ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
3 décembre 2020 ( *1 )
« Pourvoi – Règlement (CE) no 1107/2009 – Mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques – Règlement d’exécution (UE) 2017/2324 – Renouvellement de l’approbation de la substance active glyphosate – Article 263 TFUE – Qualité pour agir d’une entité régionale – Affectation directe »
Dans l’affaire C‑352/19 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 1er mai 2019,
Région de Bruxelles-Capitale, représentée par Me A. Bailleux, avocat,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par MM. X. Lewis, F. Castillo de la Torre et I. Naglis ainsi que par Mme F. Castilla Contreras, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (première chambre),
composée de M. J.-C. Bonichot (rapporteur), président de chambre, M. L. Bay Larsen, Mme C. Toader, MM. M. Safjan et N. Jääskinen, juges,
avocat général : M. M. Bobek,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 16 juillet 2020,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, la Région de Bruxelles-Capitale demande l’annulation de l’ordonnance du Tribunal de l’Union européenne du 28 février 2019, Région de Bruxelles-Capitale/Commission (T‑178/18, non publiée, ci-après l’« ordonnance attaquée », EU:T:2019:130), par laquelle celui-ci a rejeté comme irrecevable son recours tendant à l’annulation du règlement d’exécution (UE) 2017/2324 de la Commission, du 12 décembre 2017, renouvelant l’approbation de la substance active « glyphosate », conformément au
règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et modifiant l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission (JO 2017, L 333, p. 10, ci-après l’« acte litigieux »).
Le cadre juridique
2 Aux termes des considérants 10, 23, 24 et 29 du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1) :
« (10) Des substances ne devraient entrer dans la composition de produits phytopharmaceutiques que s’il a été démontré qu’elles présentent un intérêt manifeste pour la production végétale et qu’elles ne devraient pas avoir d’effet nocif sur la santé humaine ou animale ou d’effet inacceptable sur l’environnement. Afin de garantir le même niveau de protection dans tous les États membres, la décision concernant l’acceptabilité ou la non-acceptabilité de telles substances devrait être prise au niveau
communautaire sur la base de critères harmonisés. Ces critères devraient être appliqués pour la première approbation d’une substance active au titre du présent règlement. Pour les substances actives ayant déjà fait l’objet d’une approbation, ces critères devraient être appliqués au moment du renouvellement ou du réexamen de leur approbation.
[...]
(23) Les produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives peuvent être formulés de nombreuses manières et être utilisés sur divers végétaux et produits végétaux, dans des conditions agricoles, phytosanitaires et environnementales (y compris climatiques) différentes. Il convient dès lors que les autorisations de produits phytopharmaceutiques soient accordées par les États membres.
(24) Les dispositions régissant l’octroi des autorisations doivent garantir un niveau élevé de protection. Lors de la délivrance d’autorisations pour des produits phytopharmaceutiques, l’objectif de protection de la santé humaine et animale et de l’environnement, en particulier, devrait primer l’objectif d’amélioration de la production végétale. Par conséquent, il devrait être démontré, avant leur mise sur le marché, que les produits phytopharmaceutiques présentent un intérêt manifeste pour la
production végétale et n’ont pas d’effet nocif sur la santé humaine ou animale, notamment celle des groupes vulnérables, ou d’effet inacceptable sur l’environnement.
[...]
(29) Le principe de reconnaissance mutuelle est l’un des moyens de garantir la libre circulation des marchandises au sein de la Communauté. Pour éviter les doubles emplois, réduire la charge administrative pesant sur l’industrie et les États membres et prévoir une mise à disposition plus harmonisée des produits phytopharmaceutiques, les autorisations accordées par un État membre devraient être acceptées par les autres États membres lorsque les conditions agricoles, phytosanitaires et
environnementales (y compris climatiques) sont comparables. La Communauté devrait dès lors être divisée en zones présentant de telles conditions comparables, afin de faciliter une telle reconnaissance mutuelle. Toutefois, des circonstances environnementales ou agricoles propres au territoire d’un ou de plusieurs États membres pourraient nécessiter que, sur demande, les États membres reconnaissent ou modifient une autorisation délivrée par un autre État membre, ou refusent d’autoriser le
produit phytopharmaceutique sur leur territoire, si des circonstance agricoles ou environnementales particulières le justifient ou si le niveau élevé de protection de la santé tant humaine qu’animale et de l’environnement prévu dans le présent règlement ne peut être assuré. Des conditions appropriées devraient également pouvoir être imposées au regard des objectifs définis dans le plan d’action national adopté conformément à la [directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil, du
21 octobre 2009, instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable (JO 2009, L 309, p. 71)]. »
3 L’article 20, paragraphes 1 et 2, de ce règlement énonce :
« 1. Un règlement, adopté conformément à la procédure de réglementation visée à l’article 79, paragraphe 3, prévoit que :
a) l’approbation d’une substance active est renouvelée et, s’il y a lieu, assortie de conditions et de restrictions ; ou
b) l’approbation d’une substance active n’est pas renouvelée.
