| France, Cour administrative d'appel de Marseille, 9ème chambre - formation à 3, 13 mai 2016, 15MA00477

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C...A...a demandé au tribunal administratif de Bastia :

- d'annuler la délibération du 21 mai 2013 par laquelle le conseil municipal d'Ajaccio a approuvé le plan local d'urbanisme ;

- de mettre à la charge de la commune d'Ajaccio une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°1300517 du 16 décembre 2014, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 5 février 2015, M. C...A..., représenté par Me B..., demande à la Cour :

1°) d'annuler ce jugement du 16 décembre 2014 du tribunal administratif de Bastia ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 21 mai 2013 par laquelle le conseil municipal d'Ajaccio a approuvé le plan local d'urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Ajaccio une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'alinéa 1er de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté ;

- les dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme ont été méconnues en ce que la concertation a été interrompue entre le 30 juin 2007 et le 27 juillet 2011 et a repris ensuite selon des modalités différentes de celles fixées dans la délibération du 21 juillet 2003 ;

- le commissaire enquêteur n'a pas analysé ses observations ;

- la chambre de l'agriculture ne devait pas être consultée ;

- le classement des parcelles lui appartenant en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et porte atteinte au droit de propriété.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2015, la commune d'Ajaccio, représentée par la SCP d'avocats Sartorio- Lonqueue- Sagalovitsch et Associés, conclut au rejet de la requête, à titre principal, comme irrecevable et, à titre subsidiaire, comme mal fondée ainsi qu'à la condamnation de M. A... à lui verser une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable en ce qu'elle ne contient aucun moyen d'appel ;

- les moyens soulevés par M. A... ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l'arrêt était susceptible d'être fondé sur un moyen d'ordre public relevé d'office, tiré du non lieu à statuer sur les dispositions du plan local d'urbanisme d'Ajaccio d'ores et déjà annulées par des jugements du tribunal administratif de Bastia n° 1301001et n° 1301010 du 16 décembre 2014 devenus définitifs.

M. A... a présenté le 15 avril 2016 des observations en réponse au moyen d'ordre public susceptible de fonder la décision de la Cour.

Il soutient que la requête est recevable.

Les pièces produites par M. A... le 21 avril 2016 n'ont pas donné lieu à communication en application des dispositions de l'article R. 611- 1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Giocanti,

- et les conclusions de M. Roux, rapporteur public ;

- les observations de Me B... représentant M. A... et celles de Me D... représentant la commune d'Ajaccio.

Une note en délibéré présentée par M. A... a été enregistrée le 28 avril 2016.

1. Considérant que M. A... relève appel du jugement du 16 décembre 2014 par lequel le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du 21 mai 2013 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Ajaccio a approuvé le plan local d'urbanisme ;

Sur l'étendue du litige :

2. Considérant que, par un jugement n° 1301001 du 16 décembre 2014, le tribunal administratif de Bastia a annulé les dispositions de la délibération attaquée en tant qu'elles autorisent l'urbanisation des zones AUEI et AEUIb situées dans le secteur de Budiccie, des parcelles BM 49, BM 91, BR 9 et BR 69 situées dans le secteur de Loretto, des parcelles 118, 122, 173 et 175 situées dans le secteur de San Biaggio, des parcelles AV 1, 2, 4 et 5 et AX 1, 4, 49 et 50 situées dans le secteur de Suartello et de la parcelle AD 46 située dans le secteur de Budiccie ; que, par un jugement n° 1301010 du 16 décembre 2014, le tribunal administratif de Bastia a annulé les dispositions de la délibération attaquée en tant qu'elles autorisent l'urbanisation des zones N et Ne de Capo di Feno, des parcelles AP n° 1 à 5, 8, 9, 12, 14, 15, 18 à 21, 31, 32, 38, 39, 60, 217, 218, 261 et 262, 362, 363, 372, 373 et AR n° 1, 18 à 21, 38, 39, 60 et 70 situées à Acqua Longa en zone UDa, des parcelles B01 n° 103, 118, 120, 122, 173 et 175 situées dans la partie nord du secteur San Biaggio, des parcelles B01 n° 03, 4, 10, 11, 15, 20, 21, 179 et 181 situées dans la partie centrale du même secteur, des parcelles BM n° 4, 5 et 15 situées dans le secteur de la Croix d'Alexandre, de la zone AUCa située dans le secteur de Loretto, des zones AUCa et UDb du secteur de Sposata, hormis les parcelles n° 54, 46, 129, 131, 6, 68, 69, 70, 81 et 86, de la zone AUD située dans le secteur d'Alzo di Leva, hormis la partie nord-est de cette zone située entre la parcelle n° 100 au sud et la parcelle n° 57 au nord, les parcelles n° BC119 et BC123, situées dans la zone UC du même secteur et des zones AUEI et AUEIb situées dans le secteur de Budiccie, hormis la parcelle située au sud-est de la zone AUEI ; que ces jugements sont devenus définitifs ; que, par suite, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation en tant qu'elles concernent les dispositions précitées ;

