ARRÊT DE LA COUR (septième chambre)
21 mars 2024 ( *1 )
« Renvoi préjudiciel – Sécurité alimentaire – Règles d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale – Règlement (CE) no 853/2004 – Champ d’application – Exclusions – Fourniture de denrées alimentaires entre établissements de vente au détail constituant une activité marginale, localisée et restreinte – Notion d’“activité marginale, localisée et restreinte” – Réglementation nationale s’écartant de la définition de cette notion prévue par ce règlement »
Dans l’affaire C‑10/23,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie), par décision du 19 octobre 2022, parvenue à la Cour le 11 janvier 2023, dans la procédure
Remia Com Impex SRL
contre
Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA),
Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Dolj,
LA COUR (septième chambre),
composée de M. F. Biltgen, président de chambre, M. N. Wahl et Mme M. L. Arastey Sahún (rapporteure), juges,
avocat général : M. N. Emiliou,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
considérant les observations présentées :
– pour le gouvernement roumain, par Mmes E. Gane, L. Ghiţă et A. Wellman, en qualité d’agents,
– pour la Commission européenne, par M. F. Le Bot et Mme L. Radu Bouyon, en qualité d’agents,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du règlement (CE) no 853/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale (JO 2004, L 139, p. 55, et rectificatifs JO 2004, L 226, p. 22, et JO 2013, L 160, p. 15), en particulier de l’article 1er, paragraphes 3 à 5, de celui-ci, lu à la lumière de son considérant 13, ainsi que du principe d’équivalence.
2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Remia Com Impex SRL (ci-après « Remia ») à l’Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) (Autorité nationale de santé vétérinaire et de sécurité alimentaire, Roumanie) et à la Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Dolj (direction de la santé vétérinaire et de la sécurité alimentaire de Dolj, Roumanie) au sujet de la légalité d’un arrêté, adopté par l’ANSVSA, établissant la
procédure d’enregistrement sanitaire vétérinaire et de sécurité alimentaire pour les activités des établissements de vente directe de produits primaires ou de vente au détail.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
3 Aux termes des considérants 2 à 4 et 13 du règlement no 853/2004 :
« (2) Certaines denrées alimentaires peuvent présenter des dangers spécifiques pour la santé humaine, qui nécessitent l’établissement de règles spécifiques d’hygiène. Tel est notamment le cas pour les denrées alimentaires d’origine animale pour lesquels des dangers microbiologiques et chimiques ont fréquemment été constatés.
(3) Dans le cadre de la politique agricole commune, de nombreuses directives ont été adoptées afin d’établir des règles sanitaires spécifiques pour la production et la mise sur le marché des produits inscrits sur la liste figurant à l’annexe I du traité. Ces règles sanitaires ont réduit les obstacles au commerce des produits concernés, ce qui a contribué à la réalisation du marché intérieur, tout en assurant un niveau élevé de protection de la santé publique.
(4) En ce qui concerne la santé publique, ces règles énoncent des principes communs, notamment en ce qui concerne les responsabilités des fabricants et des autorités compétentes, des exigences en matière de structure, d’organisation et d’hygiène pour les établissements, des procédures d’agrément de ces établissements, des exigences en matière d’entreposage et de transport, et des marques de salubrité.
[...]
(13) Les États membres devraient disposer d’une certaine marge, dans le cadre du droit national, pour étendre ou limiter l’application des exigences prévues par le présent règlement aux activités de détail. Toutefois, ils peuvent en limiter l’application uniquement s’ils estiment que les exigences prévues par le règlement (CE) no 852/2004 [du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relatif à l’hygiène des denrées alimentaires (JO 2004, L 139, p. 1, et rectificatif JO 2004, L 226,
p. 3),] sont suffisantes pour atteindre les objectifs en matière de sécurité alimentaire et lorsque l’approvisionnement en denrées alimentaires d’origine animale d’un autre établissement par un établissement de vente au détail constitue une activité marginale, localisée et restreinte. Cet approvisionnement ne devrait donc représenter qu’une petite partie des activités de l’établissement ; les établissements ainsi approvisionnés devraient se situer dans le voisinage immédiat et
l’approvisionnement ne devrait porter que sur certains types de produits ou d’établissements. »
4 L’article 1er du règlement no 853/2004, intitulé « Champ d’application », dispose :
« 1. Le présent règlement établit, à l’intention des exploitants du secteur alimentaire, des règles spécifiques applicables aux denrées alimentaires d’origine animale. Ces règles viennent en complément de celles qui sont fixées dans le règlement (CE) no 852/2004. Elles sont applicables aux produits d’origine animale transformés ou non transformés.