2. [...]
En cas de retrait de l’approbation ou si l’approbation n’est pas renouvelée en raison de préoccupations immédiates concernant la santé humaine ou animale ou l’environnement, les produits phytopharmaceutiques concernés sont immédiatement retirés du marché. »
4 Selon l’article 36 dudit règlement :
« 1. L’État membre examinant la demande procède à une évaluation indépendante, objective et transparente, à la lumière des connaissances scientifiques et techniques actuelles en utilisant les documents d’orientation disponibles au moment de la demande. Il donne à tous les États membres de la même zone la possibilité de faire part de leurs observations, qui seront examinées lors de l’évaluation.
[...]
2. Les États membres concernés accordent ou refusent les autorisations sur la base des conclusions de l’évaluation réalisée par l’État membre examinant la demande, conformément aux dispositions des articles 31 et 32.
3. Par dérogation au paragraphe 2 et sous réserve du droit communautaire, des conditions appropriées peuvent être imposées en ce qui concerne les exigences visées à l’article 31, paragraphes 3 et 4, et d’autres mesures d’atténuation des risques découlant de conditions d’utilisation spécifiques.
Lorsque la mise en place de mesures nationales d’atténuation des risques visées au premier alinéa ne permettent pas de répondre aux préoccupations d’un État membre liées à la santé humaine ou animale ou à l’environnement, un État membre peut refuser l’autorisation du produit phytopharmaceutique sur son territoire si, en raison de ses caractéristiques environnementales ou agricoles particulières, il est fondé à considérer que le produit en question présente toujours un risque inacceptable pour la
santé humaine ou animale ou l’environnement.
[...] »
5 L’article 40 du même règlement, intitulé « Reconnaissance mutuelle », prévoit, sous les conditions qu’il fixe, la possibilité pour le titulaire d’une autorisation accordée conformément à l’article 29 de demander une autorisation pour un même produit phytopharmaceutique dans un autre État membre.
6 L’article 41, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 énonce :
« L’État membre recevant une demande au titre de l’article 40 autorise, après examen de la demande et des documents l’accompagnant visés à l’article 42, paragraphe 1, et compte tenu, le cas échéant, des circonstances qui prévalent sur son territoire, le produit phytopharmaceutique concerné dans les mêmes conditions que l’État membre examinant la demande sauf lorsque l’article 36, paragraphe 3, s’applique. »
7 L’article 43 de ce règlement dispose :
« 1. L’autorisation est renouvelée sur demande de son titulaire, pour autant que les conditions fixées à l’article 29 soient toujours remplies.
2. Dans les trois mois suivant le renouvellement de l’approbation d’une substance active, d’un phytoprotecteur ou d’un synergiste contenu dans le produit phytopharmaceutique, le demandeur fournit les informations suivantes :
[...]
5. Les États membres statuent sur le renouvellement de l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique dans un délai maximal de douze mois à compter du renouvellement de l’approbation de la substance active, du phytoprotecteur ou du synergiste contenu dans le produit.
6. Si, pour des raisons indépendantes de la volonté du titulaire de l’autorisation, aucune décision n’est prise sur le renouvellement de l’autorisation avant son expiration, l’État membre concerné prolonge l’autorisation de la durée nécessaire pour mener à bien l’examen et adopter une décision sur le renouvellement. »
8 L’article 78, paragraphe 3, dudit règlement prévoit l’adoption d’un règlement comportant la liste des substances actives inscrites à l’annexe I de la directive 91/414/CEE du Conseil, du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO 1991, L 230, p. 1), ces substances étant réputées approuvées en vertu du même règlement.
Les antécédents du litige
Sur l’approbation de la substance active glyphosate par l’Union européenne
9 Le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission, du 25 mai 2011, portant application du règlement no 1107/2009, en ce qui concerne la liste des substances actives approuvées (JO 2011, L 153, p. 1), a adopté la liste prévue à l’article 78, paragraphe 3, du règlement no 1107/2009. Le glyphosate figurait sur cette liste, avec une date d’expiration de la période d’approbation fixée au 31 décembre 2015.
10 Par ses règlements d’exécution (UE) 2015/1885, du 20 octobre 2015, modifiant le règlement d’exécution no 540/2011 pour prolonger les périodes d’approbation des substances actives suivantes : [...] glyphosate [...] (JO 2015, L 276, p. 48), et (UE) 2016/1056, du 29 juin 2016, modifiant le règlement d’exécution no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation de la substance active « glyphosate » (JO 2016, L 173, p. 52), la Commission a successivement prolongé la période
d’approbation de la substance active glyphosate jusqu’au 30 juin 2016, puis jusqu’au 15 décembre 2017.
