ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
14 décembre 2023 ( *1 )
« Pourvoi – Aide d’État – Mesure d’incitation environnementale adoptée par le Royaume d’Espagne en faveur des centrales à charbon – Décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen – Recours en annulation »
Dans les affaires jointes C‑693/21 P et C‑698/21 P,
ayant pour objet deux pourvois au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduits respectivement les 18 novembre 2021 et 19 novembre 2021,
EDP España SA, établie à Oviedo (Espagne), représentée initialement par Mes J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo et V. Romero Algarra, abogados, puis par Mes A. Lamadrid de Pablo et V. Romero Algarra, abogados,
partie requérante dans l’affaire C‑693/21 P,
soutenue par :
Endesa Generación SAU, établie à Séville (Espagne), représentée par Me M. B. Barrantes Díaz, abogada, et Me M. Petite, avocat,
partie intervenante au pourvoi,
les autres parties à la procédure étant :
Naturgy Energy Group SA, anciennement Gas Natural SDG SA, établie à Madrid (Espagne), représentée par Mes J. Blanco Carol et F. E. González Díaz, abogados,
partie demanderesse en première instance,
Commission européenne, représentée par Mmes C.-M. Carrega, P. Němečková et D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, anciennement Viesgo Producción SL, établie à Santander (Espagne), représentée par Mes L. de Pedro Martín et L. Ques Mena, abogados,
partie intervenante en première instance,
et
Naturgy Energy Group SA, anciennement Gas Natural SDG SA, établie à Madrid, représentée par Mes J. Blanco Carol et F. E. González Díaz, abogados,
partie requérante dans l’affaire C‑698/21 P,
soutenue par :
Endesa Generación SAU, établie à Séville, représentée par Me M. B. Barrantes Díaz, abogada, et Me M. Petite, avocat,
partie intervenante au pourvoi,
les autres parties à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par Mmes C.-M. Carrega, P. Němečková et D. Recchia, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
EDP España SA, établie à Oviedo, représentée initialement par Mes J. L. Buendía Sierra, A. Lamadrid de Pablo et V. Romero Algarra, abogados, puis par Mes A. Lamadrid de Pablo et V. Romero Algarra, abogados,
Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, anciennement Viesgo Producción SL, établie à Santander, représentée par Mes L. de Pedro Martín et L. Ques Mena, abogados,
parties intervenantes en première instance,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. C. Lycourgos, président de chambre, Mme O. Spineanu-Matei, MM. J.-C. Bonichot (rapporteur), S. Rodin et Mme L. S. Rossi, juges,
avocat général : M. G. Pitruzzella,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 13 juillet 2023,
rend le présent
Arrêt
1 Par leurs pourvois, EDP España SA (C-693/21) et Naturgy Energy Group SA (C-698/21) demandent l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 8 septembre 2021, Naturgy Energy Group/Commission (T‑328/18, ci‑après l’« arrêt attaqué », EU:T:2021:548 ), par lequel celui-ci a rejeté le recours en annulation, formé par Naturgy Energy Group, anciennement Gas Natural SDG SA, contre la décision C(2017) 7733 final de la Commission, du 27 novembre 2017, concernant l’aide d’État SA.47912 (2017/NN)
– Mesure d’incitation environnementale en faveur des centrales thermiques à charbon (ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
2 L’article 4, paragraphe 4, du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 [TFUE] (JO 2015, L 248, p. 9), prévoit :
« Si la Commission [européenne] constate, après un examen préliminaire, que la mesure notifiée suscite des doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur, elle décide d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, [TFUE] [...] »
3 L’article 6, paragraphe 1, de ce règlement énonce :
« 1. La décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen récapitule les éléments pertinents de fait et de droit, inclut une évaluation préliminaire, par la Commission, de la mesure proposée visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide, et expose les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché intérieur. La décision invite l’État membre concerné et les autres parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai déterminé, qui ne dépasse normalement
pas un mois. Dans certains cas dûment justifiés, la Commission peut proroger ce délai. »
4 L’article 9, paragraphes 1 et 2, dudit règlement indique :
« 1. Sans préjudice de l’article 10, la procédure formelle d’examen est close par voie de décision conformément aux paragraphes 2 à 5 du présent article.
