| Belgique, Cour de cassation, 25 octobre 2004, S.03.0072.F

OFFICE NATIONAL DE SECURITE SOCIALE, établissement public dont le siège est établi à Saint-Gilles, place Victor Horta, 11,
demandeur en cassation,
représenté par Maître Antoine De Bruyn, avocat à la Cour de cassation, dont le cabinet est établi à Bruxelles, rue de la Vallée, 67, où il est fait élection de domicile,
contre
1. L. H., et
2. D. P.,
défendeurs en cassation.
La décision attaquée
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 9 mai 2003 par la cour du travail de Mons.
La procédure devant la Cour
Le conseiller Sylviane Velu a fait rapport.
Le premier avocat général Jean-François Leclercq a conclu.
Le moyen de cassation
Le demandeur présente un moyen libellé dans les termes suivants :
Dispositions légales violées
- articles 1er, ,§ 1er, 5 (avant sa modification par l'arrêté royal du 8 août 1997), 9, 21 (avant sa modification par la loi du 20 juillet 1991), 22, 31 (avant sa modification par la loi du 22 décembre 1989) et 40 de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs ;
- article 43bis de l'arrêté royal du 28 novembre 1969 pris en exécution de la loi du 27 juin 1969 précitée ;
- articles 1er et 2 de la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs salariés ;
- articles 1er et 2 de la loi du 3 juillet 1978 relative aux contrats de travail ;
- articles 1382 et 1383 du Code civil.
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué décide que le demandeur a commis une faute par application de l'article 1382 du Code civil en considérant, en violation de la loi, qu'il n'y avait pas de contrat de travail entre le défendeur et la défenderesse et en retirant à celle-ci le bénéfice de son assujettissement à la sécurité sociale des travailleurs.
Les motifs de la décision attaquée sont les suivants :
" La cour (du travail) considère qu'en prenant cette décision de retrait d'assujettissement et en disant qu'il serait procédé à l'annulation des rémunérations et des prestations déclarées en faveur de dame L.
depuis le deuxième trimestre 1980 (1er avril 1980), ce qui démontre que cet acte administratif a pour objet de produire des effets juridiques, (le demandeur) a pris une décision en violation de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 ; qu'il a, par cet acte, méconnu une norme de droit national imposant à des sujets de droit d'agir de manière déterminée et a commis une faute extracontractuelle au sens de l'article 1382 du Code civil ; que la transgression matérielle de la loi par (le demandeur) a été commise en effet librement et consciemment ; qu'il n'y a en l'espèce aucune cause d'exonération ; qu'à la suite de l'arrêt de la cour du travail de Mons du 18 février 1994, les effets de l'annulation de la décision (du demandeur) s'en sont suivis puisque 1'O.N.Em. a régularisé le droit et 1e versement des allocations de chômage et l'O.N.P. les droits à la pension.
Le bénéfice du privilège du préalable que (le demandeur) invoque en sa faveur, pour l'acte administratif du 16 juillet 1985 de retrait d'assujettissement, est sans conséquence sur les considérants de la cour (du travail) émis ci-avant quant à la faute en ce que l'acte administratif de retrait par (le demandeur) est illégal par l'acte pris en violation de la loi du 27 juin 1969 (existence du contrat de travail) ;
que 1e privilège du préalable n'a trait qu'à l'effet exécutoire de l'acte administratif ; que le privilège ne vient dès lors pas contrarier légalement le caractère illégal de l'acte querellé et le considérant que (le demandeur), en prenant celui-ci, a commis une faute ".
Griefs
(Le demandeur) est un établissement public qui est chargé de la perception et du recouvrement des cotisations de sécurité sociale des employeurs et des travailleurs (articles 5 et 9 de la loi organique du 27 juin 1969).
Ses fonctionnaires et agents désignés par le Roi surveillent l'exécution de la loi et de ses arrêtés d'exécution (article 31).
La loi concernant la sécurité sociale des travailleurs est applicable aux travailleurs et aux employeurs liés par un contrat de travail (article 1er, ,§ 1er ; cf. aussi les articles 1er et 2 de la loi du 29 juin 1981 établissant les principes généraux de la sécurité sociale des travailleurs).
L'employeur qui occupe un travailleur dans les liens d'un contrat de travail est tenu, conformément à l'article 21 de la loi du 27 juin 1969, de faire parvenir (au demandeur) dans le délai fixé par le Roi une déclaration justificative des montants dus.
En l'absence de déclaration ou en présence de déclaration inexacte, (le demandeur) établit d'office le montant des cotisations dues, soit sur la base de tous éléments déjà en sa possession, soit après avoir recueilli auprès de l'employeur, qui est tenu de les lui fournir, tous les renseignements qu'il juge utiles à cette fin (article 22 : privilège du préalable).
