| Belgique, Cour de cassation, 03 novembre 2005, C.05.0056.N

REGION FLAMANDE,
Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,
contre
F. P., et cons.,
Me Bruno Maes, avocat à la Cour de cassation.
I. La décision attaquée
Le pourvoi en cassation est dirigé contre un arrêt rendu le 22 décembre 2003 par la cour d'appel de Bruxelles.
II. La procédure devant la Cour
Le conseiller Greta Bourgeois a fait rapport.
L'avocat général délégué Pierre Cornelis a conclu.
III. Le moyen de cassation
La demanderesse présente un moyen dans sa requête.
Dispositions légales violées
- article 154 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel qu'il était applicable avant la modification par l'article 49 du décret du 21 novembre 2003 modifiant le décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire et le décret relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996;
- principe général de bonne administration relatif au droit à la sécurité juridique.
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué confirme sur l'appel de la demanderesse qu'il rejette comme étant non fondé, l'ordonnance a quo déclarant fondée la demande des défendeurs tendant à la levée de l'ordre de cessation des travaux du 10 janvier 2003 et ordonnant la levée de l'ordre de cessation des travaux, constaté par le procès-verbal n° 2003.01 du 10 janvier 2003, concernant les travaux entrepris à 3090 Overijse, Chaussée de La Hulpe, parcelle section cadastrale I, n° 302 n4., par les motifs suivants:
«Les faits
Le 27 février 2002, les défendeurs ont introduit une demande tendant à la rénovation d'une grange et d'une écurie se trouvant sur une parcelle située à la chaussée de La Hulpe, cadastrée section 1, n° 302n4.
Suite à l'absence de réponse de la part du collège des bourgmestre et échevins d'Overijse dans le délai prévu par le décret (article 52, § 1er décret du 22 octobre 1996) les défendeurs se sont vus obligés d'interjeter appel le 25 juin 2002 auprès de la députation permanente du conseil provincial du Brabant flamand.
La construction qui fait l'objet de la demande de rénovation a été gravement endommagée par une tempête le 27 octobre 2002; seule la charpente a été conservée mais plusieurs colonnes en métal ont été endommagées (voir pièces 3, 4 et 18, dossier des défendeurs).
Suite à ces dommages, les chevaux des défendeurs ne pouvaient plus se mettre à l'abri.
Les défendeurs soutiennent que leur architecte s'est adressé à ce moment-là au chef du service de l'urbanisme de la commune d'Overijse, l'architecte Tom Van Rensbergen, en lui demandant s'il était nécessaire de demander un permis supplémentaire 'pour les travaux de maintien' effectués à la grange. Ils se réfèrent à cet égard à la lettre de leur architecte datée du
5 novembre 2002 mais ils violent ainsi la foi due à cette lettre dès lors qu'il n'est pas question dans cette lettre 'de travaux de maintien' mais 'de travaux à prévoir pour lesquels aucune demande supplémentaire ne doit être introduite eu égard à l'état du dossier de construction'.
Le 14 novembre 2002, la députation permanente du conseil provincial du Brabant flamand a délivré le permis de bâtir demandé aux défendeurs. La décision se réfère à l'avis favorable de 'l'Afdeling land Vlaams Brabant' du
13 mars 2002 et est, à première vue, convenablement motivée.
Ensuite, les défendeurs ont commencé les travaux.
Le 23 décembre 2002, l'architecte communal Tom Van Rensbergen a ordonné sur place la cessation des travaux par le motif que le délai pour introduire un éventuel appel n'était pas encore expiré et que les travaux effectués n'étaient pas conformes aux plans de la demande de permis dès lors 'que la structure existante a été remplacée en majeur partie par de nouvelles poutres et colonnes' (procès-verbal n° 2002.14).
Cet ordre de cessation n'a toutefois pas été confirmé de sorte qu'il a été annulé conformément à l'article 71, alinéa 2, du décret du 22 octobre 1996, actuellement article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire.
Le 9 janvier 2003, le fonctionnaire délégué Brouckmans a interjeté appel devant le Gouvernement Flamand contre la décision du 14 novembre 2002, pour les motifs suivants:
-il ressort d'une visite des lieux que les travaux ont déjà commencé et que la grange existante a été complètement démolie et remplacée par une construction similaire;
-il ne pourrait se déduire du dossier s'il s'agit réellement d'une entreprise para-agraire;
-l'implantation d'une nouvelle construction met en péril le bon aménagement du territoire dès lors qu'elle porte atteinte à un espace ouvert;
-le projet introduit est sans objet dès lors que les plans déposés n'ont pas été respectés; une régularisation éventuelle nécessite le dépôt d'un nouveau dossier auprès de la commune d'Overijse.
