ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
18 janvier 2024 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Concurrence – Article 101 TFUE – Notions d’“entreprise” et de “décisions d’associations d’entreprises” – Décisions de la chambre des notaires d’un État membre fixant les méthodes de calcul des honoraires – Restriction “par objet” – Interdiction – Absence de justification – Amende – Infliction à l’association d’entreprises et à ses membres – Auteur de l’infraction »
Dans l’affaire C‑128/21,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie), par décision du 17 février 2021, parvenue à la Cour le 26 février 2021, dans la procédure
Lietuvos notarų rūmai,
M. S.,
S. Š,
D. V.,
V. P.,
J. P.,
D. L.-B.,
D. P.,
R. O. I.
contre
Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba,
en présence de :
Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija,
Lietuvos Respublikos finansų ministerija,
LA COUR (première chambre),
composée de M. A. Arabadjiev (rapporteur), président de chambre, M. L. Bay Larsen, vice‑président de la Cour, faisant fonction de juge de la première chambre, M. Z. Csehi, président de la dixième chambre, MM. P. G. Xuereb et A. Kumin, juges,
avocat général : M. G. Pitruzzella,
greffier : Mme C. Strömholm, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 septembre 2022,
considérant les observations présentées :
– pour le Lietuvos notarų rūmai, M. S., S. Š, D. V., V. P., J. P., D. L.‑B, D. P. et R. O. I., par Mes L. Butkevičius et V. Vadapalas, advokatai,
– pour le Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba, par Mme M. Dumbrytė-Ožiūnienė et M. Š. Keserauskas, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement lituanien, par MM. K. Dieninis et R. Dzikovič, en qualité d’agents,
– pour le gouvernement italien, par Mme G. Palmieri, en qualité d’agent, assistée de Mme F. Varrone, avvocato dello Stato,
– pour la Commission européenne, par MM. F. Jimeno Fernández, I. Rogalski et Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 12 janvier 2023,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Lietuvos notarų rūmai (Chambre des notaires de Lituanie, ci‑après la « Chambre des notaires ») ainsi que M. S., S. Š, D. V., V. P., J. P., D. L.‑B., D. P. et R. O. I., personnes physiques exerçant la profession de notaire en Lituanie, au Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Conseil de la concurrence de la République de Lituanie, ci‑après le « Conseil de la concurrence ») au sujet de la décision de ce dernier d’imposer des
amendes à cette chambre et à ces notaires pour violation du droit de la concurrence lituanien et de l’Union.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 L’article 5 du règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), dispose :
« Les autorités de concurrence des États membres sont compétentes pour appliquer les articles [101] et [102 TFUE] dans des cas individuels. À cette fin, elles peuvent, agissant d’office ou saisies d’une plainte, adopter les décisions suivantes :
[...]
– infliger des amendes, astreintes ou toute autre sanction prévue par leur droit national.
[...] »
4 L’article 23 de ce règlement prévoit, à ses paragraphes 2 et 4 :
« 2. La Commission [européenne] peut, par voie de décision, infliger des amendes aux entreprises et associations d’entreprises lorsque, de propos délibéré ou par négligence :
a) elles commettent une infraction aux dispositions de l’article [101] ou [102 TFUE], ou
[...]
Pour chaque entreprise et association d’entreprises participant à l’infraction, l’amende n’excède pas 10 % de son chiffre d’affaires total réalisé au cours de l’exercice social précédent.
Lorsque l’infraction d’une association porte sur les activités de ses membres, l’amende ne peut dépasser 10 % de la somme du chiffre d’affaires total réalisé par chaque membre actif sur le marché affecté par l’infraction de l’association.
[...]
4. Lorsqu’une amende est infligée à une association d’entreprises en tenant compte du chiffre d’affaires de ses membres et que l’association n’est pas solvable, elle est tenue de lancer à ses membres un appel à contributions pour couvrir le montant de l’amende.
Si ces contributions n’ont pas été versées à l’association dans un délai fixé par la Commission, celle-ci peut exiger le paiement de l’amende directement par toute entreprise dont les représentants étaient membres des organes décisionnels concernés de l’association.
Après avoir exigé le paiement au titre du deuxième alinéa, lorsque cela est nécessaire pour garantir le paiement intégral de l’amende, la Commission peut exiger le paiement du solde par tout membre de l’association qui était actif sur le marché sur lequel l’infraction a été commise.
Cependant, la Commission n’exige pas le paiement visé aux deuxième et troisième alinéas auprès des entreprises qui démontrent qu’elles n’ont pas appliqué la décision incriminée de l’association et qu’elles en ignoraient l’existence ou s’en sont activement désolidarisées avant que la Commission n’entame son enquête.
La responsabilité financière de chaque entreprise en ce qui concerne le paiement de l’amende ne peut excéder 10 % de son chiffre d’affaires total réalisé au cours de l’exercice social précédent. »
Le droit lituanien
La loi sur la concurrence
5 L’article 5, paragraphe 1, de la Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymas (loi sur la concurrence de la République de Lituanie), du 23 mars 1999 (Žin., 1999, no 30-856), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après la « loi sur la concurrence »), prévoit :
« Tous les accords ayant pour objet de limiter la concurrence ou qui restreignent ou peuvent restreindre la concurrence sont interdits et sont nuls dès le moment de leur conclusion, y compris :
1) les accords qui consistent à établir (fixer) directement ou indirectement le prix de certains biens ou d’autres conditions d’achat ou de vente ;
[...] »
La loi relative au notariat
6 L’article 2, premier alinéa, de la Lietuvos Respublikos notariato įstatymas (loi relative au notariat de la République de Lituanie), du 15 septembre 1992 (Žin., 1992, no I-2882), dans sa version applicable aux faits du litige au principal (ci-après la « loi relative au notariat »), dispose :
« Un notaire est une personne habilitée par l’État, exerçant les fonctions prévues par la présente loi, en attestant que des transactions et documents ne soient pas illicites dans le cadre de relations juridiques civiles. Un notaire peut être également un intermédiaire agréé (médiateur) dans le cadre de litiges civils en vue de les résoudre. »
7 L’article 6, premier alinéa, de cette loi prévoit :
« Le nombre de notaires, leur siège et leur ressort territorial sont établis par le ministre de la Justice de la République de Lituanie selon la méthodologie qu’il a établie pour apprécier les besoins de services juridiques fournis par les notaires aux résidents. »
8 Aux termes de l’article 8 de ladite loi :
« Les notaires de la République de Lituanie intègrent la Chambre des notaires [...]
Tout notaire est membre de la Chambre des notaires.
La Chambre des notaires est une personne morale.
Le statut de la Chambre des notaires est adopté par l’assemblée de la Chambre des notaires et approuvé par le ministre de la Justice de la République de Lituanie. »
9 L’article 9 de la même loi est libellé comme suit :
« Les principales missions de la Chambre des notaires sont les suivantes :
1) coordonner les activités des notaires ;
2) veiller à l’amélioration des qualifications des notaires ;
3) protéger et représenter les intérêts des notaires devant les autorités publiques et administratives ;
4) élaborer des projets d’actes réglementaires sur les questions relatives à la profession notariale et les présenter au ministre de la Justice de la République de Lituanie ;
5) uniformiser la pratique notariale ;
6) superviser la manière selon laquelle les notaires accomplissent leurs fonctions et respectent les exigences de l’éthique professionnelle ;
7) assurer la conservation et l’utilisation des documents élaborés au cours des activités professionnelles notariales ;
8) veiller au déroulement des stages des notaires ;
9) réaliser les autres missions prévues par d’autres lois et le statut de la Chambre des notaires. »
10 L’article 10, point 7, de la loi relative au notariat dispose que, dans le cadre de l’accomplissement de ses missions, la Chambre des notaires prend des mesures permettant d’assurer l’uniformité de la pratique notariale.
11 L’article 11, deuxième et troisième alinéas, de cette loi prévoit :
« Le ministre de la Justice de la République de Lituanie approuve les actes réglementaires visés dans la présente loi, eu égard à l’avis du présidium de la Chambre des notaires.