11 Par l’acte litigieux, adopté le 12 décembre 2017, la Commission a renouvelé, sous certaines conditions, la période d’approbation de la substance active glyphosate jusqu’au 15 décembre 2022.
Sur les compétences de la Région de Bruxelles-Capitale en matière de produits phytopharmaceutiques
12 Les compétences de la Région de Bruxelles–Capitale en matière de produits phytopharmaceutiques ont été décrites aux points 9 à 17 de l’ordonnance attaquée. Ces points, non contestés dans le cadre du présent pourvoi, sont ainsi libellés :
« 9 La requérante, la Région de Bruxelles-Capitale, est l’une des trois régions auxquelles, selon l’article 39 de la Constitution belge, certaines compétences sont attribuées par la loi.
10 Parmi ces compétences figure, selon l’article 6, paragraphe 1, point II, premier alinéa, de la loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980 (Moniteur belge du 15 août 1980, p. 9434, ci-après la “loi spéciale”), “[l]a protection de l’environnement, notamment celle du sol, du sous-sol, de l’eau et de l’air contre la pollution et les agressions [...]”. En vertu de cette disposition, la requérante est compétente pour réglementer l’utilisation des produits phytopharmaceutiques sur son
territoire.
11 Selon l’article 6, paragraphe 1, point II, premier alinéa, de la loi spéciale, l’autorité fédérale est toutefois compétente pour “[l]’établissement des normes de produits”. C’est donc l’autorité fédérale qui procède à l’examen des demandes d’autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et qui délivre de telles autorisations en Belgique, conformément à l’article 28, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009. Selon l’article 6, paragraphe 4, [premier alinéa], de la loi
spéciale, les régions sont toutefois associées à l’exercice de cette compétence.
12 L’article 7 de l’arrêté royal belge du 28 février 1994 relatif à la conservation, à la mise sur le marché et à l’utilisation des pesticides à usage agricole (Moniteur belge du 11 mai 1994, p. 12504) stipule qu’il est interdit de mettre sur le marché, de préparer, de transporter, d’importer, d’offrir, d’exposer, de mettre en vente, de détenir, d’acquérir ou d’utiliser un pesticide à usage agricole qui n’a pas été préalablement agréé par le ministre. Selon l’article 8 de cet arrêté, “[l]e
[m]inistre ou un fonctionnaire désigné à cet effet par le [m]inistre accorde l’agréation sur avis du [c]omité d’agréation visé à l’article 9”. Selon l’article 9 dudit arrêté, le comité d’agréation est composé de douze membres nommés par le ministre (ci-après le “comité d’agréation”), parmi lesquels “un expert de la Région bruxelloise, présenté par le Ministre-Président du gouvernement de la Région Bruxelles-Capitale”.
13 Le 20 juin 2013, la requérante a adopté l’ordonnance relative à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable en Région de Bruxelles-Capitale (Moniteur belge du 21 juin 2013, p. 40062, ci-après l’“ordonnance du 20 juin 2013”). Selon son article 1er, premier alinéa, cette ordonnance transpose la directive [2009/128].
14 Selon l’article 1er, troisième alinéa, de l’ordonnance du 20 juin 2013, la requérante “peut déterminer les pesticides dont l’utilisation est interdite en raison des risques qu’ils représentent pour la santé humaine ou pour l’environnement”.
15 Le 10 novembre 2016, la requérante a adopté, sur le fondement de l’ordonnance du 20 juin 2013, l’arrêté interdisant l’utilisation de pesticides contenant du glyphosate en Région de Bruxelles-Capitale (Moniteur belge du 2 décembre 2016, p. 79492, ci-après l’“arrêté du 10 novembre 2016”).
16 Il ressort de la requête que l’arrêté du 10 novembre 2016 fait l’objet d’un recours en annulation porté devant la section du contentieux administratif du Conseil d’État [(Belgique)]. Le recours porte essentiellement sur la prétendue violation de certaines dispositions du règlement no 1107/2009 ainsi que des articles 34, 35 et 36 TFUE. Dans cette affaire, la requérante considère que l’approbation du glyphosate à l’échelle de l’Union et l’autorisation de certains produits phytopharmaceutiques
contenant cette substance par l’autorité fédérale belge ne sauraient être compromises par une interdiction totale d’utilisation desdits produits sur le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale.