Lorsque l'employeur néglige de payer les cotisations dues, (le demandeur) peut récupérer les montants qui lui sont dus par voie de contrainte, indépendamment de son droit d'en exiger le paiement devant les tribunaux (article 43bis de l'arrêté royal du 28 novembre 1969).
Il résulte de ces dispositions que, comme l'admet d'ailleurs l'arrêt attaqué, (le demandeur) a " le pouvoir de décider d'office de l'existence ou de l'inexistence d'un contrat de travail " et peut, par conséquent, retirer le bénéfice de la loi à ceux qui n'en remplissent pas les conditions (le privilège du préalable).
Dans l'exercice de cette mission, (le demandeur) peut certes commettre une faute ou une négligence au sens des articles 1382 et 1383 du Code civil.
Toutefois, n'est certainement pas une faute ou une négligence le simple fait d'estimer qu'un travailleur n'est pas occupé dans les liens d'un contrat de travail et de lui retirer le bénéfice de la loi concernant la sécurité des travailleurs, alors qu'il s'avère, après contestation et décision du juge, qu'il doit être considéré comme un travailleur salarié.
Dans l'exercice du privilège du préalable défini ci-dessus, (le demandeur) ne peut commettre une faute extracontractuelle que si son acte ou son abstention, soit méconnaît une norme de droit international ayant des effets directs dans l'ordre juridique national ou une norme de droit interne lui imposant de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée, soit s'analyse en une erreur de conduite que n'aurait pas commise un établissement public normalement soigneux et prudent, placé dans les mêmes conditions.
En vain et à tort, l'arrêt considère qu'en décidant qu'il n'y avait pas de contrat de travail et en retirant l'assujettissement de la défenderesse à la sécurité sociale des travailleurs, le demandeur aurait méconnu une norme de droit interne, à savoir plus spécialement l'article 1er, ,§ 1er, de la loi du 27 juin 1969 qui dispose que la loi est applicable aux travailleurs et aux employeurs liés par un contrat de travail.
Contrairement à ce que semble dire l'arrêt, cette disposition pas plus que les articles 2 et 3 de la loi du 3 juillet 1978 n'imposaient au demandeur d'agir de manière déterminée ou, au contraire, de s'abstenir d'agir. Concrètement, aucune de ces dispositions ne lui imposait de considérer la défenderesse comme engagée dans les liens d'un contrat de travail et de s'abstenir de contester son assujettissement à la sécurité sociale des travailleurs.
Comme dit plus haut, le demandeur a le droit de décider sur la base de tous les éléments en sa possession ou recueillis auprès de l'employeur qu'un travailleur est ou n'est pas lié à son employeur par un contrat de travail. Une telle décision, serait-elle même en l'espèce erronée, ne saurait être considérée comme illégale ou prise en violation d'une norme de droit interne imposant d'agir d'une manière déterminée dès lors qu'aucune loi n'a prévu que la défenderesse était un travailleur salarié dans ses rapports professionnels avec le défendeur.
La décision du demandeur de ne pas reconnaître à la défenderesse la qualité de travailleur assujetti à la sécurité sociale des travailleurs salariés ne pourrait par conséquent être constitutive d'une faute extracontractuelle que si le juge constatait que le demandeur a, dans son appréciation de la situation de la défenderesse, commis une négligence que n'aurait pas commise un établissement public normalement prudent et diligent.
En l'occurrence, l'arrêt n'a pas relevé l'existence d'une négligence du demandeur.
Il s'ensuit que la décision selon laquelle le demandeur aurait commis une faute, par application de l'article 1382 du Code civil, en retirant à la défenderesse l'assujettissement à la sécurité sociale des travailleurs n'est pas légalement justifiée (violation de l'ensemble des dispositions légales citées en tête du moyen et plus particulièrement des articles 1382 et 1383 du Code civil et de l'article 22 de la loi du 27 juin 1969 qui confère au demandeur le privilège du préalable).
Les antécédents de la procédure
Statuant en la même cause, la cour du travail de Liège, section de Namur, a, le 1er février 1989, rendu un arrêt qui a été cassé par l'arrêt de la Cour du 5 novembre 1990, la cause étant renvoyée devant la cour du travail de Mons.
Celle-ci a rendu, le 18 février 1994, un premier arrêt partiellement définitif.
Le pourvoi formé contre cet arrêt par l'actuel demandeur a été rejeté par l'arrêt de la Cour du 8 janvier 1996.
L'arrêt attaqué statue à la suite de la réouverture des débats ordonnée par l'arrêt du 18 février 1994.
