent. Une fois que ces données sont entrées dans l’« espace virtuel » de l’Union, tout traitement doit se conformer à toutes les règles pertinentes du droit de l’Union. Dans de tels cas, des règles telles que celles des
articles 36 à 38 de la directive 2016/680 peuvent donc ne pas être nécessaires. De même, l’Union n’a aucun intérêt (encore moins le pouvoir) d’exiger de tiers qu’ils procèdent au traitement de données à caractère personnel qui ne sont pas originaires de l’Union selon des règles équivalentes aux siennes.
137. Deuxièmement et de manière plus importante, je ne vois pas non plus en quoi une réponse de la Cour s’impose à la juridiction de renvoi pour statuer sur le litige dont elle est saisie. La présente espèce ne concerne pas un transfert de données par des États membres à Interpol, mais l’inverse. Pour l’exprimer simplement, la question qui se pose en l’espèce est de savoir ce qui est permis aux États membres et ce qui ne l’est pas, en vertu de la directive 2016/680, lorsqu’ils reçoivent d’Interpol
des données concernant une personne à l’égard de laquelle le principe ne bis in idem pourrait trouver à s’appliquer.
138. Dès lors, toute conséquence qui pourrait découler d’une constatation (hypothétique) de la Cour concernant l’inadéquation des règles d’Interpol sur la protection des données n’aurait aucune incidence sur la situation particulière du requérant. Cela m’amène à considérer, tout comme plusieurs intervenants ayant présenté des observations dans la présente procédure, que la cinquième question est manifestement irrecevable.
V. Conclusion
139. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour d’apporter les réponses suivantes aux questions préjudicielles posées par le Verwaltungsgericht Wiesbaden (tribunal administratif de Wiesbaden, Allemagne) :
– L’article 54 de la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernement des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, lu en combinaison avec l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et l’article 21, paragraphe 1, TFUE, s’oppose à la mise en œuvre par les États membres d’une notice rouge
d’Interpol, émise à la demande d’un État tiers et restreignant ainsi la liberté de déplacement d’une personne, si une autorité compétente d’un État membre a déterminé de manière définitive que le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer aux incriminations visées par cette notice rouge.
– Les dispositions de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil, du 27 avril 2016, relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, lues en combinaison avec l’article 54 de la convention d’application de
l’accord de Schengen et l’article 50 de la charte des droits fondamentaux, ne s’oppose pas au traitement ultérieur des données à caractère personnel figurant dans une notice rouge d’Interpol, même si le principe ne bis in idem trouve à s’appliquer aux incriminations qui y sont visées, pour autant que ce traitement est conforme aux règles de cette directive.
– La cinquième question est irrecevable.
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( 1 ) Langue originale : l’anglais.
( 2 ) JO 2000, L 239, p. 19.
( 3 ) JO 2016, L 119, p. 89. Les notes de bas de page auxquelles les articles de cette directive renvoient ne sont pas rapportées.
( 4 ) BGBl. I, p. 1354.
( 5 ) Voir, en ce sens, arrêt du 19 octobre 2004, Zhu et Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, point 31).
( 6 ) Récemment, avec d’autres références, voir conclusions de l’avocat général Hogan dans l’affaire Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Extradition vers l’Ukraine) (C‑398/19, EU:C:2020:748, points 73 à 76).
( 7 ) Voir, en ce sens, arrêt du 26 février 1991, Antonissen (C‑292/89, EU:C:1991:80, points 8 à 14), et ordonnance du 6 septembre 2017, Peter Schotthöfer & Florian Steiner (C‑473/15, EU:C:2017:633, points 19 à 21).
( 8 ) À la différence de ce qui était le cas, par exemple, dans l’arrêt du 29 mai 1997, Kremzow (C‑299/95, EU:C:1997:254, point 16 et jurisprudence citée).
( 9 ) Voir, en ce sens, arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny (C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 43 et jurisprudence citée).
( 10 ) Voir, notamment, arrêt du 24 octobre 2019, État belge (C‑35/19, EU:C:2019:894, point 29 et jurisprudence citée).
( 11 ) Voir arrêts du 11 mars 1980, Foglia (104/79, EU:C:1980:73), et du 16 décembre 1981, Foglia (244/80, EU:C:1981:302).
( 12 ) Arrêt du 11 février 2003 (C‑187/01 et C‑385/01, EU:C:2003:87, point 48).
( 13 ) Arrêt du 5 juin 2014 (C‑398/12, EU:C:2014:1057, point 31).
