| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 18 octobre 2006, 1P.373/2006

{T 0/2}1P.373/2006 /col Arrêt du 18 octobre 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aeschlimann et Fonjallaz.Greffier: M. Rittener. A. ________,recourant, représenté par Me Philippe Vogel, avocat, contre B.________,C.________,intimés,tous deux représentés par Me Alex Wagner, avocat,Commune de La Tour-de-Peilz, 1814 La Tour-de-Peilz, représentée par Me DanielDumusc, avocat,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. respect des promesses, recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton deVaud du 16 mai 2006. Faits: A.A. ________ est propriétaire de la parcelle n° 568 du registre foncier de LaTour-de-Peilz (VD), sur laquelle est bâtie une maison d'habitation agrémentéed'une piscine. Une haie séparait ce bien-fonds de la parcelle voisine n° 569,propriété de C.________ et B.________. Désireux de remplacer cette haie parune palissade, A.________ a contacté le Service de l'urbanisme et des travauxpublics de La Tour-de-Peilz (devenu "Direction de l'urbanisme et des travauxpublics"; ci-après: le service de l'urbanisme). Par courrier du 4 septembre2000, il a présenté une "demande de construction d'une palissade", à laquelleil a joint un plan de situation et un croquis de l'ouvrage projeté. Le 13septembre 2000, en réponse à cette requête, le service de l'urbanisme lui aécrit que la clôture pourrait être construite pour autant que le code ruralet foncier ainsi que l'art. 82 du règlement communal du 5 juillet 1972 sur leplan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) soientrespectés. Il précisait en outre: "pour le surplus, aucune formalitéd'enquête n'est requise pour votre projet". A. ________ ayant entrepris les travaux de construction de la palissadelitigieuse, C.________ et B.________ sont intervenus notamment auprès de lacommune de La Tour-de-Peilz et du Service cantonal de l'aménagement duterritoire, lequel a estimé que l'ouvrage en question aurait dû faire l'objetd'une enquête publique. Se fondant sur cet avis, la Municipalité de LaTour-de-Peilz (ci-après: la municipalité) a, par courrier du 3 septembre2002, requis A.________ de régulariser la construction litigieuse par lebiais d'une mise à l'enquête publique et lui a imparti un délai pour déposerun dossier à cette fin. Par décision du 14 novembre 2002, la municipalité aconfirmé l'exigence d'une mise à l'enquête publique. B.A.________ a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratifdu canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif). Invoquant notammentle principe de la bonne foi, il se plaignait du fait que la commune de LaTour-de-Peilz avait rendu des décisions contradictoires sans que lescirconstances ne le justifient. Le Tribunal administratif a rejeté ce recourspar arrêt du 16 mai 2006, considérant en substance que la palissadelitigieuse était soumise à l'enquête publique et que le principe de la bonnefoi n'avait pas été violé. C.Agissant par la voie du recours de droit public, A.________ demande auTribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Il se plaint d'arbitraire et invoqueune violation du principe de la bonne foi (art. 9 Cst.). La Municipalité deLa Tour-de-Peilz a présenté des observations; elle conclut au rejet durecours. Le Tribunal administratif conclut également au rejet du recours.C.________ et B.________ ont renoncé à se déterminer. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292; 131 II 571 consid. 1p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités). 1.1 Le recours de droit public est formé contre un arrêt final rendu endernière instance cantonale, pour violation de droits constitutionnels (art.84 al. 1 let. a et 86 al. 1 OJ). En tant que propriétaire de la constructionpour laquelle une mise à l'enquête est exigée, le recourant a un intérêtévident à l'annulation de l'acte attaqué (art. 88 OJ). 1.2 Pour être recevable, un recours de droit public doit cependant contenirun exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiquesviolés et préciser en quoi consiste la violation (art. 90 al. 1 let. b OJ).Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'adonc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous pointsconforme à la Constitution. Il n'examine que les griefs d'ordreconstitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Lerecourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyeraux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31;125 I 71 consid. 1c p. 76). En outre, dans la mesure où, comme en l'espèce,le recourant se plaint d'arbitraire (art. 9 Cst.), il ne peut se contenter decritiquer l'arrêt attaqué comme il le ferait dans une procédure d'appel oùl'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. Il doitpréciser en quoi cet arrêt serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motifsérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement lesens de la justice (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 262; 125 I 492 consid. 