[...]
3. Le présent règlement ne s’applique pas :
a) à la production primaire destinée à un usage domestique privé ;
b) à la préparation, la manipulation et l’entreposage de denrées alimentaires à des fins de consommation domestique privée ;
c) à l’approvisionnement direct par le producteur, du consommateur final ou du commerce de détail local fournissant directement le consommateur final, en petites quantités de produits primaires ;
d) à l’approvisionnement direct par le producteur, en petites quantités de viande de volaille et de lagomorphes abattus dans l’exploitation, du consommateur final ou du commerce de détail local fournissant directement cette viande au consommateur final sous la forme de viande fraîche ;
e) aux chasseurs qui fournissent de petites quantités de gibier sauvage ou de viande de gibier sauvage directement au consommateur final ou au commerce de détail local fournissant directement le consommateur final.
4. Les États membres établissent, dans le cadre de leur législation nationale, des dispositions régissant les activités et les personnes visées au paragraphe 3, points c), d) et e). Ces règles nationales concourent à la réalisation des objectifs du présent règlement.
5.
a) Sauf indication expresse contraire, le présent règlement ne s’applique pas au commerce de détail.
b) Toutefois, le présent règlement s’applique au commerce de détail dans le cas d’opérations effectuées en vue de fournir des denrées alimentaires d’origine animale à un autre établissement, sauf :
i) si les opérations se limitent au stockage ou au transport, auquel cas les exigences spécifiques de température fixées à l’annexe III s’appliquent néanmoins,
ou
ii) si la fourniture de denrées alimentaires d’origine animale provenant de l’établissement de vente au détail est destinée uniquement à d’autres établissements de vente au détail et si, conformément à la législation nationale, il s’agit d’une activité marginale, localisée et restreinte.
c) Les États membres peuvent adopter des mesures nationales pour appliquer les exigences du présent règlement aux établissements de vente au détail situés sur leur territoire auxquels le règlement ne s’appliquerait pas en vertu des points a) ou b).
[...] »
5 L’article 4 du règlement no 853/2004, intitulé « Enregistrement et agrément des établissements », prévoit, à son paragraphe 2 :
« Sans préjudice de l’article 6, paragraphe 3, du règlement (CE) no 852/2004, les établissements manipulant les produits d’origine animale soumis à des exigences conformément à l’annexe III ne peuvent exercer leurs activités que si l’autorité compétente les a agréés conformément au paragraphe 3 du présent article, à l’exception des établissements n’assurant que :
a) des activités de production primaire ;
b) des opérations de transport ;
c) le stockage de produits qui ne nécessitent pas une régulation de la température
ou
d) des activités de vente au détail autres que celles auxquelles le présent règlement s’applique conformément à l’article 1er, paragraphe 5, point b). »
Le droit roumain
6 L’Ordinul nr. 111/2008 privind aprobarea Normei sanitare veterinare și pentru siguranța alimentelor privind procedura de înregistrare sanitară veterinară și pentru siguranța alimentelor a activităților de obținere și de vânzare directă și/sau cu amănuntul a produselor alimentare de origine animală sau nonanimală, precum și a activităților de producție, procesare, depozitare, transport și comercializare a produselor alimentare de origine nonanimală (arrêté no 111/2008 portant approbation des règles
sanitaires vétérinaires et de sécurité alimentaire relatives à la procédure d’enregistrement sanitaire vétérinaire et de sécurité alimentaire pour les activités d’obtention et de vente directe et/ou au détail des denrées alimentaires d’origine animale ou non animale, ainsi que pour les activités de production, de traitement, d’entreposage, de transport et de commercialisation des denrées alimentaires d’origine non animale), du 16 décembre 2008 (Monitorul Oficial al României, partie I, no 895 du
30 décembre 2008), a été adopté par l’ANSVSA.
7 L’article 2 de l’arrêté no 111/2008 prévoit :
« Les règles sanitaires vétérinaires et de sécurité alimentaire visées à l’article 1er ont été élaborées afin d’établir la procédure d’enregistrement sanitaire vétérinaire et de sécurité alimentaire pour les activités des établissements de vente directe de produits primaires ou de vente au détail, conformément [...] à l’article 1er, paragraphe 4, du [règlement no 853/2004]. »
8 Ces règles sanitaires vétérinaires et de sécurité alimentaire (ci-après les « règles sanitaires vétérinaires ») figurent à l’annexe no 1 de l’arrêté no 111/2008.