2. Lorsque la Commission constate que la mesure notifiée, le cas échéant après modification par l’État membre concerné, ne constitue pas une aide, elle le fait savoir par voie de décision. »
Les antécédents du litige et la décision litigieuse
5 De l’année 1998 à l’année 2007, toutes les centrales espagnoles de production d’énergie électrique, quelle que soit la technologie utilisée, pouvaient bénéficier d’une aide dénommée « garantie de puissance », destinée à assurer la permanence et l’installation de capacités de production du système électrique, en vue de parvenir à un niveau de garantie d’approvisionnement adéquat, à l’exception, toutefois, des centrales de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelable, qui
faisaient l’objet d’une mesure d’incitation financière distincte.
6 En 2007, le législateur espagnol a habilité le ministère de l’Industrie, du Tourisme et du Commerce à remplacer la garantie de puissance par une incitation financière dénommée « rémunération pour capacité ».
7 Cette décision a été mise en œuvre par le Real Decreto 871/2007, por el que se ajustan las tarifas eléctricas a partir del 1 de julio de 2007 (décret royal 871/2007, portant ajustement des tarifs de l’électricité à compter du 1er juillet 2007), du 29 juin 2007 (BOE no 156, du 30 juin 2007, p. 28324), qui prévoit que la « rémunération pour capacité » entre en vigueur à partir du 1er octobre 2007.
8 Le régime de la « rémunération pour capacité » a été précisé par l’Orden ITC/2794/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de octubre de 2007 (arrêté ITC/2794/2007, portant révision des tarifs d’électricité à compter du 1er octobre 2007), du 27 septembre 2007 (BOE no 234, du 29 septembre 2007, p. 39690, ci-après l’« arrêté ITC/2794/2007 »).
9 Cet arrêté prévoit une « rémunération pour capacité » destinée, notamment, à encourager à l’investissement dans la production. Il comporte, à cette fin, deux mesures incitatives, bénéficiant aux installations de production soumises au régime ordinaire du système péninsulaire d’une puissance installée supérieure ou égale à 50 mégawatts (MW).
10 La première mesure incitative concerne les installations mises en service après le 1er janvier 1998 et dont la durée d’exploitation est inférieure à dix ans. Son objectif est de promouvoir la construction et la mise en service effective de nouvelles installations par la compensation financière des coûts des investissements. Son montant s’élève à 20000 euros par MW par an.
11 La seconde mesure incitative (ci-après la « mesure litigieuse »), que le ministre de l’Industrie, du Tourisme et du Commerce est habilité à octroyer en application de l’annexe III, point 10, de l’arrêté ITC/2794/2007, concerne les agrandissements ou les autres modifications substantielles d’installations existantes ainsi que les investissements dans de nouvelles installations de technologies prioritaires pour répondre aux objectifs de politique énergétique et de sécurité d’approvisionnement.
12 Son régime a été précisé par l’Orden ITC/3860/2007, por la que se revisan las tarifas eléctricas a partir del 1 de enero de 2008 (arrêté ITC/3860/2007, portant révision des tarifs d’électricité à compter du 1er janvier 2008), du 28 décembre 2007 (BOE no 312, du 29 décembre 2007, p. 53781, ci-après l’« arrêté ITC/3860/2007 »).
13 Il résulte de l’arrêté ITC/3860/2007 que seules les centrales à charbon visées par le plan national de réduction des émissions des grandes installations de combustion existantes (ci-après le « PNRE-GIC »), approuvé par acte du Consejo de Ministros (Conseil des ministres, Espagne), du 7 décembre 2007, peuvent bénéficier de ladite mesure.
14 Ces centrales doivent être incluses dans la dénommée « bulle » d’émission établie par le PNRE-GIC, prescrivant les quantités autorisées d’émissions par entreprise, pour l’une des causes énumérées par celui-ci.
15 Les investissements doivent, en outre, avoir été approuvés avant la date d’entrée en vigueur de l’arrêté ITC/2794/2007, le 1er octobre 2007, ou leur demande d’approbation doit avoir été présentée au moins trois mois avant cette date.
16 En 2011, le bénéfice de la mesure litigieuse a été étendu aux centrales à charbon ayant réalisé non seulement des investissements destinés aux installations de désulfuration, mais également d’autres investissements « environnementaux » destinés à réduire les émissions d’oxydes de soufre, réalisés avant la date d’entrée en vigueur de l’arrêté ITC/3860/2007.
17 Lorsque ces conditions sont respectées, les centrales à charbon ont droit à une aide financière d’un montant de 8750 euros par MW par an, pendant dix ans à partir de la date de la décision approuvant l’acte de mise en service des installations subventionnées.
18 Le 29 avril 2015, la Commission a lancé une enquête en matière d’aides d’État sur le marché des mécanismes de capacité dans onze États membres, dont le Royaume d’Espagne.
