ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
23 novembre 2023 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Environnement – Convention d’Aarhus – Directive 2003/4/CE – Accès du public à l’information en matière d’environnement – Rejet d’une demande d’information – Comptes rendus des réunions d’un gouvernement – Débats relatifs aux émissions de gaz à effet de serre – Article 4, paragraphes 1 et 2 – Dérogations au droit d’accès aux informations – Notions de “communications internes” et de “délibérations des autorités publiques” – Recours juridictionnel – Annulation de la décision de
refus – Dérogation applicable identifiée dans le jugement – Autorité de la chose jugée »
Dans l’affaire C‑84/22,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par la High Court (Haute Cour, Irlande), par décision du 8 février 2022, parvenue à la Cour le 8 février 2022, dans la procédure
Right to Know CLG
contre
An Taoiseach,
LA COUR (quatrième chambre)
composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, Mme O. Spineanu‑Matei, MM. J.‑C. Bonichot (rapporteur), S. Rodin et Mme L. S. Rossi, juges,
avocat général : Mme J. Kokott,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour Right to Know CLG, par M. D. Browne, BL, M. F. Logue, solicitor, et M. N. J. Travers, SC,
– pour l’An Taoiseach et l’Irlande, par Mmes M. Browne, E. O’Hanrahan et M. A. Joyce, en qualité d’agents, assistés de Mme A. Carroll, BL, et M. B. Kennedy, SC,
– pour la Commission européenne, par M. G. Gattinara et Mme L. Haasbeek, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocate générale en ses conclusions à l’audience du 17 mai 2023,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), et de l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil (JO 2003, L 41, p. 26), ainsi que sur les principes de l’autorité de la chose jugée et de l’effectivité.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Right to Know CLG, une organisation à but non lucratif de droit irlandais, à l’An Taoiseach (Premier ministre, Irlande) au sujet d’une demande adressée au gouvernement irlandais, le 8 mars 2016, et tendant à obtenir l’accès à tous les documents relatifs aux débats du conseil des ministres sur les émissions de gaz à effet de serre de l’Irlande, engagés lors de réunions tenues au cours des années 2002 à 2016 (ci-après la « demande
d’accès aux informations environnementales du 8 mars 2016 »).
Le cadre juridique
Le droit international
3 La convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 et approuvée au nom de la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil, du 17 février 2005 (JO 2005, L 124, p. 1, ci-après la « convention d’Aarhus »), dispose, à son article 4, paragraphes 3 et 4 :
« 3. Une demande d’informations sur l’environnement peut être refusée si :
[...]
c) la demande porte sur des documents qui sont en cours d’élaboration ou concerne des communications internes des autorités publiques à condition que cette exception soit prévue par le droit interne ou la coutume, compte tenu de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public.
4. Une demande d’informations sur l’environnement peut être rejetée au cas où la divulgation de ces informations aurait des incidences défavorables sur :
a) le secret des délibérations des autorités publiques, lorsque ce secret est prévu par le droit interne ;
[...] »
Le droit de l’Union
4 Le considérant 16 de la directive 2003/4 est ainsi libellé :
« Le droit aux informations signifie que la divulgation des informations devrait être la règle générale et que les autorités publiques devraient être autorisées à opposer un refus à une demande d’informations environnementales dans quelques cas particuliers clairement définis. Les motifs de refus devraient être interprétés de façon restrictive, de manière à mettre en balance l’intérêt public servi par la divulgation et l’intérêt servi par le refus de divulguer. Les motifs de refus devraient être
communiqués au demandeur dans le délai fixé par la présente directive. »
5 Aux termes de l’article 1er de cette directive, intitulé « Objectifs » :
« La présente directive a pour objectifs :
a) de garantir le droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour leur compte et de fixer les conditions de base et les modalités pratiques de son exercice, [...] »
6 L’article 2 de ladite directive, intitulé « Définitions », prévoit :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
2) “autorité publique” :
a) le gouvernement ou toute autre administration publique, y compris les organes consultatifs publics, au niveau national, régional ou local ;
[...]
3) “information détenue par une autorité publique” : l’information environnementale qui est en la possession de cette autorité et qui a été reçue ou établie par elle ;
[...]
5) “demandeur” : toute personne physique ou morale qui demande des informations environnementales ;
[...] »
7 L’article 4 de la même directive, intitulé « Dérogations », énonce :
« 1. Les États membres peuvent prévoir qu’une demande d’information environnementale peut être rejetée dans les cas où :
[...]
e) la demande concerne des communications internes, en tenant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public.
[...]
2. Les États membres peuvent prévoir qu’une demande d’informations environnementales peut être rejetée lorsque la divulgation des informations porterait atteinte :
a) à la confidentialité des délibérations des autorités publiques, lorsque cette confidentialité est prévue en droit ;
[...]
Les motifs de refus visés aux paragraphes 1 et 2 sont interprétés de manière restrictive, en tenant compte dans le cas d’espèce de l’intérêt que présenterait pour le public la divulgation de l’information. Dans chaque cas particulier, l’intérêt public servi par la divulgation est mis en balance avec l’intérêt servi par le refus de divulguer. Les États membres ne peuvent, en vertu du paragraphe 2, points a), d), f), g) et h), prévoir qu’une demande soit rejetée [lorsqu’elle] concerne des
informations relatives à des émissions dans l’environnement.
[...]
4. Les informations environnementales détenues par des autorités publiques ou pour leur compte et ayant fait l’objet d’une demande sont mises partiellement à la disposition du demandeur lorsqu’il est possible de dissocier les informations relevant du champ d’application du paragraphe 1, points d) et e), ou du paragraphe 2, des autres informations demandées.