17 Enfin, il convient de relever que la requérante est associée aux travaux des comités de la comitologie à l’échelle de l’Union et y représente le Royaume de Belgique à tour de rôle. Dans le cadre de cette attribution, elle a participé à une concertation avec les autres régions belges en amont des travaux sur la substance active glyphosate menés par le Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed (comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour
animaux [...]) par le biais du comité de coordination de la politique internationale de l’environnement, institué par l’accord de coopération, du 5 avril 1995, entre l’État fédéral, la Région flamande, la Région wallonne et la [requérante] relatif à la politique internationale de l’environnement (Moniteur belge du 13 décembre 1995, p. 33436). »
Le recours devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée
13 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 8 mars 2018, la Région de Bruxelles-Capitale a demandé l’annulation de l’acte litigieux.
14 Par acte séparé, la Commission a soulevé, au titre de l’article 130 du règlement de procédure du Tribunal, une exception d’irrecevabilité tirée de l’absence d’intérêt pour agir de la requérante.
15 Par l’ordonnance attaquée, le Tribunal a accueilli cette exception et rejeté le recours comme étant irrecevable, au motif que la Région de Bruxelles-Capitale n’est pas directement concernée par l’acte litigieux, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
Les conclusions des parties au pourvoi
16 Par son pourvoi, la Région de Bruxelles-Capitale demande à la Cour :
– d’annuler l’ordonnance attaquée ;
– de déclarer recevable le recours en annulation et de renvoyer l’affaire au Tribunal ;
– de condamner la Commission aux dépens des deux instances.
17 La Commission demande à la Cour :
– de rejeter le pourvoi ;
– de condamner la requérante aux dépens.
Sur le pourvoi
Observations liminaires
18 Il y a lieu de rappeler que le recours d’une entité régionale ou locale ne peut être assimilé au recours d’un État membre et doit, dès lors, satisfaire aux conditions de recevabilité énoncées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 2 mai 2006, Regione Siciliana/Commission, C‑417/04 P, EU:C:2006:282, points 21 à 24).
19 Cette disposition subordonne la recevabilité d’un recours introduit par une personne physique ou morale contre une décision dont elle n’est pas le destinataire, comme c’est le cas en l’espèce de la Région Bruxelles–Capitale, à la condition qu’elle soit directement et individuellement concernée par cette décision ou, s’il s’agit d’un acte réglementaire, qu’elle soit directement concernée par celui-ci et que ledit acte réglementaire ne comporte pas de mesures d’exécution.
20 En l’espèce, le Tribunal, saisi d’une exception d’irrecevabilité tirée du défaut d’intérêt de la Région de Bruxelles-Capitale à demander l’annulation de l’acte litigieux, a limité son examen à la question de savoir si celle-ci était directement concernée par ledit acte et a jugé, dans l’ordonnance attaquée, que cette condition n’était pas remplie.
21 À l’appui de son pourvoi contre cette ordonnance, la Région de Bruxelles-Capitale soulève deux moyens, tirés, pour le premier, de la méconnaissance de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, ci-après la « convention d’Aarhus »), et,
pour le second, de ce que le Tribunal a conclu à tort à son absence d’affectation directe par l’acte litigieux.
Sur le premier moyen, tiré de la méconnaissance de la convention d’Aarhus
Argumentation des parties
22 Par la première branche de son premier moyen, la Région de Bruxelles–Capitale reproche au Tribunal d’avoir refusé, aux points 34 à 36 de l’ordonnance attaquée, de prendre en considération l’article 9 de la convention d’Aarhus dans l’examen de la recevabilité de son recours. Elle estime que, dès lors que celui-ci relève du champ d’application de cette convention, les conditions de recevabilité prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doivent être interprétées à la lumière de cet article 9
de la convention d’Aarhus, relatif à l’accès à la justice.
23 Par la seconde branche de son premier moyen, la requérante fait grief au Tribunal d’avoir estimé, au point 37 de l’ordonnance attaquée, qu’elle n’avait pas expliqué de manière suffisamment précise en quoi le renvoi à la convention d’Aarhus est de nature à influencer l’appréciation de son affectation directe et individuelle dans la présente affaire.
24 La Commission conclut au rejet du moyen dans son ensemble.
Appréciation de la Cour
25 S’agissant de la première branche du premier moyen, il y a lieu de rappeler que, si, en vertu de l’article 216, paragraphe 2, TFUE, les accords internationaux conclus par l’Union lient les institutions de celle-ci et prévalent, par conséquent, sur les actes qu’elles édictent (arrêts du 3 juin 2008, Intertanko e.a., C‑308/06, EU:C:2008:312, point 42 ; du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, point 50 et jurisprudence citée, ainsi que du 13 janvier
2015, Conseil et Commission/Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P et C‑405/12 P, EU:C:2015:5, point 44), ces mêmes accords internationaux ne sauraient prévaloir sur le droit primaire de l’Union.