19 Le 4 avril 2017, à l’issue de celle-ci, la Commission a notifié aux autorités espagnoles l’ouverture d’une enquête sur la mesure litigieuse.
20 Le 27 novembre 2017, la Commission a adopté la décision litigieuse par laquelle elle a ouvert la procédure formelle d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
21 Dans cette décision, la Commission a indiqué qu’elle était parvenue à la conclusion préliminaire que la mesure litigieuse constituait une aide d’État et qu’elle avait des doutes sur sa compatibilité avec le marché intérieur.
Le recours devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
22 Le 28 mai 2018, par requête déposée au greffe du Tribunal, Naturgy Energy Group, une entreprise espagnole qui exerce notamment des activités de production d’électricité au moyen de centrales à charbon, a demandé l’annulation de la décision litigieuse.
23 EDP España et Viesgo Producción SL, deux sociétés espagnoles bénéficiaires de la mesure litigieuse, ont été admises à intervenir à son soutien.
24 Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté la demande d’annulation.
25 En premier lieu, le Tribunal a rejeté comme non fondé le premier moyen, tiré de la violation de l’obligation de motivation en ce qui concerne le caractère sélectif de la mesure litigieuse.
26 Au point 60 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé que, en application du règlement 2015/1589, une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen peut se limiter à récapituler les éléments pertinents de fait et de droit, à inclure une évaluation préliminaire de la mesure étatique en cause visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide et à exposer les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché intérieur.
27 Au point 61 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a ajouté que la Commission était tenue d’ouvrir cette procédure si un premier examen ne lui permettait pas de surmonter toutes les difficultés soulevées par la question de savoir si la mesure examinée constituait une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, à tout le moins lorsque, lors de ce premier examen, elle n’avait pas été en mesure d’acquérir la conviction que cette mesure, à supposer qu’elle constituât une aide d’État, était, en tout
état de cause, compatible avec le marché intérieur.
28 Au point 62 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé que la décision d’ouverture avait pour objectif de mettre les parties intéressées en mesure de participer de manière efficace à la procédure formelle d’examen. Il a également précisé que cette décision contenait des appréciations provisoires et que la Commission n’était pas tenue de clarifier toutes les questions éventuelles en suspens à ce stade.
29 Au point 63 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a ajouté que le caractère nécessairement provisoire de la qualification d’une mesure étatique d’aide d’État dans une telle décision était confirmé par l’article 9, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, qui prévoit que, à l’issue de la procédure formelle d’examen, la Commission peut constater que la mesure ne constitue pas une aide.
30 Aux points 64 et 65 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté, comme inopérants, les arguments de la requérante tirés des affaires ayant donné lieu aux arrêts du 20 décembre 2017, Comunidad Autónoma de Galicia et Retegal/Commission (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), ainsi que du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), aux motifs que le premier arrêt se rapportait à une décision de clôture de la procédure formelle d’examen et que le second ne portait pas sur le
contrôle du respect de l’obligation de motivation.
31 Au point 73 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a estimé que, compte tenu de la nature de la décision litigieuse, de son libellé, de son contenu, du contexte de son adoption et de l’ensemble des règles juridiques pertinentes, Naturgy Energy Group avait été en mesure, malgré le caractère sommaire de la motivation relative au caractère sélectif de la mesure litigieuse, de comprendre les raisons pour lesquelles la Commission avait considéré, à titre préliminaire, que celle-ci apparaissait sélective en
ce qu’elle favorisait certaines centrales à charbon par rapport aux autres ou par rapport aux centrales produisant de l’électricité à partir d’autres technologies. Il a précisé que ce constat ressortait également du point 30 de la décision litigieuse, qui, même s’il ne faisait pas partie de la motivation du caractère sélectif de la mesure litigieuse, indiquait que les bénéficiaires de cette mesure étaient en concurrence avec d’autres producteurs d’électricité.
32 Au point 74 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a écarté l’argument de Naturgy Energy Group selon lequel la Commission avait violé l’obligation de motivation en s’abstenant d’expliquer si la mesure litigieuse favorisait certaines entreprises ou productions par rapport à d’autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable au regard de l’objectif poursuivi par cette mesure. Il a souligné, au même point, que le fait d’imposer, en toutes circonstances, au stade de
l’examen préliminaire figurant dans une décision d’ouverture de la procédure formelle d’examen, une motivation relative à la comparabilité des situations pourrait se révéler prématuré et anticiperait les conclusions à tirer de l’issue de cette procédure.
33 En conséquence, au point 81 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rejeté le premier moyen comme étant non fondé.
