| Décision n°04-HCC/D3 Organisation et fonctionnement de l'Assemblée Nationale

Décision n°04-HCC/D3
Organisation et fonctionnement de l'Assemblée Nationale Décision n°04-HCC/D3
Du 23 février 2001
--------------------
Organe législatif : compétence.
Statuts des membres des organes législatifs : immunité.
-------------------
Sommaire :
Une loi organique fixant l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée nationale a été déclarée inconstitutionnelle pour avoir, d'une part, posé des conditions restrictives aux dispositions constitutionnelles et tendant ainsi à mettre en échec l'application desdites dispositions, et d'autre part, étendu la compétence du Bureau permanent parlementaire en dehors de celle prévue par la Constitution sur la question relative à l'immunité parlementaire .

En outre, la loi organique soumise au contrôle de constitutionnalité a manifestement empiété sur le domaine de la loi ordinaire et sur celui du cadre réglementaire.

Résumé :

Il s'agit d'une loi organique adoptée par l'Assemblée Nationale sous le n°2000-025 et relative à son organisation et son fonctionnement.

Ladite loi organique est déclarée inconstitutionnelle en ce que :

Sur la poursuite et l'arrestation en dehors des sessions en son article 19, alinéa 2, a prescrit " qu'aucun député ne peut, en dehors des sessions, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation unanime du bureau de l'Assemblée, sauf le cas de flagrant délit " alors que, hors session, en vertu de l'article 69 de la Constitution, seule l'arrestation nécessite l'autorisation du bureau de l'Assemblée à l'exclusion de la poursuite et qu'en plus le vote à l'unanimité dans ce cas n'est nullement prévu par la Constitution.

Sur l'autorité habilitée à demander la levée de l'immunité parlementaire en son article 22, alinéa 1er, accorde au seul Procureur général près la Cour de cassation à demander la levée de l'immunité parlementaire alors que les dispositions constitutionnelles permettent d'une part à tout individu de saisir le Bureau permanent de l'Assemblée pour mettre en cause les caractères ou agissements du député, et que d'autre part ne s'opposent pas à ce que la demande de levée d'immunité soit exercée par le ministère public, un autre parlementaire ou un particulier.

Sur la création d'une nouvelle catégorie d'infraction pénale en son article 30 alors que cela relève plutôt du domaine de la loi.

Sur la fixation du régime indemnitaire et des traitements spéciaux en son chapitre II alors que d'une part, la loi organique adoptée devait se limiter à l'organisation et au fonctionnement de l'Assemblée conformément aux dispositions de l'article 75 de la Constitution et que d'autre part, et en tout état de cause, le régime indemnitaire des députés relève du domaine de la loi ordinaire (et non de la loi organique) en vertu des dispositions de l'article 42 de la Constitution et que les éventuels avantages spéciaux alloués aux députés ne peuvent que nécessairement relever du domaine réglementaire.

*


13/01

Repoblikan'i Ab
B
---------------------------------
Décision n°04-HCC/D3 du 21 février 2001
---------------------------------
La Haute Cour Constitutionnelle ;
Vu la Constitution et la Convention du 31 octobre 1991 ;
Vu l'ordonnance n°92-018 du 08 juillet 1992 relative à la Haute Cour Constitutionnelle ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
Après en avoir délibéré conformément à la loi ;

EN LA FORME :

Considérant que par lettre n°018-PRM/SGP du 01 février 2001, le Président de la République de Madagascar, conformément aux dispositions des articles 118 et 121 de la Constitution, saisit la Haute Cour Constitutionnelle pour contrôle de constitutionnalité de la loi organique n°2000-025 fixant l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée Nationale ;

Considérant que la Haute Cour Constitutionnelle, exerçant ses attributions en vertu de l'article 146 de la Constitution, se trouve régulièrement saisie ;

A U F O N D :

Considérant qu'il ressort d'emblée de la lecture de l'exposé des motifs de la loi soumise à contrôle que l'Assemblée Nationale a voulu interpréter l'esprit de la Constitution alors qu'il ne lui appartient pas d'y procéder ;

Considérant que l'examen de la loi n°2000-025 fixant l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée Nationale appelle les observations ci-après :

Du chapitre I - De l'immunité et droit :