[...] »
8 L’article 6 de la directive 2003/4, intitulé « Accès à la justice », impose aux États membres de prendre les dispositions nécessaires pour que tout demandeur d’informations environnementales qui considère que sa demande a été ignorée, indûment rejetée, insuffisamment prise en compte ou n’a pas été traitée conformément aux dispositions de cette directive, puisse introduire un recours administratif ou juridictionnel contre les actes ou les omissions de l’autorité publique concernée.
Le droit irlandais
La Constitution irlandaise
9 L’article 28, paragraphe 4, de la Bunreacht na hÉireann (Constitution irlandaise) dispose :
« [...]
2° Le gouvernement se réunit et agit en tant qu’autorité collective [...]
3° La confidentialité des débats tenus lors des réunions du gouvernement est respectée en toutes circonstances, sauf si la High Court (Haute Cour) décide leur divulgation en ce qui concerne une affaire particulière :
i) dans l’intérêt de l’administration de la justice par un tribunal, ou
ii) en vertu d’un intérêt public supérieur, conformément à une demande en ce sens présentée par une commission nommée par le gouvernement ou un ministre du gouvernement sous l’autorité des Houses of the Oireachtas (Chambres du Parlement) pour enquêter sur une question déclarée par elles comme étant d’importance publique.
[...] »
Le règlement sur l’accès à l’information sur l’environnement
10 La directive 2003/4 a été transposée en droit irlandais par les European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007 (S. I. no 133/2007) [règlement de 2007 – Communautés européennes (accès à l’information sur l’environnement)] (ci-après le « règlement sur l’accès à l’information sur l’environnement »).
11 L’article 8 de ce règlement prévoit certains motifs obligatoires de rejet d’une demande d’accès à des informations en matière d’environnement. L’exception relative aux « délibérations » est transposée par cet article 8, sous a), iv).
12 L’article 8, sous b), dudit règlement prévoit qu’une autorité publique ne met pas à disposition des informations en matière d’environnement « dans la mesure où elle impliquerait la divulgation de débats lors d’une ou plusieurs réunions du gouvernement ».
13 L’article 9 du règlement sur l’accès à l’information sur l’environnement énonce les motifs pour lesquels une demande d’accès à des informations en matière d’environnement peut être rejetée. L’exception relative aux « communications internes » est transposée par cet article 9, paragraphe 2, sous d).
14 Aux termes de l’article 10 du règlement sur l’accès à l’information sur l’environnement :
« 1. Nonobstant les articles 8 et 9, paragraphe 1, sous c), une demande d’informations environnementales ne peut être rejetée lorsque la demande concerne des informations relatives à des émissions dans l’environnement.
2. La référence, dans le paragraphe 1, à des informations relatives à des émissions dans l’environnement n’inclut pas les débats sur la question de ces émissions lors d’une réunion du gouvernement.
3. L’autorité publique examine chaque demande individuellement et met en balance l’intérêt public servi par la divulgation et l’intérêt servi par le refus de divulguer.
4. Les motifs de rejet d’une demande d’informations environnementales sont interprétés de manière restrictive, compte tenu de l’intérêt public servi par la divulgation.
5. Aucune disposition des articles 8 ou 9 n’autorise une autorité publique à ne pas mettre à disposition des informations environnementales qui, bien que détenues avec des informations visées à l’article 8 ou 9, peuvent être séparées de ces dernières.
[...] »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
15 La demande d’accès aux informations environnementales du 8 mars 2016, présentée par Right to Know, visait, en substance, l’accès à des comptes rendus des réunions du gouvernement irlandais. Cette demande a été rejetée, le 27 juin 2016, à la suite d’une procédure de réexamen interne. Right to Know a contesté cette décision devant la High Court (Haute Cour, Irlande).
16 Par un jugement du 1er juin 2018, cette juridiction a considéré que la dérogation au droit d’accès aux informations environnementales prévue à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la directive 2003/4, pour les « communications internes » d’une autorité publique, était applicable dès lors que les réunions du gouvernement irlandais devaient être assimilées à de telles communications. Elle a également constaté que l’application de cette dérogation exigeait une mise en balance de
l’intérêt public servi par la divulgation et de celui servi par le refus de divulguer, laquelle faisait défaut dans la décision du 27 juin 2016. Par conséquent, la High Court (Haute Cour) en a prononcé l’annulation et a renvoyé la demande de Right to Know au Premier ministre pour réexamen.
17 Par une décision du 16 août 2018, le Premier ministre a fait droit à la demande de Right to Know, mais de manière seulement partielle. Right to Know en a contesté la légalité devant la High Court (Haute Cour).
18 Dans le cadre de son recours, Right to Know conteste la qualification des documents demandés retenue par la High Court (Haute Cour) dans son jugement du 1er juin 2018. Selon Right to Know, il convient d’écarter la dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la directive 2003/4, pour les « communications internes » et d’en appliquer une autre, à savoir celle prévue au même article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), pour les « délibérations » confidentielles
d’une autorité publique.
19 La High Court (Haute Cour) relève à cet égard que, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 2003/4, la divulgation des documents qui concernent « des informations relatives à des émissions dans l’environnement » ne saurait être refusée. Cette disposition limiterait en effet l’applicabilité de plusieurs dérogations, prévues à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, de cette directive, en cas de demandes d’accès à des informations environnementales, dont notamment
la dérogation prévue pour les « délibérations des autorités publiques ». En revanche, ladite disposition ne s’appliquerait pas à la dérogation prévue pour les « communications internes ».