34 En second lieu, le Tribunal a également rejeté comme étant non fondé le second moyen, tiré de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce qui concerne la sélectivité de la mesure litigieuse ainsi que, partant, le recours dans son ensemble.
35 Le Tribunal a, enfin, condamné Naturgy Energy Group à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission et a également condamné Viesgo Producción et EDP España à supporter leurs propres dépens.
La procédure devant la Cour et les conclusions des parties au pourvoi
36 Par leurs pourvois respectifs, dans les affaires C‑693/21 P et C‑698/21 P, EDP España et Naturgy Energy Group, respectivement intervenante et requérante en première instance, demandent à la Cour d’annuler tant l’arrêt attaqué que la décision litigieuse. EDP España demande, en outre, de condamner la Commission aux dépens de la procédure devant la Cour et Naturgy Energy Group de la condamner aux dépens des deux instances.
37 Dans les affaires C‑693/21 P et C‑698/21 P, la Commission demande à la Cour de rejeter les pourvois et de condamner les requérantes aux dépens, alors que Generaciones Eléctricas Andalucía SLU, anciennement Viesgo Producción, partie intervenante en première instance, demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, d’annuler la décision litigieuse et de condamner la Commission aux dépens des deux instances.
38 Par ordonnances du président de la Cour du 31 mai 2022, EDP España/Naturgy Energy Group et Commission (C‑693/21 P, EU:C:2022:415), ainsi que du 31 mai 2022, Naturgy Energy Group/Commission (C‑698/21 P, EU:C:2022:417), Endesa Generación SAU a été admise à intervenir au soutien des requérantes. Par son mémoire en intervention dans l’affaire C‑698/21 P, elle demande à la Cour d’annuler l’arrêt attaqué, d’annuler la décision litigieuse et de condamner la Commission aux dépens.
39 Par décision du 31 janvier 2023, les affaires C‑693/21 P et C‑698/21 P ont été jointes aux fins de la procédure orale et de l’arrêt.
Sur les pourvois
Sur les premiers moyens, tirés de la violation de l’obligation de motivation en ce qui concerne le caractère sélectif de la mesure litigieuse
Argumentation des parties
40 Par leurs premiers moyens, qui comportent trois branches, EDP España et Naturgy Energy Group soutiennent que c’est à tort que le Tribunal a rejeté comme étant non fondé le moyen de Naturgy Energy Group tiré de la violation de l’obligation de motivation en ce qui concerne le caractère sélectif de la mesure litigieuse.
41 Elles font valoir, par les premières branches de ces premiers moyens, que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 64 et 65 de l’arrêt attaqué, dans son interprétation des principes issus des arrêts du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), et du 20 décembre 2017, Comunidad Autónoma de Galicia et Retegal/Commission (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002).
42 Elles estiment que les exigences en matière de motivation des décisions de la Commission sont les mêmes qu’il s’agisse d’une décision d’ouverture ou de clôture de la procédure formelle d’examen. Ainsi, les principes issus de l’arrêt du 20 décembre 2017, Comunidad Autónoma de Galicia et Retegal/Commission (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), ne seraient pas uniquement pertinents pour les décisions de clôture.
43 Contrairement à ce qu’a indiqué le Tribunal au point 65 de l’arrêt attaqué, la Cour se serait, en outre, prononcée dans l’arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), sur l’obligation de motivation relative au caractère sélectif d’une mesure.
44 Par les deuxièmes branches de leurs premiers moyens, les requérantes soutiennent que, au point 66 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a interprété erronément les principes issus des arrêts du 10 mars 2016, HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), et du 16 octobre 2014, Alcoa Trasformazioni/Commission (T‑177/10, EU:T:2014:897), en estimant que le contexte de l’adoption d’un acte permettait de « pallier le caractère succinct, vague et générique » de sa motivation.
45 L’objectif de l’obligation de motivation serait de permettre au destinataire de connaître la justification d’une décision et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle de sorte que, contrairement à ce qui ressortirait du point 72 de l’arrêt attaqué, la motivation du point 28 de la décision litigieuse serait manifestement insuffisante.
46 Or, tout en ayant reconnu, au point 73 de l’arrêt attaqué, le caractère « sommaire » du raisonnement de la Commission relatif à la nature sélective de la mesure litigieuse, le Tribunal aurait tenté d’y remédier, au point 66 de l’arrêt attaqué, par le renvoi au contexte dans lequel Naturgy Energy Group exerce ses activités ainsi qu’aux éléments contenus dans sa requête en première instance.
