| France, Cour administrative d'appel de Nantes, 3ème chambre, 23 juillet 2015, 14NT01599

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B... A...a demandé au tribunal administratif de Nantes la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 1 440 764 euros en réparation des préjudices résultant pour lui de la suppression, par la loi du 16 janvier 2001, du privilège professionnel des courtiers interprètes et conducteurs de navires.

Par un jugement n° 1005454 du 17 avril 2014, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 17 juin 2014 M. B... A..., représenté par Me D..., demande à la cour :

1°) d'annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 17 avril 2014 ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 1 440 764 euros ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les modalités d'indemnisation prévues par la loi du 16 janvier 2001, fondées sur des exercices trop anciens et sur un taux d'indemnisation fixé arbitrairement à 65%, ne permettent pas une indemnisation équitable du préjudice patrimonial subi ;

- la suppression du privilège professionnel par loi du 16 janvier 2001 ne saurait se justifier par la volonté du législateur, dans un but d'intérêt général, de mettre en conformité le droit national avec le règlement du Conseil du 12 octobre 1992 dès lors que la loi est contraire aux intérêts du Trésor Public et que, contrairement à l'appréciation portée par la commission européenne, la loi méconnaît la portée de ce règlement communautaire qui ne vise que l'activité de représentation en douanes qui est distincte de celle des courtiers maritimes ;

- par ailleurs l'objectif de la libre concurrence et de la liberté d'entreprendre affiché par la loi du 16 janvier 2001 méconnaît les stipulations de l'article 1er du protocole n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et, par suite, la hiérarchie des normes dans l'ordre juridique communautaire ; la responsabilité de l'Etat est donc engagée du fait de cette loi qui méconnaît les engagements internationaux de la France en faisant une application erronée d'un texte communautaire et en portant atteinte à la hiérarchie des normes dans l'ordre juridique communautaire ; l'indemnisation du préjudice résultant de l'application de cette loi ne saurait se limiter à celle prévue par le législateur ;

- la responsabilité de l'Etat est également engagée du fait de l'inconventionnalité de la loi au regard des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales car le montant de l'indemnité calculée selon les modalités fixées par la loi est insuffisant et porte atteinte au droit de propriété en l'absence d'une réparation intégrale du préjudice subi ; en effet, outre la perte de l'outil de travail sans indemnisation appropriée, il n'a pu bénéficier de l'espérance légitime de le céder à sa juste valeur ;

- la suppression du privilège professionnel méconnaît également le principe général du droit communautaire de confiance légitime ; en effet l'activité de courtier maritime existait depuis le XVIIIème siècle et l'Etat a procédé à des nominations de courtiers après l'entrée en vigueur du règlement n° 2913/92 du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaires, ce qui permettait aux courtiers maritimes d'être légitimement en droit de conclure à la pérennité de leur office ;

- la loi méconnaît également le principe de sécurité juridique, dont le respect doit être apprécié au regard du droit communautaire, quelle que soit l'appréciation retenue par le Conseil Constitutionnel qui a déclaré conforme à la Constitution l'article 1er de la loi du 16 janvier 2001 au regard de ce principe tiré de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ; la méconnaissance par l'Etat des stipulations de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales oblige l'Etat à réparer le préjudice causé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 août 2014, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M. A...ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et son premier protocole additionnel ;

- le règlement n° 2913/92/CEE du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaires ;

- le code de commerce ;

- la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports ;

- le décret n° 2003-247 du 13 mars 2003 ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2010-102 QPC du 11 février 2011 rendue sur la question prioritaire de constitutionnalité transmise par le Conseil d'Etat (décision n° 343752 du 17 décembre 2010) relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l'article 1er de la loi n° 2001-43 du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Specht,

- les conclusions de M. Giraud, rapporteur public,

- et les observations de Me D..., représentant M. A....