Considérant que l'article 69 de la Constitution, afin de garantir le libre exercice du mandat parlementaire, accorde au député le privilège de l'immunité parlementaire selon les concepts qui suivent :
- l'alinéa 1er prescrit une irresponsabilité générale qui couvre les actes du député qui s'inscrivent dans le cadre de l'exercice de la fonction parlementaire ; que pour lesdits actes, le député ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé ; que naturellement en contrepartie, les actes qui ne peuvent pas se rattacher directement à l'exercice de la fonction parlementaire tombent sous l'égide du droit commun ;
- l'alinéa 2 accorde au député pendant la durée des sessions une inviolabilité temporaire qui consiste à subordonner la poursuite et l'arrestation en matière criminelle et correctionnelle à l'autorisation de l'Assemblée ; que cette inviolabilité vise à permettre au député d'exercer matériellement son mandat dans l'intérêt d'un bon déroulement des travaux parlementaires ;
- l'alinéa 3 assure une protection spéciale du député pour la période en dehors des sessions et qui consiste uniquement à conditionner son arrestation à l'autorisation du bureau de l'Assemblée ; que ce privilège vise à protéger le député contre un éventuel arbitraire ; que la Constitution précise que l'arrestation ne nécessite pas l'autorisation en cas de flagrant délit, de poursuite autorisée ou de condamnation définitive ;

a) - De l'article 19, alinéa 2 :

Considérant que pour la mise en œuvre de la protection parlementaire, l'article 19, alinéa 2, de la loi organique n°2000-025 stipule qu'" Aucun député ne peut, en dehors des sessions, être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation unanime du bureau de l'Assemblée, sauf le cas de flagrant délit " ;
Que, dès lors, les considérations suivantes s'imposent :

- hors sessions, et ce d'après l'article 69 de la Constitution, seule l'arrestation nécessite l'autorisation du bureau de l'Assemblée à l'exclusion de la poursuite ;que l'autorisation de poursuite n'est requise qu'en période de sessions seulement et que dans ce cas, seule l'Assemblée peut l'accorder ; que l'article 19, alinéa 2 susvisé ajoute donc une condition restrictive aux dispositions de l'article 69 de la Constitution ;
- aux termes de l'article 1er, alinéa 3, de la Constitution " La démocratie constitue le fondement de la République " ; que ce principe doit s'imposer à l'Assemblée ; que l'exigence d'un vote à l'unanimité pour conditionner la levée d'immunité ne saurait être acceptée au titre des procédés démocratiques susceptibles d'être applicables au sein d'une Assemblée représentative d'un Etat de droit pratiquant le multipartisme, surtout lorsque le vote à l'unanimité est utilisé dans un but évident de restreindre sinon de mettre en échec l'application de dispositions constitutionnelles ;

Que dans ces conditions, l'article 19 de la loi organique n'est pas conforme à la Constitution ; qu'en effet, s'il est normal et légitime que l'exercice du mandat parlementaire doit être protégé contre l'arbitraire, d'un autre côté, il est anormal et inconcevable qu'une telle protection puisse risquer d'aboutir à ce que le député ne soit plus soumis à la loi, loi qui non seulement doit être la même pour tous mais également et surtout applicable à tous selon les articles 7 et 8 de la Constitution, et jouir en fait d'un privilège d'impunité ouvrant ainsi la porte à l'arbitraire ;

b)- De l'article 22, alinéa 1er :

Considérant que selon les dispositions de l'article 22, alinéa 1er " Dans tous les cas, le Procureur Général près la Cour de Cassation est seul habilité à demander la levée de l'immunité parlementaire " ;
Que l'article 114-1 de la Constitution, en attribuant le pouvoir de saisir la juridiction compétente au Procureur Général près la Cour de Cassation n'affirme pas pour autant qu'il est la seule autorité habilitée à demander la levée de l'immunité ;que l'unicité du demandeur, en imposant une restriction, est contraire à l'esprit des dispositions de l'article 69 de la Constitution en son alinéa 4 qui permet à tout individu de saisir le Bureau permanent de l'Assemblée pour mettre en cause les carences ou agissements du député ; que, de plus, les dispositions constitutionnelles ne s'opposent pas à ce que la demande de levée d'immunité soit exercée par le Ministère public, un autre parlementaire ou un particulier ;
Qu'ainsi, l'article 22 ci-dessus n'est pas conforme à la Constitution ;

c)- De l'article 29, alinéa 1er :

Considérant que selon l'article susvisé " En dehors des sessions de l'Assemblée, le Bureau permanent statue sur toute demande de levée de l'immunité parlementaire " ; qu'une disposition législative ne peut pas étendre la compétence du Bureau permanent au delà de ce que prévoit la Constitution ; qu'en effet, par " statuer sur toute demande ", il faut entendre exercer une compétence sur les questions relatives aussi bien à la poursuite qu'à l'arrestation alors que en dehors des sessions, le Bureau permanent n'est compétent que pour le besoin de l'arrestation dans le sens de l'alinéa 3 de l'article 69 de la Constitution ;
Qu'en conséquence, en dehors des sessions, les poursuites préalablement engagées peuvent être normalement exercées sans qu'il soit nécessaire de recourir à une quelconque autorisation ;
Que l'article 29 est donc anticonstitutionnel ;

d)- De l'article 30 :

