Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. G... D... a demandé au tribunal administratif de Marseille d'annuler l'arrêté du 5 janvier 2016 par lequel le maire de la commune d'Arles a prononcé à son encontre la sanction de révocation.
Par un jugement n° 1601808 du 22 mai 2018, le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande.
Procédure devant la Cour :
Par une requête, enregistrée le 20 juin 2018, M. D... représenté par Me B... demande à la Cour :
1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Marseille du 22 mai 2018 ;
2°) d'annuler l'arrêté du 5 janvier 2016 par lequel le maire de la commune d'Arles a prononcé à son encontre la sanction de révocation ;
3°) d'enjoindre au maire de la commune d'Arles de le réintégrer dans son emploi ;
4°) de condamner la commune d'Arles à lui verser, en réparation de son préjudice financier, la somme de 1 500 euros par mois à compter du 5 janvier 2016 jusqu'à sa réintégration, ainsi que la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral ;
5°) de mettre à la charge de la commune d'Arles la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
* l'arrêté en litige ne pouvait se fonder régulièrement sur l'avis rendu par le conseil de discipline le 8 mars 2013 ;
* la saisine du conseil de discipline n'était pas suffisamment précise, en méconnaissance de l'article 90 de la loi du 26 janvier 1984 ;
* de même, sa convocation ne lui permettait pas de préparer sa défense ;
* des membres du conseil de discipline ne présentaient pas de garantie d'impartialité ;
* il a été privé d'une garantie dès lors qu'il n'a pas eu accès à l'intégralité de son dossier personnel ;
* l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;
* les faits qui lui sont reprochés ne sont pas constitutifs de fautes disciplinaires ;
* la sanction de révocation est disproportionnée ;
* la responsabilité de la commune est engagée du fait de l'illégalité fautive de l'arrêté du 5 janvier 2016 ; il est en droit d'obtenir, en réparation de son préjudice financier, la somme de 1 500 euros par mois à compter du 5 janvier 2016 jusqu'à sa réintégration, ainsi que la somme de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral.
Par un mémoire, enregistré le 30 novembre 2018, la commune d'Arles représentée par Me F..., demande à la Cour de rejeter la requête et de mettre à la charge de M. D... la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les conclusions indemnitaires sont irrecevables et les moyens soulevés par M. D... ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
* le code des relations entre le public et l'administration ;
* la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;
* la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;
* le décret n° 89-677 du 18 septembre 1989 ;
* le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l'audience publique :
* le rapport de Mme Tahiri,
* les conclusions de M. Coutel, rapporteur public,
* les observations de Me C..., substituant Me B... représentant M. D...,
* et les observations Me F..., représentant la commune d'Arles.
Considérant ce qui suit :
1. M. D..., agent de maîtrise territorial de la commune d'Arles et trésorier du comité des oeuvres sociales du personnel communal, a été révoqué par arrêté du maire de cette commune du 15 mars 2013 annulé par la suite pour défaut de motivation par un jugement du tribunal administratif de Marseille du 16 septembre 2015 devenu définitif. Après avoir réintégré M. D... à compter du 1er avril 2013 en exécution de ce jugement, le maire d'Arles a pris un nouvel arrêté de révocation le 5 janvier 2016 prenant effet à compter de cette même date. M. D... fait appel du jugement du 22 mai 2018 par lequel le tribunal administratif de Marseille a rejeté sa demande tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 janvier 2016.
Sur les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du 5 janvier 2016 :
2. L'arrêté en litige du 5 janvier 2016 prononçant à l'encontre de M. D... la sanction de révocation est fondé sur la circonstance que l'intéressé, alors qu'il était trésorier du comité des oeuvres sociales du personnel de la commune d'Arles, s'est abstenu de dénoncer les détournements de fonds effectués entre avril 2011 et août 2012 par le président de ce comité. Il lui est reproché plus précisément d'avoir, d'une part, signé en dehors de toute procédure régulière d'octroi d'aide des chèques destinés à une utilisation personnelle des fonds par le président du comité des oeuvres sociales et, d'autre part, d'avoir constaté les nombreux retraits d'espèces en dehors de toute procédure d'octroi d'aide ainsi que les nombreuses dépenses effectuées également par le président du comité des oeuvres sociales sans lien avec l'objet social de cette structure.