47 Par ailleurs, contrairement à ce que le Tribunal a soutenu, au point 74 de l’arrêt attaqué, le fait que la décision litigieuse soit une décision d’ouverture d’une procédure formelle d’examen ne dispenserait pas la Commission de procéder à l’analyse de la comparabilité afin d’apprécier le critère de sélectivité.
48 Il conviendrait, en outre, de prendre en compte les conséquences juridiques de l’ouverture d’une procédure formelle d’examen, rappelées au point 28 de l’arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck (C‑524/14 P, EU:C:2016:971), à l’égard des personnes bénéficiaires de la mesure faisant l’objet de cette procédure.
49 Par les troisièmes branches de leurs premiers moyens, les requérantes soutiennent enfin que, aux points 68 à 73 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a également violé l’obligation de motivation en reconnaissant le caractère « sommaire » de la motivation de la décision litigieuse tout en tentant de « reconstituer » celle-ci. En outre, et en tout état de cause, le point 30 de la décision litigieuse, auquel le Tribunal s’est référé au point 73 de l’arrêt attaqué, ne serait pas pertinent pour expliquer le
caractère sélectif de la mesure.
50 Generaciones Eléctricas Andalucía est intervenue au soutien des conclusions des requérantes dans les affaires C‑693/21 P et C‑698/21 P, avec des arguments similaires.
51 La Commission estime que le premier moyen invoqué dans les affaires C‑693/21 P et C‑698/21 P doit être rejeté comme étant non fondé.
52 Elle fait valoir que, aux points 59 à 63 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a rappelé, sans commettre d’erreur de droit, les exigences attachées à l’obligation de motivation et qu’il avait ensuite rejeté à bon droit, en particulier aux points 64 et 66 à 77 de l’arrêt attaqué, les arguments de la requérante et des intervenantes en première instance au soutien du caractère insuffisant de la motivation en ce qui concerne le caractère sélectif de la mesure litigieuse.
53 Elle ajoute que, pour juger, dans l’arrêt du 20 décembre 2017, Comunidad Autónoma de Galicia et Retegal/Commission (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), que l’obligation de motivation avait été violée, la Cour s’est fondée sur la circonstance, d’une part, que la décision en cause dans cette affaire ne contenait aucune indication permettant de comprendre le caractère sélectif de la mesure en faisant l’objet et, d’autre part, que la sélectivité ne pouvait résulter de la seule précision selon laquelle la
mesure examinée ne s’appliquait qu’à un secteur d’activité. Selon la Commission, la situation est différente en l’espèce dans la mesure où, pour motiver la sélectivité de la mesure litigieuse, elle s’est fondée sur la circonstance que cette mesure ne bénéficie qu’à certaines centrales thermiques utilisant le charbon comme combustible principal. En outre et en tout état de cause, dans cet arrêt, la Cour n’aurait pas eu à prendre en compte le contexte spécifique de l’ouverture d’une procédure
formelle d’examen.
54 La Commission soutient également que le Tribunal n’a pas procédé, au point 66 de l’arrêt attaqué, à une interprétation et à une application erronées des arrêts du 10 mars 2016, HeidelbergCement/Commission, (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), et du 16 octobre 2014, Alcoa Trasformazioni/Commission (T‑177/10, EU:T:2014:897), puisqu’il s’est borné à constater que la décision litigieuse avait été adoptée dans un contexte bien connu de la requérante en première instance.
55 Quant à l’argument selon lequel le Tribunal aurait tenté de remédier au caractère sommaire de la motivation en se fondant sur le contexte et la connaissance par la requérante en première instance du cadre réglementaire applicable, la Commission indique que, à la différence de la motivation de l’acte en cause dans l’arrêt du 10 mars 2016, HeidelbergCement/Commission (C‑247/14 P, EU:C:2016:149), la motivation de la décision litigieuse n’est ni vague, ni générique, ni extrêmement succincte.
56 La Commission ajoute que la motivation de la décision litigieuse peut être succincte si les parties intéressées sont en mesure de comprendre les raisons pour lesquelles elle a considéré, à titre préliminaire, que la mesure litigieuse est sélective et que le Tribunal peut exercer son contrôle de la légalité. Elle se fonde notamment sur l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2015/1589.
57 En ce qui concerne la prétendue absence de tout raisonnement relatif à la sélectivité de la mesure litigieuse, le Tribunal aurait relevé à juste titre, au point 75 de l’arrêt attaqué, que la requérante en première instance avait compris que la Commission avait établi que la mesure était octroyée de manière exclusive aux centrales à charbon en excluant les centrales utilisant d’autres technologies. En ce qui concerne les conséquences juridiques défavorables qui découleraient de l’ouverture d’une
procédure formelle d’examen pour les bénéficiaires d’une mesure en cours d’exécution, celles-ci seraient hypothétiques en l’espèce.