20 Ainsi, si les documents dont il est demandé communication relevaient non pas de cette dernière dérogation, mais de celle prévue pour les « délibérations », leur divulgation serait obligatoire dans la mesure au moins où ils concernent des « émissions dans l’environnement ». Le cas échéant, le gouvernement irlandais ne pourrait pas invoquer la confidentialité de ses réunions.
21 La juridiction de renvoi estime que les réunions du gouvernement pourraient constituer des « délibérations » confidentielles. Elle relève ainsi que, conformément à l’article 28, paragraphe 4, de la Constitution irlandaise, le gouvernement se réunit « en tant qu’autorité collective » et précise que l’objectif de ces réunions, identifié par la Supreme Court of Ireland (Cour suprême, Irlande) dans l’affaire Attorney General/Hamilton [1993] 2 I. R. 250, est de permettre une discussion complète, libre
et franche avant l’adoption des décisions.
22 Or, la ligne de partage entre les « communications internes » et les « délibérations » confidentielles ne ressortirait pas clairement de l’article 4 de la directive 2003/4.
23 Par ailleurs, la juridiction de renvoi relève qu’il n’est pas certain au regard du droit national que, dans le cadre du litige au principal, Right to Know puisse remettre en cause la qualification des documents concernés de « communications internes » qui a été retenue dans le jugement du 1er juin 2018.
24 Selon la juridiction de renvoi, il s’agit, en effet, d’un point de droit qui a été définitivement tranché par le jugement du 1er juin 2018, qui, d’ailleurs, n’a pas fait l’objet d’un recours. Elle relève, en outre, que le litige au principal oppose les mêmes parties, à savoir Right to Know et le Premier ministre, et a le même objet, à savoir le traitement de la demande d’accès aux informations environnementales du 8 mars 2016, que le litige ayant donné lieu à ce jugement. Partant, l’autorité de
la chose jugée qui s’attache, en principe, au jugement du 1er juin 2018 s’opposerait, en règle générale, à ce que Right to Know puisse encore faire valoir que les documents requis ne relèvent pas du motif de refus d’accès prévu pour les « communications internes ».
25 La juridiction de renvoi indique que cette forme de l’autorité de la chose jugée, qui est reconnue, en droit irlandais, en tant qu’« issue estoppel », s’étend, au-delà du dispositif du jugement antérieur, à ses motifs qui ont tranché des points de fait et de droit.
26 Les juges conserveraient, toutefois, un pouvoir d’appréciation pour autoriser le réexamen d’une question dans l’intérêt de la justice. Dans ce cadre, il leur incomberait d’établir un équilibre entre les droits concurrents des parties et, plus globalement, entre le droit d’accès à la justice et l’intérêt public à ce que les litiges soient définitivement tranchés. En l’occurrence, un équilibre adéquat pourrait être atteint si Right to Know pouvait faire valoir son argumentation relative à la
qualification des documents qu’elle réclame. En outre, il serait dans l’intérêt public de trancher ce point de droit particulièrement important.
27 La juridiction de renvoi considère que, toutefois, une application stricte de l’issue estoppel, demandée par la partie défenderesse au principal, n’est pas non plus exclue. Elle pourrait être compatible avec le droit de l’Union, même s’il s’avère que le jugement du 1er juin 2018 repose sur une interprétation erronée de l’article 4 de la directive 2003/4.
28 Il ressortirait, notamment, de l’arrêt du 16 mars 2006, Kapferer (C‑234/04, EU:C:2006:178), que, sous réserve des principes d’équivalence et d’effectivité, le droit de l’Union n’impose pas à une juridiction nationale d’écarter l’application des règles de procédure internes conférant l’autorité de la chose jugée à une décision, même si cela permettrait de remédier à une violation de ce droit. La logique de cette approche serait de garantir aussi bien la stabilité des relations juridiques qu’une
bonne administration de la justice.
29 Selon la juridiction de renvoi, en l’occurrence, la stabilité des relations juridiques n’est pas une justification particulièrement pertinente, dès lors que le jugement du 1er juin 2018 a réservé la décision sur la demande de Right to Know, tout en annulant la décision de rejet du 27 juin 2016. En outre, dans ces circonstances, il ne pourrait pas être reproché à Right to Know de ne pas avoir interjeté appel de ce jugement et d’avoir soulevé un grief tiré d’une application erronée de l’article 4
de la directive 2003/4 seulement dans le cadre du litige au principal, à savoir une qualification erronée des documents demandés en tant que communications internes au sens de l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de cette directive.
30 Eu égard à ces considérations, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’issue estoppel constitue une forme de l’autorité de la chose jugée admise par le droit de l’Union. Elle demande, en outre, si son application stricte peut être contraire au principe d’effectivité lorsqu’elle aboutit à une situation où une violation du droit de l’Union ne peut plus être soulevée.
31 Dans ces conditions, la High Court (Haute Cour) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Les comptes rendus de réunions formelles du pouvoir exécutif d’un État membre, au cours desquelles les membres du gouvernement sont tenus de se réunir et d’agir en tant qu’autorité collective, doivent-ils être qualifiés, aux fins d’une demande d’accès à des informations environnementales qu’ils contiennent, comme des “communications internes” ou comme des “délibérations” d’une autorité publique, au sens de ces termes tels qu’ils figurent respectivement à l’article 4, paragraphe 1, [premier
alinéa,] sous e), et à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4 ?