La cour constate que dans ses motifs l'appel méconnaît le procès-verbal n° 2002.14 du 23 décembre 2002 dès lors que l'architecte communal n'a pas constaté que la grange existante a été entièrement démolie mais bien que la structure existante 'a été remplacée en majeure partie' et que 'quelques colonnes ont été conservées'.
Le 10 janvier 2003, pour la seconde fois, l'architecte communal Tom Van Rensbergen a ordonné au moyen d'un avis de cessation, la cessation des travaux pour des raisons rigoureusement identiques (libellés dans des termes identiues) à celles reprises dans le procès-verbal du 23 décembre 2002 (procès-verbal
n° 2003.01).
L'inspecteur urbaniste a confirmé ce second ordre de cessation le
17 janvier 2003.
Par citation du 27 janvier 2003, les défendeurs ont requis la levée de l'ordre de cessation.
Dans le cadre de la procédure d'appel, introduite par le fonctionnaire délégué et pendante devant le Gouvernement flamand, une audition a eu lieu le 19 mars 2003. Le Gouvernement flamand n'a encore pris aucune décision.
(.)
La validité juridique du second ordre de cessation
1.Les défendeurs soutiennent que l'article 53 du décret du 22 octobre 1996 et le principe de sécurité juridique impliquent qu'il ne peut y avoir qu'un seul ordre de cessation des travaux.
Ni l'article 53 de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme, ni l'article 53 du décret relatif à l'aménagement du territoire coordonné le 22 octobre 1996, ni l'article 53 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire ne concernent l'ordre de cessation des travaux de construction.
Le jugement du 4 octobre 1991 prononcé par le président du tribunal de première instance de Bruxelles, auquel ils se réfèrent à ce propos, mentionne exclusivement l'article 68 de la loi du 29 mars 1962 organique de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme (ultérieurement article 71 du décret du 22 octobre 1996 et actuellement article 154 du décret du 18 mai 1999.
2.L'annulation de l'ordre de cessation des travaux ne signifie nullement qu'aucun ordre nouveau et régulièrement confirmé ne pourrait être donné 'fondé sur de nouvelles infractions ou circonstances'.
En l'espèce, le fonctionnaire délégué avait interjeté appel contre la décision du 14 novembre 2002 délivrant le permis de bâtir le jour précédant le second ordre de cessation, mais ce nouveau fait n'a pas été mentionné dans le second ordre de cessation qui n'est dès lors pas fondé sur celui-ci.
Comme il a été indiqué ci-dessus, le second ordre de cessation contient des motifs identiques, libellés dans les mêmes termes, à ceux du premier ordre de cessation. L'architecte communal a simplement ajouté qu'un procès-verbal a déjà été établi le 23 décembre 2002 et que cette cessation n'a pas été confirmée. Il ne pouvait plus mentionner en outre que quelqu'un était présent sur le chantier dès lors que lors du second ordre de cessation il n'y avait personne sur place. Mais pour le surplus, le second ordre de cessation est une copie du premier excepté évidemment en ce qui concerne la date et les nouvelles photos jointes qui établissent que depuis le premier ordre de cessation les travaux n'ont pas été poursuivis.
En l'espèce, la valeur juridique du second ordre de cessation invoquée par le demandeur équivaudrait en fait, si le juge confirme cette validité, à une confirmation en-dehors du délai légal du premier ordre de cessation, qui est identique au second ordre de cessation, et donc à la suppression de l'annulation du premier ordre de cessation. Cela ôterait toute signification à la nullité prévue par le législateur.
Dans ces circonstances spécifiques, le premier juge a estimé à bon droit que le second ordre de cessation n'était pas valable fût-ce pour un motif libellé de manière trop générale» (arrêt pp. 2-6).
Griefs
L'article 154 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel qu'il était applicable avant la modification par l'article 49 du décret du 21 novembre 2003 modifiant le décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire et le décret relatif à l'aménagement du territoire, coordonné le 22 octobre 1996 dispose que:
«Les fonctionnaires, agents ou officiers de police judiciaire visés à l'article 148 peuvent ordonner par voie orale et sur place la cessation immédiate des travaux, des opérations ou de l'utilisation, lorsqu'ils constatent que le travail, les opérations ou les modifications constituent une infraction au sens de l'article 146 ou lorsque l'obligation de l'article 114, § 2, n'a pas été respecté.
Lorsque les fonctionnaires, agents ou officiers de la police judiciaire visés à l'article 148 ne trouvent personne sur place, ils affichent l'ordre de cessation immédiate sur place, à un endroit clairement visible.