58 Quant à l’argument des requérantes selon lequel le Tribunal aurait commis une erreur de droit en s’appuyant, au point 73 de l’arrêt attaqué, sur des passages de la décision litigieuse qui ne figuraient pas nécessairement dans la partie de cette décision consacrée à l’analyse de la sélectivité, la Commission fait valoir que le constat énoncé à ce point n’a servi qu’à corroborer son analyse.
59 En outre et en tout état de cause, le respect de l’obligation de motivation ne supposerait pas que les décisions de la Commission suivent une structure particulière et il suffit, selon cette institution, que les parties soient en mesure de connaître les raisons qui ont justifié la décision en cause.
60 De surcroît, il importerait de tenir compte de différents éléments de la décision et d’en examiner le contenu « dans son ensemble » (arrêt du 25 juillet 2018, Commission/Espagne e.a., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, point 93).
Appréciation de la Cour
61 Il résulte d’une jurisprudence constante que la motivation exigée à l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte incriminé, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et au juge de l’Union européenne d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction de toutes les circonstances de l’espèce,
notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires de l’acte ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par celui-ci peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée non seulement au regard de son libellé,
mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt du 10 mars 2016, HeidelbergCement/Commission, C‑247/14 P, EU:C:2016:149, point 16 et jurisprudence citée).
62 En ce qui concerne une décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen, il importe de rappeler que l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2015/1589 prévoit qu’une telle décision récapitule les éléments pertinents de fait et de droit, inclut une « évaluation préliminaire », par la Commission, de la mesure étatique en cause visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide et expose les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché intérieur.
63 En outre, et ainsi que le Tribunal l’a relevé, à juste titre, au point 63 de l’arrêt attaqué, le caractère provisoire de la qualification d’une mesure étatique d’aide d’État dans une telle décision est confirmé par l’article 9, paragraphe 2, du règlement 2015/1589, qui prévoit que, à l’issue de la procédure formelle d’examen, la Commission peut constater que cette mesure ne constitue pas une aide.
64 Pour autant, ainsi qu’il résulte de l’article 4, paragraphe 4, de ce règlement, il n’en demeure pas moins que, dans le cadre d’une décision d’ouverture d’une procédure formelle d’examen, la Commission constate, même si ce n’est qu’à titre préliminaire, tant la qualification d’aide d’État de la mesure examinée que l’existence de doutes quant à sa compatibilité avec le marché intérieur.
65 Cette décision emporte, en outre, des effets juridiques autonomes, en particulier en ce qui concerne la suspension de la mesure examinée (voir, en ce sens, arrêt du 24 octobre 2013, Deutsche Post/Commission, C‑77/12 P, EU:C:2013:695, point 53 et jurisprudence citée). Les juridictions nationales doivent s’abstenir de prendre des décisions allant à l’encontre d’une telle décision de la Commission, même si elle revêt un caractère provisoire. Par conséquent, ces juridictions sont tenues d’adopter
toutes les mesures nécessaires en vue de tirer les conséquences d’une éventuelle violation de l’obligation de suspension de l’exécution de la mesure en cause (voir, en ce sens, arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, points 41 et 42).
66 Enfin, il importe également de prendre en compte le fait que, conformément à l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, la procédure formelle d’examen permet à l’État membre concerné et aux autres parties intéressées de présenter leurs observations sur l’analyse de la Commission.
67 Il en résulte que, même si l’analyse de la Commission présente un caractère provisoire, cette institution est néanmoins tenue de faire apparaître de façon claire et non équivoque les raisons pour lesquelles elle a estimé que la mesure en cause était susceptible de constituer une aide d’État.
68 Par conséquent, l’analyse du Tribunal, au point 64 de l’arrêt attaqué, selon laquelle étaient inopérants les arguments de Naturgy Energy Group et des parties intervenantes en première instance relatifs à la violation de l’obligation de motivation de la décision litigieuse, tirés de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 20 décembre 2017, Comunidad Autónoma de Galicia et Retegal/Commission (C‑70/16 P, EU:C:2017:1002), au seul motif que cette affaire portait sur une décision de la Commission de
clôture de la procédure formelle d’examen, est entachée d’erreur de droit.
69 À cet égard, la jurisprudence de la Cour relative à l’obligation de motivation de la décision de clôture de la procédure formelle d’examen ne saurait, par principe, être considérée comme dépourvue de pertinence en ce qui concerne la décision d’ouverture de cette procédure.