3. En premier lieu, aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée : " (...) Le pouvoir disciplinaire appartient à l'autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l'article 19 du titre Ier du statut général (...). ". Aux termes de l'article 90 de la même loi : " (...) Le conseil de discipline est saisi par un rapport de l'autorité territoriale. Ce rapport précise les faits reprochés et les circonstances dans lesquelles ils ont été commis. (...) ". Aux termes de l'article 4 du décret du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux : " L'autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l'intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l'autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix./ L'intéressé doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de ce dossier et organiser sa défense. (...) "
4. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le rapport du 13 février 2013 saisissant le conseil de discipline mentionne uniquement que : " suite aux conclusions écrites du commissaire aux comptes chargé de vérifier la comptabilité du comité des oeuvres sociales de la mairie d'Arles et à la saisine du Procureur de la République : " il semblerait que le trésorier du COS, Monsieur G...D...ait été informé des agissements du Président. Interrogé sur le sujet par des membres du COS, il aurait répondu qu'il n'était pas " une balance " ". Ainsi, ce rapport ne précise ni les faits reprochés à M. D... ni les circonstances dans lesquels ils ont été commis. Le courrier du 13 février 2013 de convocation devant le conseil de discipline adressé à M. D... se borne à reproduire des mentions similaires à celles figurant dans le rapport saisissant le conseil de discipline, sans comporter de précision sur les agissements du président du comité des oeuvres sociales que M. D... se serait abstenus de dénoncer.
Dans ces conditions, M. D... n'a pas été mis à même de préparer utilement sa défense, n'ayant pas été mis à même de connaître, avant la réunion du conseil de discipline, les faits reprochés par l'autorité disciplinaire alors même que ces faits reposeraient sur des pièces figurant dans son dossier. Par suite, il est fondé à soutenir que ces vices de procédure, qui l'ont privé d'une garantie, ont constitué une irrégularité de nature à entacher la légalité de l'arrêté du 5 janvier 2016.
5. D'autre part, l'information préalable de l'agent sur les faits qui lui sont reprochés et les circonstances dans lesquels ils ont été commis constitue une formalité substantielle dont la méconnaissance vicie la procédure disciplinaire en privant le fonctionnaire poursuivi d'une garantie tenant à la mise en oeuvre des droits de la défense. Il suit de là que l'autorité administrative compétente était tenue, dès lors qu'elle entendait poursuivre la procédure, de convoquer une nouvelle réunion du conseil de discipline afin de recueillir l'avis de cette instance dans des conditions régulières. Par suite, M. D... est également fondé à soutenir que l'arrêté du 5 janvier 2016, faute de nouvel avis du conseil de discipline, est intervenu à l'issue d'une procédure irrégulière et à en demander également pour ce motif l'annulation.
6. En deuxième lieu, si M. E..., qui, en tant qu'adjoint au maire en charge du personnel, a diligenté et instruit la procédure disciplinaire et a signé l'arrêté prononçant la suspension de M. D..., cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce qu'il pût régulièrement siéger au sein du conseil de discipline dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il ait manqué à l'impartialité requise ou manifesté une animosité particulière à l'égard de l'intéressé. De même, la circonstance que deux représentantes du personnel étaient membres du comité des oeuvres sociales et que l'une d'elles était également élue sur une liste concurrente est sans influence sur la régularité de l'avis du conseil de discipline dès lors qu'il ne ressort pas du dossier que ces agents aient manqué de l'impartialité nécessaire pour siéger audit conseil ou aient manifesté une animosité particulière à l'endroit de M. D.... Par suite, ce dernier n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté du 5 janvier 2016 serait entaché pour ce motif d'une illégalité.
7. En troisième lieu, aux termes du deuxième alinéa de l'article 19 de la loi du 13 juillet 1983 : " Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. (...) ".
8. M. D... soutient que son dossier individuel était incomplet dès lors qu'il ne comportait ni les éléments relatifs à sa carrière, ni les pièces faisant état de 120 prélèvements ou paiements frauduleux ainsi que la signature de chèques au bénéfice de M. A... sans respect de la procédure d'attribution d'aide. Toutefois, d'une part, M. D... ne précise pas en quoi les pièces se rapportant à sa carrière auraient été utiles à sa défense. D'autre part, le rapport du 20 novembre 2012 établi par le commissaire aux comptes chargé de certifier les comptes du comité des oeuvres sociales du personnel communal, versé au dossier de l'intéressé, précise que " du 8 avril 2011 au 29 août 2012 près de 120 prélèvements ou paiement illicites ont été effectués " dont une partie résultait de retraits en banque de sommes d'argent au moyen de chèques libellés directement au nom du président de ce comité. En outre, les copies de chèques signés par M. D... au profit de M. A... figuraient également dans son dossier disciplinaire. Par suite, le requérant n'est pas fondé à invoquer le caractère incomplet de son dossier individuel.