Le procès-verbal de constatation est porté à la connaissance du maître de l'ouvrage, de l'architecte et de la personne ou de l'entrepreneur qui exécute les travaux ou opérations, dans les huit jours par lettre recommandée avec accusé de réception ou par exploit d'huissier de justice. Lorsqu'il s'agit de l'ordre de cesser l'utilisation d'un bien, le procès-verbal est porté à la connaissance de la personne qui utilise le bien selon les mêmes modalités.
Dans un même temps, une copie du procès-verbal est envoyée par lettre recommandée au bourgmestre de la commune sur le territoire de laquelle ces travaux ou opérations ont été exécutés ainsi qu'à l'inspecteur urbaniste.
Sous peine de nullité, l'ordre de cessation doit être confirmé par l'inspecteur urbaniste dans les huit jours suivant la notification du procès-verbal aux personnes visées à l'alinéa 3. Cette confirmation est portée à la connaissance des personnes visées à l'alinéa 3, par lettre recommandée.
L'intéressé peut requérir en référé l'abrogation de la mesure, à l'encontre de la Région flamande. La requête est portée devant le président du tribunal de première instance du ressort où les travaux et les opérations ont été exécutés. Le livre II, Titre VI du Code judiciaire s'applique à l'introduction et au traitement de la requête».
Ni l'article 154 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, ni aucune autre disposition de ce décret, ne dispose qu'après l'annulation du premier ordre de cessation à défaut de confirmation dans le délai légal, aucune nouvelle cessation ne pouvait être ordonnée, ou qu'elle ne pourrait l'être que si elle est fondée «sur de nouvelles infractions ou circonstances».
Après l'annulation du premier ordre de cessation à la suite du défaut de confirmation dans le délai légal de huit jours après la notification du procès-verbal de constatation de l'infraction, une seconde cessation peut être ordonnée si cet ordre satisfait aux conditions de l'article 154 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, même s'il est fondé sur les mêmes infractions et les mêmes motifs que le premier, même si d'autres travaux n'ont pas été effectués depuis le premier ordre de cessation qui a été annulé.
L'arrêt attaqué constate que le 22 décembre 2002 une première cessation a été ordonnée par l'architecte communal Tom Van Rensbergen, que cet ordre n'a pas été confirmé et qu'il est donc annulé, que l'architecte communal Ton Van Rensbergen a ordonné une seconde fois la cessation des travaux le
10 janvier 2003 par un avis de cessation, pour des motifs identiques à ceux justifiant l'ordre de cessation du 22 décembre 2002, et que les travaux n'avaient pas repris depuis le premier ordre de cessation.
Après avoir constaté que les défendeurs soutiennent que le principe de sécurité juridique implique qu'il ne peut y avoir qu'un ordre de cessation des travaux, l'arrêt attaqué refuse de donner suite au second ordre de cessation parce qu'il estime qu'une confirmation de la validité juridique de cet ordre équivaudrait en fait, dans les circonstances de la cause, à une confirmation du premier ordre de cessation en-dehors du délai légal, mettrait fin à l'annulation du premier ordre de cessation et ôterait toute signification à l'annulation prévue légalement.
Les seules circonstances retenues par l'arrêt n'ont toutefois nullement pour conséquence qu'il serait dérogé à l'annulation du premier ordre de cessation ou que le droit à la sécurité juridique serait mis en péril.
L'annulation de plein droit du premier ordre de cessation reste toutefois acquise, de telle sorte que cet ordre de cessation ne peut plus empêcher l'intéressé de reprendre les travaux. Un second ordre de cessation, après l'annulation du premier ordre de cessation, n'ôte nullement toute signification à l'annulation prévue légalement en cas d'absence de confirmation d'un premier ordre de cessation même s'il n'y a pas de nouvelles infractions ou circonstances.
L'annulation du premier ordre de cessation en cas de défaut de confirmation ne signifie pas une autorisation implicite de poursuivre les travaux même s'ils constituent une infraction visée à l'article 146 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire. L'absence de confirmation d'un ordre de cessation peut en effet être justifiée par des motifs divergents - vices de forme ou de fond de l'ordre de cessation, motifs d'opportunité, négligence,., - et ne peut faire naître dans le chef de l'intéressé des attentes justifiées quant à la poursuite sans entraves des travaux.
Ni le décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire ni le droit à la sécurité juridique, en tant que principe de bonne administration, n'empêchent dès lors qu'après le premier ordre de cessation annulé, la cessation soit ordonnée une seconde fois dans la mesure où l'ordre satisfait aux conditions de l'article 154 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire.
L'arrêt attaqué ne pouvait, dès lors, conclure légalement sur la base des constatations qu'il contient à la non-validité du second ordre de cessation et confirmer, dès
lors, l'ordonnance attaquée accueillant la demande des défendeurs tendant à la levée de l'ordre de cessation des travaux du 10 janvier 2003 et ordonnant la levée de l'ordre précité (violation de l'article 154 du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, tel qu'il était applicable avant la modification par l'article 149 du décret du
21 novembre 2003, et du principe général de bonne administration relatif à la sécurité juridique).