Sur la fin de non recevoir opposée par la commune d'Ajaccio à la requête d'appel :

3. Considérant que, contrairement à ce que soutient la commune d'Ajaccio, la requête présentée par M. A... ne constitue pas la reproduction littérale de sa demande de première instance mais comporte une critique du jugement attaqué ; que, dès lors, elle est suffisamment motivée au regard des exigences de l'article R. 411-1 du code de justice administrative ; que, par suite, la fin de non-recevoir invoquée par la commune d'Ajaccio doit être écartée ;

Sur la fin de non recevoir opposée par la commune d'Ajaccio à la demande de première instance :

4. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et notamment de l'attestation notariale du 7 mars 2014 que M. A... est propriétaire de la parcelle cadastrée section B n° 346 située à San Baggio ; que, dès lors, la fin de non recevoir opposée par la commune et tirée de son défaut de qualité lui donnant intérêt pour agir contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme communal ne peut qu'être écartée ;

Sur la légalité de la délibération du 21 mai 2013 :

5. Considérant, en premier lieu, que l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dispose : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. " ; qu'il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, comme en l'espèce la commune d'Ajaccio, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions ;

6. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier et qu'il n'est pas contesté que la lettre de convocation des membres du conseil municipal à la séance du 21 mai 2013 au cours de laquelle le plan local d'urbanisme de la commune a été approuvé a été envoyée à chacun de ces conseillers le 15 mai 2013 ; qu'alors que la commune d'Ajaccio justifie par la production de dix-huit attestations concordantes émanant de conseillers municipaux, dont certains étaient absents et non représentés, qu'étaient joints à cette convocation notamment l'ordre du jour de ladite séance, en l'occurrence l' " approbation du plan local d'urbanisme ", un rapport de présentation de la délibération relative à l'approbation du plan local d'urbanisme comprenant quatorze pages, présenté par la commune comme la note explicative de synthèse exigée par les dispositions précitées ainsi que le projet de délibération comprenant quatre pages, M. A..., qui se borne à faire valoir que le témoignage des vingt-six autres conseillers municipaux n'aurait pas été recueilli, n'apporte aucun commencement de preuve à l'appui de ses allégations selon lesquelles la convocation des membres du conseil municipal aurait été incomplète et donc irrégulière ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté ;

7. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : " I. - Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme (...) Ces modalités doivent, pendant une durée suffisante au regard de l'importance du projet, permettre au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. (...) III. - A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. (...) IV. - Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I et II ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. (...) " ; qu'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme ;

8. Considérant, d'une part, qu'il ressort des pièces du dossier que la concertation a débuté le 22 juin 2005 ; que, contrairement à ce que soutient M. A..., le conseil municipal n'a pas tiré le bilan de la concertation le 30 juin 2007 mais s'est borné à débattre de ce bilan ; que la période de concertation a été prolongée jusqu'au 10 novembre 2011, date à laquelle le conseil municipal a pris une délibération tirant le bilan de la concertation et arrêtant le projet de plan local d'urbanisme ; que, par deux délibérations en date du 28 juin 2012, le conseil municipal d'Ajaccio a retiré la délibération du 10 novembre 2011, a approuvé à nouveau le bilan de la concertation et a arrêté le plan local d'urbanisme ; qu'il résulte de ce qui précède que la période de concertation s'est étalée du 22 juin 2005 jusqu'au 28 juin 2012, date à laquelle le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation ;