70 De surcroît, le Tribunal a commis une erreur de droit, au point 74 de l’arrêt attaqué, en jugeant que la Commission n’avait pas l’obligation d’exposer, même succinctement, les raisons pour lesquelles la mesure litigieuse favorisait certaines entreprises ou productions par rapport à d’autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable, au motif, notamment, qu’imposer en toute circonstance, au stade de l’analyse préliminaire figurant dans une décision d’ouverture de
la procédure formelle d’examen, une motivation relative à la comparabilité des situations pourrait se révéler prématuré.
71 Il importe, en effet, de rappeler qu’il résulte de la jurisprudence de la Cour qu’une mesure dont ne bénéficie qu’un secteur d’activité ou une partie des entreprises de ce secteur n’est pas nécessairement sélective et qu’elle ne l’est que si, dans le cadre d’un régime juridique donné, elle a pour effet d’avantager certaines entreprises par rapport à d’autres appartenant à d’autres secteurs ou au même secteur et se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce régime, dans une situation
factuelle et juridique comparable (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, point 58, ainsi que du 20 décembre 2017, Comunidad Autónoma de Galicia et Retegal/Commission, C‑70/16 P, EU:C:2017:1002, point 61).
72 Il résulte de ce qui précède que, si la Commission estime, pour décider l’ouverture d’une procédure formelle d’examen, qu’une mesure est sélective, il lui incombe de préciser, même de manière succincte, les motifs pour lesquels elle considère que, dans le cadre d’un régime juridique donné, cette mesure a pour effet d’avantager certaines entreprises par rapport à d’autres se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce régime, dans une situation factuelle et juridique comparable.
73 Il ne ressort toutefois aucunement des points 72 et 73 de l’arrêt attaqué, auxquels renvoie le point 74 de celui-ci, que la Commission aurait exposé les motifs pour lesquels les centrales à charbon figurant dans le PNRE-GIC, bénéficiant de la mesure litigieuse, se trouvaient dans une situation factuelle et juridique comparable à celle d’autres centrales, ne bénéficiant pas de cette mesure, au regard de l’objectif poursuivi par celle-ci.
74 En effet, au point 72 de l’arrêt attaqué, le Tribunal s’est contenté de constater que la décision litigieuse indiquait que les centrales à charbon figurant dans le PNRE-GIC bénéficiaient de la mesure litigieuse de manière exclusive, pour considérer que le terme « exclusivement », figurant à son point 28, permettait de distinguer les centrales à charbon inscrites dans le PNRE-GIC des centrales utilisant une autre technologie ou de toute centrale qui n’était pas incluse dans ce plan.
75 Par ailleurs, au point 73 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a renvoyé, de manière générale, à la nature de la décision litigieuse, à son libellé, à son contenu, au contexte de son adoption et à l’ensemble des règles juridiques pertinentes pour considérer que, en dépit du caractère, reconnu par lui-même comme étant « sommaire » de la motivation relative au caractère sélectif de la mesure litigieuse, la requérante en première instance avait été en mesure de comprendre les raisons pour lesquelles la
Commission a considéré, à titre préliminaire, que la mesure litigieuse apparaissait sélective.
76 Il importe d’indiquer que si, au même point, le Tribunal, pour fonder son analyse, s’est également référé au point 30 de la décision litigieuse, qui mentionne l’existence d’un rapport concurrentiel entre les bénéficiaires de la mesure et d’autres producteurs d’électricité, un tel élément ne saurait, non plus, suffire pour expliquer à suffisance de droit la comparabilité des situations entre les centrales qui bénéficient de la mesure litigieuse et celles qui n’en bénéficient pas (voir, par
analogie, arrêt du 21 décembre 2016, Commission/Hansestadt Lübeck, C‑524/14 P, EU:C:2016:971, point 59).
77 Il convient d’ajouter que si, afin d’apprécier la motivation d’une décision, il convient certes d’en examiner le contenu dans son ensemble (voir, en ce sens, arrêt du 25 juillet 2018, Commission/Espagne e.a., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, point 93), un tel examen ne saurait pallier l’absence de toute indication de la comparabilité des situations, comme en l’espèce, entre les centrales qui bénéficient de la mesure litigieuse et celles qui n’en bénéficient pas.
78 Compte tenu de ce qui précède, il convient d’accueillir les premiers moyens des requérantes dans les affaires C‑693/21 P et C‑698/21 P.