1. Considérant que la loi du 16 janvier 2001 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des transports a, d'une part, abrogé l'article L. 131-2 du code de commerce et ainsi mis un terme au monopole des courtiers interprètes et conducteurs de navires dans le domaine du courtage maritime et de la conduite en douane des navires et, d'autre part, prévu une indemnisation de ces professionnels à raison de la perte du droit qui leur était jusqu'alors garanti par l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances ; que les modalités d'indemnisation ont été fixées par un décret du 13 mars 2003 pris en application de cette loi ; que M. A..., courtier interprète et conducteur de navire, relève appel du jugement du 17 avril 2014 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande tendant à la condamnation de l'Etat à lui verser la somme de 1 440 764 euros en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'abrogation, par la loi du 16 janvier 2001, du privilège professionnel dont jouissaient les courtiers interprètes et conducteurs de navire ;

Sur la méconnaissance par le législateur de la portée du règlement n° 2913/92/CEE du Conseil du 12 octobre 1992 :

2. Considérant, d'une part, qu'aux termes de l'article 5 du règlement du Conseil du 12 octobre 1992 : "1. Dans les conditions prévues à l'article 64 paragraphe 2 (...), toute personne peut se faire représenter auprès des autorités douanières pour l'accomplissement des actes et formalités prévus par la réglementation douanière. 2. La représentation peut être : - directe, dans ce cas le représentant agit au nom et pour le compte d'autrui, ou - indirecte, dans ce cas le représentant agit en son nom propre, mais pour le compte d'autrui. Les États membres peuvent se réserver le droit de faire, sur leur territoire, des déclarations en douane selon : - soit la modalité de la représentation directe, - soit celle de la représentation indirecte, de sorte que le représentant doit être un commissionnaire en douane y exerçant sa profession (...) " ; qu'aux termes de l'article 64 de ce règlement : " 1. Sous réserve de l'article 5, la déclaration en douane peut être faite par toute personne en mesure de présenter ou de faire présenter au service des douanes compétent la marchandise en cause ainsi que tous les documents dont la production est nécessaire pour permettre l'application des dispositions régissant le régime douanier pour lequel la marchandise est déclarée. 2. Toutefois : a) lorsque l'acceptation d'une déclaration en douane entraîne pour une personne déterminée des obligations particulières, cette déclaration doit être faite par cette personne ou pour son compte (...) " ;

3. Considérant, d'autre part, qu'aux termes de l'article L. 131-2 du code de commerce, dans sa version antérieure à la loi du 16 janvier 2001 : " Les courtiers interprètes et conducteurs de navires font le courtage des affrètements. Ils ont, en outre, seuls le droit de traduire, en cas de contestations portées devant les tribunaux, les déclarations, chartes-parties, connaissements, contrats, et tous actes de commerce dont la traduction serait nécessaire. Ils constatent le cours du fret ou du nolis. Dans les affaires contentieuses de commerce, et pour le service des douanes, ils servent seuls de truchement à tous étrangers, maîtres de navires, marchands, équipages de vaisseau et autres personnes de mer " ; que l'article 1er de la loi du 16 janvier 2001 dispose : " I. - L'article L. 131-2 du code de commerce est abrogé. II. - Le courtage d'affrètement, la constatation du cours du fret ou du nolis, les formalités liées à la conduite en douane, la traduction des déclarations, des chartes-parties, des connaissements, des contrats et de tous actes de commerce, lorsqu'ils concernent les navires, sont effectués librement par l'armateur ou son représentant qui peut être le capitaine " ;

4. Considérant que la responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, d'une part, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi à la condition que cette loi n'ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d'autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l'ensemble des préjudices qui résultent de l'intervention d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France ;