2) Le principe de l’autorité de la chose jugée (tel qu’examiné dans l’arrêt du 30 septembre 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, et la jurisprudence ultérieure) s’étend-il au-delà du dispositif du jugement antérieur et inclut-il, en outre, les constatations de fait et de droit figurant dans ledit jugement ? En d’autres termes, le principe de l’autorité de la chose jugée se limite-t-il au cause of action estoppel [fin de non‑recevoir tirée d’une identité de cause] ou s’étend-il à l’issue
estoppel [fin de non‑recevoir relative à une question déjà tranchée] ?
3) Dans le cadre d’une procédure en cours entre des parties concernant le non‑respect allégué de la directive 2003/4 s’agissant d’une demande spécifique d’informations environnementales, le droit de l’Union et, en particulier, le principe d’effectivité, s’opposent-ils, lorsqu’un requérant/demandeur a obtenu l’annulation d’une décision, certains griefs tirés du droit de l’Union étant accueillis et d’autres rejetés, à une règle nationale d’autorité de la chose jugée fondée sur l’issue estoppel, qui
exige qu’une juridiction nationale, dans le cadre d’une nouvelle procédure concernant une autre décision relative à la même demande, empêche un tel requérant/demandeur de contester ladite autre décision pour des motifs fondés sur le droit de l’Union qui avaient été précédemment rejetés mais qui, dans ces circonstances, n’avaient pas fait l’objet d’un recours ?
4) Le fait i) que la Cour n’avait pas été saisie à titre préjudiciel et ii) qu’aucune des parties n’avait porté à l’attention de la juridiction nationale la jurisprudence pertinente de la Cour a-t-il une incidence sur la réponse à la troisième question ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
32 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 4 de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens que les comptes rendus des réunions formelles du gouvernement d’un État membre relèvent de la dérogation au droit d’accès aux informations environnementales prévue à son paragraphe 1, premier alinéa, sous e), pour les « communications internes » ou de celle prévue à son paragraphe 2, premier alinéa, sous a), pour les « délibérations des autorités
publiques ».
33 À cet égard, il convient de rappeler que, en adoptant la directive 2003/4, le législateur de l’Union a entendu assurer la compatibilité du droit de l’Union avec la convention d’Aarhus en prévoyant un régime général tendant à garantir que tout demandeur, au sens de l’article 2, point 5, de cette directive, ait un droit d’accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques ou pour le compte de celles-ci sans qu’il soit obligé de faire valoir un intérêt [arrêt du 20 janvier
2021, Land Baden-Württemberg (Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, point 28 et jurisprudence citée].
34 Selon une jurisprudence constante, le droit d’accès aux informations environnementales prévu par la directive 2003/4 signifie que la divulgation de ces informations devrait être la règle générale et que les autorités publiques ne devraient être autorisées à opposer un refus à une demande d’informations environnementales que dans des cas particuliers clairement définis. Les dérogations au droit d’accès devraient, par conséquent, être interprétées de façon restrictive, de manière à mettre en
balance l’intérêt public servi par la divulgation et celui servi par le refus de divulguer [voir, en ce sens, arrêt du 20 janvier 2021, Land Baden-Württemberg (Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, point 33 et jurisprudence citée].
35 L’article 4 de cette directive énumère précisément les dérogations que les États membres peuvent instaurer au droit d’accès aux informations environnementales. Dans la mesure où de telles dérogations ont été effectivement transposées dans le droit national, il est loisible aux autorités publiques de les invoquer afin de s’opposer aux demandes d’information qui leur parviennent [arrêt du 20 janvier 2021, Land Baden-Württemberg (Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, point 31].
36 C’est ainsi que les États membres peuvent prévoir, en application de l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la directive 2003/4, qu’une demande d’informations environnementales peut être rejetée dans le cas où elle concerne « des communications internes », en tenant cependant compte de l’intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public.
37 En ce qui concerne la notion de « communications internes », la Cour a jugé que le terme « communication » vise une information adressée par un auteur à un destinataire, étant entendu que ce destinataire peut être tant une entité abstraite, telle que les « membres » d’une administration ou le « conseil d’administration » d’une personne morale, qu’une personne spécifique appartenant à une telle entité, tels un agent ou un fonctionnaire [arrêt du 20 janvier 2021, Land Baden-Württemberg
(Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, point 37].
38 Le terme « interne », quant à lui, vise des informations qui ne quittent pas la sphère interne d’une autorité publique, en particulier lorsqu’elles n’ont pas été divulguées à un tiers ou n’ont pas été mises à la disposition du public [arrêt du 20 janvier 2021, Land Baden‑Württemberg (Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, point 42].
39 Dans l’hypothèse où une autorité publique détient une information environnementale qu’elle a reçue d’une source extérieure, cette information peut également être « interne » si elle n’a pas été ou n’aurait pas dû être mise à la disposition du public avant sa réception par ladite autorité et si elle ne quitte pas la sphère interne de cette autorité après sa réception par celle-ci [arrêt du 20 janvier 2021, Land Baden-Württemberg (Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, point 43].
40 La notion d’« autorité publique » est définie à l’article 2, point 2, de la directive 2003/4. Elle désigne notamment le « gouvernement » et « toute autre administration publique ».
41 En l’occurrence, la demande d’accès porte sur des comptes rendus des débats du gouvernement qui, selon les informations dont dispose la Cour, sont, en principe, susceptibles de relever de la notion de « communications internes ». En effet, sous réserve des vérifications qui incombent à la juridiction de renvoi, en premier lieu, ces comptes rendus reflètent des informations échangées entre les membres d’une administration et donc d’une « autorité publique », en deuxième lieu, dans la mesure où ils
sont distribués au sein de cette administration, il s’agit de « communications » et, en troisième et dernier lieu, au vu de leur caractère confidentiel prévu à l’article 28, paragraphe 4, point 3, de la Constitution irlandaise, ces comptes rendus ne sont pas destinés à être divulgués au public et conservent dès lors leur caractère « interne ».