IV. La décision de la Cour
1. Quant à la recevabilité du moyen:
Sur les fins de non-recevoir opposées par les défendeurs et déduites de ce que:
1.l'examen du bien-fondé du moyen oblige la Cour à procéder à un examen des faits pour lequel elle est sans compétence;
2.le moyen ne critique pas certains motifs en tant que tels et l'arrêt reste légalement justifié sur la base de ces considérations:
Attendu que l'arrêt décide que «la validité juridique du second ordre de cessation avancée par le demandeur équivaudrait en fait, en l'espèce, si le juge confirme cette validité, à une confirmation en-dehors du délai légal du premier ordre de cessation, auquel le second ordre est identique, et donc à la suppression de la nullité du premier ordre de cessation des travaux. Cela ôterait toute signification à la nullité prévue par le législateur» et «dans ces circonstances spécifiques le premier juge a estimé à juste titre que le second ordre de cessation n'était pas valable, fût-ce pour un motif libellé de manière trop générale»;
Attendu que l'arrêt décide sur la base du fait que le second ordre de cessation est rédigé dans les mêmes termes et reprend des motifs identiques à ceux du premier ordre de cessation;
Que le moyen ne requiert pas l'examen des faits;
Attendu que le moyen critique les motifs précités de l'arrêt;
Que les fins de non-recevoir du moyen ne peuvent être accueillies;
2. Sur le moyen même:
Attendu qu'en vertu de l'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999 portant organisation de l'aménagement du territoire, sous peine de nullité, l'ordre de cessation doit être confirmé par l'inspecteur urbaniste compétent dans les huit jours suivant la notification du procès-verbal aux personnes visées à l'alinéa 3; que cette confirmation est portée à la connaissance des personnes visées à l'alinéa 3, par lettre recommandée;
Qu'un ordre de cessation non confirmé est nul mais que l'alinéa 5 précité n'exclut pas qu'il soit ordonné une seconde fois de cesser les travaux si cet ordre satisfait aux conditions prévues à l'article 154 et qu'il n'est pas requis à ce propos que le second ordre de cessation soit fondé sur de nouvelles infractions ou circonstances;
Que la nécessité d'intervenir préventivement contre l'atteinte à l'environnement offre ainsi à l'autorité la possibilité d'ordonner une seconde fois la cessation des travaux sans que l'intéressé perde les effets de la nullité du premier ordre;
Qu'en effet, la nullité d'un ordre de cessation n'offre aucune garantie quant au fait qu'un ordre régulier peut suivre;
Attendu que l'arrêt constate que:
1.le 23 décembre 2002, l'architecte communal a ordonné sur place la cessation des travaux pour lesquels un permis de bâtir a été délivré le 14 novembre 2002 et que cet ordre n'a pas été confirmé de sorte qu'il a été annulé conformément à l'article 154, alinéa 5, du décret du 18 mai 1999;
2.le 10 janvier 2003, l'inspecteur communal a ordonné une seconde fois la cessation des travaux pour des motifs et dans des termes identiques à ceux du procès-verbal du 23 décembre 2002 et que l'inspecteur urbaniste a confirmé le second ordre de cessation le 17 janvier 2003;
3.les défendeurs ont requis la levée de l'ordre de cessation par citation du 27 janvier 2003;
Attendu que l'arrêt considère que:
1.la nullité d'un ordre de cessation ne signifie pas qu'une nouvelle cessation régulière fondée sur de nouvelles infractions ou circonstances ne pourrait plus être ordonnée;
2.la validité juridique du second ordre équivaudrait, si le juge confirme cette validité juridique, en fait à une confirmation en-dehors du délai légal du premier ordre, auquel le second est identique, et donc à la suppression de la nullité du premier ordre de cessation;
Que, par ce motif, l'arrêt ne justifie pas légalement sa décision;
Que, dans cette mesure, le moyen est fondé;
PAR CES MOTIFS,
LA COUR
Casse l'arrêt attaqué;
Ordonne que mention du présent arrêt sera faite en marge de l'arrêt cassé;
Réserve les dépens pour qu'il soit statué sur ceux-ci par le juge du fond;
Renvoie la cause devant la cour d'appel d'Anvers.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, le président de section Ernest Waûters, les conseillers Greta Bourgeois, Ghislain Londers et Dirk Debruyne, et prononcé en audience publique du trois novembre deux mille cinq par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général délégué Pierre Cornelis, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.
Traduction établie sous le contrôle du conseiller Didier Batselé et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le conseiller,