Si le ministre de la Justice de la République de Lituanie considère que les résolutions ou décisions de la Chambre des notaires ne sont pas conformes à la législation de la République de Lituanie, il peut former un recours devant le Vilniaus apygardos teismas [(tribunal régional de Vilnius, Lituanie)] visant à l’annulation de ces résolutions ou décisions. Ce recours doit être formé dans un délai d’un mois à compter de la date de réception de la résolution ou de la décision faisant l’objet du
recours. »
12 Aux termes de l’article 12 de ladite loi, les notaires exercent leurs compétences nonobstant l’influence des autorités publiques ainsi que des autorités budgétaires, et n’obéissent qu’aux lois.
13 Conformément à l’article 13 de la même loi, les notaires respectent les décisions de la Chambre des notaires dans le cadre de leurs activités.
14 L’article 19 de la loi relative au notariat dispose :
« Un notaire facture des honoraires au titre de la réalisation des actes notariés, de l’élaboration des projets de transactions, des consultations et des services techniques, dont les montants (la tarification) sont fixés par le ministre de la Justice de la République de Lituanie, en tenant compte des critères d’établissement des montants (de la tarification) des honoraires des notaires mentionnés à l’article 191 de la présente loi et en concertation avec le ministre des Finances de la République
de Lituanie et la Chambre des notaires. Le taux des honoraires doit garantir au notaire des revenus lui permettant d’être économiquement indépendant, d’assurer de bonnes conditions de service aux clients, d’employer un personnel disposant des qualifications nécessaires et d’avoir un bureau bien équipé techniquement. [...]
En fonction de la situation financière du client, un notaire peut l’exonérer en totalité ou en partie du paiement des honoraires.
[...] »
15 L’article 21, premier alinéa, de cette loi prévoit que les notaires exercent leurs activités de manière autonome et sont économiquement indépendants.
16 Aux termes de l’article 28, premier alinéa, de ladite loi :
« Les actes notariés peuvent être dressés auprès de tout notaire, sauf en matière successorale. Le ministre de la Justice de la République de Lituanie fixe dans ces cas le ressort territorial des notaires. »
Le statut de la Chambre des notaires
17 L’article 8, paragraphe 1, du statut de la Chambre des notaires de Lituanie, approuvé par le Lietuvos Respublikos teisingumo ministro įsakymas Nr. 1R-3 (arrêté no 1R-3 du ministre de la Justice de la République de Lituanie), du 3 janvier 2008 (Žin., 2008, no 6-222) (ci‑après le « statut de la Chambre des notaires »), dispose :
« La Chambre des notaires, lorsqu’elle accomplit ses missions, exerce les fonctions suivantes :
[...]
6) elle prend des mesures pour uniformiser la pratique notariale ;
7) synthétise la pratique notariale et donne des avis aux notaires ;
[...] »
18 L’article 10, point 4, de ce statut prévoit que les membres de la Chambre des notaires doivent exécuter, notamment, les décisions du présidium de cette chambre.
19 Aux termes de l’article 18, paragraphe 1, dudit statut :
« Le présidium est un organe collégial de direction de la Chambre des notaires. Le présidium se compose de huit membres, que l’assemblée de la Chambre des notaires désigne (choisit) pour trois ans. »
20 L’article 19 du même statut prévoit :
« 1. [...] les assemblées des notaires des ressorts concernés élisent un candidat visant à devenir membre du présidium. [...]
2. Les élections des candidats visant à devenir membre du présidium ont lieu dans les ressorts par un scrutin public ou secret. [...]
[...]
4. Tout membre du présidium rend compte devant l’assemblée des notaires du ressort territorial qui a été convoquée ayant proposé sa candidature.
[...]
6. Le président et le vice-président sont des membres du présidium. Le président dirige le présidium. »
21 En vertu de l’article 20, paragraphe 1, du statut de la Chambre des notaires, le présidium s’assure de la bonne exécution des fonctions de cette chambre.
22 L’article 23, paragraphe 1, de ce statut prévoit que les décisions du présidium sont prises à la majorité simple par un vote public.
23 Conformément à l’article 26, paragraphe 3, et à l’article 28, paragraphe 3, du statut de la Chambre des notaires, le président et le vice-président de cette chambre sont élus par l’assemblée de celle-ci.
Le barème provisoire
24 Le ministre de la Justice de la République de Lituanie a approuvé, par l’įsakymas Nr. 57 (arrêté no 57), du 12 septembre 1996 (Žin., 1996, no 87-2075), le barème provisoire des honoraires des notaires au titre de la réalisation d’actes notariés, de la préparation des projets de contrats, des consultations et des services techniques (ci-après le « barème provisoire »). Ce barème prévoit, notamment, des fourchettes à l’intérieur desquelles les notaires peuvent fixer leurs honoraires au titre des
activités d’authentification d’une hypothèque d’un bien immobilier, d’authentification des autres sûretés, d’authentification d’une servitude, d’un usufruit, d’un droit de superficie et d’un contrat établissant les modalités d’usage de certains biens ainsi que d’authentification d’un contrat d’échange d’un bien immobilier.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
25 Par la décision no 2S-2(2018), du 26 avril 2018, le Conseil de la concurrence a constaté que la Chambre des notaires ainsi que les notaires membres du présidium de cette chambre avaient violé l’article 5, paragraphe 1, point 1, de la loi sur la concurrence, de même que l’article 101, paragraphe 1, sous a), TFUE et leur a infligé des amendes.
26 Dans cette décision, le Conseil de la concurrence a relevé que, par des décisions des 30 août 2012, 23 avril 2015, 26 mai 2016 et 26 janvier 2017, le présidium de la Chambre des notaires avait adopté des règles visant à clarifier les méthodes de calcul des honoraires exigibles par les notaires au titre :
– de l’approbation des transactions hypothécaires et de l’apposition de clauses exécutoires, dans les situations dans lesquelles les parties à la transaction n’indiquent pas la valeur du bien grevé d’une hypothèque et dans celles dans lesquelles plusieurs biens immobiliers sont grevés d’une hypothèque par une seule transaction hypothécaire ;
– de la réalisation des actes notariés, de l’élaboration des projets de transactions, des consultations et des services techniques, dans les situations dans lesquelles une servitude est établie par un seul contrat pour plusieurs biens immobiliers, et
– de la validation d’un contrat d’échange, dans les situations dans lesquelles des parties de plusieurs biens sont échangées par un contrat.
27 Ces décisions (ci‑après les « clarifications ») ont été adoptées à l’unanimité des membres du présidium ayant participé aux réunions et ont été publiées sur le site interne de la Chambre des notaires.
28 Le Conseil de la concurrence a considéré que, en adoptant les clarifications, les requérants au principal avaient, en réalité, établi un mécanisme de calcul du montant des honoraires facturés par les notaires au titre des activités visées par ces clarifications, lequel fixait, dans tous les cas, le montant de ces honoraires au montant le plus élevé autorisé par le barème provisoire. Or, selon le Conseil de la concurrence, avant l’adoption des clarifications, les notaires disposaient d’une marge
d’appréciation pour le calcul de ces honoraires et pouvaient, dans certains cas, définir des montants d’honoraires inférieurs à ceux fixés par les clarifications.
29 Le Conseil de la concurrence a conclu que les requérants au principal avaient indirectement fixé les montants desdits honoraires. Il a estimé que, en adoptant les clarifications, la Chambre des notaires, agissant par l’intermédiaire de son organe de direction, à savoir le présidium, et les membres de celui-ci avaient conclu un accord limitant la concurrence en violation de l’article 5, paragraphe 1, point 1, de la loi sur la concurrence et de l’article 101, paragraphe 1, sous a), TFUE. Le Conseil
de la concurrence a considéré que la Chambre des notaires constituait une association regroupant des opérateurs économiques, à savoir les notaires, et que les clarifications devaient être qualifiées de décision d’une association d’entreprises, à l’adoption de laquelle ont participé les huit notaires membres du présidium de cette chambre.
30 Le Conseil de la concurrence a également qualifié les clarifications d’accord ayant pour objet de limiter la concurrence entre les notaires, a défini le marché concerné comme celui des actes notariés en Lituanie et a considéré que l’infraction avait duré du 30 août 2012 au moins jusqu’au 16 novembre 2017. Il a, en outre, estimé que le fait que le ministre de la Justice de la République de Lituanie avait toléré les actions en cause des requérants au principal constituait une circonstance
atténuante et a, par conséquent, réduit de 5 % le montant des amendes.
31 Les requérants au principal ont introduit un recours tendant à l’annulation de la décision du Conseil de la concurrence mentionnée au point 25 du présent arrêt devant le Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif régional de Vilnius, Lituanie). Par jugement du 19 février 2019, cette juridiction a accueilli ledit recours et a annulé partiellement ladite décision.