1bp.495; 110Ia1 consid. 2a p. 3 s.).En l'occurrence, le recourant invoque l'interdiction de l'arbitraire, mais ilne formule pas de grief clair à cet égard. Il se borne en outre à affirmerque la décision est "grossièrement viciée", sans démontrer en quoi cettedécision serait manifestement insoutenable. Ce grief est par conséquentirrecevable. 2.Le recourant reproche en substance à l'autorité attaquée d'avoir violé leprincipe de la bonne foi (art. 9 Cst.) en confirmant la décision de lacommune de La Tour-de-Peilz lui imposant de soumettre la constructionlitigieuse à une enquête publique, malgré l'assurance contraire donnée deuxans plus tôt par son service de l'urbanisme et des travaux publics. 2.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble del'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve laconfiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues desautorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, desdéclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid.4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aap. 125; 126 II 377 consid.3a p. 387 et les arrêts cités). Selon lajurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administrationpeuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire àla réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dansune situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ousoit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administrén'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude durenseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur lesassurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre desdispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, etque la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a étédonnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références). 2.2 En l'espèce, le recourant voit une promesse dans le courrier que leservice de l'urbanisme de La Tour-de-Peilz lui a adressé le 13septembre2000. Rédigé sur papier à en-tête de la "Ville de La Tour-de-Peilz - Servicede l'Urbanisme et des Travaux publics" et signé par "Le Municipal:E.________" et "Le Chef de service: F.________", ce document a la teneursuivante:"Votre courrier du 4 septembre dernier a retenu notre meilleure attention. Nous relevons d'entrée de cause que votre affaire a trait exclusivement audroit privé, pour ce qui concerne les servitudes dont vous mentionnezl'existence, notion pour laquelle nous vous rappelons que l'Autoritépolitique n'est pas compétente. De notre point de vue, et pour autant que le code rural et foncier (dont vousavez par ailleurs reçu copie) soit respecté, de même que l'application del'art. 82 de notre RPE du 5 juillet 1972, la clôture pourrait êtreconstruite. Nous vous rendons cependant attentif au fait que dite clôturepeut comprendre une partie pleine de 1.00 m au-dessus du sol, les notionsdéfinies à l'art. 100 du même RPE concernant exclusivement les voiespubliques ou privées, ce qui n'est pas le cas ici. Pour le surplus, aucune formalité d'enquête n'est requise pour votre projet.Nous osons espérer que les renseignements ci-dessus vous seront de quelqueutilité et vous prions d'agréer [...]."2.2.1Comme le relève l'autorité attaquée, il est vrai qu'à première vue leservice de l'urbanisme ne semble pas donner une assurance claire lorsqu'ilécrit que la clôture projetée "pourrait" être construite. Pour déterminercomment le courrier litigieux pouvait être compris par un destinataire debonne foi, il convient cependant de s'attacher au sens général de cedocument, en prenant en considération l'ensemble des circonstances.Il y a d'abord lieu de relever que le courrier susmentionné est une réponse àla lettre du recourant datée 4 septembre 2000, que celui-ci considérait detoute évidence comme une demande d'autorisation de construire. Le recourantavait en effet intitulé sa lettre "demande de construction d'une palissade";il se référait à un entretien qu'il avait eu le jour même dans les locaux duservice de l'urbanisme et exposait que "la présente demande" avait pour objetla construction d'une "palissade à larges claires-voies dont la partie pleinene dépasserait pas une hauteur de 50 cm au-dessus du sol". Il déposait enannexe un plan de situation et un croquis de l'ouvrage projeté. Dans cesconditions, si le service de l'urbanisme ne s'estimait pas compétent pourstatuer sur cette demande ou s'il entendait la rejeter, on pouvait attendrede lui qu'il le dise clairement. De même, s'il ne s'estimait pas suffisammentrenseigné, il aurait dû demander au recourant des informationscomplémentaires. Or il n'en n'est rien, puisque ledit service répond aurecourant que son projet pourrait être autorisé et qu'il indique même que lapartie pleine de l'ouvrage en question pouvait atteindre 1 m au-dessus du solalors que la demande portait sur 50 cm seulement. Ainsi, le recourant pouvaitraisonnablement déduire de ces lignes qu'il