9 L’article 16 des règles sanitaires vétérinaires dispose :
« Le présent chapitre établit la procédure d’enregistrement sanitaire vétérinaire et de sécurité alimentaire des activités de vente au détail de denrées alimentaires d’origine animale et non animale. »
10 L’article 17 de ces règles prévoit :
« Aux fins du présent chapitre, on entend par :
a) vente au détail [...] – la fourniture de denrées alimentaires d’origine animale et non animale obtenues dans des établissements enregistrés à des fins sanitaires vétérinaires et de sécurité alimentaire/agrées à des fins sanitaires vétérinaires ou/et la fourniture restreinte, localisée et limitée de denrées alimentaires d’origine animale et non animale obtenues en petites quantités dans des établissements de vente au détail et qui sont vendues :
1. au consommateur final, sur le site de fabrication ;
2. à d’autres établissements de vente au détail enregistrés à des fins sanitaires vétérinaires et de sécurité alimentaire, sur l’ensemble du territoire national ;
3. à des établissements de restauration enregistrés à des fins sanitaires vétérinaires et de sécurité alimentaire ;
4. au consommateur final, sur les marchés agroalimentaires et dans les foires, les expositions ou lors de manifestations organisées à l’occasion de fêtes religieuses ou d’autres événements publics de ce type, organisés périodiquement par les autorités locales ou départementales sur l’ensemble du territoire national, à l’exception de la viande fraîche de porc ;
[...]
d) fourniture restreinte – la cession au consommateur final, par d’autres établissements de vente au détail, de petites quantités de denrées alimentaires d’origine animale et non animale ;
e) fourniture localisée – la cession de denrées alimentaires d’origine animale sur l’ensemble du territoire national, dans le respect des conditions de transport, de chaîne du froid et de traçabilité ;
f) fourniture limitée – l’obtention sur le lieu de vente de catégories restreintes de denrées alimentaires d’origine animale destinées à être cédées au consommateur final par d’autres établissements de vente au détail ;
[...] »
11 L’article 18, paragraphe 1, desdites règles énonce :
« Les établissements de vente au détail visés à l’annexe no 1 exercent leurs activités sur la base de l’attestation ou, le cas échéant, du certificat d’enregistrement délivré par l’office du registre du commerce près le Tribunalul (tribunal de grande instance, Roumanie) dans le ressort duquel les activités sont exercées et sur la base du document d’enregistrement sanitaire vétérinaire et de sécurité alimentaire délivré par la direction de la santé vétérinaire et de la sécurité alimentaire au
niveau départemental ou de la ville de Bucarest, conformément au modèle figurant à l’annexe no 3. »
12 Aux termes de l’article 19, paragraphe 1, des mêmes règles :
« Afin d’obtenir le document d’enregistrement sanitaire vétérinaire et de sécurité alimentaire pour les activités des établissements de vente au détail visés à l’annexe no 1, les exploitants du secteur alimentaire ou leurs représentants légaux doivent soumettre à la direction de la santé vétérinaire et de la sécurité alimentaire au niveau départemental ou de la ville de Bucarest un dossier contenant les documents suivants : [...] »
13 L’article 20, paragraphe 1, des règles sanitaires vétérinaires se lit comme suit :
« La direction de la santé vétérinaire et de la sécurité alimentaire au niveau départemental ou de la ville de Bucarest délivre le document d’enregistrement sanitaire vétérinaire et de sécurité alimentaire, conformément au modèle figurant à l’annexe no 3, aux établissements de vente au détail qui satisfont aux exigences sanitaires vétérinaires et de sécurité alimentaire prévues par la législation spécifique. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
14 Le 9 mars 2018, Remia a introduit, auprès de la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest, Roumanie), un recours tendant, premièrement, à l’annulation de l’article 2 de l’arrêté no 111/2008, des articles 16 et 17, de l’article 18, paragraphe 1, de l’article 19, paragraphe 1, des règles sanitaires vétérinaires et des termes « conformément au modèle figurant à l’annexe no 3 » qui figurent à l’article 20, paragraphe 1, de ces règles, ainsi que de l’intégralité de cette annexe no 3,
deuxièmement, au réexamen de la situation des établissements enregistrés dans le département de Dolj, en vue de leur qualification d’établissements soumis à enregistrement ou à agrément, au sens des règlements nos 852/2004 et 853/2004, et, troisièmement, au paiement d’une indemnité au titre du préjudice causé par la violation du droit de l’Union en raison, notamment, de la réalisation erronée des opérations administratives nécessaires à la protection de l’intérêt légitime de Remia, à savoir la
délivrance de documents d’enregistrement sanitaire vétérinaire et de sécurité alimentaire à des établissements devant disposer d’un agrément.