42 Par ailleurs, en application de l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, les États membres peuvent prévoir qu’une demande d’informations environnementales peut être rejetée si leur divulgation porterait atteinte à la confidentialité des « délibérations des autorités publiques » lorsque cette confidentialité est prévue en droit.
43 En ce qui concerne la notion de « délibérations des autorités publiques », la Cour a jugé que le terme « délibérations » renvoie aux étapes finales des processus décisionnels des autorités publiques qui sont clairement désignées comme étant des délibérations par le droit national et dont la confidentialité doit être prévue en droit (voir, en ce sens, arrêt du 14 février 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, EU:C:2012:71, points 63 et 64).
44 En l’occurrence, s’agissant des comptes rendus des débats du gouvernement, il est établi qu’ils relèvent du régime de confidentialité prévu à l’article 28, paragraphe 4, point 3, de la Constitution irlandaise. En revanche, la demande de décision préjudicielle ne permet pas à la Cour de déterminer si les comptes rendus faisant l’objet de la demande d’accès de Right to Know reflètent des débats menés au cours de l’étape finale d’un processus décisionnel qui a été désignée comme étant une
délibération par le droit irlandais. Si tel était le cas, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, ces comptes rendus relèveraient de la notion de « délibérations des autorités publiques ».
45 Partant, sous réserve des vérifications qui incombent à la juridiction de renvoi, il n’est pas exclu que, en l’occurrence, soient remplies, à la fois, les conditions d’application de la dérogation au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la directive 2003/4 et de celle prévue au même article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a).
46 À cet égard, il y a lieu de relever qu’une application cumulative de ces deux dérogations n’est pas possible.
47 En effet, l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4 doit être considéré comme constituant une lex specialis par rapport à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la même directive. Ainsi, si les conditions d’application de la dérogation plus spécifique prévue pour les « délibérations des autorités publiques » sont effectivement remplies, son application prévaut sur celle de la dérogation relative aux communications internes qui a une portée plus
générale.
48 Précisément, outre les conditions d’application de cette dernière dérogation, à savoir, en substance, la transmission des informations exclusivement dans la sphère interne d’une autorité publique, la dérogation pour les « délibérations des autorités publiques » ne s’applique que lorsque l’échange des informations a lieu au cours de l’étape finale d’un processus décisionnel qui est clairement définie comme étant une « délibération » et dont la confidentialité est prévue en droit.
49 De plus, les deux dérogations correspondent à deux régimes juridiques distincts.
50 La protection des « communications internes » permet, en effet, de créer, en faveur des autorités publiques, un espace protégé afin de poursuivre des réflexions et de mener des débats internes. Il s’agit d’une dérogation à portée particulièrement large, qui est susceptible de s’appliquer lors de chaque étape de l’ensemble des travaux menés par ces autorités. Il s’ensuit que, afin de déterminer si le refus d’accès à des informations relevant de cette dérogation est justifié, il convient d’encadrer
strictement la mise en balance des intérêts en présence, à savoir ceux qui s’opposent à leur divulgation et ceux qui la justifient [voir, en ce sens, arrêt du 20 janvier 2021, Land Baden-Württemberg (Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, points 50, 58 et 60].
51 En revanche, la dérogation relative aux « délibérations des autorités publiques » ne vise que les informations échangées dans un cadre très spécifique. Elle permet aux États membres de protéger exclusivement des informations qui ont trait aux étapes finales des processus décisionnels des autorités publiques et dont ils considèrent, en raison de leur caractère particulièrement sensible, qu’elles doivent être confidentielles. Le champ d’application de cette dérogation est donc précis et limité.
52 Par ailleurs, le législateur de l’Union a instauré une exception à la dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, afin d’en exclure expressément certaines données, qui présentent une importance particulière pour le public. Ainsi, conformément à l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, dernière phrase, de cette directive, la dérogation prévue pour les « délibérations des autorités publiques » ne permet pas de rejeter une demande d’accès aux
informations environnementales qui concerne des « informations relatives à des émissions dans l’environnement ».
53 Ainsi, lorsqu’un État membre a transposé l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de cette directive et lorsque les informations dont il est demandé communication ont effectivement été échangées au cours d’une délibération confidentielle, de sorte qu’elles relèvent du champ d’application de cette disposition, il appartient aux autorités nationales compétentes de vérifier si ces informations se rapportent à des émissions dans l’environnement. Si tel est le cas, alors même que lesdites
informations sont, en principe, considérées comme étant confidentielles en vertu du droit national, l’accès à celles-ci ne saurait être refusé, à moins qu’il ne soit pas possible de les dissocier des autres informations échangées dans le même cadre (voir, en ce sens, arrêt du 23 novembre 2016, Bayer CropScience et Stichting De Bijenstichting, C‑442/14, EU:C:2016:890, point 105).
54 S’il apparaît que les informations requises ne se rapportent pas à des émissions dans l’environnement, les autorités nationales compétentes doivent mettre en balance, conformément à l’article 4, paragraphe 2, deuxième alinéa, deuxième phrase, de la directive 2003/4, l’intérêt public servi par la divulgation de ces informations et l’intérêt servi par le refus de les divulguer.