( 14 ) Arrêt du 27 mai 2014 (C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, points 63 et 64).
( 15 ) Arrêt du 10 mars 2005 (C‑469/03, EU:C:2005:156, points 34 et 35).
( 16 ) Arrêt du 22 décembre 2008 (C‑491/07, EU:C:2008:768, points 40 et 45).
( 17 ) Arrêt du 29 juin 2016 (C‑486/14, EU:C:2016:483, point 54).
( 18 ) Voir arrêt du 28 septembre 2006, Gasparini e.a. (C‑467/04, EU:C:2006:610, point 27 et jurisprudence citée). Mise en italique par mes soins.
( 19 ) Arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») du 8 juin 1976, Engel e.a. c. Pays-Bas (CE:ECHR:1976:1123JUD000510071, §§ 80 à 82). Selon la jurisprudence constante de la Cour EDH, les « critères Engel » doivent être mis en œuvre pour apprécier l’existence ou non d’une « accusation en matière pénale » au sens de l’article 4 (« Droit à ne pas être jugé ou puni deux fois ») du protocole no 7 à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950. Voir, notamment, Cour EDH, 10 février 2009, Sergueï Zolotoukhine c. Russie (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, § 53), et Cour EDH, 15 novembre 2016, A et B c. Norvège (CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, §§ 105 à 107).
( 20 ) Voir point 54 des présentes conclusions.
( 21 ) Voir, par exemple, arrêt du 20 mars 2018, Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197, point 25 et jurisprudence citée). Mise en italique par mes soins.
( 22 ) Accord entre l’Union européenne et les États‑Unis d’Amérique en matière d’extradition (JO 2003, L 181, p. 27 ; ci-après l’« accord UE-US »). Cet accord ne trouve pas à s’appliquer en l’espèce.
( 23 ) Mise en italique par mes soins.
( 24 ) Arrêt du 6 septembre 2016 (C‑182/15, EU:C:2016:630).
( 25 ) Arrêt du 10 avril 2018 (C‑191/16, EU:C:2018:222).
( 26 ) Voir point 32 des présentes conclusions.
( 27 ) Voir ordonnance du 6 septembre 2017 (C‑473/15, EU:C:2017:633).
( 28 ) Dans ce contexte, je relève qu’une approche plutôt restrictive du principe ne bis in idem semble transparaître de l’une des déclarations interprétatives jointes à l’instrument de ratification par les États-Unis d’Amérique en 1992 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques : « [Les États-Unis d’Amérique] interprètent en outre la prohibition de la dualité des poursuites faite au paragraphe 7 [de l’article 14] comme ne jouant que lorsque l’arrêt d’acquittement a été rendu par
un tribunal du même ordre gouvernemental, fédéral ou des États, que celui qui cherche à ouvrir un nouveau procès pour le même motif ».
( 29 ) Sur cette disposition, voir arrêt du 10 avril 2018, Pisciotti (C‑191/16, EU:C:2018:222, points 39 à 41).
( 30 ) Voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, point 26).
( 31 ) Voir, en ce sens, arrêts du 13 novembre 2018, Raugevicius (C‑247/17, EU:C:2018:898, point 45), et du 2 avril 2020, Ruska Federacija (C‑897/19 PPU, EU:C:2020:262, point 48).
( 32 ) Arrêt du 11 novembre 1981, Casati (203/80, EU:C:1981:261, point 27).
( 33 ) Article 3, paragraphe 2, TUE.
( 34 ) Voir, en ce sens, notamment, arrêt du 21 janvier 2010, Commission/Allemagne (C‑546/07, EU:C:2010:25, point 42).
( 35 ) Voir, en ce sens, arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C‑402/05 P et C‑415/05 P, EU:C:2008:461, point 291 et jurisprudence citée).
( 36 ) Arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C‑402/05 P et C‑415/05 P, EU:C:2008:461, points 307 et 308).
( 37 ) Cette clause est à l’image de l’article 31 du statut d’Interpol, aux termes duquel ses membres doivent « faire tous les efforts compatibles avec la législation de leur pays pour participer avec diligence à ses activités ».