15 Par un arrêt du 4 décembre 2019, la Curtea de Apel București (cour d’appel de Bucarest) a rejeté ce recours comme étant non fondé.
16 Remia a formé un pourvoi contre cet arrêt devant l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice, Roumanie), qui est la juridiction de renvoi, invoquant, en substance, l’illégalité de l’arrêté no 111/2008 en ce qu’il méconnaîtrait la définition donnée de la notion d’« activité marginale, localisée et restreinte » au considérant 13 du règlement no 853/2004.
17 Selon l’ANSVSA, les définitions de ces termes figurant à l’article 17, sous d) à f), des règles sanitaires vétérinaires ne sont pas contraires à ce considérant 13.
18 Lors d’une audience tenue devant la juridiction de renvoi, Remia a demandé que la Cour soit saisie à titre préjudiciel, faisant valoir, en substance, que la réglementation nationale en cause au principal permet de limiter le champ d’application du règlement no 853/2004, en méconnaissance du droit de l’Union. L’arrêté no 111/2008 aurait pour effet que ne soient pas soumises à agrément des activités qui, bien que constituant des ventes au détail, présentent des caractéristiques exigeant l’agrément,
dès lors qu’elles ne relèvent pas des exceptions prévues à l’article 1er, paragraphe 5, sous b), de ce règlement. En effet, le terme « localisée », au sens de cette disposition, désignerait, selon le considérant 13 dudit règlement, des établissements situés dans le voisinage immédiat de l’établissement fournissant des denrées alimentaires d’origine animale, alors que l’article 17, sous e), des règles sanitaires vétérinaires viserait la fourniture de telles denrées sur l’ensemble du territoire
national.
19 À cet égard, la juridiction de renvoi précise qu’elle est tenue de saisir la Cour, conformément à l’article 267, troisième alinéa, TFUE, étant donné qu’elle est une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne. Le litige au principal soulèverait la question de la compatibilité de dispositions du droit national avec le règlement no 853/2004. Eu égard au libellé du considérant 13 de ce règlement, la définition de la notion
d’« activité marginale, localisée et restreinte » prévue par ce droit national crée, selon cette juridiction, une difficulté d’interprétation du droit de l’Union.
20 Dans ces conditions, l’Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Haute Cour de cassation et de justice) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1) Le [règlement no 853/2004], dans son ensemble, ainsi que son article 1er, paragraphes 3 à 5, en particulier, doivent-ils être interprétés en ce sens que les entrepôts frigorifiques qui vendent au détail à d’autres établissements de vente au détail, et non pas au consommateur final, doivent être agréés conformément à ce règlement lorsque cette activité de vente au détail ne relève pas des exceptions prévues à l’article 1er, paragraphe 5, sous b), [de ce] règlement ?
2) Le [règlement no 853/2004] ainsi que le droit de l’Union, en général, doivent-ils être interprétés en ce sens que les autorités nationales compétentes pour assurer la mise en œuvre de la politique constituant l’objectif à atteindre par la réglementation et veiller à ce que les opérateurs économiques concernés respectent les obligations corrélatives sont tenues d’interpréter l’exigence relative à l’activité marginale, localisée et restreinte, prévue à l’article 1er, paragraphe 5, sous b), ii),
de ce règlement, à la lumière du considérant 13 dudit règlement, ou bien en ce sens qu’elles peuvent déroger à cette interprétation au moyen de leurs propres définitions des termes ?
3) En cas de réponse affirmative à la deuxième question préjudicielle, les définitions concernées, figurant dans un acte national transposant le [règlement no 853/2004], doivent-elles respecter la substance même des notions, telle que décrite au considérant 13 [de ce règlement] ?
4) Le droit de l’Union et, en particulier, le règlement no 853/2004 s’opposent-ils à une disposition et/ou pratique administrative, telle que l’article 17 des règles [sanitaires vétérinaires] annexées à l’arrêté no 111/2008, selon laquelle l’activité de vente au détail de denrées alimentaires d’origine animale peut également inclure des activités de fourniture et de vente de telles denrées à d’autres établissements de vente au détail sur l’ensemble du territoire de la Roumanie, sans qu’un
agrément sanitaire vétérinaire soit obligatoire ?