32 Le Conseil de la concurrence a formé un pourvoi contre ce jugement devant le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie), qui est la juridiction de renvoi.
33 À l’appui de son pourvoi, le Conseil de la concurrence fait valoir que les notaires sont des opérateurs économiques et peuvent se faire concurrence par le prix, c’est-à-dire par le montant des honoraires, dans les limites fixées dans le barème provisoire. Les requérants au principal ne disposeraient pas du droit d’uniformiser la pratique notariale d’une manière contraire au droit de la concurrence et il n’existerait pas un vide dans la réglementation nationale. Selon le Conseil de la concurrence,
l’article 101 TFUE est applicable dans l’affaire au principal, dès lors que les décisions de la Chambre des notaires s’appliquent sur l’ensemble du territoire lituanien, que les honoraires des notaires s’appliquent tant aux usagers lituaniens qu’aux ressortissants d’autres États membres qui utilisent les services des notaires en Lituanie, et que des actes pourraient être dressés par un notaire établi en Lituanie dans le cadre de relations transfrontalières entre opérateurs économiques.
34 Les requérants au principal soutiennent qu’un notaire est essentiellement un opérateur de fonctions publiques, un agent ou un représentant public. Les notaires se livreraient concurrence par la qualité des services et non pas par le prix. Les clarifications viseraient à mettre en œuvre les compétences dont dispose la Chambre des notaires pour uniformiser la pratique notariale et donner des avis aux notaires, prévues à l’article 9, point 5, de la loi relative au notariat et à l’article 8,
paragraphe 1, points 6 et 7, du statut de la Chambre des notaires. Elles viseraient également à combler un vide dans la réglementation nationale, à préserver les intérêts des consommateurs, à garantir les principes d’égalité de traitement et de proportionnalité ainsi qu’à protéger les notaires d’une responsabilité civile injustifiée. Le ministre de la Justice de la République de Lituanie aurait eu connaissance des clarifications, mais n’aurait pas saisi les juridictions afin d’en obtenir
l’annulation ni n’aurait pris l’initiative de modifier le barème provisoire. Les requérants au principal soutiennent également que le traité FUE n’est pas applicable en l’occurrence, au motif qu’il n’existe pas de marché commun des services notariés dans l’Union européenne.
35 La juridiction de renvoi fait observer que la Cour ne s’est pas encore prononcée sur le point de savoir si des fonctions notariales telle que celles attribuées aux notaires lituaniens constituent une activité économique, au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, et si ces notaires constituent des entreprises au sens de cette disposition.
36 Cette juridiction se demande si la compétence conférée à la Chambre des notaires d’uniformiser la pratique notariale satisfait au critère, défini au point 68 de l’arrêt du 19 février 2002, Wouters e.a. (C‑309/99, EU:C:2002:98), selon lequel « un État membre veille [...] à conserver son pouvoir de décision en dernier ressort », ou au critère, mentionné au point 46 de l’arrêt du 23 novembre 2017, CHEZ Elektro Bulgaria et FrontEx International (C‑427/16 et C‑428/16, EU:C:2017:890), selon lequel « le
contrôle effectif et le pouvoir de décision en dernier ressort de la part de l’État doivent être présents ».
37 La juridiction de renvoi fait observer, à cet égard, que le ministre de la Justice de la République de Lituanie a le droit de saisir les juridictions en vue de l’annulation d’une décision éventuellement illégale de la Chambre des notaires et peut également compléter le barème provisoire afin d’indiquer comment il convient de calculer la rémunération des notaires au titre des activités visées par les clarifications.
38 La juridiction de renvoi se demande également si les clarifications doivent être considérées comme des décisions d’une association d’entreprises, au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, et si cette disposition doit être interprétée en ce sens que lesdites clarifications ont pour objet ou effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence au sein du marché intérieur.
39 Dans la mesure où les requérants au principal font valoir que les clarifications poursuivent plusieurs objectifs qui, selon eux, justifient leur adoption, la juridiction de renvoi cherche à savoir si, au vu des critères énoncés au point 97 de l’arrêt du 19 février 2002, Wouters e.a. (C‑309/99,EU:C:2002:98), ces objectifs peuvent être considérés comme étant légitimes et, dans l’affirmative, si les limitations prévues dans les clarifications dépassent ce qui est nécessaire pour atteindre lesdits
objectifs.
40 Se poserait, en outre, la question de savoir si l’article 101 TFUE doit être interprété en ce sens que les notaires qui sont membres du présidium peuvent être considérés comme les membres de l’association ayant violé l’article 101 TFUE et si des amendes peuvent leur être infligées au titre de leur participation à cette violation.
41 Dans ce contexte, le Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Cour administrative suprême de Lituanie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Convient-il d’interpréter l’article 101, paragraphe 1, TFUE en ce sens que les notaires de la République de Lituanie constituent des entreprises, au sens de [cette disposition], lorsqu’ils exercent une activité se rapportant aux [clarifications] ?
2) Convient-il d’interpréter l’article 101, paragraphe 1, TFUE en ce sens que les [clarifications] constituent une décision d’association, au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE ?
3) Si la réponse à la deuxième question est affirmative, ces clarifications ont‑elles pour objet ou effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché intérieur aux fins de l’article 101, paragraphe 1, TFUE ?
4) Est-ce que, pour se prononcer sur une éventuelle violation de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, les [clarifications] devraient être appréciées selon les critères définis au point 97 de l’arrêt [du 19 février 2002, Wouters e.a. (C‑309/99, EU:C:2002:98)] ?
5) Si la réponse à la quatrième question est affirmative, les objectifs mentionnés par les [requérants au principal], à savoir ceux visant à uniformiser la pratique notariale, à combler un vide réglementaire, à protéger les intérêts des consommateurs, à sauvegarder les principes d’égalité de traitement des consommateurs et de proportionnalité, ainsi qu’à protéger les notaires d’une responsabilité civile injustifiée, constituent-ils des objectifs légitimes pour apprécier ces clarifications
conformément aux critères définis au point 97 de l’arrêt [du 19 février 2002, Wouters e.a. (C‑309/99, EU:C:2002:98)] ?
6) Si la réponse à la cinquième question est affirmative, les restrictions imposées par lesdites clarifications doivent-elles être considérées comme ne dépassant pas ce qui est nécessaire pour s’assurer que des objectifs légitimes sont atteints ?
7) Convient-il d’interpréter l’article 101 TFUE en ce sens que les notaires qui sont membres du présidium peuvent être considérés comme ayant violé cet article et peuvent faire l’objet d’une amende au motif qu’ils ont participé à l’adoption des [clarifications] tout en travaillant en qualité de notaires ? »
Sur la recevabilité de la demande de décision préjudicielle
42 Les requérants au principal font valoir que la demande de décision préjudicielle est irrecevable au motif que l’article 101 TFUE, dont l’interprétation est visée par cette demande, n’est pas applicable à l’affaire au principal et que, partant, les questions posées ne concernent que l’application du droit lituanien à une situation purement interne.
43 À cet égard, force est de constater que la problématique de l’applicabilité de l’article 101 TFUE au litige au principal relève du fond des questions préjudicielles posées et non pas de la recevabilité de celles-ci, de sorte qu’il y a lieu d’examiner les arguments des requérants au principal mentionnés au point précédent dans le cadre de l’examen au fond de ces questions (voir, en ce sens, arrêt du 13 juillet 2006, Manfredi e.a., C‑295/04 à C‑298/04, EU:C:2006:461, point 30).
44 Partant, la demande de décision préjudicielle est recevable.
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
45 Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 101 TFUE doit être interprété en ce sens que les notaires établis dans un État membre doivent être considérés comme des « entreprises », au sens de cette disposition, lorsqu’ils exercent, dans certaines situations, des activités consistant en l’approbation de transactions hypothécaires, l’apposition de clauses exécutoires, la réalisation d’actes notariés, l’élaboration de projets de transactions, des
consultations, la fourniture de services techniques et la validation de contrats d’échange.
46 En vertu de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur et interdits tous les accords conclus entre les entreprises, toutes les décisions d’associations d’entreprises et toutes les pratiques concertées, susceptibles d’affecter le commerce entre les États membres et qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché intérieur.