9. Considérant, d'autre part, que, par une délibération en date du 21 juillet 2003, le conseil municipal d'Ajaccio a prescrit la révision du plan d'occupation des sols approuvé le 28 octobre 1999 et fixé les modalités de la concertation publique suivantes : l'organisation de réunions publiques dans les différents quartiers de la commune, la mise à disposition du public d'un registre d'observations et l'organisation d'une exposition publique ; qu'au titre de ces modalités de la concertation, exigée en application des dispositions précitées de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, telles que fixées par la délibération susmentionnée, le conseil municipal a prévu la mise à disposition du public d'un registre destiné à recueillir les observations du public en juin 2005 puis en mars et avril 2007 et enfin du 27 juillet au 10 novembre 2011, l'organisation de trois réunions publiques le 22 juin 2005, le 7 juillet 2005 et le 24 mars 2007 au Palais des Congrès et enfin l'organisation de deux expositions publiques, la première, le 7 juillet 2005 puis, la seconde, du 26 mars au 30 avril 2007 ; qu'il ressort des pièces du dossier que l'ensemble des modalités de concertation fixées par la délibération du 21 juillet 2003 a ainsi été respecté au cours de la période de concertation ; que si le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) a évolué entre 2007 et 2011 et a été enrichi, il ressort des pièces du dossier que les modifications ainsi opérées n'ont pas eu pour effet, eu égard à leur faible ampleur, de bouleverser l'économie générale du PADD ; que, dans ces conditions, ces modifications n'imposaient pas à la commune d'accomplir à nouveau l'ensemble des modalités de concertation pour tenir compte de la nouvelle version du projet de PADD ; qu'il s'ensuit que M. A... n'est pas fondé à soutenir que la modification du projet de PADD a eu pour effet d'interrompre la concertation et que celle-ci aurait dû être entièrement reprise à compter de

2011 ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme doit être écarté ;

10. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement (...)" ; qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (...) " ; que si le commissaire-enquêteur n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, il doit indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis ; qu'ainsi, M. A... ne peut utilement soutenir que le commissaire enquêteur n'a pas répondu à ses observations ; qu'en tout état de cause, il ressort du rapport du commissaire enquêteur que ce dernier a analysé les observations de M . A...et y a apporté une réponse ;

11. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article R 123-17 du code de l'urbanisme : " (...)Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture et, le cas échéant, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. " ; qu'il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport du commissaire enquêteur que la surface agricole NC du plan d'occupation des sols approuvé le 28 octobre 1999 a été réduite de 104,87 hectares ; qu'il s'en suit que, contrairement à ce que soutient M. A..., la commune était tenue de consulter la chambre de l'agriculture laquelle a émis en l'espèce deux avis défavorables le 13 février 2012 et le 9 octobre 2012 ; que la circonstance que la chambre de l'agriculture ait été consultée à deux reprises est sans incidence sur la légalité de la délibération en litige ; que, par suite, M. A... n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière ;

12. Considérant, en cinquième lieu, qu'aux termes de l'article R 123-7 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles " ; qu'il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction ; qu'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme ; que leur appréciation, sur ces différents points, ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts ;

13. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la parcelle n° 346 appartenant à M. A..., d'une contenance de plus de 10 hectares, située dans le secteur de San Baggio, est restée à l'état naturel et est frappée partiellement d'une servitude d'espace boisé classé ; que ce terrain, s'il jouxte une zone classée UD, desservie par les réseaux publics, sur laquelle l'appelant a réalisé un lotissement, est également bordé au nord-est par une vaste zone agricole dont les photographies versées au dossier prouvent qu'elle est actuellement exploitée ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le terrain de M. A... aurait perdu son potentiel agricole ; qu'eu égard notamment à la vocation de la zone agricole telle que définie par l'article R. 123-7 précité du code de l'urbanisme, et compte tenu du parti d'aménagement retenu, en cohérence avec l'objectif des auteurs du plan local d'urbanisme tendant à " préserver et valoriser les espaces naturels et agricoles ", les auteurs du plan d'urbanisme n'ont pas fait une appréciation manifestement erronée de la situation de cette parcelle en la classant en zone A, alors même que celle ci était auparavant classée en zone " NAb" dans le document d'urbanisme précédent ;