79 Partant, sans qu’il y ait lieu d’analyser les seconds moyens invoqués à titre subsidiaire par les requérantes au soutien de leurs pourvois respectifs et tirés de la violation de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce qui concerne le critère de la sélectivité, il convient d’annuler l’arrêt attaqué.
Sur le recours devant le Tribunal
80 Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, cette dernière, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé.
81 Tel est le cas en l’espèce, puisque les moyens du recours de première instance tendant à l’annulation de la décision litigieuse ont fait l’objet d’un débat contradictoire devant le Tribunal et que leur examen ne nécessite d’adopter aucune mesure supplémentaire d’organisation de la procédure ou d’instruction du dossier (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2023, Commission e.a./Pharmaceutical Works Polpharma, C‑438/21 P à C‑440/21 P, EU:C:2023:213, point 98).
82 À cet égard, il convient de relever que, pour les motifs énoncés aux points 61 à 67 du présent arrêt, dans une décision d’ouverture d’une procédure formelle d’examen, la Commission est tenue, en vertu de l’article 296 TFUE, de faire apparaître de façon claire et non équivoque les raisons pour lesquelles elle a estimé que la mesure en cause était susceptible de constituer une aide d’État. Ainsi qu’il a été exposé au point 72 du présent arrêt, si cette institution estime qu’une mesure est
sélective, il lui incombe de préciser, même de manière succincte, les motifs pour lesquels elle considère que, dans le cadre d’un régime juridique donné, cette mesure a pour effet d’avantager certaines entreprises par rapport à d’autres se trouvant, au regard de l’objectif poursuivi par ce régime, dans une situation factuelle et juridique comparable.
83 Or, il suffit de relever que, en l’espèce, pour les motifs énoncés aux points 73 à 77 du présent arrêt, la Commission n’a pas respecté l’exigence de motivation lui incombant en vertu de l’article 296 TFUE, en ce qu’elle a omis d’exposer les motifs pour lesquels la mesure litigieuse favoriserait certaines entreprises ou productions par rapport à d’autres entreprises se trouvant dans une situation factuelle et juridique comparable et aurait, dès lors, un caractère sélectif.
84 Par conséquent, il y a lieu d’accueillir le premier moyen du recours de Naturgy Energy Group en première instance et d’annuler la décision litigieuse, sans qu’il soit nécessaire d’examiner le second moyen de ce recours.
Sur les dépens
85 Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi est fondé et que la Cour juge elle-même définitivement le litige, elle statue sur les dépens.
86 Selon l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Dans les présentes affaires, la Commission ayant succombé et Naturgy Energy Group et EDP España ayant conclu à sa condamnation aux dépens, il y a lieu de condamner la Commission à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par Naturgy Energy Group en première
instance et devant la Cour et par EDP España devant la Cour.
87 L’article 184, paragraphe 4, du règlement de procédure prévoit que, lorsqu’elle n’a pas, elle-même, formé le pourvoi, une partie intervenante en première instance ne peut être condamnée aux dépens dans la procédure de pourvoi que si elle a participé à la phase écrite ou orale de la procédure devant la Cour. Lorsqu’une telle partie participe à la procédure, la Cour peut décider qu’elle supportera ses propres dépens. Conformément à ces dispositions, Generaciones Eléctricas Andalucía, partie
intervenante en première instance, qui a participé à la procédure devant la Cour, supportera ses propres dépens.
88 Enfin, selon l’article 140, paragraphe 3, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de ce règlement, la Cour peut décider qu’une partie intervenante autre que celles mentionnées à l’article 140, paragraphes 1 et 2, dudit règlement supportera ses propres dépens. Conformément à ces dispositions, Endesa Generación, partie intervenante dans les affaires C‑693/21 P et C‑698/21 P, supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête :
1) L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 8 septembre 2021, Naturgy Energy Group/Commission (T‑328/18, EU:T:2021:548), est annulé.
2) La décision C(2017) 7733 final de la Commission, du 27 novembre 2017, concernant l’aide d’État SA.47912 (2017/NN) – Mesure d’incitation environnementale en faveur des centrales thermiques à charbon, est annulée.
3) La Commission européenne est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par Naturgy Energy Group SA, relatifs tant à la procédure de première instance dans l’affaire T‑328/18 qu’à celle du pourvoi dans les affaires C‑693/21 P et C‑698/21 P, et ceux exposés par EDP España SA, relatifs à son pourvoi dans l’affaire C‑693/21 P.
4) Generaciones Eléctricas Andalucía SLU supporte ses propres dépens.
5) Endesa Generación SAU supporte ses propres dépens.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : l’espagnol.