47 À titre liminaire, il convient de faire observer que les requérants au principal et le gouvernement lituanien font valoir que cette disposition n’est pas applicable à l’affaire au principal, dès lors que les clarifications seraient insusceptibles d’affecter le commerce entre États membres, au sens de ladite disposition. En effet, en raison de la nature des actes notariés et de la réglementation nationale de chaque État membre, les notaires ne pourraient pas dresser des actes notariés sur le
territoire des États membres autres que celui dans lequel ils sont établis. Il n’existerait donc pas de marché commun des services notariés qui pourrait être affecté par les clarifications.
48 À cet égard, il est de jurisprudence constante que, pour être susceptibles d’affecter le commerce entre États membres, une décision, un accord ou une pratique doivent, sur la base d’un ensemble d’éléments objectifs de droit ou de fait, permettre d’envisager avec un degré de probabilité suffisant qu’ils exercent une influence directe ou indirecte, actuelle ou potentielle, sur les courants d’échanges entre États membres, et cela de manière à faire craindre qu’ils puissent entraver la réalisation
d’un marché unique entre États membres. Il faut, en outre, que cette influence ne soit pas insignifiante (arrêts du 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, point 65 et jurisprudence citée, ainsi que du 29 juin 2023, Super Bock Bebidas, C‑211/22, EU:C:2023:529, point 62 et jurisprudence citée).
49 Ainsi, une incidence sur les échanges entre États membres résulte en général de la réunion de plusieurs facteurs qui, pris isolément, ne seraient pas nécessairement déterminants. Pour vérifier si une entente affecte sensiblement le commerce entre États membres, il faut l’examiner dans son contexte économique et juridique (arrêt du 24 septembre 2009, Erste Group Bank e.a./Commission, C‑125/07 P, C‑133/07 P, C‑135/07 P et C‑137/07 P, EU:C:2009:576, point 37 et jurisprudence citée).
50 Selon une jurisprudence également constante, une entente s’étendant à l’ensemble du territoire d’un État membre a, par sa nature même, pour effet de consolider des cloisonnements de caractère national, entravant ainsi l’interpénétration économique voulue par le traité FUE (arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, point 95 ainsi que jurisprudence citée, et du 16 juillet 2015, ING Pensii, C‑172/14, EU:C:2015:484, point 49 ainsi que jurisprudence citée).
51 Par ailleurs, la notion de « commerce entre États membres », au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, n’est pas limitée aux échanges transfrontaliers de produits et de services, mais revêt une portée plus large qui recouvre toute activité économique transfrontalière, y compris l’établissement (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2001, Ambulanz Glöckner, C‑475/99, EU:C:2001:577, point 49).
52 En l’occurrence, il est constant que la portée des clarifications s’étend à l’ensemble du territoire de la République de Lituanie, dans la mesure où elles sont, en tant que décisions de la Chambre des notaires, obligatoires pour l’ensemble des notaires établis dans cet État membre, en vertu de l’article 13 de la loi relative au notariat et de l’article 10, point 4, du statut de la Chambre des notaires.
53 Quand bien même un notaire ne pourrait, en principe, fournir des services dans un État membre autre que celui dans lequel il est établi, il n’en reste pas moins que, d’une part, la profession de notaire est, en principe, soumise à la liberté d’établissement (voir, en ce sens, arrêt du 10 septembre 2015, Commission/Lettonie, C‑151/14, EU:C:2015:577, point 48). Or, des règles telles que les clarifications, lesquelles portent sur un aspect fondamental de l’exercice de cette profession dans l’État
membre concerné, sont, en principe, susceptibles d’influer sensiblement sur le choix des ressortissants d’autres États membres de s’établir dans ce premier État membre afin d’exercer ladite profession. D’autre part, ainsi que l’a relevé, en substance, M. l’avocat général au point 52 de ses conclusions, des ressortissants d’États membres autres que la République de Lituanie peuvent recourir aux services des notaires établis dans ce dernier État membre.
54 Dans ces conditions, les clarifications, pour autant qu’elles devraient être qualifiées d’accords entre entreprises ou de décisions d’associations d’entreprises, au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, seraient susceptibles d’affecter le commerce entre les États membres, au sens de cette disposition.
55 Cela étant précisé, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le contexte du droit de la concurrence, la notion d’« entreprise », visée à ladite disposition, comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, point 46 et jurisprudence citée, ainsi que du 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12,
EU:C:2013:127, point 35).
56 Il ressort d’une jurisprudence également constante que constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, point 47 et jurisprudence citée, ainsi que du 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, point 36).
57 Or, s’agissant des notaires, la Cour a déjà jugé que, dans la mesure où ils exercent une profession libérale qui implique, en tant qu’activité principale, la prestation de plusieurs services distincts contre rémunération, ils exercent, en principe, une activité économique (voir, en ce sens, arrêts du 26 mars 1987, Commission/Pays-Bas, 235/85, EU:C:1987:161, point 9, et du 1er février 2017, Commission/Hongrie, C‑392/15, EU:C:2017:73, points 98 à 101).
58 Par ailleurs, la nature complexe et technique des services fournis et la circonstance que l’exercice de la profession est réglementé ne sont pas susceptibles de remettre en cause cette appréciation (voir, par analogie, arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, point 49 et jurisprudence citée, ainsi que du 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, point 38).
59 Dans l’affaire au principal, il ressort des informations fournies par la juridiction de renvoi que les notaires établis en Lituanie exercent leurs activités dans le cadre d’une profession libérale, et non pas en tant que fonctionnaires publics. En effet, l’article 19 de la loi relative au notariat prévoit que le notaire facture des honoraires au titre de la réalisation des actes notariés, de l’élaboration des projets de transactions, des consultations et des services techniques. De son côté,
l’article 12 de cette loi dispose que les notaires exercent leurs compétences nonobstant l’influence des autorités publiques ainsi que des autorités budgétaires, et n’obéissent qu’aux lois. Enfin, aux termes de l’article 21 de ladite loi, le notaire exerce ses fonctions de manière autonome et est économiquement indépendant.
60 Toutefois, les requérants au principal et le gouvernement lituanien soutiennent, en substance, que les notaires lituaniens n’exercent pas d’activité économique dès lors qu’ils participent à l’exécution de fonctions à caractère public.
61 À cet égard, il ressort d’une jurisprudence constante que ne présentent pas de caractère économique, justifiant l’application des règles de concurrence prévues par le traité FUE, les activités qui se rattachent à l’exercice de prérogatives de puissance publique (arrêts du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449, point 36 et jurisprudence citée, ainsi que du 6 mai 2021, Analisi G. Caracciolo, C‑142/20, EU:C:2021:368, point 56).
62 Cela étant, la circonstance qu’une entité dispose, pour l’exercice d’une partie de ses activités, de prérogatives de puissance publique n’empêche pas, à elle seule, de la qualifier d’entreprise, au sens du droit de la concurrence, pour ses activités qui présentent un caractère économique, pour autant que ces dernières activités peuvent être dissociées de l’exercice de prérogatives de puissance publique (voir, en ce sens, arrêts du 12 juillet 2012, Compass-Datenbank, C‑138/11, EU:C:2012:449,
points 37 et 38 ainsi que jurisprudence citée, et du 24 mars 2022, GVN/Commission, C‑666/20 P, EU:C:2022:225, point 71).
63 En l’occurrence, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, les activités notariales visées par les clarifications, qui consistent en l’approbation de transactions hypothécaires, l’apposition de clauses exécutoires, la réalisation d’actes notariés, l’élaboration de projets de transactions, des consultations, la fourniture de services techniques et la validation de contrats d’échange, dans certaines situations, n’apparaissent pas se rattacher à l’exercice de prérogatives de
puissance publique.
64 À cet égard, la Cour a déjà jugé, en substance, que ne participent pas directement et spécifiquement à l’exercice de l’autorité publique l’activité notariale d’authentification d’actes traduisant des engagements unilatéraux ou les conventions auxquels les parties ont librement souscrit (voir, en ce sens, arrêt du 1er février 2017, Commission/Hongrie, C‑392/15, EU:C:2017:73, points 119 et 120 ainsi que jurisprudence citée), la constitution d’hypothèques (arrêt du 24 mai 2011, Commission/France,
C‑50/08, EU:C:2011:335, point 97), la simple apposition de la formule exécutoire (voir, en ce sens, arrêt du 1er février 2017, Commission/Hongrie, C‑392/15, EU:C:2017:73, points 125 à 127), ainsi que l’élaboration de projets de transactions, les consultations et la fourniture par les notaires de services techniques (voir, en ce sens, arrêt du 1er décembre 2011, Commission/Pays-Bas, C‑157/09, EU:C:2011:794, point 72 et jurisprudence citée).
