Vu la requête, enregistrée le 26 avril 2011, présentée pour M. et Mme B..., demeurant au..., par Me Bascoulergue, avocat au barreau de Nantes ; M. et Mme B... demandent à la cour :
1°) d'annuler le jugement n° 0805404 du 22 février 2011 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 4 juillet 2008 par laquelle le conseil municipal de Préfailles a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ;
2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, ladite délibération ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Préfailles une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
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Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code de l'urbanisme ;
Vu le code de l'environnement ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ;
Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 7 mai 2013 :
- le rapport de M. Sudron, président-assesseur ;
- les conclusions de M.Pouget, rapporteur public ;
- les observations de Me C..., substituant Me Bascoulergue, avocat de M. et Mme B... ;
- et les observations de Me A..., substituant Me Martin-Bouhours, avocat de la commune de Prefailles ;
1. Considérant que par délibération du 4 juillet 2008 le conseil municipal de Préfailles a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune ; que M. et Mme B..., propriétaires de plusieurs parcelles sur le territoire communal, relèvent appel du jugement du 22 février 2011 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de cette délibération ;
Sur les conclusions à fin d'annulation :
- en ce qui concerne la légalité externe :
2. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière de développement économique, d'agriculture, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de commerce, de transports, d'équipements et de services... " ; qu'aux termes de l'article R. 123-2 du même code : " Le rapport de présentation : 1° Expose le diagnostic prévu au premier alinéa de l'article L. 123-1 ; 2° Analyse l'état initial de l'environnement ; ...4° Evalue les incidences des orientations du plan sur l'environnement et expose la manière dont le plan prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur... " ;
3. Considérant que le rapport de présentation du PLU de Préfailles détaille de façon complète l'état initial de l'environnement, recense les espaces écologiques sensibles existant sur le territoire de la commune ainsi que les espèces animales présentes, dont celles faisant l'objet d'une protection ; qu'il décrit les incidences de la mise en oeuvre du PLU sur l'environnement et précise les mesures compensatoires prévues ; que, dans ces conditions, les dispositions précitées de l'article R. 123-2 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues ;
4. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I. Les programmes ou projets de travaux, d'ouvrage ou d'aménagement soumis à un régime d'autorisation ou d'approbation administrative, et dont la réalisation est de nature à affecter de façon notable un site Natura 2000, font l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site. " ;
5. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que l'inscription de la Zone de Protection Spéciale " Estuaire de la Loire -Baie de Bourgneuf ", intégrant le territoire de la commune de Préfailles au réseau Natura 2000, est intervenue en octobre 2008 postérieurement à la délibération contestée approuvant le PLU de la commune ; que, dès lors, M. et Mme B... ne sont pas fondés à soutenir que cette délibération aurait dû être précédée d'une évaluation de ses incidences au regard des objectifs de conservation de la zone de protection spéciale susmentionnée conformément aux dispositions précitées de l'article L. 414-4 du code de l'environnement ;
6. Considérant, en troisième lieu, qu'aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à l'enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent dans les formes prévues par les articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement... " ; qu'aux termes de l'article R. 123-22 du code de l'environnement : " ...Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que le maître de l'ouvrage lorsque celui-ci en fait la demande. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération... " ; que ces dispositions imposent au commissaire enquêteur, qui n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, d'en analyser le contenu, et d'indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de ses conclusions ;
7. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que, dans son rapport, le commissaire enquêteur, après avoir rappelé le déroulement de l'enquête publique, l'historique du PLU et le contenu du projet d'aménagement et de développement durable (PADD), analyse succinctement les 34 observations figurant sur le registre d'enquête et celles des 29 lettres qu'il a reçues, et indique les remarques et réclamations qui doivent être, soit étudiées dans l'année, soit dans l'avenir ou sont difficiles à satisfaire ; que, concernant les doléances des 126 riverains opposés à un projet d'implantation d'une zone artisanale à vocation maritime, il mentionne qu'il serait " plus judicieux de revoir l'implantation de cette zone trop proche des habitations, qui risque d'engendrer d'importances nuisances " ; qu'enfin, ses conclusions font siennes les orientations du PADD, favorables au projet ; qu'ainsi les dispositions précitées de l'article R. 123-22 du code de l'environnement n'ont pas été méconnues ;
8. Considérant, en quatrième lieu, qu'aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme : " Dans les communes qui sont situées à moins de quinze kilomètres de la périphérie d'une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population, ou à moins de quinze kilomètres du rivage de la mer, et qui ne sont pas couvertes par un schéma de cohérence territoriale applicable, le plan local d'urbanisme ne peut être modifié ou révisé en vue d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle... / Il peut être dérogé aux dispositions des deux alinéas précédents soit avec l'accord du préfet donné après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d'agriculture, soit, lorsque le périmètre d'un schéma de cohérence territoriale incluant la commune a été arrêté, avec l'accord de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4... " ;
9. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, d'une part, que la zone 1AUm et une des deux zones 2AUh, créées par le PLU, avaient été classées respectivement en zones NAa et NA1 par le plan d'occupation des sols (POS) antérieur approuvé le 26 octobre 1986 et, d'autre part, que le règlement du PLU subordonne l'ouverture à l'urbanisation des zones 2AU à une modification ou une révision de ce document ; que, par suite, et alors même que la seconde zone 2AUh était précédemment classée en zone NC, le classement litigieux n'a pas pour effet d'ouvrir les zones en question à l'urbanisation au sens des dispositions de l'article L. 122-2 précité du code de l'urbanisme ; que, par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions ne peut qu'être écarté ;
10. Considérant, en dernier lieu, qu'aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le maire. Le dossier soumis à l'enquête comprend, en annexe, les avis des personnes publiques consultées. / Après l'enquête publique, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal. / Le plan local d'urbanisme approuvé est tenu à la disposition du public " ; qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que le PLU approuvé n'ait pas été mis à la disposition du public pour lui permettre d'en prendre connaissance et que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les modifications apportées au projet, dont il n'est pas contesté qu'elles n'altèrent pas son économie générale, ne procéderaient pas des observations formulées lors de l'enquête publique ; que, dans ces conditions, les dispositions précitées de l'article L. 123-10 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues ;
- en ce qui concerne la légalité interne :
11. Considérant, en premier lieu, qu'aux termes de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme : " Pour déterminer la capacité d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser, les documents d'urbanisme doivent tenir compte : ...des conditions de fréquentation par le public des espaces naturels, du rivage et des équipements qui y sont liés... ";
12. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation du PLU, que la station d'épuration desservant les communes de Saint Michel Chef Chef, La Plaine sur Mer et Préfailles présente une capacité répondant aux besoins d'une population de 23 000 équivalents habitants et que cet équipement doit voir sa capacité de traitement portée à 52 500 équivalents habitants ; que les requérants, qui ne démontrent pas que les travaux projetés ne permettront pas de faire face à un développement de l'urbanisation en particulier au cours de la période estivale, ne sont, en conséquence, pas fondés à se prévaloir de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 146-2 du code de l'urbanisme ;
13. Considérant, en deuxième lieu, qu'aux termes de l'article L. 146- 4 du code de l'urbanisme : " I - L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Par dérogation aux dispositions de l'alinéa précédent, les constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, avec l'accord du préfet après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites. ... II - L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés à l'article 2 de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 précitée doit être justifiée et motivée, dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord du représentant de l'Etat dans le département. Cet accord est donné après que la commune a motivé sa demande et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature... " ;
14. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, et notamment des documents graphiques du PLU, que la zone 2AUh du Bois Roux s'inscrit dans la continuité immédiate d'une urbanisation existante ; que si le secteur 1AUm D...est séparé, dans sa partie sud-est, par un secteur naturel Nd, d'un vaste quartier urbanisé de la commune, il y est toutefois relié au nord-est, et, pour partie, au sud ; qu'en outre le préfet de la Loire Atlantique, après avoir recueilli l'avis favorable de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, a, par courrier du 8 avril 2008, donné son accord au projet de plan local d'urbanisme ; qu'il ressort du rapport de présentation que les zones 2AUh d'une surface cumulée de 11 hectares ont vocation à accueillir une densité moyenne de l'ordre de 20 logements à l'hectare et que le secteur 1AUm, d'une surface de 3,5 hectares, dont le développement est lié à la restructuration et à l'extension du port de plaisance obéit à des règles d'implantation privilégiant une utilisation économe et " qualifiante " de l'espace ; qu'ainsi les prévisions d'urbanisation dans les secteurs susmentionnés, présentent un caractère limité ; que, dans ces conditions, les dispositions précitées de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme n'ont pas été méconnues ;
15. Considérant en dernier lieu qu'aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturel... " ;
16. Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le classement des parcelles AK 1049 et AK 697 en zone naturelle Nd, est uniquement justifié par la création d'une " zone tampon ", entre la zone d'activité future à vocation maritime prévue en secteur 1AUm et les habitations implantées dans la zone UB ; qu'ainsi, et alors même qu'elles sont restées à l'état naturel et sont dépourvues de toute construction, ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article R. 123-8 du code de l'urbanisme ;
17. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme B... sont seulement fondés à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l'annulation de la délibération du 4 juillet 2008 par laquelle le conseil municipal de Préfailles a approuvé le PLU de la commune, en tant qu'elle classe en secteur Nd les parcelles cadastrées AK 1049 et AK 697 leur appartenant ;
Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
18. Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Préfailles la somme que demandent M. et Mme B... au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; que ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de M. et Mme B... qui ne sont pas, dans la présente instance, la partie perdante ;
DÉCIDE :
Article 1er : Le jugement du 22 février 2011 du tribunal administratif de Nantes est annulé en tant qu'il a rejeté la demande de M. et Mme B... tendant à l'annulation de la délibération du 4 juillet 2008 par laquelle le conseil municipal de Préfailles a approuvé le PLU de la commune, en ce qu'elle classe en secteur Nd les parcelles cadastrées AK 1049 et AK 697.
Article 2 : La délibération du 4 juillet 2008 par laquelle le conseil municipal de Préfailles a approuvé le PLU de la commune est annulée en tant qu'elle classe en secteur Nd les parcelles cadastrées AK 1049 et AK 697.
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête présentée par M. et Mme B... est rejeté.
Article 4 : Les conclusions de la commune de Préfailles tendant au bénéfice des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. et Mme B... et à la commune de Préfailles.
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N° 11NT01246