55 Une telle mise en balance des intérêts en présence est également requise si, dans l’hypothèse où la dérogation pour les « délibérations des autorités publiques » n’est pas applicable, celle pour les communications internes, prévue à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la directive 2003/4 s’applique [voir, en ce sens, arrêt du 20 janvier 2021, Land Baden-Württemberg (Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, point 58].
56 Il importe enfin de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphe 4, de la directive 2003/4, l’autorité nationale compétente doit toujours vérifier si certaines des informations requises peuvent être dissociées de celles couvertes par la dérogation au droit d’accès applicable, de telle sorte qu’elle peut procéder à une divulgation partielle [voir, en ce sens, arrêt du 20 janvier 2021, Land Baden‑Württemberg (Communications internes), C‑619/19, EU:C:2021:35, point 66].
57 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 4 de la directive 2003/4 doit être interprété en ce sens que :
– la dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de cette directive pour les « communications internes » couvre les informations qui circulent au sein d’une autorité publique et qui, à la date de la demande d’accès à ces informations, n’ont pas quitté la sphère interne de cette autorité, le cas échéant après leur réception par ladite autorité et pour autant qu’elles n’aient pas été ou n’auraient pas dû être mises à la disposition du public avant cette réception ;
– la dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de ladite directive pour les « délibérations des autorités publiques » ne couvre que les informations échangées dans le cadre des étapes finales des processus décisionnels des autorités publiques qui sont clairement désignées comme étant des délibérations par le droit national et pour lesquelles ce droit prévoit une obligation de confidentialité, et
– l’application cumulative des dérogations au droit d’accès prévues, respectivement, à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), et à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la même directive est exclue au motif que la seconde disposition relative à la protection des « délibérations des autorités publiques » prévaut sur la première relative à la protection des « communications internes ».
Sur les deuxième à quatrième questions
Observations liminaires
58 À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que le litige au principal porte sur une demande d’accès à des informations environnementales relevant du champ d’application de la directive 2003/4. Saisi d’un recours contre la décision du 27 juin 2016 par laquelle cette demande a été rejetée, la High Court (Haute Cour) a constaté, par jugement du 1er juin 2018, l’applicabilité de la dérogation au droit d’accès prévue à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la directive 2003/4, pour
les communications internes d’une autorité publique, puis a renvoyé l’affaire au Premier ministre pour que celui-ci procède à une mise en balance de l’intérêt public servi par la divulgation et de celui servi par le refus de divulguer.
59 Une nouvelle décision, adoptée le 16 août 2018, a partiellement fait droit à la demande d’accès. Elle fait l’objet du litige au principal dans le cadre duquel Right to Know soutient qu’il y avait lieu d’appliquer non pas la dérogation au droit d’accès prévue pour les « communications internes », mais celle prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, pour les « délibérations des autorités publiques ».
60 La juridiction de renvoi considère que cette dernière dérogation peut effectivement s’appliquer. Le cas échéant, il conviendrait d’écarter celle prévue pour les communications internes.
61 Toutefois, la juridiction de renvoi explique que l’autorité de la chose jugée qui s’attache aux motifs du jugement de la High Court (Haute Cour) du 1er juin 2018 pourrait s’opposer à cette démarche, dans la mesure où cette juridiction y a conclu à l’applicabilité de la dérogation prévue pour les « communications internes ». Ce point devrait, en règle générale, être regardé comme étant définitivement jugé entre les parties et ne serait donc plus susceptible d’être remis en cause. Dès lors, la
juridiction de renvoi estime que, afin de trancher le litige au principal, il lui appartient de se prononcer sur la compatibilité de la portée reconnue au principe de l’autorité de la chose jugée dans le droit irlandais avec le droit de l’Union.
62 À cet égard, il convient de rappeler l’importance que revêt, tant dans l’ordre juridique de l’Union que dans les ordres juridiques nationaux, le principe de l’autorité de la chose jugée. En effet, en vue de garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques qu’une bonne administration de la justice, il importe que les décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne
puissent plus être remises en cause (arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, point 92 et jurisprudence citée).
63 Partant, le droit de l’Union n’impose pas au juge national d’écarter l’application des règles de procédure internes conférant l’autorité de la chose jugée à une décision, même si cela permettrait de remédier à une situation nationale incompatible avec ce droit (arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, point 93 et jurisprudence citée).
64 Le droit de l’Union n’exige donc pas non plus que, pour tenir compte de l’interprétation d’une disposition pertinente de ce droit adoptée par la Cour, un organe juridictionnel national doive, par principe, revenir sur sa décision revêtue de l’autorité de la chose jugée (arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, point 94 et jurisprudence citée).
65 Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, les modalités de mise en œuvre du principe de l’autorité de la chose jugée relèvent de l’ordre juridique interne des États membres en vertu du principe de l’autonomie procédurale de ces derniers. Elles ne doivent cependant pas être moins favorables que celles régissant des situations similaires de nature interne (principe d’équivalence) ni être aménagées de manière à rendre en
pratique impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, point 100 et jurisprudence citée).
66 Pour ce qui est de ce dernier principe, il convient de rappeler que l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne consacre le droit à un recours effectif devant un tribunal impartial (arrêt du 6 octobre 2015, East Sussex County Council, C‑71/14, EU:C:2015:656, point 52 et jurisprudence citée).
67 Ce droit est aussi reflété dans l’article 6 de la directive 2003/4. En revanche, ni cet article ni les autres dispositions de cette directive ne comportent de règles relatives à la mise en œuvre du principe de l’autorité de la chose jugée.