5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées du règlement du Conseil du 12 octobre 1992 que celui-ci pose le principe de liberté de représentation auprès des autorités douanières alors que l'article L. 131-2 du code de commerce réservait aux courtiers maritimes le monopole de l'accomplissement des actes et formalités liés à la conduite en douane des navires ; qu'il résulte de l'instruction que la suppression par la loi du 16 janvier 2001 du privilège professionnel dont jouissaient les courtiers interprètes et conducteurs de navire répondait à un but d'intérêt général résultant non seulement de la volonté du législateur de mettre le droit national en conformité avec le règlement précité du Conseil du 12 octobre 1992, mais également, et nonobstant le fait que les courtiers maritimes auraient été investis, avant l'intervention de la loi du 16 janvier 2001, d'une tâche d'intérêt général, du choix de favoriser la libre concurrence et la liberté d'entreprendre dans le secteur d'activité concerné ; qu'ainsi, compte tenu des objectifs fixés par le législateur et alors qu'il ne ressort d'aucun élément du dossier que celui-ci se serait à tort estimé lié par l'avis motivé de la Commission des communautés européennes du 3 décembre 1997, la circonstance, à la supposer établie, que le législateur aurait adopté une loi dont le champ d'application quant aux activités visées serait plus large que celui du règlement précité ne constitue pas, par elle-même, une méconnaissance du droit de l'Union européenne ; que, par suite la responsabilité de l'Etat, qui n'a pas méconnu les engagements internationaux de la France, ne saurait être recherchée du fait de l'intervention de la loi du 16 janvier 2001 ;

Sur le moyen tiré de l'inconventionnalité de la loi du 16 janvier 2001 au regard de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :

6. Considérant qu'aux termes de l'article 2 de la loi du 16 janvier 2001 : " Les titulaires d'office de courtiers interprètes et conducteurs de navires sont indemnisés du fait de la perte du droit qui leur a été reconnu à l'article 91 de la loi du 28 avril 1816 sur les finances de présenter un successeur à l'agrément du ministre chargé de la marine marchande. Lorsqu'ils exercent les activités mentionnées à l'article 1er, les courtiers interprètes et conducteurs de navires conservent leur qualité de commerçant " ; qu'aux termes de l'article 4 de cette loi : " I.- La valeur des offices, limitée aux activités faisant l'objet du privilège supprimé par la présente loi, est calculée : - en prenant pour base la somme de la recette nette moyenne au cours des exercices 1992 à 1996 et de trois fois le solde moyen d'exploitation de l'office au cours des mêmes exercices ; - en affectant cette somme d'un coefficient de 0,5 pour lesdits offices ; - en multipliant le total ainsi obtenu par le rapport du chiffre d'affaires moyen des exercices 1992 à 1996 de l'office correspondant aux activités faisant l'objet du privilège sur le chiffre d'affaires global moyen des exercices 1992 à 1996 de l'office.(...) II. - Le montant de l'indemnité afférente à la perte du droit de présentation est fixé à 65 % de la valeur déterminée au I. III. - Cette indemnité est versée aux courtiers interprètes et conducteurs de navires sous la forme d'un seul versement dans les six mois suivant le dépôt de la demande " ; qu'aux termes de l'article 5 de la même loi : " Les conditions dans lesquelles les courtiers interprètes et conducteurs de navires peuvent, sur leur demande, accéder aux professions de commissionnaire de transport, de greffier de tribunal de commerce, d'huissier de justice ou de mandataire judiciaire à la liquidation des entreprises, notamment en ce qui concerne les dispenses totales ou partielles de diplômes et de formation professionnelle, sont fixées par décret en Conseil d'Etat. Leur demande doit être présentée au plus tard dans les trois ans suivant la date de publication du décret susmentionné " ; qu'aux termes de son article 6 : " Pendant un délai de deux ans suivant la promulgation de la présente loi, les courtiers interprètes et conducteurs de navires conserveront le privilège institué par l'article L. 131-2 du code de commerce dans sa rédaction antérieure à son abrogation par la présente loi, en étant cependant libérés des contraintes prévues par l'article L. 131-7 du même code avant son abrogation par la présente loi " ; qu'enfin, en vertu de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes " ;

7. Considérant que la dépréciation de la valeur pécuniaire de leur droit de présentation résultant, pour les courtiers maritimes, de la suppression par la loi du 16 janvier 2001 de leur monopole dans le domaine de l'accomplissement des actes et formalités liées à la conduite en douane des navires et de la traduction de divers documents porte atteinte à un droit patrimonial qui constitue un bien au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel ;