5) Le principe d’équivalence exige-t-il que, lorsqu’un arrêté d’une autorité administrative peut être annulé pour non-conformité à une loi nationale, cet acte administratif puisse également être annulé pour non-conformité à un règlement de l’Union pertinent, tel que le règlement no 853/2004 ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la recevabilité
21 Le gouvernement roumain affirme que la décision de renvoi n’expose pas le cadre factuel du litige au principal, et ce alors même que celui-ci serait essentiel pour qualifier les faits, pour déterminer les dispositions du droit national applicables et pour identifier les règles du droit de l’Union dont l’interprétation est utile pour la solution du litige au principal.
22 En particulier, l’absence de description du cadre factuel ne permettrait pas de connaître le type d’activités exercées par Remia ni de comprendre si celle-ci pourrait bénéficier de la procédure d’agrément de ses activités ou si ces activités relèvent du règlement no 853/2004. Cela étant, ce gouvernement indique que, selon des informations dont dispose l’ANSVSA, mais ne figurant pas dans la décision de renvoi, Remia aurait pour activité principale le commerce de gros de produits d’origine animale
et la location d’installations d’entreposage.
23 La juridiction de renvoi n’aurait dès lors pas justifié, dans la décision de renvoi, d’une part, les raisons pour lesquelles elle s’est référée aux dispositions du droit de l’Union invoquées dans les questions préjudicielles et, d’autre part, le lien entre l’objet du litige au principal et ces questions. Par conséquent, la demande de décision préjudicielle serait irrecevable dans son ensemble.
24 Sans exciper d’une telle irrecevabilité, la Commission européenne souligne toutefois l’existence de lacunes dans la décision de renvoi en ce qui concerne les première et cinquième questions.
25 S’agissant de la première question, cette institution affirme que la lecture de la décision de renvoi ne permet pas de discerner clairement la nature des activités de Remia. Néanmoins, elle estime qu’il ressort de cette décision que cette société exerce des activités de vente au détail auprès d’autres établissements de vente au détail.
26 S’agissant de la cinquième question, portant sur le principe d’équivalence, la Commission relève que la décision de renvoi ne mentionne pas les dispositions du droit national en vertu desquelles une décision émanant d’une autorité administrative peut être annulée pour non-respect d’une loi nationale, ni toute mesure que les juridictions nationales pourraient prendre en cas de constatation de la non-conformité d’un acte administratif national au droit de l’Union.
27 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE constitue un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 44
ainsi que jurisprudence citée).
28 Selon une jurisprudence également constante, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales, la nécessité de parvenir à une interprétation du droit de l’Union qui soit utile pour le juge national exige que celui-ci respecte scrupuleusement les exigences concernant le contenu d’une demande de décision préjudicielle et figurant de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure de la Cour (arrêt du 28 novembre 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924,
point 44 et jurisprudence citée). Ces exigences sont, en outre, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1).
29 Ainsi, tout d’abord, conformément à l’article 94, sous a), du règlement de procédure, il est indispensable que la juridiction de renvoi définisse le cadre factuel et réglementaire dans lequel s’insèrent les questions qu’elle pose ou que, à tout le moins, elle explique les hypothèses factuelles sur lesquelles ces questions sont fondées. En effet, dans le cadre de la procédure instituée à l’article 267 TFUE, la Cour est uniquement habilitée à se prononcer sur l’interprétation d’un texte de l’Union
à partir des faits qui lui sont indiqués par la juridiction nationale (arrêt du 28 novembre 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, point 45 et jurisprudence citée).
30 Ensuite, l’article 94, sous b), du règlement de procédure prévoit que la demande de décision préjudicielle contient la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer à l’affaire en cause au principal et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente.
31 Enfin, ainsi que l’énonce l’article 94, sous c), du règlement de procédure, il est indispensable que la décision de renvoi contienne l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal (arrêt du 28 novembre 2023, Commune d’Ans, C‑148/22, EU:C:2023:924, point 46 et jurisprudence citée).
32 En l’occurrence, force est de constater que la décision de renvoi ne fournit qu’un exposé extrêmement sommaire de l’objet du litige au principal, sans procéder à une présentation du contexte factuel de ce litige. En outre, cette décision ne justifie que de façon également sommaire les raisons pour lesquelles la juridiction de renvoi a considéré qu’il était nécessaire de saisir la Cour d’un renvoi préjudiciel.
33 Plus spécifiquement, la première question vise à déterminer si des entrepôts frigorifiques qui vendent au détail à d’autres établissements de vente au détail doivent être agréés conformément au règlement no 853/2004 lorsque cette activité ne relève pas des exceptions prévues à l’article 1er, paragraphe 5, sous b), de ce règlement.