( 38 ) Voir, en ce sens, également, l’ordonnance récente rendue par l’Oberlandesgericht Frankfurt‑am‑Main (tribunal régional supérieur de Francfort-sur-le-Main, Allemagne) le 19 mai 2020, 2 AsulaA 3/20, DE:OLGHE:2020:0519.2AUSLA3.20.00 (également dans NStZ‑RR 2020, 288), levant le mandat d’arrêt national pour extradition (et refusant l’extradition vers les États-Unis en application de l’accord bilatéral conclu entre la République fédérale d’Allemagne et les États-Unis d’Amérique) au motif que la
personne recherchée, un ressortissant italien, avait déjà été poursuivie pour les mêmes faits que ceux visés par une demande d’extradition des États-Unis d’Amérique à la République italienne, ce qui, de l’avis de l’Oberlandesgericht Frankfurt-am-Main (tribunal régional supérieur de Francfort-sur-le-Main), avait pour effet d’interdire toute extradition en vertu du principe ne bis in idem par tout autre État membre, y compris par la République fédérale d’Allemagne, faisant ainsi obstacle à
l’extradition par celle-ci en application de l’accord bilatéral.
( 39 ) Voir arrêt du 29 juin 2016, Kossowski (C‑486/14, EU:C:2016:483, points 50 et 51 ainsi que jurisprudence citée).
( 40 ) Arrêt du 29 juin 2016, Kossowski (C‑486/14, EU:C:2016:483, point 52).
( 41 ) Mise en italique par mes soins.
( 42 ) Une telle détermination aurait pu être le fait, par exemple, des autorités judiciaires d’un État membre (autre que l’État de résidence) où le requérant aurait été localisé. En fonction des circonstances, ces autorités auraient pu être appelées à se prononcer sur cette question, confirmer, modifier ou lever les mesures restrictives demandées ou imposées par les autorités de police ou le ministère public, comme dans le scénario factuel décrit à la note 38 des présentes conclusions.
( 43 ) Arrêt du 29 juin 2016, Kossowski (C‑486/14, EU:C:2016:483, point 45 et jurisprudence citée).
( 44 ) Arrêt du 29 juin 2016, Kossowski (C‑486/14, EU:C:2016:483, point 47).
( 45 ) Voir, respectivement, arrêts du 6 septembre 2016, Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, points 36 et 37), ainsi que du 10 avril 2018, Pisciotti (C‑191/16, EU:C:2018:222, point 47).
( 46 ) Directive du Parlement européen et du Conseil du 3 avril 2014 (JO 2014, L 130, p. 1).
( 47 ) Décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 (JO 2002, L 190, p. 1), telle que modifiée.
( 48 ) Voir article 4, sous a), de la directive 2014/41.
( 49 ) Voir article 4, sous b) à d), de la directive 2014/41.
( 50 ) Dans cette dimension, mettant de nouveau en avant l’argument a priori surtout systémique déjà exposé au point 70 des présentes conclusions, il serait passablement frappant d’en arriver dans la pratique à la solution que, dans l’espace de liberté, de sécurité et de justice au sein duquel la coopération en matière pénale doit être rendue plus facile et plus fluide, des règles beaucoup plus strictes et restrictives doivent s’appliquer de facto alors que tout serait possible à partir du moment où
un État tiers se trouverait impliqué.
( 51 ) Mise en italique par mes soins.
( 52 ) Il est intéressant de relever que, dans l’arrêt du 16 novembre 2010, Mantello (C‑261/09, EU:C:2010:683, point 40), la Cour a jugé que, eu égard à l’objectif commun de l’article 54 de la CAAS et de l’article 3, point 2, de la décision-cadre 2002/584, consistant à éviter qu’une personne soit de nouveau poursuivie ou jugée au pénal pour les mêmes faits, ces dispositions doivent être interprétées de manière cohérente.
( 53 ) Mise en italique par mes soins. Je comprends que, en Allemagne, la mise en œuvre d’une notice rouge se fonde notamment sur les dispositions du Bundeskriminalamtsgesetz (loi sur l’Office fédéral de la police judiciaire).
( 54 ) Le Monde de Nemo (Finding Nemo), film de 2003 réalisé par Andrew Stanton et Lee Unkrich (Pixar Animation Studios et Walt Disney Pictures).
( 55 ) Un jour sans fin (Groundhog Day), film de 1993 réalisé par Harold Ramis (Columbia Pictures).
( 56 ) Mise en italique par mes soins.
( 57 ) En outre, aux termes de l’article 4, paragraphe 3, de la directive 2016/680, le traitement des données peut comprendre l’archivage dans l’intérêt public à des fins scientifiques, statistiques ou historiques, aux fins énoncées à l’article 1er, paragraphe 1, de cette directive, sous réserve de garanties appropriées pour les droits et libertés de la personne concernée.