65 En outre, il ne ressort pas des informations fournies à la Cour que les activités notariales visées par les clarifications seraient indissociablement liées à d’autres activités, qui, elles, impliqueraient l’exercice de prérogatives de puissance publique.
66 Par ailleurs, ainsi qu’il découle du dossier dont dispose la Cour, les notaires établis en Lituanie exercent, dans les limites de leurs compétences territoriales respectives, une grande partie de leurs activités dans des conditions de concurrence, puisque l’article 28, premier alinéa, de la loi relative au notariat dispose à cet égard que les actes notariés peuvent être dressés auprès de tout notaire, sauf en matière successorale. Or, cette circonstance ne saurait caractériser l’exercice de
l’autorité publique (voir, en ce sens, arrêt du 10 septembre 2015, Commission/Lettonie, C‑151/14, EU:C:2015:577, point 74).
67 Il s’ensuit que des notaires établis sur le territoire d’un État membre doivent être considérés comme étant des « entreprises », au sens de l’article 101 TFUE, lorsqu’ils exercent des activités telles que celles visées dans les clarifications.
68 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la première question que l’article 101 TFUE doit être interprété en ce sens que les notaires établis dans un État membre doivent être considérés comme des « entreprises », au sens de cette disposition, lorsqu’ils exercent, dans certaines situations, des activités consistant en l’approbation de transactions hypothécaires, l’apposition de clauses exécutoires, la réalisation d’actes notariés, l’élaboration de projets de transactions,
des consultations, la fourniture de services techniques et la validation de contrats d’échange, dans la mesure où ces activités ne se rattachent pas à l’exercice de prérogatives de puissance publique.
Sur la deuxième question
69 Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 101, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que des règles uniformisant la manière dont les notaires d’un État membre calculent le montant des honoraires facturés au titre de l’accomplissement de certaines de leurs activités, adoptées par une organisation professionnelle telle que la Chambre des notaires, doivent être considérées comme étant des décisions d’une association d’entreprises, au sens de
cette disposition.
70 À cet égard, il y a lieu de vérifier, en premier lieu, si, lorsqu’elle adopte des règles telles que celles en cause au principal, une organisation professionnelle doit être considérée comme étant une association d’entreprises ou, au contraire, comme une autorité publique en raison du fait que son activité se rattache à l’exercice de prérogatives de puissance publique (voir, en ce sens, arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, points 56 et 57, ainsi que du 18 juillet 2013,
Consiglio Nazionale dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, point 42).
71 La Cour a considéré qu’une organisation professionnelle qui, tout en disposant de pouvoirs réglementaires, n’exerce pas de prérogatives typiques de puissance publique, mais agit comme l’organe de régulation d’une profession dont l’exercice constitue par ailleurs une activité économique ne saurait échapper à l’application des règles de concurrence (voir, en ce sens, arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, points 58 et 59, ainsi que du 18 juillet 2013, Consiglio Nazionale
dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, point 44).
72 En outre, il ressort de la jurisprudence de la Cour que d’autres indices, tenant notamment à la composition des organes directeurs de l’organisation professionnelle en cause, à son mode de fonctionnement, à ses relations avec les pouvoirs publics ainsi qu’à l’encadrement de son pouvoir réglementaire ou décisionnel, entrent en considération aux fins de déterminer si une telle organisation doit être regardée comme étant une association d’entreprises, au sens de l’article 101 TFUE, ou comme une
autorité publique.
73 Ainsi, la Cour a qualifié d’« associations d’entreprises » des organisations professionnelles au vu, notamment, de la circonstance que les organes directeurs de ces organisations étaient exclusivement composés de membres de la profession élus par leurs pairs, sans que les autorités nationales puissent intervenir dans cette désignation (voir, en ce sens, arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, point 61, ainsi que du 18 juillet 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi,
C‑136/12, EU:C:2013:489, point 43).
74 La Cour a également tenu compte du fait que l’État n’intervenait pas de manière décisive dans la prise de décisions de ces organes (voir, en ce sens, arrêt du 4 septembre 2014, API e.a., C‑184/13 à C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 et C‑208/13, EU:C:2014:2147, points 33 et 41).
75 De même, la Cour a pris en considération la circonstance que le pouvoir réglementaire ou décisionnel dont était investie l’organisation ou l’entité concernée n’était pas assorti de conditions ou de critères d’intérêt public général que celle-ci était tenue d’observer lors de l’adoption de ses actes et que cette organisation ou entité n’agissait pas sous le contrôle effectif et le pouvoir de décision en dernier ressort de l’État (voir, en ce sens, arrêts du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99,
EU:C:2002:98, points 62 et 68 ; du 28 février 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, C‑1/12, EU:C:2013:127, points 49, 54 et 55, ainsi que du 23 novembre 2017, CHEZ Elektro Bulgaria et FrontEx International, C‑427/16 et C‑428/16, EU:C:2017:890, point 49).
76 Dans l’affaire au principal, il ressort des informations fournies par la juridiction de renvoi que, conformément à l’article 8 de la loi relative au notariat, tous les notaires en Lituanie intègrent la Chambre des notaires et sont membres de celle-ci. Les principales missions de ladite chambre, prévues à l’article 9 de cette loi, comprennent, notamment, la coordination des activités des notaires, l’amélioration de leurs qualifications, la protection et la représentation de leurs intérêts devant
les autorités publiques et administratives, l’uniformisation de la pratique notariale et la supervision de la manière selon laquelle les notaires accomplissent leurs fonctions et respectent les exigences de l’éthique professionnelle.
77 Par ailleurs, conformément aux articles 18 et 19 du statut de la Chambre des notaires, le présidium, qui est l’organe collégial de direction de cette chambre, se compose de huit membres, désignés par l’assemblée de ladite chambre parmi les candidats élus par les assemblées des notaires, et les décisions de cet organe sont prises, selon l’article 23 de ce statut, à la majorité simple par un vote public.
78 Enfin, si le ministre de la Justice de la République de Lituanie considère que les décisions de la Chambre des notaires ne sont pas conformes à la législation de la République de Lituanie, il peut, sur le fondement de l’article 11 de la loi relative au notariat, en demander l’annulation devant le Vilniaus apygardos teismas (tribunal régional de Vilnius).
79 Il résulte ainsi des informations fournies par la juridiction de renvoi que la Chambre des notaires présente les caractéristiques d’une organisation de régulation de la profession de notaire en Lituanie et que son organe directeur, à savoir le présidium, est composé exclusivement de membres de cette profession qui ne sont élus que par leurs pairs, l’État lituanien n’apparaissant pas intervenir dans la désignation desdits membres ni dans l’adoption des décisions du présidium.
80 En outre, la juridiction de renvoi n’a fait état d’aucune disposition définissant de manière suffisamment précise des conditions ou des critères qui garantiraient que la Chambre des notaires et son présidium opèrent effectivement dans le respect de l’intérêt public général lorsqu’ils exercent leur pouvoir décisionnel.
81 De plus, le seul fait que les juridictions lituaniennes peuvent contrôler la légalité des décisions de la chambre des notaires n’implique pas que celle-ci œuvre sous le contrôle effectif de l’État (voir, par analogie, arrêt du 23 novembre 2017, CHEZ Elektro Bulgaria et FrontEx International, C‑427/16 et C‑428/16, EU:C:2017:890, points 48 et 49).
82 Dans ces conditions, une organisation professionnelle telle que la Chambre des notaires doit être considérée comme étant une association d’entreprises, au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, et non pas comme étant une autorité publique.
83 S’agissant, en second lieu, de la question de savoir si les clarifications constituent une décision d’une association d’entreprises au sens de l’article 101 TFUE, il ressort du dossier dont dispose la Cour que celles‑ci, qui visent à uniformiser la manière dont les notaires calculent le montant des honoraires facturés au titre de l’accomplissement de certaines de leurs activités, sont, ainsi qu’il a été rappelé au point 52 du présent arrêt, obligatoires pour les notaires, en vertu de l’article 13
de la loi relative au notariat et de l’article 10, point 4, du statut de la Chambre des notaires.