26 Il s’ensuit que l’article 9 de la convention d’Aarhus ne saurait avoir pour effet de modifier les conditions de recevabilité des recours en annulation posées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
27 Dans ces conditions, la première branche du premier moyen, tirée de ce que le Tribunal aurait apprécié la recevabilité du recours sans tenir compte de la convention d’Aarhus, ne peut qu’être rejetée.
28 Par ailleurs, dès lors que l’argument tiré du refus du Tribunal de prendre en compte l’article 9 de la convention d’Aarhus doit être rejeté, la critique des motifs par lesquels, au point 37 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a écarté cet argument est inopérante. En conséquence, la seconde branche du premier moyen ne peut qu’être écartée.
29 Il résulte de ce qui précède que le premier moyen du pourvoi doit être rejeté.
Sur le second moyen, tiré de ce que le Tribunal a conclu à tort à l’absence d’affectation directe de la requérante par l’acte litigieux.
30 À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, la condition d’« affectation directe » signifie que la mesure doit, d’une part, produire directement des effets sur la situation juridique du particulier et, d’autre part, ne laisser aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union sans application
d’autres règles intermédiaires (voir, en ce sens, arrêts du 5 mai 1998, Glencore Grain/Commission, C‑404/96 P, EU:C:1998:196, point 41, ainsi que du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923, point 103).
31 C’est à la lumière de cette jurisprudence qu’il convient d’examiner le second moyen, celui-ci étant subdivisé en quatre branches.
Sur la première branche du second moyen
– Argumentation des parties
32 Par la première branche de son second moyen, la Région de Bruxelles–Capitale soutient que le Tribunal a considéré à tort, aux points 50 à 55 de l’ordonnance attaquée, que l’acte litigieux n’avait pas pour effet de préserver la validité des autorisations existantes de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques contenant la substance active glyphosate. En effet, cet acte aurait permis à de telles autorisations de continuer à produire leurs effets alors que, en l’absence d’un
renouvellement de l’approbation de cette substance active, ces autorisations seraient ipso facto devenues caduques.
33 La Commission conclut au rejet de la première branche du second moyen.
– Appréciation de la Cour
34 Il ressort de l’article 20, paragraphe 2, second alinéa, du règlement no 1107/2009 que, si l’approbation d’une substance active n’est pas renouvelée par le législateur de l’Union en raison de préoccupations immédiates concernant la santé humaine ou animale ou l’environnement, les autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques contenant cette substance active délivrées par les États membres sont caduques et ces produits sont immédiatement retirés du marché.
35 Toutefois, le renouvellement de l’approbation d’une substance active n’a pas un effet comparable à l’absence de renouvellement. En effet, il n’entraîne pas la confirmation, la prolongation ou la reconduction des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques qui la contiennent, dès lors que leurs titulaires doivent, en vertu de l’article 43, paragraphe 2, du règlement no 1107/2009, en demander le renouvellement dans les trois mois suivant celui de l’approbation de la
substance active, demande sur laquelle les États membres doivent eux-mêmes statuer dans les douze mois, conformément au paragraphe 5 de cet article.
36 Par conséquent, en jugeant que l’acte litigieux n’avait pas pour effet de confirmer la validité des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques contenant la substance active glyphosate, le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit.
Sur la deuxième branche du second moyen
– Argumentation des parties
37 Par la deuxième branche de son second moyen, la Région de Bruxelles–Capitale critique les motifs par lesquels le Tribunal a écarté, aux points 56 à 59 de l’ordonnance attaquée, son argument tiré de ce qu’elle serait directement affectée par l’acte litigieux, dès lors que ce dernier l’obligerait à statuer sur le renouvellement des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques contenant du glyphosate dans un délai maximal de douze mois à compter de son entrée en vigueur, en
application de l’article 43, paragraphe 5, du règlement no 1107/2009.
38 En premier lieu, le Tribunal se serait mépris, au point 57 de l’ordonnance attaquée, en jugeant que l’obligation de statuer sur les demandes de renouvellement des autorisations de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques pèse sur l’autorité fédérale belge et non sur la Région de Bruxelles–Capitale. En effet, cette dernière participerait nécessairement à la procédure décisionnelle, dès lors que, en vertu du droit national, elle siègerait au comité d’agréation dont le ministre compétent
pour renouveler lesdites autorisations est tenu de recueillir l’avis.
39 En second lieu, le Tribunal aurait également commis une erreur de droit en considérant, au point 58 de l’ordonnance attaquée, que la participation de la Région de Bruxelles-Capitale à l’examen des demandes de renouvellement des autorisations de mise sur le marché des produits contenant du glyphosate est un effet direct de l’article 43, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1107/2009 et non de l’acte litigieux. En effet, dans plusieurs affaires, l’affectation directe du requérant aurait été admise,
alors même que l’acte qu’il attaquait ne l’affectait que par l’intermédiaire d’un autre acte de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 11 mai 2017, Deza/ECHA, T‑115/15, EU:T:2017:329, points 30 à 35).