avait le droit construire saclôture à condition de respecter les dispositions réglementaires mentionnées.Il pouvait en tout cas de bonne foi être conforté dans cette idée par laphrase concluant sans équivoque: "aucune formalité d'enquête n'est requisepour votre projet". Le service de l'urbanisme semblait d'ailleurs lui aussicomprendre le courrier litigieux comme une autorisation de construire,puisque dans une lettre du 15 novembre 2000 adressée au recourant, ilexposait qu'il avait effectué un "contrôle d'exécution" et se bornait àconstater "la présence d'un filet en polyester posé sans autorisation" sur lapalissade, sans laisser entendre que la palissade elle-même n'aurait pas étéautorisée.Il faut encore examiner si la mention de l'art. 82 RPE constitue une réserveà cette autorisation, comme le soutient le Tribunal administratif. Enl'espèce seul est pertinent l'alinéa premier de cette disposition, aux termesduquel "Les clôtures de toute nature doivent être préalablement autoriséespar la Municipalité. Elles ne peuvent comprendre une partie pleine de plus de1 m au-dessus du sol". Comme le service n'écrit pas au recourant qu'il auraitdû adresser sa requête à la municipalité en tant que telle, il estvraisemblable que la référence à cette disposition vise uniquement leproblème de la hauteur maximale de la partie pleine de la clôture, cette idéeétant renforcée par la phrase suivante qui traite précisément de cettequestion. Au demeurant, le recourant pouvait croire de bonne foi qu'il avaitjustement reçu une autorisation de la municipalité pour construire sa clôture(cf. infra consid. 2.2.2). Ainsi, la mention de l'art. 82 RPE ne saurait êtrecomprise comme une réserve.Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer le courrier du 13septembre2000 comme une assurance des autorités de La Tour-de-Peilz d'autoriser leprojet du recourant sans mise à l'enquête publique. 2.2.2 Selon le droit cantonal des constructions, il apparaît que le servicecommunal qui a donné cette assurance n'était pas compétent pour le faire. Lajurisprudence cantonale prévoit en effet que seule la municipalité, et nonses directions ou sections, est compétente pour accorder ou refuser lesautorisations de construire (cf. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois dela construction, n. 2.1 ad art. 17 de la loi cantonale sur l'aménagement duterritoire et les constructions [ci-après: LATC]). Quoi qu'il en soit,conformément à la jurisprudence rappelée plus haut, le droit à la protectionde la bonne foi peut être invoqué à l'égard de promesses émanant nonseulement des autorités compétentes mais également de celles qui sont censéesêtre compétentes (cf. supra consid. 2.1). Cela signifie que l'Etat peut êtrelié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte del'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances (UlrichHäfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich, Bâle etGenève 2002, p. 140 s. et les références; André Grisel, Traité de droitadministratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 391). La protection de la bonne foin'est donc exclue que si l'erreur était clairement reconnaissable, en raisond'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de l'indicationfournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et d'élémentssubjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré concerné,une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi qu'àl'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299; 101Ia 92 consid. 3b p. 100).En l'espèce, il ne ressort pas du dossier que le recourant connaisseparticulièrement le droit des constructions et l'organisation des autoritésadministratives. On ne pouvait donc attendre de lui qu'il réalise que leservice auquel il s'est adressé ne pouvait pas autoriser son projet ou ledispenser de mise à l'enquête, mais que seule la municipalité étaitcompétente pour le faire. Cette méprise est d'autant plus compréhensible queles assurances en question lui ont été données par le service communal quis'occupe des questions d'urbanisme et de travaux publics, dans un courrierrédigé sur papier à en-tête de la "Ville de La Tour-de-Peilz" et portant lamention "Le Municipal" au-dessus du nom de l'un des signataires. Lesapparences pouvaient donc amener le recourant à croire que les promesses quilui ont été faites émanaient bien de l'autorité compétente. Le recourantn'était pas non plus en mesure de déceler l'inexactitude des informations quilui ont été données, celle-ci n'étant pas manifeste pour un simpleparticulier. 2.2.3 En remplaçant la haie existante par une clôture aux dimensionsrelativement importantes, le recourant a pris des dispositions auxquelles ilne peut renoncer