8. Considérant qu'il ressort des termes de la loi, éclairés par les travaux préparatoires, que le choix d'un abattement forfaitaire qui se justifie dans son principe par la possibilité, laissée aux courtiers maritimes, de poursuivre leur activité liée aux formalités de conduite en douane ainsi que de traduction de divers documents dans le nouveau cadre légal a pour objet et pour effet d'aboutir à une indemnisation rapide de la profession, versée en une seule fois, permettant ainsi de faciliter " la reconversion commerciale " des courtiers maritimes durant la période transitoire de deux ans ouverte à compter de la promulgation de la loi ; que cette reconversion des intéressés est d'ailleurs favorisée par l'abrogation, par l'article 6 de la loi du 16 janvier 2001, de l'article L. 131-7 du code du commerce qui leur interdisait l'exercice de toute activité commerciale à titre personnel ou dans le cadre d'une entreprise dans laquelle ils auraient eu des intérêts ; que l'article 5 de la loi prévoit, en outre, des possibilités de reconversion dans certaines professions réglementées ; qu'il ressort également des travaux parlementaires préalables à l'adoption de cette loi que la part de l'activité des courtiers maritimes se rapportant à l'exercice du privilège en litige était estimée à 45 % du chiffre d'affaires de l'office ; qu'ainsi les dispositions législatives contestées, qui poursuivent un but légitime d'intérêt général, ne portent pas au droit garanti par l'article 1er du premier protocole additionnel une atteinte qui excède la marge d'appréciation dont dispose le législateur et garantissent une indemnisation raisonnable et proportionnée à la dépréciation de la valeur pécuniaire du droit de présentation des courtiers maritimes qui résulte de la suppression du privilège dont ils disposaient ; qu'il suit de là que M. A... n'est pas fondé à soutenir que l'article 4 de la loi du 16 janvier 2001 porterait une atteinte excessive au droit de propriété en méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

Sur la méconnaissance du principe de confiance légitime :

9. Considérant que le règlement du Conseil du 12 octobre 1992 établissant le code des douanes communautaires, d'application directe, a pris effet, en vertu de son article 253, le 1er janvier 1994 ; que ce règlement impliquait nécessairement la suppression du privilège des courtiers maritimes ; que la Commission des Communautés européennes avait d'ailleurs engagé une procédure de manquement contre la France, se traduisant par une mise en demeure et par l'avis motivé précédemment mentionné du 3 décembre 1997 ; que les professionnels concernés ne pouvaient ignorer cette situation ; qu'en tout état de cause, les courtiers maritimes ont, en vertu des dispositions de l'article 6 de la loi du 16 janvier 2001, continué de bénéficier pendant une période de deux ans après la promulgation de cette loi, suffisante au regard du principe communautaire précité et de la prévisibilité des règles juridiques applicables à l'issue de ladite période, du privilège institué par l'article L. 131-2 du code de commerce dans sa rédaction antérieure à son abrogation ; que, dans ces conditions, l'Etat n'a pas méconnu le principe de confiance légitime ni, par suite, commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

Sur le moyen tiré de la méconnaissance du principe de sécurité juridique :

10. Considérant que, dans les circonstances qui viennent d'être exposées, et compte tenu en particulier du délai transitoire de deux ans dont il n'est pas allégué qu'il aurait été insuffisant, l'Etat n'a pas méconnu le principe du droit communautaire de sécurité juridique ni, par suite, commis une faute de nature à engager sa responsabilité ;

11. Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que M. A... n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande ; que, par voie de conséquence, ses conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées ;

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. B... A...et au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Délibéré après l'audience du 2 juillet 2015, à laquelle siégeaient :

- Mme Perrot, président de chambre,

- Mme Specht, premier conseiller,

- M. Lemoine, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 23 juillet 2015.

Le rapporteur,

F. SPECHTLe président,

I. PERROT

Le greffier,

M. C...

La République mande et ordonne au ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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