40 La Commission conclut au rejet de la deuxième branche du second moyen.
– Appréciation de la Cour
41 En premier lieu, il est constant que l’obligation mise à la charge des États membres en vertu de l’article 43, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1107/2009, d’une part, de statuer sur la demande de renouvellement de l’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique dans un délai maximal de douze mois à compter du renouvellement de l’approbation de la substance active contenue dans ledit produit, cette demande devant être introduite dans les trois mois suivant le
renouvellement de l’approbation de ladite substance active, et, d’autre part, lorsqu’aucune décision n’est prise sur le renouvellement de l’autorisation avant son expiration, de prolonger l’autorisation pour la durée nécessaire, incombe, en Belgique, à l’autorité fédérale, celle-ci étant compétente en vertu du droit national pour « l’établissement des normes de produits », et non aux régions telles que la requérante.
42 S’il est vrai que le droit national prévoit que les régions sont « associées à l’élaboration des réglementations fédérales en matière de normes de produits » et que, en particulier, en vertu de l’article 7 de l’arrêté royal du 28 février 1994, la mise sur le marché et l’utilisation d’un pesticide à usage agricole ne peuvent être agréées par le ministre fédéral compétent qu’après avis d’un comité dans lequel la Région de Bruxelles-Capitale est représentée par un expert, cette compétence
consultative ne constitue pas un effet direct de l’article 43, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1107/2009. Dans ces conditions, la critique soulevée par la requérante contre le point 57 de l’ordonnance attaquée doit être rejetée.
43 En second lieu, force est de constater que, contrairement à ce que soutient la requérante, le Tribunal n’a pas indiqué, au point 58 de l’ordonnance attaquée, que la participation de la Région de Bruxelles-Capitale à l’examen des demandes de renouvellement des autorisations de mise sur le marché des produits contenant du glyphosate serait un effet direct de l’article 43, paragraphes 5 et 6, du règlement no 1107/2009 et non de l’acte litigieux. En effet, le Tribunal s’est borné à relever, à ce
point, que l’argument de la requérante, tel que celle-ci l’a présenté, invoquait non pas les effets de l’acte litigieux lui-même, mais seulement ceux de l’article 43, paragraphes 5 et 6, de ce règlement. Partant, la critique par la requérante du point 58 de l’ordonnance attaquée est inopérante.
44 En outre, dès lors que le premier motif de rejet de l’argument de la requérante par le Tribunal, énoncé au point 57 de l’ordonnance attaquée, est fondé, ainsi qu’il a été exposé au point 42 du présent arrêt, le second motif de rejet du même argument figurant au point 58 de l’ordonnance attaquée présente un caractère subsidiaire. La critique qu’en fait la requérante est donc également inopérante pour cette raison (voir, par analogie, arrêt du 13 septembre 2007, Common Market
Fertilizers/Commission, C‑443/05 P, EU:C:2007:511, point 137) et doit, dès lors, être rejetée.
45 Il résulte de ce qui précède que la deuxième branche du second moyen doit être rejetée.
Sur la troisième branche du second moyen
– Argumentation des parties
46 Par la troisième branche de son second moyen, la requérante critique les motifs par lesquels le Tribunal a écarté, aux points 60 à 63 de l’ordonnance attaquée, son argument tiré de ce que, compte tenu de la procédure de reconnaissance mutuelle prévue aux articles 40 à 42 du règlement no 1107/2009, l’acte litigieux a pour effet de neutraliser dans une large mesure la capacité du comité d’agréation et, par conséquent, sa propre capacité à s’opposer à l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique
contenant du glyphosate, si ce produit a déjà été autorisé dans un autre État membre.
47 En premier lieu, la Région de Bruxelles-Capitale reproche au Tribunal d’avoir estimé que la procédure de reconnaissance mutuelle ne crée pas d’automatisme et que l’article 41, paragraphe 1, ainsi que l’article 36, paragraphe 3, du règlement no 1107/2009 laissent une marge d’appréciation à l’État membre saisi d’une demande de reconnaissance mutuelle. En outre, cette appréciation du Tribunal ne serait pas motivée.
48 En second lieu, la Région de Bruxelles-Capitale estime que c’est de manière manifestement erronée que le Tribunal a indiqué, au point 63 de l’ordonnance attaquée, que les effets de la procédure de reconnaissance mutuelle ne sont pas la conséquence directe de l’acte litigieux.