84 Or, il ressort de la jurisprudence de la Cour que constituent des décisions d’associations d’entreprises, au sens de l’article 101 TFUE, les décisions qui traduisent la volonté de représentants des membres d’une profession tendant à obtenir de ceux-ci qu’ils adoptent un comportement déterminé dans le cadre de leur activité économique (voir, en ce sens, arrêt du 19 février 2002, Wouters e.a., C‑309/99, EU:C:2002:98, point 64).
85 Du reste, dès lors qu’il a été jugé qu’une recommandation de prix, quel qu’en soit le statut juridique exact, peut être considérée comme constituant une décision au regard de l’article 101 TFUE (arrêt du 18 juillet 2013, Consiglio Nazionale dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, point 46 et jurisprudence citée), la fixation du prix au moyen d’un acte contraignant doit être a fortiori considérée comme constituant une telle décision (voir, en ce sens, arrêt du 18 juillet 2013, Consiglio Nazionale
dei Geologi, C‑136/12, EU:C:2013:489, point 47).
86 Il s’ensuit que des règles telles que les clarifications doivent être considérées comme des décisions d’une association d’entreprises, au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.
87 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la deuxième question que l’article 101, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que des règles uniformisant la manière dont les notaires d’un État membre calculent le montant des honoraires facturés au titre de l’accomplissement de certaines de leurs activités, adoptées par une organisation professionnelle telle que la chambre des notaires de cet État membre, constituent des décisions d’une association d’entreprises, au
sens de cette disposition.
Sur les troisième à sixième questions
88 Par ses troisième à sixième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si l’article 101, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que des décisions d’une association d’entreprises uniformisant la manière dont les notaires calculent le montant des honoraires facturés au titre de l’accomplissement de certaines de leurs activités constituent des restrictions de la concurrence interdites par cet article.
89 À titre liminaire, il importe de souligner que, dans le cadre de la procédure visée à l’article 267 TFUE, lequel est fondé sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour, le rôle de cette dernière est limité à l’interprétation des dispositions du droit de l’Union sur lesquelles elle est interrogée, en l’occurrence sur l’article 101, paragraphe 1, TFUE. Ainsi, il appartient non pas à la Cour, mais à la juridiction de renvoi d’apprécier en définitive si, compte
tenu de l’ensemble des éléments pertinents caractérisant la situation au principal et du contexte économique et juridique dans lequel celle-ci s’insère, l’accord en cause a pour objet et/ou pour effet de restreindre la concurrence (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2021, Visma Enterprise, C‑306/20, EU:C:2021:935, point 51 et jurisprudence citée).
90 Toutefois, la Cour, statuant sur renvoi préjudiciel, peut, sur la base des éléments du dossier dont elle dispose, apporter des précisions visant à guider la juridiction de renvoi dans son interprétation afin que cette dernière puisse trancher le litige (arrêt du 18 novembre 2021, Visma Enterprise, C‑306/20, EU:C:2021:935, point 52).
91 Il convient d’emblée de rappeler que, pour relever de l’interdiction énoncée à l’article 101, paragraphe 1, TFUE, une décision d’une association d’entreprises doit avoir « pour objet ou pour effet » d’empêcher, de restreindre ou de fausser de manière sensible la concurrence dans le marché intérieur (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2021, Visma Enterprise, C‑306/20, EU:C:2021:935, point 54 et jurisprudence citée).
92 Selon une jurisprudence constante de la Cour, depuis l’arrêt du 30 juin 1966, LTM (56/65, EU:C:1966:38), le caractère alternatif de cette condition, marqué par la conjonction « ou », conduit d’abord à la nécessité de considérer l’objet même de la décision d’une association d’entreprises (voir, en ce sens, arrêt du 18 novembre 2021, Visma Enterprise, C‑306/20, EU:C:2021:935, point 55 et jurisprudence citée).
93 En effet, il ressort de la jurisprudence de la Cour que certains types de coordination entre entreprises révèlent un degré suffisant de nocivité à l’égard de la concurrence pour être qualifiés de « restriction par objet », de sorte que l’examen de leurs effets n’est pas nécessaire. Cette jurisprudence tient à la circonstance que certaines formes de coordination entre entreprises peuvent être considérées, par leur nature même, comme nuisibles au bon fonctionnement du jeu de la concurrence (arrêt
du 18 novembre 2021, Visma Enterprise, C‑306/20, EU:C:2021:935, point 57 et jurisprudence citée).
94 Ainsi, il est acquis que certains comportements collusoires, tels que ceux conduisant à la fixation horizontale des prix, peuvent être considérés comme étant tellement susceptibles d’avoir des effets négatifs sur, en particulier, le prix, la quantité ou la qualité des produits et des services qu’il peut être considéré inutile, aux fins de l’application de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, de démontrer qu’ils ont des effets concrets sur le marché. En effet, l’expérience montre que de tels
comportements entraînent des réductions de la production et des hausses de prix, aboutissant à une mauvaise répartition des ressources au détriment, en particulier, des consommateurs (arrêt du 2 avril 2020, Budapest Bank e.a., C‑228/18, EU:C:2020:265, point 36 ainsi que jurisprudence citée).
95 Or, en l’occurrence, il ressort des informations dont dispose la Cour que les clarifications établissent un mécanisme de calcul du montant des honoraires des notaires qui impose à ces derniers, pour les activités visées par ces clarifications, de retenir le prix le plus élevé de la fourchette de prix prévue par le barème provisoire établi par le ministre de la Justice de la République de Lituanie. Sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, il convient, dès lors, de considérer
que ces clarifications conduisent précisément à la fixation horizontale des prix des services concernés.
96 Dans ces conditions, des décisions telles que les clarifications doivent être considérées comme constituant une restriction de la concurrence « par objet », au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE.
97 Certes, il ressort d’une jurisprudence établie de la Cour que tout accord entre entreprises ou toute décision d’association d’entreprises qui limite la liberté d’action des entreprises parties à cet accord ou soumises au respect de cette décision ne tombe pas nécessairement sous le coup de l’interdiction édictée à l’article 101, paragraphe 1, TFUE. En effet, l’examen du contexte économique et juridique dans lequel s’inscrivent certains de ces accords et certaines de ces décisions peut conduire à
constater, premièrement, que ceux-ci se justifient par la poursuite d’un ou de plusieurs objectifs légitimes d’intérêt général dénués, en soi, de caractère anticoncurrentiel, deuxièmement, que les moyens concrets auxquels il est recouru pour poursuivre ces objectifs sont véritablement nécessaires à cette fin et, troisièmement, que, même s’il s’avère que ces moyens ont pour effet inhérent de restreindre ou de fausser, à tout le moins potentiellement, la concurrence, cet effet inhérent ne va pas
au‑delà de ce qui est nécessaire, en particulier en éliminant toute concurrence. Cette jurisprudence peut trouver à s’appliquer, en particulier, en présence d’accords ou de décisions prenant la forme de règles adoptées par une association telle qu’une association professionnelle ou une association sportive, en vue de poursuivre certains objectifs d’ordre éthique ou déontologique et, plus largement, d’encadrer l’exercice d’une activité professionnelle, si l’association concernée démontre que les
conditions qui viennent d’être rappelées sont remplies (arrêt du 21 décembre 2023, Royal Antwerp Football Club, C‑680/21, EU:C:2023:1010, point 113 et jurisprudence citée).
98 Ladite jurisprudence ne saurait, toutefois, trouver à s’appliquer en présence de comportements qui, loin de se borner à avoir pour « effet » inhérent de restreindre, à tout le moins potentiellement, la concurrence en limitant la liberté d’action de certaines entreprises, présentent, à l’égard de cette concurrence, un degré de nocivité justifiant de considérer qu’ils ont pour « objet » même de l’empêcher, de la restreindre ou de la fausser. Ainsi, c’est uniquement s’il s’avère, au terme de
l’examen du comportement qui est en cause dans un cas d’espèce donné, que ce comportement n’a pas pour objet d’empêcher, de restreindre ou de fausser la concurrence, qu’il y a lieu de déterminer, ensuite, si celui-ci peut relever de cette jurisprudence (arrêt du 21 décembre 2023, Royal Antwerp Football Club, C‑680/21, EU:C:2023:1010, point 115 et jurisprudence citée).