9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " (...) doivent être motivées les décisions qui : (...) 2° Infligent une sanction ; (...) ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Si M. D... soutient que l'arrêté attaqué serait insuffisamment motivé, cette décision vise les textes dont elle fait application, le procès-verbal du conseil de discipline du 8 mars 2013 et mentionne notamment la faute professionnelle grave imputée au requérant, tenant au fait d'avoir, d'une part, signé des chèques en dehors de toute procédure régulière d'octroi d'aide par le comité des oeuvres sociales pour une utilisation personnelle des fonds par le président de ce comité et, d'autre part, constaté sans les dénoncer les nombreux retraits d'espèces en dehors de toute procédure d'octroi d'aide ainsi que les nombreuses dépenses effectués également par le président du comité des oeuvres sociales sans lien avec l'objet social de cette structure. Elle mentionne en outre que ces faits sont contraires à l'honneur et à la probité attendus d'un fonctionnaire et ont eu un retentissement sur la réputation de la collectivité et de ses agents. Dès lors, cette décision doit être regardée comme suffisamment motivée, au regard des exigences posées par les dispositions précitées des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, dont le respect s'apprécie indépendamment du bien-fondé des motifs retenus. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de ladite décision doit être écarté.
10. Enfin, aux termes de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : / Premier groupe : / l'avertissement ; / le blâme ; / l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; / Deuxième groupe : / l'abaissement d'échelon ; / l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; / Troisième groupe : / la rétrogradation ; / l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; / Quatrième groupe : / la mise à la retraite d'office ; / la révocation. ". Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes, en tenant compte de la manière de servir de l'intéressé et de ses antécédents disciplinaires.
11. Ainsi que la Cour l'a estimé dans son arrêt rendu le 27 septembre 2016, les irrégularités sur lesquelles repose la sanction en litige ne pouvaient être ignorées de M. D... qui n'a aucunement pris l'initiative d'alerter la commune sur celles-ci alors qu'il exerçait les fonctions de trésorier du comité des oeuvres sociales de la commune d'Arles dont sont membres de droit les agents de ladite commune. L'intéressé a, au demeurant, reconnu les faits devant le conseil de discipline. Il a, en outre, par un arrêt rendu le 12 février 2019 par la chambre correctionnelle de la cour d'appel d'Aix-en-Provence été condamné à une peine de 6 mois d'emprisonnement avec sursis pour ces faits, requalifiés en complicité d'abus de confiance. Eu égard à la gravité des agissements de M. D..., matériellement établis, et à leur retentissement, alors même que ces faits ont été commis en tant que trésorier du comité des oeuvres sociales du personnel communal, association para-municipale à vocation sociale en faveur des agents de la commune, et qu'aucune faute n'aurait été antérieurement reprochée à l'intéressé, la sanction de la révocation n'apparaît pas disproportionnée aux fautes commises.
Sur les conclusions indemnitaires, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense :
12. Si l'intervention d'une décision illégale peut constituer une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'administration, elle ne saurait donner lieu à réparation s'il résulte de l'instruction que, dans le cas d'une procédure régulière, la même décision aurait pu légalement être prise.
13. Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents que l'arrêté du 5 janvier 2016, qui doit être annulé en raison d'un vice de procédure, ne repose pas sur des faits matériellement inexacts et ne prononce pas une sanction disproportionnée au regard des manquements constatés. Dès lors que la même sanction aurait pu être légalement prise à l'issue d'une procédure régulière, le préjudice qu'aurait subi le requérant du fait de l'illégalité de l'arrêté du 5 janvier 2016 ne peut être regardé comme la conséquence du vice dont cette décision est entachée. Par suite, les conclusions de M. D... tendant à la condamnation de la commune d'Arles à l'indemniser du préjudice moral et financier subis du fait de sa révocation ne peuvent qu'être rejetées.
14. Il résulte de tout ce qui précède que M. D... est seulement fondé à demander la réformation du jugement attaqué en tant qu'il n'a pas fait droit à ses conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 5 janvier 2016.
Sur les conclusions à fin d'injonction :
15. L'annulation de l'arrêté prononçant la révocation de M. D... implique nécessairement sa réintégration et la reconstitution de sa carrière à compter de la date d'effet de cet arrêté, soit le 25 janvier 2016. Il y a lieu d'ordonner au maire d'Arles d'y procéder dans le délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.
Sur les frais liés à l'instance :
16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. D..., qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d'Arles demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette commune la somme de 2 000 euros à verser à M. D... en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
D É C I D E :
Article 1er : L'arrêté du 5 janvier 2016 par lequel le maire de la commune d'Arles a prononcé à l'encontre de M. D... la sanction de révocation est annulé.
Article 2 : Il est enjoint au maire d'Arles de procéder, dans le délai de deux mois suivant la notification de la présente décision, à la réintégration de M. D... et à la reconstitution de sa carrière à compter du 5 janvier 2016.
Article 3 : La commune d'Arles versera à M. D... la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. D... et les conclusions présentées par la commune d'Arles en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.
Article 5 : Le jugement du tribunal administratif de Marseille du 22 mai 2018 est réformé en ce qu'il a de contraire au présent arrêt.
Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. G... D...et à la commune d'Arles.
Délibéré après l'audience du 20 mars 2019, où siégeaient :
* M. Gonzales, président,
* M. d'Izarn de Villefort, président assesseur,
* Mme Tahiri, premier conseiller.
Lu en audience publique le 3 avril 2019.
N° 18MA02899 5