14. Considérant, en revanche, que les parcelles cadastrées n° 305, 306 et 338 voisines de celle appartenant à M. A..., sont issues du lotissement autorisé par le permis d'aménager délivré par le maire d'Ajaccio le 17 novembre 2010 ; qu'il ressort des plans cadastraux versés au dossier que des bâtiments, dont il n'est pas contesté qu'ils sont à usage d'habitation, ont été implantés sur ces terrains ; qu'ainsi, alors même qu'elles sont dans le prolongement d'une zone agricole, les parcelles en cause sont situées dans un espace déjà urbanisé qui a perdu son caractère agricole ; que, par suite, M. A... est fondé à soutenir que le classement en zone A d'une partie de ces derniers terrains, qui ne peut être regardé comme étant justifié par le parti d'urbanisme de la préservation et de la valorisation des espaces agricoles visé au point précédent, procède d'une appréciation manifestement erronée ;

15. Considérant, en sixième lieu, que les stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales selon lesquelles " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens ", qui ont pour objet d'assurer un juste équilibre entre l'intérêt général et les impératifs de sauvegarde du droit de propriété, laissent au législateur une marge d'appréciation étendue, en particulier pour mener une politique d'urbanisme, tant pour choisir les modalités de mise en oeuvre d'une telle politique que pour juger si leurs conséquences se trouvent légitimées, dans l'intérêt général, par le souci d'atteindre les objectifs poursuivis par la loi ; que le classement des terrains appartenant à M. A... en zone A auquel procède le plan local d'urbanisme n'apparaît pas comme apportant à l'exercice de son droit de propriété des limites qui seraient disproportionnées au regard du but d'intérêt général poursuivi par la délibération contestée et découlant du parti d'urbanisation retenu ; que, par suite, le moyen tiré de la violation des stipulations de l'article 1er du protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peut qu'être écarté ;

16. Considérant qu'il résulte de ce qui précède que M. A... est seulement fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bastia a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la délibération du conseil municipal du 21 mai 2013 en tant qu'elle a décidé le classement en zone A d'une partie des parcelles 305, 306 et 338 situées à San Baggio ; qu'il est, dès lors, uniquement fondé à demander, sur ce point, la réformation de ce jugement et l'annulation, dans cette mesure, de la délibération attaquée ;

Sur les frais non compris dans les dépens :

17. Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que M. A..., qui perd pour l'essentiel, demande sur leur fondement au titre de ses frais non compris dans les dépens, soit mise à la charge de la commune d'Ajaccio, qui n'est, dans la présente instance, ni partie perdante, ni tenue aux dépens ; qu'en revanche, dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune d'Ajaccio présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

D É C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation de la délibération du 21 mai 2013 en tant qu'elle approuve les dispositions définitivement annulées par les jugements n° 1301001 et n° 1301010 du 16 décembre 2014 du tribunal administratif de Bastia.

Article 2 : La délibération du conseil municipal du 21 mai 2013 est annulée en tant qu'elle a décidé le classement en zone A d'une partie des parcelles 305, 306 et 338 situées à San Baggio.

Article 3 : Le jugement n° 1300517 du 16 décembre 2014 du tribunal administratif de Bastia est réformé en ce qu'il a de contraire à l'article 2 du présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A... est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune d'Ajaccio présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. C... A...et à la commune d'Ajaccio.

Délibéré après l'audience du 22 avril 2016, où siégeaient :

- Mme Buccafurri, présidente,

- M. Portail, président-assesseur,

- Mme Giocanti, premier conseiller,

Lu en audience publique, le 13 mai 2016 .

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N° 15MA00477