La décision de la Cour
Attendu qu'il ressort des constatations de l'arrêt attaqué :
- d'une part, que, par une décision notifiée le 16 juillet 1985 au défendeur, le demandeur a annulé l'assujettissement de la défenderesse au régime de sécurité sociale porté par la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des travailleurs, assujettissement fondé sur son occupation au service du défendeur,
- et, d'autre part, que, par un arrêt du 18 février 1994, la cour du travail de Mons, admettant l'existence d'un contrat de travail entre les défendeurs, a dit fondée l'action de ceux-ci tendant au maintien ou au rétablissement de cet assujettissement ;
Que l'arrêt attaqué décide que le demandeur a commis une faute de nature à engager sa responsabilité envers la défenderesse, sur la base de l'article 1382 du Code civil, en prenant ladite décision de retrait d'assujettissement en violation de la loi précitée du 27 juin 1969 ;
Attendu que la faute de l'autorité administrative, pouvant sur la base des articles 1382 et 1383 du Code civil engager sa responsabilité, consiste en un comportement qui, ou bien s'analyse en une erreur de conduite devant être appréciée suivant le critère de l'autorité normalement soigneuse et prudente, placée dans les mêmes conditions, ou bien, sous réserve d'une erreur invincible ou d'une autre cause de justification, viole une norme de droit national ou d'un traité international ayant des effets dans l'ordre juridique interne, imposant à cette autorité de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée ;
Attendu qu'en vertu de l'article 1er de la loi du 27 juin 1969, cette loi est applicable aux travailleurs et aux employeurs liés par un contrat de louage de travail ;
Qu'il ressort de ses articles 5 et 9 que le demandeur est un établissement public chargé de percevoir les cotisations de sécurité sociale et qu'en vertu de l'article 31, les fonctionnaires désignés par le Roi surveillent le respect des dispositions de ladite loi et de ses arrêtés d'exécution ;
Attendu qu'en l'espèce, le demandeur a procédé, dans le cadre de cette mission, à une enquête qui l'a conduit à prendre à l'égard des défendeurs une décision de retrait d'assujettissement, estimant que ceux-ci n'étaient pas liés par un contrat de travail durant la période litigieuse ;
Qu'ensuite du recours des défendeurs, la cour du travail a, après avoir examiné les circonstances de fait invoquées par les parties, apprécié différemment la nature des relations contractuelles des défendeurs et estimé démontrée l'existence d'un contrat de travail ;
Attendu que la seule circonstance que la cour du travail ne s'est pas ralliée sur ce point à l'analyse du demandeur n'implique pas que celui-ci a commis une faute ;
Qu'en effet, aucune norme de droit n'impose au demandeur, dans la qualification d'une relation de travail, de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée ;
Attendu que la décision du demandeur ne pourrait être considérée comme fautive que si elle consistait en un comportement qui s'analyse en une erreur de conduite devant être appréciée suivant le critère de l'autorité administrative normalement soigneuse et prudente placée dans les mêmes conditions, comportement que l'arrêt attaqué ne constate pas ;
Attendu qu'en considérant que le demandeur " a pris une décision en violation de la loi du 27 juin 1969 révisant l'arrêté-loi du 28 décembre 1944, qu'il a par cet acte méconnu une norme de droit national imposant à des sujets de droit d'agir de manière déterminée et a commis une faute extracontractuelle au sens de l'article 1382 du Code civil ", l'arrêt attaqué ne justifie pas légalement sa décision ;
Que le moyen est fondé ;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
Casse l'arrêt attaqué ;
Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé ;
Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond ;
Renvoie la cause devant la cour du travail de Bruxelles.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, troisième chambre, à Bruxelles, où siégeaient le conseiller faisant fonction de président Philippe Echement, les conseillers Frédéric Close, Didier Batselé, Daniel Plas et Sylviane Velu, et prononcé en audience publique du vingt-cinq octobre deux mille quatre par le conseiller faisant fonction de président Philippe Echement, en présence du premier avocat général Jean-François Leclercq, avec l'assistance du greffier en chef Etienne Sluys.
NOTE
Conclusions du ministère public
Je suis d'avis que le moyen unique ne peut être accueilli.
Il résulte de la doctrine des arrêts de votre Cour du 13 mai 1982, R.G. 6434, du 4 novembre 1982, R.G.
6605-6606, et du 14 janvier 2000, R.G. C.98.0477.F, et de la doctrine des brillantes conclusions de Monsieur le Procureur général Velu, alors avocat général, précédant l'arrêt précité du 13 mai 1982, que sous réserve de l'existence d'une erreur invincible ou d'une autre cause d'exonération de responsabilité, l'autorité administrative commet une faute lorsqu'elle prend une décision qui méconnaît des règles constitutionnelles ou légales lui imposant de s'abstenir ou d'agir de manière déterminée, de sorte qu'elle engage sa responsabilité civile si cette faute est
cause d'un dommage (1). (C. civ., art. 1382 et 1383).