Considérant que l'article 30-1 de la loi organique stipule que le fait de refuser d'obéir à un ordre de l'Assemblée constitue une atteinte à ses droits pouvant entraîner l'application des sanctions prévues à l'article 222, alinéa 2, du Code pénal ;
Que faute d'autre précision dans son libellé, cet article est censé édicter une prescription de portée générale ; que cependant, il est de principe que le pouvoir de donner des ordres (adresser des injonctions ou des instructions) demeure une compétence propre à la fonction exécutive ; que l'institution chargée de la fonction législative ne peut être une autorité administrative et par conséquent ne peut détenir un pouvoir général de donner des ordres à peine d'empiéter sur la fonction exécutive ;

Qu'en tout cas et de surcroît, ledit article se trouve en infraction vis-à-vis des dispositions de l'article 82-3-I de la Constitution en ce qu'il crée une nouvelle catégorie de crime et délit relevant du domaine de la loi ;
Que les termes des alinéas 12 et 13 de l'article 30 relatifs à la procédure contre un député ainsi qu'à l'accomplissement d'un acte à l'encontre d'une immunité instaurent incontestablement une ambiguïté certaine ; qu'en l'absence de clarté et de précision, lesdites dispositions risquent de porter atteinte aux dispositions des articles 13 et 114-1 de la Constitution respectivement relatives au droit de recours en général et à la procédure contre un député en particulier ;
Du chapitre II - Du régime indemnitaire et des traitements spéciaux :

Considérant qu'aux termes de l'article 75 de la Constitution " Les règles relatives au fonctionnement de l'Assemblée Nationale sont fixées dans leurs principes généraux par une loi organique et dans leurs modalités par son règlement intérieur " ; qu'en son article 82-1, la Constitution procède à une délimitation du domaine de la loi organique en le réservant exclusivement à l'organisation et au fonctionnement de l'Assemblée Nationale ;

Considérant que le chapitre II de la loi organique n°2000-025 en ses articles 31 à 35 ne traite que du régime indemnitaire et des traitements spéciaux des députés ; que d'emblée, il y a lieu de faire observer que les dispositions contenues dans ce chapitre ne sauraient en aucun cas être assimilées à des principes généraux relatifs à l'organisation et au fonctionnement de l'Assemblée Nationale ; qu'elles ne sauraient par conséquent relever du domaine de la loi organique sans compter le fait que d'une part, l'article 32 de ladite loi relatif à la dotation de véhicule se rapporte exclusivement à l'acquisition et à la gestion d'un patrimoine privé du député et que d'autre part, l'article 33 instituant une franchise douanière totale au bénéfice du député enfreint manifestement le principe d'égalité énoncé à l'article 7 de la Constitution.
Qu'en tout état de cause, il y a lieu de confirmer qu'il est de jurisprudence constante, telle qu'il ressort de la décision n°07-HCC/D3 du 17 juin 1994, que le régime indemnitaire des députés relève du domaine de la loi ordinaire en vertu des dispositions de l'article 42 de la Constitution aux termes duquel " La loi détermine le montant, les conditions et les modalités d'attribution des indemnités allouées aux personnalités appelées à exercer un mandat, à accomplir des fonctions ou à effectuer des missions au sein des institutions prévues par la présente Constitution " ; que les éventuels avantages spéciaux alloués aux députés ne peuvent que nécessairement relever du domaine réglementaire.
Qu'en conséquence, les dispositions du chapitre II de la loi organique ne peuvent être que déclarées inconstitutionnelles.

Considérant de ce qui précède que les articles 19, 22, 30, 31, 32, 33, 34 et 35 de la loi organique n°2000-025 sont inconstitutionnelles ; que dans la mesure où ces articles conditionnent l'équilibre du texte, il y a lieu de déclarer qu'ils sont inséparables de l'ensemble de la loi organique qui, dès lors, doit être déclarée non conforme à la Constitution dans son entité et par conséquent, ne peut être promulguée.

EN CONSEQUENCE,

D E C I D E :
Article premier.- La loi organique n°2000-025 fixant l'organisation et le fonctionnement de l'Assemblée Nationale n'est pas conforme à la Constitution.

Art 2.- La présente décision sera publiée au journal officiel de la République.

Ainsi délibéré en audience privée tenue à Antananarivo le mercredi vingt et un février 2001, à dix heures, la Haute Cour Constitutionnelle étant composée de :

M. BOTO Victor, Président
M. IMBOTY Raymond, Haut Conseiller - Doyen
M. A, Haut Conseiller
Mme RAKIVOLAHARIVONY Jeanine Hortense, Haut Conseiller
M. INDRIANJAFY Georges Thomas, Haut Conseiller
Aa RABEMAHEFA Berthe, Haut Conseiller
M. Jean-Michel RAJAONARIVONY, Haut Conseiller
M. FLORENT Rakotoarisoa, Haut Conseiller
M. RAKOTONDRABAO Andriantsihafa Dieudonné, Haut Conseiller

Et assistée de Maître RALISON Samuel Andriamorasoa, Greffier en chef.