99 S’agissant des comportements ayant pour objet d’empêcher, de restreindre ou de fausser la concurrence, c’est donc uniquement en application de l’article 101, paragraphe 3, TFUE et pour autant que l’ensemble des conditions prévues par cette disposition soient respectées qu’ils peuvent se voir octroyer le bénéfice d’une exemption de l’interdiction énoncée à l’article 101, paragraphe 1, TFUE (arrêt du 21 décembre 2023, Royal Antwerp Football Club, C‑680/21, EU:C:2023:1010, point 116 et jurisprudence
citée).
100 À cet égard, la Cour a déjà jugé que l’applicabilité de l’exemption prévue à l’article 101, paragraphe 3, TFUE est subordonnée à la réunion de quatre conditions cumulatives, énoncées à cette disposition. Ces conditions consistent, premièrement, à ce que l’entente concernée contribue à améliorer la production ou la distribution des produits ou des services en cause, ou à promouvoir le progrès technique ou économique, deuxièmement, à ce qu’une partie équitable du profit qui en résulte soit
réservée aux utilisateurs, troisièmement, à ce qu’elle n’impose aucune restriction non indispensable aux entreprises participantes et, enfin, quatrièmement, à ce qu’elle ne leur donne pas la possibilité d’éliminer la concurrence pour une partie substantielle des produits ou des services en cause (arrêt du 23 janvier 2018, F. Hoffmann-La Roche e.a., C‑179/16, EU:C:2018:25, point 97).
101 En l’occurrence, les requérants au principal et le gouvernement lituanien font valoir, en substance, que les clarifications poursuivent des objectifs légitimes au sens de la jurisprudence citée au point 97 du présent arrêt. En effet, elles viseraient à sauvegarder les principes d’égalité de traitement et de proportionnalité ainsi qu’à protéger les notaires d’une responsabilité civile injustifiée, en uniformisant la pratique notariale et en comblant un vide réglementaire. En outre, les
clarifications viseraient à protéger les intérêts des utilisateurs des services notariés, dès lors que la facturation des honoraires au montant le plus élevé parmi ceux autorisés par le barème provisoire pour l’établissement de sûretés sur des biens d’une valeur inconnue contribuerait à dissuader les personnes de nantir un bien dont la valeur n’est pas établie.
102 Toutefois, des décisions telles que les clarifications devant, ainsi qu’il ressort du point 96 du présent arrêt, être considérées comme constituant une restriction de la concurrence « par objet », au sens de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, elles ne sauraient, en tout état de cause, être justifiées par les objectifs visés au point précédent du présent arrêt.
103 Par ailleurs, il ne ressort pas du dossier dont dispose la Cour que les requérants au principal aient invoqué le bénéfice de l’exemption prévue à l’article 101, paragraphe 3, TFUE.
104 Dans ces conditions, des décisions telles que les clarifications doivent être considérées comme constituant une restriction de la concurrence « par objet » interdite par l’article 101, paragraphe 1, TFUE.
105 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux troisième à sixième questions que l’article 101, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que des décisions d’une association d’entreprises uniformisant la manière dont les notaires calculent le montant des honoraires facturés au titre de l’accomplissement de certaines de leurs activités constituent des restrictions de la concurrence « par objet », interdites par cette disposition.
Sur la septième question
106 Par sa septième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 101 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’une autorité nationale de concurrence inflige une amende pour une infraction à cette disposition à l’association d’entreprises à laquelle est imputable la décision infractionnelle, ainsi que des amendes individuelles, pour la même infraction, aux entreprises membres de l’organe directeur de cette association qui a adopté ladite décision.
107 À titre liminaire, il convient de relever que l’article 5 du règlement no 1/2003 prévoit que l’autorité nationale de concurrence compétente pour appliquer les articles 101 et 102 TFUE peut infliger des amendes, des astreintes ou toute autre sanction prévue par son droit national.
108 Selon la jurisprudence de la Cour, dans le cas où l’existence d’une infraction à l’article 101 TFUE est établie, les autorités nationales de concurrence doivent, en principe, imposer une amende à l’auteur de celle-ci. En effet, en vue d’assurer l’application effective de cette disposition dans l’intérêt général, il importe que ces autorités ne procèdent qu’exceptionnellement à la non-imposition d’une amende lorsqu’une entreprise a violé de propos délibéré ou par négligence ladite disposition
(voir, en ce sens, arrêts du 18 juin 2013, Schenker & Co. e.a., C‑681/11, EU:C:2013:404, point 46 et jurisprudence citée, ainsi que du 22 mars 2022, Nordzucker e.a., C‑151/20, EU:C:2022:203, point 64).
109 À cet égard, il importe de rappeler, en premier lieu, que l’effectivité des règles de concurrence de l’Union, en particulier de l’article 101, paragraphe 1, TFUE, implique, notamment, la nécessité d’assurer l’effet dissuasif des sanctions infligées en matière d’infractions à ces règles (voir, en ce sens, arrêts du 18 décembre 2008, Coop de France bétail et viande e.a./Commission, C‑101/07 P et C‑110/07 P, EU:C:2008:741, point 98, ainsi que du 19 mars 2009, Archer Daniels Midland/Commission,
C‑510/06 P, EU:C:2009:166, point 149).
110 En effet, les amendes infligées en raison de violations de l’article 101 TFUE ont pour objet de réprimer les actes illégaux des entreprises concernées ainsi que de dissuader tant les entreprises en question que d’autres opérateurs économiques de violer, à l’avenir, les règles du droit de la concurrence de l’Union (voir, en ce sens, arrêts du 17 juin 2010, Lafarge/Commission, C‑413/08 P, EU:C:2010:346, point 102 ; du 26 septembre 2013, Alliance One International/Commission, C‑668/11 P,
EU:C:2013:614, point 62, ainsi que du 4 septembre 2014, YKK e.a./Commission, C‑408/12 P, EU:C:2014:2153, point 84). Ainsi, la recherche de l’effet dissuasif ne concerne pas uniquement les entreprises précisément visées par la décision infligeant des amendes, puisqu’il importe également d’inciter les entreprises de taille similaire et disposant de ressources analogues à s’abstenir de participer à des infractions similaires aux règles de la concurrence (arrêt du 5 décembre 2013,
Caffaro/Commission, C‑447/11 P, EU:C:2013:797, point 37).
111 Il convient de rappeler, en second lieu, que les autorités nationales de concurrence doivent également s’assurer que les amendes qu’elles infligent en raison de la violation des règles de concurrence de l’Union sont proportionnées à la nature de l’infraction (voir, en ce sens, arrêt du 3 avril 2019, Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie, C‑617/17, EU:C:2019:283, point 38).
112 Il résulte des considérations qui précèdent que, dans le cas où l’existence d’une infraction à l’article 101 TFUE est établie, les autorités nationales de concurrence doivent, en principe, imposer à l’auteur de celle-ci une amende suffisamment dissuasive et proportionnée.
113 En ce qui concerne la détermination de l’entité qui doit être considérée comme étant l’auteur d’une infraction à l’interdiction énoncée à l’article 101 TFUE, il ressort du libellé du paragraphe 1 de cet article que les auteurs des traités ont choisi d’utiliser la notion d’« entreprise » et celle d’« association d’entreprises » pour désigner l’auteur d’une infraction à l’interdiction énoncée à cette disposition (voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2019, Skanska Industrial Solutions e.a., C‑724/17,
EU:C:2019:204, point 29 ainsi que jurisprudence citée).
114 Lorsqu’une entité enfreint les règles de la concurrence, il lui incombe, selon le principe de la responsabilité personnelle, de répondre de cette infraction (voir, en ce sens, arrêts du 11 décembre 2007, ETI e.a., C‑280/06, EU:C:2007:775, point 39 et jurisprudence citée, ainsi que du 12 mai 2022, Servizio Elettrico Nazionale e.a., C‑377/20, EU:C:2022:379, point 106).
115 L’article 101, paragraphe 1, TFUE interdisant, notamment, les « décisions d’associations d’entreprises » susceptibles d’affecter le commerce entre les États membres et qui ont pour objet ou pour effet d’empêcher, de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence à l’intérieur du marché intérieur, il y a lieu de considérer qu’une association d’entreprises, telle que la Chambre des notaires, peut constituer, en tant que telle, l’auteur d’une infraction à cette disposition.
