| France, Cour administrative d'appel de Bordeaux, 5ème chambre (formation à 3), 16 juin 2015, 13BX00880

Vu la requête, enregistrée le 22 mars 2013, présentée pour le Groupement foncier agricole de La Butte, dont le siège est situé à La Butte, 1 route de Bellevue à Sainte-Suzanne (97441), par Me Duprat, avocat ;

Le Groupement foncier agricole de La Butte demande à la cour :

1°) d'annuler le jugement n° 1001217, 1001252 du 6 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté sa demande tendant à l'annulation, d'une part, de l'arrêté du 16 juillet 2010 du préfet de la région Réunion déclarant d'utilité publique au profit de la communauté intercommunale du Nord de la Réunion (Cinor) les acquisitions et travaux nécessaires au projet de création d'un stade en eaux vives et d'aménagement du site du bocage Niagara sur le territoire de la commune de Sainte-Suzanne, d'autre part, de la décision implicite de rejet née du silence gardé par cette autorité sur son recours gracieux en date du 31 août 2010 contre ledit arrêté ;

2°) d'annuler l'arrêté du 16 juillet 2010 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat et de la Cinor le versement d'une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

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Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution et notamment son préambule ;

Vu la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ;

Vu la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

Vu le code civil ;

Vu le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

Vu le code rural et de la pêche maritime ;

Vu le code de l'urbanisme ;

Vu le code de l'environnement ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 19 mai 2015 :

- le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ;

- les conclusions de Mme Déborah De Paz, rapporteur public ;

- et les observations de MeA..., de la SCP Duprat-Aufort-Gaboriau, avocat du Groupement foncier agricole de La Butte ;

1. Considérant que, par arrêté du 16 juillet 2010, le préfet de la Région Réunion a déclaré d'utilité publique, au profit de la communauté intercommunale du Nord de la Réunion (Cinor), les acquisitions et travaux nécessaires au projet d'aménagement du site du Bocage Niagara et de réalisation d'un stade en eaux vives sur le territoire de la commune de Sainte-Suzanne ; que le Groupement agricole foncier de La Butte, qui exploite des terrains compris dans le périmètre visé par la déclaration d'utilité publique, interjette appel du jugement du 6 décembre 2012 par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté précité ;

Sur la légalité externe de l'arrêté du 16 juillet 2010 :

2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction alors applicable : " Les schémas directeurs, les plans d'occupation des sols ou les documents d'urbanisme en tenant lieu et les documents relatifs au schéma départemental des carrières prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du centre régional de la propriété forestière. Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents. / Ces avis sont rendus dans un délai de deux mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable. / Ces dispositions s'appliquent aux opérations d'aménagement dont l'enquête publique n'a pas encore été prescrite à la date de publication de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole " ;

3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " La déclaration d'utilité publique (...) qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un plan local d'urbanisme ne peut intervenir que si : / a) L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique (...) et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la conséquence ; / b) L'acte déclaratif d'utilité publique (...) est pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en comptabilité du plan ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public mentionné à l'article L. 122-4, s'il en existe un, de la région, du département et des organismes mentionnés à l'article L. 121-4 et après avis du conseil municipal... " ;

4. Considérant que l'arrêté du 16 juillet 2010 du préfet de la Réunion a pour seul objet de déclarer d'utilité publique les acquisitions foncières et les travaux nécessaires à la réalisation du projet en litige, en permettant à la communauté intercommunale du Nord de la Réunion de recourir à la procédure d'expropriation, mais ne comporte pas, par elle-même, autorisation d'aménager ou de construire ; que cet arrêté n'emporte pas mise en compatibilité d'un document d'urbanisme ; qu'ainsi et alors même que cette déclaration d'utilité publique se rapporte à une opération d'aménagement, la décision attaquée ne relève pas du champ d'application des dispositions précitées ; qu'en outre, il ressort des pièces du dossier que les parcelles couvertes par l'opération projetée étaient déjà classées, dans la zone NA réservée à " l'urbanisation future ", en secteur NAi, " destiné à accueillir un aménagement lié l'activité touristique du Bocage ", par le plan d'occupation des sols de Sainte-Suzanne approuvé le 25 juin 2008 ; que, dès lors, la déclaration prononcée le 16 juillet 2010, d'une part, ne se traduit par aucune réduction nouvelle des espaces agricoles par rapport au classement NA, d'autre part, est compatible avec ce classement ; qu'il suit de là que les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime et de l'article L. 123-16 du code de l'urbanisme doivent être écartés ; que le moyen tiré du défaut de consultation de la commission départementale des structures agricoles n'est pas assorti des précisions nécessaires pour permettre d'en examiner le bien-fondé ;