49 La Commission conclut au rejet de la troisième branche du second moyen.
– Appréciation de la Cour
50 En premier lieu, il ressort de la jurisprudence citée au point 30 du présent arrêt que l’une des deux conditions cumulatives permettant d’établir qu’une mesure affecte directement un particulier est qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure qui sont chargés de sa mise en œuvre.
51 Or, comme l’a rappelé le Tribunal au point 61 de l’ordonnance attaquée, lorsqu’un État membre reçoit une demande d’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique déjà autorisé pour le même usage par un autre État membre, il n’est pas tenu d’y satisfaire, dès lors que, premièrement, l’article 41, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009 lui permet de prendre en compte les circonstances prévalant sur son territoire et que, deuxièmement, l’article 36, paragraphe 3, de ce
règlement, auquel renvoie l’article 41 de celui-ci, précise, d’une part, qu’il peut imposer des mesures d’atténuation des risques liées à la santé humaine ou animale ou à l’environnement, d’autre part, qu’il peut même refuser de délivrer l’autorisation, lorsque des mesures d’atténuation des risques ne permettent pas de répondre aux préoccupations de cet État membre en raison des caractéristiques environnementales ou agricoles qui lui sont propres. C’est donc à bon droit que le Tribunal a conclu
que la procédure de reconnaissance mutuelle ne crée pas d’automatisme et laisse une marge d’appréciation à l’État membre saisi d’une demande de reconnaissance mutuelle.
52 Il résulte de ce qui précède que la requérante n’est pas fondée à reprocher au Tribunal d’avoir, sur ce point, commis une erreur de droit et entaché son appréciation d’une insuffisance de motivation.
53 En second lieu et en tout état de cause, c’est à juste titre, contrairement à ce que soutient la requérante, que le Tribunal a considéré que les effets de la procédure de reconnaissance mutuelle ne sont pas eux-mêmes la conséquence directe de l’acte litigieux. En effet, il y a lieu de faire observer que l’approbation d’une substance active n’est qu’une des exigences parmi l’ensemble de celles, énumérées à l’article 29, paragraphe 1, du règlement no 1107/2009, auxquelles est subordonnée
l’autorisation de mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique contenant cette substance active. En outre, la délivrance d’une telle autorisation dans un État membre n’entraîne pas par elle-même autorisation dans les autres États membres, puisque l’article 40 de ce règlement prévoit, sous les conditions qu’il fixe, que le titulaire d’une autorisation accordée dans un État membre peut, au titre de la procédure de reconnaissance mutuelle, demander une autorisation pour le même produit
phytopharmaceutique dans un autre État membre. Enfin, et ainsi qu’il a été exposé au point précédent, ce dernier État membre n’est pas tenu d’accorder cette autorisation en toutes circonstances.
54 Il résulte de ce qui précède que la troisième branche du second moyen doit être rejetée.
Sur la quatrième branche du second moyen
– Argumentation des parties
55 Par la quatrième branche de son second moyen, la requérante critique les motifs, exposés aux points 66 à 77 de l’ordonnance attaquée, par lesquels le Tribunal a rejeté son argument tiré des effets de l’acte litigieux sur la validité de l’arrêté du 10 novembre 2016 et, par suite, de ses conséquences sur le contentieux dont cet arrêté fait l’objet.
56 En premier lieu, la Région de Bruxelles-Capitale estime que le Tribunal a commis une erreur de droit en appliquant à la condition de l’affectation directe le test développé dans son arrêt du 5 octobre 2005, Land Oberösterreich et Autriche/Commission (T‑366/03 et T‑235/04, EU:T:2005:347), à propos du critère de l’affectation individuelle, confondant ainsi les deux exigences énoncées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
57 En deuxième lieu, la Région de Bruxelles-Capitale reproche au Tribunal de ne pas avoir pris la mesure du risque que l’acte litigieux fait peser sur la validité de l’interdiction de l’utilisation des pesticides contenant du glyphosate, édictée par son arrêté du 10 novembre 2016.
58 En troisième lieu, la Région de Bruxelles-Capitale soutient que l’adoption, en dépit d’un contexte juridique défavorable, de l’arrêté du 10 novembre 2016 a été dictée par des préoccupations d’intérêt général de nature politique, et non pas seulement par des considérations juridiques.