116 Dans l’affaire au principal, il ressort de la décision de renvoi que l’infraction à l’article 101, paragraphe 1, TFUE constatée par le Conseil de la concurrence est constituée par l’adoption des clarifications, lesquelles constituent des décisions du présidium de la Chambre des notaires. Or, il ressort des informations dont dispose la Cour, en particulier des précisions apportées par les requérants au principal et par le gouvernement lituanien en réponse à des questions posées par la Cour lors
de l’audience, que les décisions du présidium, lequel constitue, conformément à l’article 18, paragraphe 1, du statut de la Chambre des notaires, l’organe de direction de celle-ci, lient cette chambre, de sorte que ces décisions doivent être considérées comme des décisions de la Chambre des notaires elle-même.
117 Par ailleurs, les requérants au principal et le gouvernement lituanien ont également précisé lors de l’audience que ni le présidium ni les membres de celui-ci à titre individuel ne peuvent être tenus pour responsables desdites décisions, celles-ci étant imputables à la seule Chambre des notaires.
118 Il s’ensuit que, sous réserve d’une vérification par la juridiction de renvoi, la Chambre des notaires doit être considérée comme étant l’auteur de l’infraction constatée par le Conseil de la concurrence dans l’affaire au principal.
119 En ce qui concerne les notaires composant le présidium de la Chambre des notaires, en adoptant les clarifications, ceux-ci apparaissent avoir agi uniquement en leur qualité de membres de celui-ci. En particulier, il ne ressort pas du dossier dont dispose la Cour que ces notaires auraient participé d’une autre manière à l’infraction ainsi constatée.
120 Du reste, lors de l’audience, le Conseil de la concurrence a précisé en substance qu’il avait imposé des amendes individuelles aux notaires membres du présidium de la Chambre des notaires non pas parce que ceux-ci avaient la qualité d’entreprises co-auteurs de l’infraction, mais en raison précisément de leur qualité de membres de ce présidium aux dates d’adoption des clarifications. Le Conseil de la concurrence a expliqué à cet égard que ces amendes avaient été infligées dans un but d’assurer
l’effet dissuasif des sanctions imposées pour ladite infraction, étant donné que le droit lituanien applicable à l’époque des faits au principal ne permettait pas l’imposition à la seule Chambre des notaires d’une amende d’un montant suffisamment élevé pour produire cet effet dissuasif, dès lors qu’il ne prévoyait pas la possibilité de prendre en compte le chiffre d’affaires des membres de cette chambre aux fins du calcul de l’amende.
121 Toutefois, le principe de la responsabilité personnelle, qui exige que ne soit sanctionnée pour une infraction aux règles de concurrence que l’entité qui en est l’auteur, s’oppose à une telle approche, dès lors que les notaires qui étaient membres du présidium de la Chambre des notaires au moment de l’adoption des clarifications ne sauraient être considérés comme étant des co-auteurs de l’infraction constatée par le Conseil de la concurrence dans l’affaire au principal.
122 Cela étant, il n’en résulte pas pour autant que le Conseil de la concurrence était privé de la possibilité d’imposer à la Chambre des notaires une sanction dissuasive au titre de cette infraction, ni que lesdits notaires devaient nécessairement être exonérés de toute responsabilité en relation avec la même infraction.
123 En effet, selon une jurisprudence constante, lorsque les règles internes d’une association d’entreprises permettent à celle-ci d’engager ses membres, l’amende à infliger à cette association doit, afin de déterminer une sanction qui soit dissuasive, être calculée par rapport au chiffre d’affaires réalisé par l’ensemble des entreprises membres de ladite association, quand bien même ces dernières n’auraient pas effectivement participé à l’infraction [voir, en ce sens, arrêt du 16 novembre 2000,
Finnboard/Commission, C‑298/98 P, EU:C:2000:634, point 66 ; ordonnance du président de la Cour du 23 mars 2001, FEG/Commission, C‑7/01 P(R), EU:C:2001:183, point 11, ainsi que arrêt du 18 décembre 2008, Coop de France bétail et viande e.a./Commission, C‑101/07 P et C‑110/07 P, EU:C:2008:741, point 93].
124 En outre, une telle prise en compte du chiffre d’affaires réalisé par les entreprises membres de l’association est également possible, notamment, dans des cas où l’infraction commise par cette association porte sur les activités de ses membres et où les pratiques anticoncurrentielles en cause sont exécutées par l’association directement au bénéfice de ces derniers et en coopération avec ceux-ci, l’association n’ayant pas d’intérêt objectif présentant un caractère autonome par rapport aux
intérêts objectifs de ses membres (voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 2008, Coop de France bétail et viande e.a./Commission, C‑101/07 P et C‑110/07 P, EU:C:2008:741, point 97).
125 Cette jurisprudence se trouve codifiée, en substance, à l’article 23, paragraphe 2, troisième alinéa, du règlement no 1/2003, qui dispose que, lorsque l’infraction d’une association porte sur les activités de ses membres, l’amende ne peut dépasser 10 % de la somme du chiffre d’affaires total réalisé par chaque membre actif sur le marché affecté par l’infraction de l’association.
126 De surcroît, l’article 23, paragraphe 4, de ce règlement prévoit que, lorsqu’une amende est infligée à une association d’entreprises en tenant compte du chiffre d’affaires de ses membres et que l’association n’est pas solvable, celle-ci est tenue de lancer à ses membres un appel à contributions pour couvrir le montant de l’amende et que la Commission peut, sous certaines conditions, exiger le paiement de l’amende directement par toute entreprise dont les représentants étaient membres des organes
décisionnels concernés de l’association, puis par tout membre de l’association qui était actif sur le marché sur lequel l’infraction a été commise.
127 Certes, l’article 23 du règlement no 1/2003 ne vise expressément que les pouvoirs de la Commission. Toutefois, il ressort de la jurisprudence de la Cour que cet article est pertinent pour la détermination des pouvoirs des autorités nationales de concurrence en matière d’imposition d’amendes (voir, en ce sens, arrêt du 18 juin 2013, Schenker & Co. e.a., C‑681/11, EU:C:2013:404, points 48 à 50).
128 Dès lors, le fait que le droit lituanien applicable à l’époque des faits au principal ne prévoyait pas la possibilité de prendre en compte le chiffre d’affaires des membres de la Chambre des notaires aux fins du calcul de l’amende que le Conseil de la concurrence devait imposer à celle-ci pour l’infraction à l’article 101 TFUE qu’il a constatée n’empêchait pas cette autorité nationale de concurrence de prendre en compte ce chiffre d’affaires, pourvu que les conditions énoncées aux points 123
à 125 du présent arrêt fussent remplies.
129 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la septième question que l’article 101 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’une autorité nationale de concurrence inflige pour une infraction à cette disposition commise par une association d’entreprises des amendes individuelles aux entreprises membres de l’organe directeur de cette association lorsque ces entreprises ne sont pas les co-auteurs de cette infraction.
Sur les dépens
130 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) dit pour droit :
1) L’article 101 TFUE doit être interprété en ce sens que les notaires établis dans un État membre doivent être considérés comme des « entreprises », au sens de cette disposition, lorsqu’ils exercent, dans certaines situations, des activités consistant en l’approbation de transactions hypothécaires, l’apposition de clauses exécutoires, la réalisation d’actes notariés, l’élaboration de projets de transactions, des consultations, la fourniture de services techniques et la validation de contrats
d’échange, dans la mesure où ces activités ne se rattachent pas à l’exercice de prérogatives de puissance publique.
2) L’article 101, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que des règles uniformisant la manière dont les notaires d’un État membre calculent le montant des honoraires facturés au titre de l’accomplissement de certaines de leurs activités, adoptées par une organisation professionnelle telle que la chambre des notaires de cet État membre, constituent des décisions d’une association d’entreprises, au sens de cette disposition.
3) L’article 101, paragraphe 1, TFUE doit être interprété en ce sens que des décisions d’une association d’entreprises uniformisant la manière dont les notaires calculent le montant des honoraires facturés au titre de l’accomplissement de certaines de leurs activités constituent des restrictions de la concurrence « par objet », interdites par cette disposition.
4) L’article 101 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à ce qu’une autorité nationale de concurrence inflige pour une infraction à cette disposition commise par une association d’entreprises des amendes individuelles aux entreprises membres de l’organe directeur de cette association lorsque ces entreprises ne sont pas les co-auteurs de cette infraction.
Signatures
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( *1 ) Langue de procédure : le lituanien.