34 Or, en l’absence de précisions concernant le cadre factuel du litige au principal, en particulier quant au point de savoir quelle est la nature des activités de Remia, la Cour n’est pas en mesure de comprendre si, par cette question, la juridiction de renvoi s’interroge sur la situation des autres établissements situés dans le département de Dolj qui, selon Remia, devraient être soumis à l’obligation d’obtenir un agrément ou sur la situation de cette société. À cet égard, il importe de relever
que, alors que le gouvernement roumain affirme que Remia a pour activité principale le commerce de gros, la Commission considère qu’il ressort de la décision de renvoi que cette société exerce des activités de vente au détail, tout en reconnaissant, cependant, que cette décision ne permet pas de discerner clairement la nature des activités de ladite société.
35 De même, la référence à des « entrepôts frigorifiques » dans cette première question, expression qui n’est aucunement mentionnée ailleurs dans la décision de renvoi, ne suffit pas, faute de toute explication sur son incidence pour la solution du litige au principal, pour que la Cour puisse considérer qu’elle est en mesure de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi.
36 Il s’ensuit que la première question est irrecevable.
37 En outre, par sa cinquième question, la juridiction de renvoi demande si le principe d’équivalence exige que, lorsqu’un arrêté d’une autorité administrative peut être annulé pour non-conformité à une loi nationale, cet acte administratif puisse également être annulé pour non-conformité à un règlement de l’Union, tel que le règlement no 853/2004.
38 À cet égard, il y a lieu de rappeler que le principe d’équivalence interdit à un État membre de prévoir des modalités procédurales moins favorables pour les demandes visant à la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union que pour celles applicables aux recours similaires de nature interne (arrêt du 24 octobre 2018, XC e.a., C‑234/17, EU:C:2018:853, point 25 ainsi que jurisprudence citée).
39 Il s’ensuit que, afin que la Cour puisse apporter une réponse utile à la juridiction de renvoi, cette dernière devrait fournir, à tout le moins, un minimum d’indications quant aux modalités procédurales prévues par la réglementation nationale ainsi que sur les raisons pour lesquelles elle nourrit des doutes concernant le respect, par cette réglementation, du principe d’équivalence. Or, la décision de renvoi ne contient aucune indication quant à la teneur des dispositions nationales pertinentes ni
quant aux raisons pour lesquelles cette juridiction s’interroge, en l’occurrence, sur l’interprétation de ce principe, en méconnaissance des exigences qui figurent à l’article 94, sous b) et c), du règlement de procédure.
40 Partant, la cinquième question est également irrecevable.
41 Il importe toutefois de rappeler que, en vertu de l’esprit de coopération qui préside aux rapports entre les juridictions nationales et la Cour dans le cadre de la procédure préjudicielle, l’absence de certaines constatations préalables par la juridiction de renvoi ne conduit pas nécessairement à l’irrecevabilité de la demande de décision préjudicielle ou de l’une des questions figurant dans cette demande si la Cour, eu égard aux éléments qui ressortent du dossier dont elle dispose, estime
qu’elle est en mesure de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi (arrêt du 22 septembre 2022, Admiral Gaming Network e.a., C‑475/20 à C‑482/20, EU:C:2022:714, point 29 ainsi que jurisprudence citée).
42 En outre, s’agissant plus particulièrement de l’exigence relative au contenu d’une demande de décision préjudicielle prévue à l’article 94, sous a), du règlement de procédure, la Cour a jugé qu’il est suffisant que l’objet du litige au principal ainsi que ses enjeux principaux pour l’ordre juridique de l’Union ressortent de la demande de décision préjudicielle afin de permettre aux États membres et aux autres intéressés de présenter des observations conformément à l’article 23 du statut de la
Cour de justice de l’Union européenne et de participer efficacement à la procédure devant cette dernière (arrêt du 7 février 2018, American Express, C‑643/16, EU:C:2018:67, point 22 et jurisprudence citée).
43 À cet égard, s’agissant des deuxième à quatrième questions, il ressort de l’exposé de l’objet du litige au principal ainsi que du raisonnement de la décision de renvoi, certes brièvement mais de manière suffisamment claire, que la juridiction de renvoi, saisie d’une demande d’annulation partielle de l’arrêté no 111/2008, nourrit essentiellement des doutes concernant la compatibilité de la notion de « fourniture localisée », au sens de cet arrêté, avec la notion d’« activité [...] localisée », au
sens du règlement no 853/2004.
44 Ainsi, la décision de renvoi expose à suffisance de droit l’origine et la nature du litige au principal, dont elle estime que l’issue dépend de l’interprétation de ce règlement. Il s’ensuit que la juridiction de renvoi a fourni suffisamment d’indications pour permettre à la Cour de répondre utilement aux deuxième à quatrième questions.
Sur le fond
45 Par ses deuxième à quatrième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 1er, paragraphe 5, sous b), ii), du règlement no 853/2004, lu à la lumière du considérant 13 de celui-ci, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui s’écarte de la définition d’« activité [...] localisée », au sens de ces dispositions, et limite ainsi la portée de ce règlement.
46 À cet égard, d’une part, il importe de relever qu’il découle de l’article 1er, paragraphe 5, sous a), du règlement no 853/2004 que le commerce de détail est, en principe, exclu du champ d’application de ce règlement.
47 Toutefois, conformément à l’incise initiale de l’article 1er, paragraphe 5, sous b), dudit règlement, le commerce de détail est inclus dans ce champ d’application dans le cas d’opérations effectuées en vue de fournir des denrées alimentaires d’origine animale à un autre établissement.
48 Or, dans ce dernier cas de figure, le commerce de détail est néanmoins exclu dudit champ d’application dans les deux hypothèses figurant aux points i) et ii) de cette disposition.
49 C’est ainsi que, en vertu de l’article 1er, paragraphe 5, sous b), ii), du règlement no 853/2004, ce règlement ne s’applique pas au commerce de détail lorsque la fourniture de denrées alimentaires d’origine animale a lieu entre établissements de vente au détail et si, conformément à la législation nationale, elle constitue une activité marginale, localisée et restreinte.
50 D’autre part, il découle du considérant 13 du règlement no 853/2004 que les États membres peuvent limiter l’application des exigences prévues par ce règlement aux activités de détail uniquement, en particulier, lorsque l’approvisionnement en denrées alimentaires d’origine animale d’un autre établissement par un établissement de vente au détail constitue une activité marginale, localisée et restreinte. Cet approvisionnement ne devrait donc représenter qu’une petite partie des activités de
l’établissement ; les établissements ainsi approvisionnés devraient se situer dans le voisinage immédiat et l’approvisionnement ne devrait porter que sur certains types de produits ou d’établissements.
51 Il y a lieu de rappeler qu’il est de jurisprudence constante que le préambule d’un acte de l’Union est susceptible de préciser le contenu des dispositions de cet acte et que les considérants d’un tel acte constituent des éléments d’interprétation importants, qui sont de nature à éclairer sur la volonté de l’auteur dudit acte (arrêt du 13 juillet 2023, Commission/CK Telecoms UK Investments, C‑376/20 P, EU:C:2023:561, point 104 et jurisprudence citée).
52 Il est également de jurisprudence constante que, si, en raison même de leur nature et de leur fonction dans le système des sources du droit de l’Union, les dispositions des règlements ont, en règle générale, un effet immédiat dans les ordres juridiques nationaux, sans qu’il soit nécessaire que les autorités nationales prennent des mesures d’application, certaines de leurs dispositions peuvent toutefois nécessiter, pour leur mise en œuvre, l’adoption de mesures d’application par les États membres.
Ainsi, les États membres peuvent adopter des mesures d’application d’un règlement s’ils n’entravent pas son applicabilité directe, s’ils ne dissimulent pas sa nature d’acte de droit de l’Union et s’ils précisent l’exercice de la marge d’appréciation qui leur est conférée par ce règlement tout en restant dans les limites de ses dispositions (arrêt du 12 avril 2018, Commission/Danemark, C‑541/16, EU:C:2018:251, points 27 et 28 ainsi que jurisprudence citée).
53 La Cour a également précisé que l’applicabilité directe des règlements exclut, sauf disposition contraire, que les États membres prennent des dispositions internes affectant la portée du règlement lui-même (arrêt du 15 novembre 2012, Al-Aqsa/Conseil et Pays-Bas/Al-Aqsa, C‑539/10 P et C‑550/10 P, EU:C:2012:711, point 86 ainsi que jurisprudence citée). Dès lors, les États membres ne sauraient, sauf disposition contraire, restreindre le champ d’application d’un règlement et, ce faisant, limiter la
portée des obligations prévues par celui-ci.
54 En l’occurrence, force est de constater que l’article 1er, paragraphe 5, sous b), ii), du règlement no 853/2004 renvoie expressément à la législation des États membres en ce qui concerne la définition de la notion d’« activité marginale, localisée et restreinte », au sens de cette disposition. Cependant, la marge d’appréciation ainsi reconnue aux États membres est encadrée au considérant 13 de ce règlement, qui apporte des précisions quant à la portée de cette notion.