59 En quatrième lieu, l’ordonnance attaquée contredirait manifestement, selon la Région de Bruxelles-Capitale, l’arrêt du 13 décembre 2018, Ville de Paris, Ville de Bruxelles et Ayuntamiento de Madrid/Commission (T‑339/16, T‑352/16 et T‑391/16, EU:T:2018:927). Dans ce dernier arrêt, le Tribunal aurait jugé que les villes requérantes, qui avaient pris des mesures pour limiter la pollution de l’air liée à la circulation automobile sur leur territoire, étaient directement concernées par un règlement
fixant les valeurs maximales autorisées d’émissions d’oxyde d’azote en condition de conduite réelle pour les véhicules particuliers et utilitaires légers à un niveau supérieur à celui prévu par la norme dite « Euro 6 ». En d’autres termes, le Tribunal aurait estimé que la simple illégalité virtuelle, c’est-à-dire non encore constatée par une décision de justice, de telles mesures au regard de ce règlement suffisait à rendre les villes en question directement concernées par ce dernier. Or, dans
l’ordonnance attaquée, le Tribunal aurait conclu que l’illégalité virtuelle de l’arrêté du 10 novembre 2016 au regard de l’acte litigieux ne suffisait pas à démontrer l’affectation directe de la requérante par cette décision.
60 En cinquième lieu, la Région de Bruxelles-Capitale reproche au Tribunal d’avoir entaché l’ordonnance attaquée d’un défaut de motivation en s’abstenant d’examiner l’argument selon lequel l’acte litigieux affecte directement sa position juridique en maintenant l’intérêt à agir des auteurs des recours en annulation contre l’arrêté du 10 novembre 2016.
61 La Commission conclut au rejet de la quatrième branche du second moyen.
– Appréciation de la Cour
62 En premier lieu, la circonstance que le Tribunal aurait, selon la requérante, interprété de manière erronée sa propre jurisprudence n’est pas en elle-même constitutive d’une erreur de droit sur laquelle un pourvoi pourrait être fondé. Par ailleurs, le grief tiré d’une confusion entre les critères de l’affectation directe et de l’affectation individuelle n’est assorti d’aucune précision permettant d’en apprécier le bien-fondé et ne peut donc qu’être rejeté.
63 En deuxième lieu, il convient de relever que la légalité de l’arrêté du 10 novembre 2016, contestée dans le cadre d’un recours devant le Conseil d’État, ne saurait en tout état de cause être affectée par l’acte litigieux, ce dernier ayant été adopté postérieurement à la date d’adoption dudit arrêté. Par ailleurs, ni le risque d’un recours en constatation de manquement à l’initiative de la Commission, évoqué en termes allusifs dans le pourvoi, ni les doutes sur la validité du régime d’interdiction
de l’utilisation des pesticides contenant du glyphosate au regard de la Constitution belge, dont la requérante n’explicite pas le lien avec l’acte litigieux, ne sont de nature à établir que ce dernier l’affecte directement. Dans ces conditions, la requérante n’établit pas que l’acte litigieux ferait peser un risque sur ce régime d’interdiction.
64 En troisième lieu, il ressort de la jurisprudence de la Cour rappelée au point 30 du présent arrêt que la condition d’« affectation directe » signifie notamment que la mesure en cause doit produire directement des effets sur la situation juridique de la personne physique ou morale qui entend former un recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Ainsi, une telle condition doit être appréciée uniquement au regard des effets juridiques de la mesure, les effets politiques éventuels de
celle-ci n’ayant pas d’incidence sur cette appréciation. Par suite, un tel argument ne peut qu’être rejeté.
65 En quatrième lieu, l’argumentation de la requérante tirée de l’arrêt du 13 décembre 2018, Ville de Paris, Ville de Bruxelles et Ayuntamiento de Madrid/Commission (T‑339/16, T‑352/16 et T‑391/16, EU:T:2018:927), n’expose pas en quoi la circonstance, à la supposer établie, que la solution adoptée dans l’ordonnance attaquée contredise cet arrêt serait par elle-même de nature à entacher ladite ordonnance d’illégalité. Ce grief doit donc être également rejeté.
66 En cinquième lieu, si la Région de Bruxelles-Capitale fait grief au Tribunal de ne pas avoir examiné son argument selon lequel l’acte litigieux affecte directement sa position juridique en maintenant l’intérêt à agir des auteurs des recours en annulation contre l’arrêté du 10 novembre 2016, il y a lieu de relever que cet argument n’a été présenté par la requérante que dans sa réponse à l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission. Par conséquent, il ne saurait être regardé comme un
moyen que le Tribunal était tenu d’examiner. Partant, le grief doit être rejeté.
67 Il résulte de ce qui précède que la quatrième branche du second moyen ainsi que le pourvoi dans son ensemble doivent être rejetés.
Sur les dépens
68 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la Région de Bruxelles-Capitale aux dépens et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête :
1) Le pourvoi est rejeté.
2) La Région de Bruxelles-Capitale est condamnée aux dépens.
Bonichot
Bay Larsen
Toader
Safjan
Jääskinen
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 3 décembre 2020.
Le greffier
A. Calot Escobar
Le président de la Ière chambre
J.-C. Bonichot
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( *1 ) Langue de procédure : le français.