68 Par conséquent, il convient de considérer que, par ses deuxième à quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 6 de la directive 2003/4, lu à la lumière des principes d’équivalence et d’effectivité, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale prévoyant que le principe de l’autorité de la chose jugée empêche une personne, qui a obtenu, dans un premier jugement, l’annulation d’une décision qui
avait rejeté sa demande d’accès à des informations environnementales, de soulever, dans le cadre d’un litige entre les mêmes parties portant sur la légalité d’une seconde décision relative à la même demande d’accès, adoptée afin de donner suite au premier jugement, un grief tiré d’une violation de l’article 4 de la directive 2003/4, lorsque ce grief a été écarté dans le premier jugement, sans que cela apparaisse dans le dispositif de celui-ci et que, faute de recours introduit par le demandeur
d’accès, ledit jugement est devenu définitif.
Sur le fond
69 D’emblée, il y a lieu de rappeler que, en ce qui concerne le principe d’effectivité, la Cour a jugé que chaque cas dans lequel se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union doit être analysé en tenant compte de la place de cette disposition dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et de ses particularités, devant les diverses instances nationales. Dans cette perspective, il y a lieu de
prendre en considération les principes qui sont à la base du système juridictionnel national, tels que la protection des droits de la défense, le principe de sécurité juridique et le bon déroulement de la procédure (voir, en ce sens, arrêt du 7 avril 2022, Avio Lucos, C‑116/20, EU:C:2022:273, point 101 et jurisprudence citée).
70 En l’occurrence, aucun élément du dossier dont dispose la Cour ne permet de conclure qu’il n’existe pas, dans l’ordre juridique irlandais, des voies de recours assurant de manière effective la sauvegarde des droits que les justiciables tirent de la directive 2003/4.
71 Au contraire, ainsi qu’il ressort de l’énoncé de la troisième question, lue à la lumière des informations figurant dans la décision de renvoi, dans le cadre de la procédure devant la High Court (Haute Cour), à l’issue de laquelle celle-ci a adopté le jugement du 1er juin 2018, Right to Know a été en mesure d’invoquer la méconnaissance de l’article 4 de la directive 2003/4, et cette juridiction a examiné ce grief. En particulier, cette dernière a écarté l’argument soulevé par Right to Know visant
à faire constater que les informations requises relevaient de la dérogation au droit d’accès à des informations environnementales prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la directive 2003/4, ce que Right to Know et le Premier ministre ont confirmé dans leurs observations écrites soumises à la Cour.
72 Dans ces conditions, il convient de considérer que, dans la mesure où, en vertu du droit irlandais, les motifs du jugement de la High Court (Haute Cour) du 1er juin 2018 relatifs à l’inapplicabilité de cette dernière disposition bénéficient de l’autorité de la chose jugée, ce droit n’a pas porté atteinte à l’effectivité du droit de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 24 octobre 2018, XC e.a., C‑234/17, EU:C:2018:853, points 55 à 57).
73 Ce constat ne saurait être infirmé par le fait que, dans le cadre de la procédure à l’issue de laquelle le jugement du 1er juin 2018 a été adopté, la High Court (Haute Cour) s’est abstenue de saisir la Cour par voie de renvoi préjudiciel au titre de l’article 267 TFUE.
74 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’article 267 TFUE confère aux juridictions nationales la faculté la plus étendue de saisir la Cour si elles considèrent qu’une affaire pendante devant elles soulève des questions exigeant une interprétation ou une appréciation de validité des dispositions du droit de l’Union nécessaires au règlement du litige qui leur est soumis. Les juridictions nationales ont donc la faculté et, le cas échéant, l’obligation de procéder à un renvoi préjudiciel dès
qu’elles constatent, soit d’office, soit à la demande des parties, que le fond du litige comporte une question à résoudre relevant du premier alinéa de cet article (arrêt du 30 avril 2020, Blue Air – Airline Management Solutions, C‑584/18, EU:C:2020:324, point 38 et jurisprudence citée).
75 En outre, les particuliers qui ont subi un dommage en raison de la violation de droits qui leur sont conférés par le droit de l’Union du fait d’une décision d’une juridiction statuant en dernier ressort peuvent engager la responsabilité dudit État membre, pourvu que les conditions tenant au caractère suffisamment caractérisé de la violation et à l’existence d’un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par ces particuliers soient remplies (arrêt du 7 juillet 2022,
F. Hoffmann-La Roche e.a., C‑261/21, EU:C:2022:534, point 58 ainsi que jurisprudence citée).
76 En revanche, la reconnaissance du principe de la responsabilité de l’État du fait de la décision d’une juridiction statuant en dernier ressort n’a pas en soi pour conséquence de remettre en cause l’autorité de la chose définitivement jugée d’une telle décision. En tout état de cause, le principe de la responsabilité de l’État inhérent à l’ordre juridique de l’Union exige la réparation du dommage subi, mais non la révision de la décision juridictionnelle ayant causé ce dommage (voir, en ce sens,
arrêts du 30 septembre 2003, Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513, point 39, ainsi que du 9 septembre 2015, Ferreira da Silva e Brito e.a., C‑160/14, EU:C:2015:565, point 55).
77 Par conséquent, la violation, par une juridiction statuant en dernier ressort, de son obligation de procéder à un renvoi préjudiciel et, à plus forte raison, l’absence d’un tel renvoi dans le cadre d’une procédure devant une juridiction qui ne statue pas en dernier ressort ne sauraient entraîner l’obligation d’écarter l’autorité de la chose jugée qui s’attache aux décisions juridictionnelles.