55 Il s’ensuit que, afin de rester dans les limites des dispositions du règlement no 853/2004, les États membres sont tenus de respecter la définition d’« activité marginale, localisée et restreinte » figurant à ce considérant 13 lorsqu’ils prévoient, dans leur législation nationale, les conditions d’application de l’article 1er, paragraphe 5, sous b), ii), de ce règlement.
56 Il en va d’autant plus ainsi que, contrairement au premier membre de la deuxième phrase dudit considérant 13, qui prévoit que les États membres peuvent limiter l’application des exigences prévues par ledit règlement aux activités de détail « s’ils estiment que les exigences prévues par le règlement (CE) no 852/2004 sont suffisantes pour atteindre les objectifs en matière de sécurité alimentaire », le second membre de cette phrase et la troisième phrase du même considérant 13, qui portent sur la
notion d’« activité marginale, localisée et restreinte », sont formulés de façon impérative, si bien que les États membres ne sauraient y déroger.
57 En ce qui concerne la notion d’« activité [...] localisée », il découle du considérant 13 du règlement no 853/2004 qu’il doit s’agir de l’approvisionnement, par un établissement de vente au détail, d’un autre établissement se situant « dans le voisinage immédiat ».
58 Or, il ressort de la décision de renvoi que la notion de « fourniture localisée », au sens de l’article 17, sous e), des règles sanitaires vétérinaires, est définie comme étant la fourniture « sur l’ensemble du territoire national », ce qui va manifestement au-delà d’une fourniture dans le voisinage immédiat. En effet, la notion de « territoire national » est beaucoup plus large que celle de « voisinage immédiat », à plus forte raison s’agissant d’un État membre, tel que la Roumanie, dont le
territoire national a une taille considérable.
59 Ce faisant, une telle réglementation nationale a pour effet d’exclure, en pratique, du champ d’application du règlement no 853/2004 des activités de vente au détail qui ne constituent pas des activités localisées, au sens de ce règlement, en réduisant ainsi la portée de celui-ci et de l’obligation d’agrément prévue à l’article 4 dudit règlement.
60 Or, ainsi qu’il découle des considérants 3 et 4 du règlement no 853/2004, les procédures d’agrément visent à assurer un niveau élevé de protection de la santé publique. De façon plus générale, par l’adoption de ce règlement, le législateur de l’Union a entendu expressément s’assurer, conformément à l’intention énoncée au considérant 2 de celui-ci, que toutes les denrées alimentaires d’origine animale soient produites et commercialisées selon des normes strictes permettant de garantir le respect
de l’hygiène et de la sécurité alimentaires, et d’éviter ainsi des atteintes à la santé humaine (voir, en ce sens, arrêt du 29 mai 2018, Liga van Moskeeën en Islamitische Organisaties Provincie Antwerpen e.a., C‑426/16, EU:C:2018:335, point 67).
61 Ces objectifs corroborent l’interprétation selon laquelle les États membres ne sauraient adopter des dispositions limitant la portée du règlement no 853/2004.
62 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre aux deuxième à quatrième questions que l’article 1er, paragraphe 5, sous b), ii), du règlement no 853/2004, lu à la lumière du considérant 13 de celui-ci, doit être interprété en ce sens que, dès lors que ces dispositions définissent la notion d’« activité [...] localisée » comme étant l’approvisionnement d’établissements situés « dans le voisinage immédiat », il s’oppose à une réglementation nationale qui inclut dans
cette notion des fournitures allant au-delà d’un tel approvisionnement, telles que des fournitures à des établissements situés sur l’ensemble du territoire national, et limite ainsi la portée de ce règlement.
Sur les dépens
63 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) dit pour droit :
L’article 1er, paragraphe 5, sous b), ii), du règlement (CE) no 853/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, fixant des règles spécifiques d’hygiène applicables aux denrées alimentaires d’origine animale, lu à la lumière du considérant 13 de celui-ci,
doit être interprété en ce sens que :
dès lors que ces dispositions définissent la notion d’« activité [...] localisée » comme étant l’approvisionnement d’établissements situés « dans le voisinage immédiat », il s’oppose à une réglementation nationale qui inclut dans cette notion des fournitures allant au-delà d’un tel approvisionnement, telles que des fournitures à des établissements situés sur l’ensemble du territoire national, et limite ainsi la portée de ce règlement.
Signatures
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
( *1 ) Langue de procédure : le roumain.