Les articles 1er à 4 de la loi du 27 juin 1969 qui fixent le champ d'application de celle-ci, me paraissent rentrer dans la catégorie des règles légales dont je viens de parler (2).
J'incline dès lors à penser que l'arrêt attaqué justifie légalement sa décision je cite "qu'il y a, par application de l'article 1382 du Code civil, faute dans le chef de l'O.N.S.S. à avoir retirer l'assujettissement à l'O.N.S.S. en violation de la loi du 27 juin 1969".
Conclusion: rejet.
______________
Notes M.P.
(1) Voir cass. 13 mai 1982, R.G. 6434 (Bull. et Pas. 1982, I, 1056), avec concl. de M. Velu, avocat général;
4 novembre 1982, R.G. 6605-6606, n° 154; 14 janvier 2000, R.G. C.98.0477.F, n° 33, avec note signée A.H.;
concl. M.P. avant cass. 27 octobre 2003, R.G. S.01.0147.F, n° ..., spécialement p. ..., note 2; comp.
cass. 26 juin 1998, R.G. C.97.0236.F, n° 343, avec concl. de M. Spreutels, avocat général.
(2) A propos de l'importance de la distinction entre l'hypothèse où l'erreur de l'administration l'a conduite à prendre une décision illégale et celle où ce n'est pas le cas, je me permets de renvoyer aux motifs particulièrement explicites de l'arrêt du 4 novembre 1982 et aux conclusions précédant l'arrêt du 13 mai 1982, n° 20, cités à la note précédente.
Pour considérer que, dans le cas où la décision de l'administration a été, comme en l'espèce, jugée illégale, la faute de celle-ci pourrait néanmoins n'être retenue que s'il est établi que l'administration n'a pas eu le comportement d'une administration normalement soigneuse et prudente, il faut se garder d'uniquement se référer à la jurisprudence de la Cour relative à la responsabilité de l'Etat du chef d'une faute commise par l'un de ses organes dans l'exercice d'une fonction juridictionnelle.
Cette dernière jurisprudence peut-elle d'ailleurs être transposée au cas d'une faute commise par l'administration en dehors de l'exercice d'une telle fonction?
C'est précisément là le noeud de la question qu'il incombe de trancher.
Personnellement, je pense que cette question doit être résolue par la négative.
L'arrêt de la Cour du 26 juin 1998 cité à la note précédente, n'a été d'évidence rendu qu'en considération des exigences très spécifiques de l'exercice de la fonction juridictionnelle.
La situation de l'autorité administrative qui doit prendre une décision impliquant la qualification de faits ou l'interprétation de la règle de droit applicable est, à mon sens, différente de celle du juge qui doit se prononcer sur la légalité de cette décision.
Particulièrement en l'espèce, il n'est pas concevable de considérer que la loi du 27 juin 1969 n'impose pas à l'ONSS d'assujettir les travailleurs liés par un contrat de travail et de ne pas assujettir ceux qui ne sont pas dans les liens d'un tel contrat.
Aucune disposition de la loi ne l'énonce certes expressément comme tel, mais toute l'économie de la loi me paraît l'impliquer.
On est en présence d'"une norme imposant à cette autorité d'agir (assujettir) ou de s'abstenir d'agir (ne pas assujettir) d'une manière déterminée".
Lorsqu'il est définitivement jugé que la décision que l'ONSS a prise est illégale, sa faute doit dès lors être considérée comme acquise, sous réserve de la preuve de l'existence d'une cause de justification.
Raisonner autrement revient à ouvrir une nouvelle brèche dans l'application de la règle de l'unité de l'illégalité et de la faute (la première brèche étant celle admise en matière de responsabilité de l'Etat en cas de faute commise dans l'exercice d'une fonction juridictionnelle).
Si on reconnaît à l'administration un "droit à l'erreur", il est difficile de justifier qu'un tel droit ne soit pas reconnu aussi au justiciable, normalement moins bien armé qu'elle pour apprécier l'existence et l'étendue de ses obligations.
Bien entendu, la loi peut prévoir des sanctions pénales (et, en l'espèce, aussi civiles) en cas de non-respect de ses obligations par le justiciable.
Cela n'empêche que la différence de traitement de l'administration et du justiciable peut poser problème, sur le plan des principes.
Et puis, il y a tous les cas où le justiciable pourra plaider que la législation applicable ne le prive pas du "droit à l'erreur" auquel il pourra vouloir prétendre...
En d'autres termes, il ne se justifie pas d'ouvrir la porte à une remise en cause de la doctrine des arrêts de la Cour sur le régime de la responsabilité civile.