5. Considérant qu'aux termes de l'article R. 11-3 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction alors applicable : " L'expropriant adresse au préfet pour être soumis à l'enquête un dossier comprenant : / I. Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages : / 5° l'appréciation sommaire des dépenses " ; que le dossier soumis à enquête publique comportait une estimation sommaire et globale des dépenses par nature de frais, complétée d'une fiche exposant la répartition de ces frais selon les phases de réalisation prévues dans le document intitulé " Caractéristiques des ouvrages les plus importants " ; que le montant global de l'opération a été évalué à 18 983 122 euros toutes taxes comprises ; que le Groupement foncier agricole de La Butte ne démontre pas que cette estimation faisait abstraction des travaux de démolition ou des travaux de dépollution nécessaires à la réalisation de l'opération, à supposer même que ces derniers travaux incombaient au maître d'ouvrage ; qu'en outre, il n'est pas établi qu'eu égard au coût total de l'opération, l'omission de ces dépenses ait été de nature à vicier l'information du public sur l'importance du coût financier du projet ; que la seule circonstance qu'en définitive, les acquisitions foncières se soient révélées plus onéreuses qu'il n'était prévu n'entache pas le dossier d'enquête d'irrégularité dès lors que la communauté intercommunale du Nord de la Réunion a tenu compte, pour estimer ces dépenses d'acquisition à la somme de 1 256 000 euros, de l'avis rendu par le service des domaines le 22 juin 2009, d'ailleurs joint à ce dossier, établi selon les prix qui étaient alors envisageables ; que, si le Groupement foncier agricole de La Butte fait valoir que le montant total des marchés de travaux conclus pour la construction du stade en eaux vives a été supérieur de 24 % à l'estimation du prix de cet équipement dans le dossier d'enquête, cette différence, rapportée au coût total de l'opération, ne traduit pas une minoration dans l'évaluation sommaire ; que le requérant n'assortit pas le moyen tiré de la comparaison avec un projet antérieur, des précisions utiles pour en examiner le bien-fondé ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que l'appréciation sommaire des dépenses ne reflétait pas le coût réel de l'opération tel qu'il pouvait être raisonnablement estimé à la date de l'enquête publique ne peut qu'être écarté ;

Sur la légalité interne de l'arrêté du 16 juillet 2010 :

6. Considérant, en premier que, si le Groupement foncier agricole de La Butte invoque " l'article 17 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme ", qui stipule qu' " Aucune des dispositions de la présente Convention ne peut être interprétée comme impliquant pour un Etat, un groupement ou un individu, un droit quelconque de se livrer à une activité ou d'accomplir un acte visant à la destruction des droits ou libertés reconnus dans la présente Convention ou à des limitations plus amples de ces droits et libertés que celles prévues à ladite Convention ", il résulte de la requête qu'il a entendu, en réalité, se prévaloir de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 ; qu'aux termes de cet article : " La propriété est un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité " ; que, toutefois, le législateur n'a autorisé l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers que pour la réalisation d'opérations dont l'utilité publique est préalablement et formellement constatée ; que cette condition correspond ainsi à l'exigence de nécessité publique, légalement constatée, prévue par l'article 17 de cette Déclaration ; qu'une opération ne peut légalement être déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social ou l'atteinte à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente ;

7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que les sites dénommés " Bocage et Niagara " sur le territoire de la commune de Sainte-Suzanne constituent un pôle touristique majeur de l'Est de la Réunion, déjà fréquenté par plusieurs milliers de personnes en fin de semaine et dont la vocation a été réaffirmée par le schéma de mise en valeur de la mer ; que l'opération tend, d'une part, à renforcer l'offre de loisirs existante, notamment par le développement des activités sportives en relation avec la nature, d'autre part, à assurer la préservation du caractère naturel des lieux, avec les objectifs de réduire les risques pour le biotope aquatique et de lutter contre l'érosion des berges de la rivière Sainte-Suzanne ; que le projet comprend en particulier la création d'un stade en eaux vives, avec l'aménagement d'une rivière artificielle qui permettra le développement de l'activité de canoë kayak existante sur la rivière Sainte-Suzanne et, à terme, l'organisation de compétition au niveau régional à tout le moins ; qu'il n'est pas sérieusement contesté que ce pôle de loisirs desservira un bassin de population de plus de deux cent mille habitants et à fort potentiel touristique ; que, dans ces conditions, si la réalisation de l'opération impose l'acquisition, le cas échéant par la voie de l'expropriation, de presque vingt-sept hectares, dont des terrains exploités, les atteintes portées à la propriété privée et aux activités agricoles ne peuvent être regardées comme excessives au regard de l'intérêt que le projet présente pour la population ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le coût financier, dont l'évaluation n'a pas fait l'objet de critiques pertinentes ainsi qu'il a été dit au point 5, soit de nature à retirer à l'opération son caractère d'utilité publique ; que, dès lors, le moyen tiré de ce que ladite opération serait dépourvue d'une telle utilité et par suite contraire à l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ne peut qu'être écarté ; que, pour les mêmes motifs et en tout état de cause, le Groupement foncier agricole de la Butte n'invoque pas pertinemment la violation de l'article 545 du code civil ;

8. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté intercommunale du Nord de la Réunion, le Groupement foncier agricole de La Butte n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté sa demande ;

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté intercommunale du Nord de la Réunion et de l'Etat qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme dont le Groupement agricole foncier de La Butte demande le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l'affaire, il y a lieu de mettre à la charge du Groupement foncier agricole de La Butte la somme de 1 500 euros au profit de la communauté intercommunale du Nord de la Réunion, sur ce fondement ;

DECIDE :

Article 1er : La requête du Groupement foncier agricole de La Butte est rejetée.

Article 2 : Le Groupement foncier agricole de La Butte versera une somme de 1 500 euros à la communauté intercommunale du Nord de la Réunion en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

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