78 Cela étant, il convient de rappeler que, si les règles de procédure internes applicables comportent la possibilité, sous certaines conditions, pour le juge national de revenir sur une décision revêtue de l’autorité de la chose jugée pour rendre la situation compatible avec le droit national, cette possibilité doit, conformément aux principes d’équivalence et d’effectivité, prévaloir, si ces conditions sont réunies, afin que soit restaurée la conformité de la situation en cause au principal avec
le droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 10 juillet 2014, Impresa Pizzarotti, C‑213/13, EU:C:2014:2067, point 62).
79 Il ressort, à cet égard, du point 54 des conclusions de Mme l’avocate générale que, dans des circonstances particulières, les juridictions irlandaises ont effectivement un pouvoir discrétionnaire de permettre à une partie à un litige de soulever une question qui a déjà été tranchée en sa défaveur dans une procédure antérieure, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
80 Le cas échéant, et dans la mesure où, en l’occurrence, les conditions auxquelles le droit irlandais soumet l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire sont remplies, la juridiction de renvoi est tenue d’en faire usage si elle constate que, contrairement à ce qui ressort du jugement de la High Court (Haute Cour) du 1er juin 2018, les informations requises ne relèvent pas de la dérogation au droit d’accès à des informations environnementales prévue pour les « communications internes ».
81 De plus, ainsi que Mme l’avocate générale l’a relevé, en substance, aux points 56 à 58 de ses conclusions, il apparaît que, en vertu du système juridique irlandais, la circonstance qu’une partie n’ait pas eu la possibilité d’introduire un recours contre un jugement dont une constatation est revêtue de l’autorité de la chose jugée peut s’avérer pertinente aux fins de l’exercice dudit pouvoir discrétionnaire. Il appartient donc à la juridiction de renvoi de vérifier si Right to Know avait
effectivement la possibilité d’interjeter appel du constat effectué dans le jugement de la High Court (Haute Cour) du 1er juin 2018 selon lequel la demande d’accès aux informations environnementales du 8 mars 2016 était couverte par la dérogation relative aux « communications internes ». Si tel n’est pas le cas, les principes d’équivalence et d’effectivité exigent que la juridiction de renvoi fasse usage de son pouvoir discrétionnaire.
82 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux deuxième à quatrième questions que l’article 6 de la directive 2003/4, lu à la lumière des principes d’équivalence et d’effectivité, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale prévoyant que le principe de l’autorité de la chose jugée empêche une personne, qui a obtenu, dans un premier jugement, l’annulation d’une décision qui avait rejeté sa demande d’accès à des
informations environnementales, de soulever, dans le cadre d’un litige entre les mêmes parties portant sur la légalité d’une seconde décision relative à la même demande d’accès, adoptée afin de donner suite au premier jugement, un grief tiré d’une violation de l’article 4 de la directive 2003/4, lorsque ce grief a été écarté dans le premier jugement, sans que cela apparaisse dans le dispositif de celui-ci et que, faute de recours qui aurait pu être introduit par le demandeur d’accès, ledit
jugement est devenu définitif. Toutefois, pour autant que les règles de procédure internes applicables l’y autorisent, une juridiction nationale doit permettre à cette personne de soulever ledit grief afin que soit restaurée, le cas échéant, la conformité de la situation en cause au principal à la réglementation de l’Union.
Sur les dépens
83 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit :
1) L’article 4 de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2003, concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil,
doit être interprété en ce sens que :
– la dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), de la directive 2003/4 pour les « communications internes » couvre les informations qui circulent au sein d’une autorité publique et qui, à la date de la demande d’accès à ces informations, n’ont pas quitté la sphère interne de cette autorité, le cas échéant après leur réception par ladite autorité et pour autant qu’elles n’aient pas été ou n’auraient pas dû être mises à la disposition du public avant cette réception ;
– la dérogation prévue à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de ladite directive pour les « délibérations des autorités publiques » ne couvre que les informations échangées dans le cadre des étapes finales des processus décisionnels des autorités publiques qui sont clairement désignées comme étant des délibérations par le droit national et pour lesquelles ce droit prévoit une obligation de confidentialité, et
– l’application cumulative des dérogations au droit d’accès prévues, respectivement, à l’article 4, paragraphe 1, premier alinéa, sous e), et à l’article 4, paragraphe 2, premier alinéa, sous a), de la même directive est exclue au motif que la seconde disposition relative à la protection des « délibérations des autorités publiques » prévaut sur la première relative à la protection des « communications internes ».
2) L’article 6 de la directive 2003/4, lu à la lumière des principes d’équivalence et d’effectivité,
doit être interprété en ce sens que :
il ne s’oppose pas à une réglementation nationale prévoyant que le principe de l’autorité de la chose jugée empêche une personne, qui a obtenu, dans un premier jugement, l’annulation d’une décision qui avait rejeté sa demande d’accès à des informations environnementales, de soulever, dans le cadre d’un litige entre les mêmes parties portant sur la légalité d’une seconde décision relative à la même demande d’accès, adoptée afin de donner suite au premier jugement, un grief tiré d’une violation
de l’article 4 de la directive 2003/4, lorsque ce grief a été écarté dans le premier jugement, sans que cela apparaisse dans le dispositif de celui-ci et que, faute de recours qui aurait pu être introduit par le demandeur d’accès, ledit jugement est devenu définitif. Toutefois, pour autant que les règles de procédure internes applicables l’y autorisent, une juridiction nationale doit permettre à cette personne de soulever ledit grief afin que soit restaurée, le cas échéant, la conformité de la
situation en cause au principal à la réglementation de l’Union.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’anglais.