sans subir un préjudice. Il devra en effet supportercertains frais pour mettre sa construction à l'enquête publique et ilsubirait un dommage en cas de refus de l'autorisation de construire au termede la procédure régulièrement suivie. Sans être considérable, ce préjudicen'en serait pas moins réel. 2.2.4 Enfin, la réglementation applicable et les circonstances déterminantesn'ont pas changé depuis le moment où les autorités de La Tour-de-Peilz ontdonné les assurances litigieuses au recourant, de sorte que celui-ci peut enprincipe se prévaloir de son droit au respect de la bonne foi. 2.3Le fait que les conditions précitées soient réunies ne permet pas encore aubénéficiaire de la promesse d'exiger sa réalisation. Il reste en effet àexaminer si celle-ci peut porter préjudice à d'autres valeurs égalementdignes de protection et à mettre en balance l'intérêt à la protection de labonne foi et les intérêts qui y seraient éventuellement opposés. 2.3.1 Il est communément admis qu'un intérêt public supérieur l'emporte surl'intérêt d'un particulier à la protection de la bonne foi, le droit à laprotection de la promesse pouvant alors se transformer en une prétention àdes dommages et intérêts (ATF 101 Ia 328 consid. 6c p.331; ElisabethChiariello, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 des schweizerischenBundesverfassung, Berne 2004, p. 129 ss et p.140 ss; Ulrich Häfelin/GeorgMüller, op. cit., n. 703 p. 145 s.; Béatrice Weber-Dürler, Neuere Entwicklungdes Vertauensschutzes, in ZBl 6/2002, p. 297; André Grisel, op. cit., p. 397;François Picot, La bonne foi en droit public, in RDS 1977 II p.115, p. 184).L'intérêt à la protection de la bonne foi peut également céder devantl'intérêt lié à l'application correcte du droit; il peut dans ce cadre êtremis en balance avec l'intérêt de tiers, tel que celui des voisins quiseraient touchés par l'admission d'une situation contraire au droit desconstructions pour des motifs de protection de la bonne foi (Georg Müller, inAubert et al. (éd.), Commentaire de la Constitution fédérale de laConfédération suisse du du 29 mai 1874, Bâle, Zurich et Berne 1993, n. 68 ad.art. 4; Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Berne1985, p. 225). Selon un principe reconnu en droit public des constructions,les indications favorables données par l'autorité au seul propriétaire nepeuvent pas être opposées aux tiers qui s'en prennent à l'octroi d'uneautorisation de construire. En effet, lorsque la loi institue despossibilités formelles de participation ou de recours pour la protection destiers, il n'y a plus de place pour les assurances qui seraient données horsdes procédures prescrites et qui excluraient cette protection juridique (ATF117 Ia 285 consid. 3e p.290 s.; Béatrice Weber-Dürler, Falsche Auskünfte vonBehörden, in ZBl 1/1991, p. 17 et les références; Béatrice Weber-Dürler,Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1983,p. 148 s.).2.3.2 En l'occurrence, la promesse porte sur l'autorisation de construire unprojet sans mise à l'enquête publique. Le Tribunal administratif ayantconsidéré, sans être contredit sur ce point, que le projet du recourant étaitsoumis à l'enquête publique en vertu du droit cantonal des constructions(arrêt attaqué consid. 2c), l'intérêt du recourant à la protection de labonne foi devrait être mis en balance avec l'intérêt à l'application correctede la loi. La présente cause n'impose cependant pas de trancher cettequestion, dès lors que le respect de la promesse litigieuse porteraitégalement atteinte aux droits des voisins. La législation sur lesconstructions leur permet en effet d'être entendus dans la procédured'autorisation de construire - notamment en faisant opposition lors de lamise à l'enquête publique - lorsque la construction projetée est susceptiblede porter atteinte à leurs intérêts dignes de protection (art. 109 et 111LATC, art. 72d al. 1 du règlement d'application de la LATC). Dans la mesureoù une telle restriction des droits des voisins n'est pas admissible (cf.supra consid. 2.3.1 in fine), le droit à la protection de la bonne foi nepermet pas au recourant d'exiger le respect des assurances qu'il a reçues.Pour le surplus, la question de savoir si le recourant peut faire valoir desprétentions pour un éventuel préjudice résultant du non-respect del'assurance donnée par la commune intimée n'a pas à être tranchée dans laprésente procédure. 3.Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesureoù il est recevable. Le recourant, qui succombe, doit supporter un émolumentjudiciaire (art. 156 al. 1 OJ). Il n'est pas alloué de dépens aux intimés,qui ne se sont pas déterminés, ni à la Municipalité de La Tour-de-Peilz, dansla mesure où une commune de plus de 10'000 habitants est réputée disposerd'une infrastructure administrative et juridique suffisante pour plaider sansl'assistance d'un mandataire (art. 159 al. 1 et 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. 2.Un émolument judiciaire de 3000 fr. est mis à la charge du recourant. 3.Il n'est pas alloué de dépens. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et de laCommune de La Tour-de-Peilz et au Tribunal administratif du canton de Vaud. Lausanne, le 18 octobre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: