| Belgique, Cour de cassation, 16 février 2006, C.05.0022.N

V. P.,
Me Bruno Maes, avocat à la Cour de cassation,
contre
ETAT BELGE, premier ministre,
Me Johan Verbist, avocat à la Cour de cassation.
I. La procédure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirigé contre l'arrêt rendu le 21 juin 2004 par la cour d'appel de Bruxelles.
Le demandeur présente un moyen dans sa requête.
Le conseiller Greta Bourgeois a fait rapport.
L'avocat général délégué Pierre Cornelis a conclu.
II. Le moyen de cassation
Dispositions légales violées
- articles 10 et 11 de la Constitution;
- articles 100, alinéa 1er, 1°, et 101 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat;
- articles 1382 et 1383 du Code civil et, pour autant que de besoin, article 2244 du Code civil.
Décisions et motifs critiqués
L'arrêt attaqué considère que c'est à juste titre que le premier juge a déclaré irrecevable la demande du demandeur du chef de prescription et non fondé l'appel du demandeur, par les motifs suivants:
«(2) Point de départ de la prescription?
Suivant l'article 100, alinéa 1er, de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat, le délai de prescription de cinq ans commence à courir 'à partir du 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle (les créances) sont nées'.
P.V. soutient que la prescription ne commence à courir qu'à partir de la date de la décision du Conseil d'Etat (19 avril 1999).
La question de savoir à quel moment la prescription peut commencer à courir, dès lors que le délai de prescription dudit article 100 est applicable, a été soumise à plusieurs reprises à la Cour d'arbitrage.
Dans l'arrêt n° 5/99, la Cour d'arbitrage a considéré que le raisonnement de l'arrêt n° 32/96 (qui décide que la prescription ne peut commencer à courir qu'à partir du moment où un dommage se manifeste et pas à partir du moment où la faute qui a effectivement causé le dommage - qui ne se manifeste que plus tard - a été commise) ne peut être appliqué à des créances ayant pour objet de réparer un dommage qui est causé par une décision qualifiée de fautive de rémunérer de manière illégale des travailleurs par le motif que les droits et obligations du personnel sont fixés au préalable par des règles statutaires qui sont publiées et dont chacun est censé connaître la portée.
Dans son arrêt n° 85/2001, la cour a décidé que le raisonnement de l'arrêt n° 32/96 ne peut pas davantage être appliqué lorsque la personne préjudiciée peut agir immédiatement contre l'autorité susceptible d'être déclarée responsable, sans qu'elle doive attendre que le Conseil d'Etat ait statué sur le recours qu'elle avait introduit contre la décision du ministre lui retirant sa fonction.
Lorsque, dès lors, comme en l'espèce, P.V. a pu introduire immédiatement sa demande de réparation par le motif que le dommage et l'identité de la personne responsable pouvaient être constatés immédiatement par P.V. (c'est-à-dire à partir de la prise de connaissance de fait de l'arrêté ministériel du 24 décembre 1993) et sans devoir attendre que le Conseil d'Etat statue sur son recours en annulation dès lors que le préjudice pour lequel il demande réparation s'est produit le 24 décembre 1993, il n'y a pas lieu de déroger à la règle suivant laquelle le délai de prescription de cinq ans prévu par la loi précitée prend cours à partir de la date de la prise de connaissance de fait de l'arrêté ministériel du 24 décembre 1993. La simple circonstance que P.V. avait encore des doutes à propos de certains aspects de sa demande (le résultat du recours en annulation formé contre l'arrêté ministériel attaqué) n'y déroge pas. Sa situation n'est pas comparable à celle de personnes qui se trouvent dans l'impossibilité d'agir en droit dans le délai légal dès lors que leur dommage n'est survenu qu'à l'expiration du délai.
Dans son arrêt du 20 février 2002, la Cour d'arbitrage a décidé qu'en soumettant de telles demandes (dans lesquelles la personne préjudiciée sait que ses droits subjectifs sont violés à partir du moment où une décision litigieuse est prise dont elle a connaissance de facto) à la prescription quinquennale, le législateur a pris une mesure qui n'est pas disproportionnée au but poursuivi.
Le dommage ne se réalise pas pour P.V. par l'arrêt du Conseil d'Etat, le Conseil d'Etat ne peut qu'annuler un acte administratif, dans ce cas l'annulation vaut ex tunc et, en raison de la fiction juridique (qui est un fait juridique qui sortit cet effet sur tous les plans également celui de la prescription) il doit être considéré que la décision n'a jamais existé, de sorte que les parties se trouvent dans une position identique à celle dans laquelle elles se trouvaient au moment où la décision a été prise, ou bien, comme en l'espèce, le Conseil d'Etat n'annule pas l'acte juridique attaqué, dans ce cas il est évident que l'arrêt qui rejette le recours, ne fait aucune constatation à propos d'une intervention fautive de la part de l'autorité dont l'acte juridique (l'arrêté ministériel du 24 décembre 1999) n'est pas modifié.
La faute qui a été commise par l'autorité selon P.V. se situe dès lors au moment de l'élaboration de l'arrêté ministériel du 14 décembre 1993. Il ressort des circonstances de fait, à savoir l'ajout d'une copie de cet arrêté ministériel à la demande d'annulation et aux motifs de la requêté précitée, que P.V. connaissait depuis au moins le 20 mai 1994 l'acte prétendûment illicite de sorte que la prescription a pris cours au plus tard le 31 décembre 1998 conformément à l'article 100 précité.
(3) Interruption de la prescription?
La fin de non-recevoir ne peut être accueillie si la prescription est interrompue ou suspendue.
L'article 101 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat, dispose que la prescription est interrompue par exploit d'huissier de justice, ainsi que par une reconnaissance de dette faite par l'Etat. L'intentement d'une action en justice suspend la prescription jusqu'au prononcé d'une décision définitive.
Il n'est pas contesté qu'aucun exploit d'huissier de justice n'a été signifié dans le but d'interrompre la prescription entre les parties en cause.
P.V. soutient toutefois que le recours en annulation formé contre l'arrêté ministériel aurait un effet interruptif. Il faut remarquer que l'article 101 n'accorde un effet interruptif qu'à un exploit d'huissier de justice alors que l'intentement d'une action a un effet suspensif. Bien que cette réglementation, telle qu'elle ressort de la loi, serait plus favorable à la thèse du demandeur, celui-ci fait valoir comme moyen que son recours devant le Conseil d'Etat aurait un effet interruptif.
Un recours en annulation formé contre un acte administratif ne peut toutefois pas être assimilé à une action telle que celle prévue à l'article 101 précité.
On entend expressément par 'action' celle qui tend à introduire une demande contre l'autorité qui a pris la décision portant préjudice à la victime.
Quant à la demande de réparation fondée sur les articles 1382 et suivants du Code civil, l'action ne peut être introduite que devant le juge civil. Le juge civil est en effet seul compétent pour statuer sur des contestations qui ont pour objet des droits civils. (Constitution, article 144).
'L'action tendant à obtenir des dommages et intérêts' ne pouvait, dès lors, en aucun cas être intentée devant le Conseil d'Etat.
C'est à tort que P.V. soutient que l'intentement de l'action devant le Conseil d'Etat a interrompu (ou plus exactement suspendu) la prescription. En effet, la demande introduite devant le Conseil d'Etat est un recours en annulation formé contre un acte administratif (article 14, § 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat) mais pas une action civile tendant à obtenir la réparation de droits civils subjectifs qui ont été violés (au sens de l'article 17 du Code judiciaire et comme visé à l'article 101 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des loi s sur la comptabilité de l'Etat).
Seule une demande qui tend à faire reconnaître un droit menacé par la prescription peut être considérée comme une action en justice au sens de la disposition légale précitée.
Une citation n'interrompt la prescription que pour la demande qu'elle introduit et pour la demande dont l'objet est virtuellement compris dans l'objet de la demande introduite par citation.
Le recours en annulation formé contre un acte administratif ne comprend pas virtuellement une quelconque demande tendant à obtenir une réparation du
dommage causé par l'acte administratif. Ces deux demandes ont un objet tout à fait différent, l'une (demande de réparation) étant peut-être le résultat de l'autre (recours en annulation), mais elle n'est pas comprise virtuellement dans cette demande (elle doit en tout cas être introduite séparément devant un juge civil et pas devant un tribunal administratif).
Celui qui est préjudicié par une décision administrative doit choisir: ou bien il introduit une action civile et il plaide l'illégalité de la décision conformément à l'article 159 de la Constitution, ou bien il introduit un recours en annulation devant le Conseil d'Etat ou bien il introduit un recours en annulation afin d'obtenir l'annulation de la décision et il introduit la demande civile tendant à obtenir une indemnisation parallèlement à l'action administrative.
Les règles relatives à la prescription ont précisément pour but d'éclairer l'autorité à bref délai à propos des demandes d'indemnisation. Cela requiert que celui qui estime devoir former une demande contre l'autorité est tenu d'introduire lui-même cette demande devant le juge civil dans le bref délai de cinq ans.
L'autorité peut estimer que celui qui omet d'introduire la demande de cette manière, n'introduira pas de demande de réparation même si cette partie a formé un recours en annulation contre la décision devant le Conseil d'Etat.
La courte prescription tend précisément à réaliser la sécurité juridique.
La circonstance que le Conseil d'Etat a rendu un arrêt le 19 avril 1999 sur un recours en annulation qui a été déposé par requête le 20 mai 1994 n'y déroge pas. P.V. devait être conscient des longs délais d'attente devant le Conseil d'Etat.
En optant pour un recours administratif au lieu de demander l'application devant le juge civil de l'article 159 de la Constitution, P.V. a fait un choix de procédure dont il doit supporter lui-même les conséquences. Le fait d'opter pour la juridiction administrative du Conseil d'Etat n'est pas de nature à entraîner un acte d'interruption ou de suspension».
Griefs
Première branche
Violation des articles 100, alinéa 1er, 1°, de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat et 1382 et 1383 du Code civil.
En vertu de l'article 100, alinéa 1er, 1°, de l'arrêté royal précité, sont prescrites et définitivement éteintes au profit de l'Etat, les créances qui, devant être produites selon les modalités fixées par la loi ou le règlement, ne l'ont pas été dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées.
Le droit à réparation fondé sur les articles 1382 et 1383 du Code civil, nommé ci-dessous la réparation extra contractuelle, naît à partir du moment où tous les éléments requis par ces dispositions, à savoir la faute, le dommage et le lien de causalité entre la faute et le dommage, existent.
Le dommage existe lorsqu'il survient et éventuellement au fur et à mesure qu'il apparaît.
Lorsque ce dommage consiste dans la perte de rémunérations, d'allocations complémentaires, de pécules de vacances et de tous autres accessoires, le dommage survient chaque fois que ladite rémunération, allocation complémentaire, pécule de vacances et autres accessoires sont dus ou seraient dus. La prescription ne commence donc à courir qu'à partir du 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle cette rémunération, allocation complémentaire, pécule de vacances et autres accessoires sont dus ou seraient dus.
En l'espèce, l'arrêt attaqué décide que la demande du demandeur est fondée sur une faute quasi-délictuelle et que les rémunérations et allocations constituent le montant de l'indemnité réclamée.
Il s'ensuit que l'arrêt ne pouvait dès lors pas décider légalement que le dommage est survenu le 24 décembre 1993 - date de l'arrêté ministériel de licenciement du demandeur -, que ce dommage pouvait être constaté immédiatement, c'est-à-dire à partir de la prise de connaissance de fait de cet arrêté ministériel - soit à partir du 20 mai 1994 - par le demandeur et qu'il ne se trouvait pas dans la situation de personnes se trouvant dans l'impossibilité d'agir en droit dans le délai légal dès lors que leur dommage n'est survenu qu'après l'expiration du délai.
Il s'ensuit que l'arrêt attaqué ne pouvait dès lors pas davantage décider que le délai de cinq ans prévu à l'article 100, alinéa 1er, 1°, de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 était expiré au plus tard le 31 décembre 1998 et que la demande, introduite par citation du 30 août 1999 était prescrite. L'arrêt a dès lors violé l'article 100, alinéa 1er, 1°, de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 ainsi que les articles 1382 et 1383 du Code civil.
Seconde branche
Violation des articles 10 et 11 de la Constitution, 100, alinéa 1er, 1°, et 101 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat et, pour autant que de besoin, de l'article 2244 du Code civil.
En vertu de l'article 101 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 le délai de prescription de cinq ans de l'article 100, alinéa 1er, 1°, est interrompu par exploit d'huissier de justice et suspendu par l'intentement d'une action en justice jusqu'au prononcé d'une décision définitive.
La notion d'«exploit d'huissier de justice» de l'article 101 doit être interprétée de manière large en matière d'interruption par analogie à l'article 2244 du Code civil, qui dispose qu'«une citation en justice» entraîne l'interruption de la prescription, à savoir dans le sens de toute action en justice qui tend a faire reconnaître en droit le droit menacé.
A tout le moins, cette interprétation doit être donnée aux termes «intentement d'une action en justice» en ce qui concerne la suspension de la prescription des créances contre l'Etat.
Un recours en annulation devant le Conseil d'Etat est une action en justice qui tend «à faire reconnaître en droit le droit menacé». Un tel recours tend en effet à l'annulation d'un acte administratif unilatéral et donc à la constatation de l'illégalité - et donc de la faute - de la partie défenderesse, ce qui est ou, à tout le moins, peut être déterminant, pour le fondement juridique de l'indemnité qui peut être réclamée par la suite devant le juge civil.
Le recours devant le Conseil
d'Etat interrompt, ou à tout le moins suspend, la prescription du droit de réclamer devant le juge civil la réparation du dommage qui a été causé par ladite illégalité (faute de l'autorité), de sorte que la demande civile de réparation y est comprise, à tout le moins virtuellement.
En tout cas, il n'existe pas de justification objective et raisonnable pour la distinction, contrôlée à la lumière du but et des conséquences de la prescription et du caractère raisonnable du rapport entre les moyens utilisés et l'objectif poursuivi, entre, d'une part, le fait que ce recours en annulation est privé d'effet interruptif ou suspensif de la prescription du droit à indemnisation et, d'autre part, l'interruption et la suspension de la prescription de ce même droit par le simple intentement d'une action, par exploit d'huissier de justice, devant le juge civil tendant à obtenir une indemnité, qui implique la constatation de la même 'faute' de l'autorité.
La distinction faite dans l'arrêt est donc contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution. A cet égard, le demandeur demande à la Cour de poser la question préjudicielle formulée ci-dessous à la Cour d'arbitrage.
Il s'ensuit que l'arrêt attaqué ne considère pas légalement qu'un recours en annulation formé contre un acte administratif devant le Conseil d'état n'équivaut pas à une action en justice qui tend à faire reconnaître le droit menacé de prescription et que la demande tendant à obtenir une réparation du dommage causé par l'acte attaqué n'est pas virtuellement comprise dans le recours en annulation formé contre un acte administratif.
Il s'ensuit que l'arrêt attaqué ne décide pas légalement que le recours du demandeur devant le Conseil d'Etat tendant à l'annulation de l'arrêté ministériel du 24 décembre 1993 ne pouvait interrompre ou suspendre la prescription de son droit de réclamer une indemnité devant le juge civil du chef du dommage causé par cet acte unilatéral. Il fait une distinction à cet égard pour laquelle il n'existe pas de justification objective et raisonnable.
L'arrêt attaqué a, dès lors, violé les articles 10 et 11 de la Constitution, ainsi que les articles 100, alinéa 1er, 1°, et 101 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 et, pour autant que de besoin, 2244 du Code civil.
III. La décision de la Cour
Quant à la première branche
1. Suivant l'article 100, alinéa 1er, 1°, de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat, sont prescrites et définitivement éteintes au profit de l'Etat, sans préjudice des déchéances prononcées par d'autres dispositions légales, réglementaires ou conventionnelles, les créances qui, devant être produites selon les modalités fixées par la loi ou le règlement, ne l'ont pas été dans le délai de cinq ans à partir du premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle elles sont nées.
Conformément à cette disposition ce délai spécial de prescription pour les créances sur l'Etat, prend cours le premier janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle la créance est née.
Sauf dispositions légales contraires, ce délai de prescription de cinq ans vaut, en principe, pour toutes les créances à charge de l'Etat.
2. Dans le cas d'un acte illicite des autorités, la créance naît, en principe, au moment où le dommage survient ou au moment où sa réalisation future est raisonnablement établie.
La circonstance que l'étendue du dommage n'est pas encore établie de manière certaine à ce moment-là n'y déroge pas.
3. En cette branche, le moyen part de l'hypothèse que le dommage, consistant en la perte de rémunérations, d'allocations complémentaires, de pécules de vacances et de tous les autres accessoires qui résultent d'un licenciement abusif, survient chaque fois que ces rémunérations et accessoires sont dus ou seraient dus de sorte que le délai de prescription ne commence à courir qu'à partir du 1er janvier de l'année budgétaire au cours de laquelle ces rémunérations et accessoires sont dus ou seraient dus.
4. En cette branche, le moyen manque en droit.
Quant à la seconde branche
5. En vertu de l'article 101 de l'arrêté royal du 17 juillet 1991 portant coordination des lois sur la comptabilité de l'Etat, la prescription est interrompue par exploit d'huissier de justice, ainsi que par une reconnaissance de dette faite par l'Etat. L'intentement d'une action en justice suspend la prescription jusqu'au prononcé d'une décision définitive.
Il ressort des travaux préparatoires de cet article qu'il y a lieu d'entendre par exploit d'huissier de justice un acte d'huissier de justice de mise en demeure ou une citation.
L'intentement d'une action par citation devant une juridiction fondée sur une créance à charge de l'Etat interrompt la prescription et la suspend jusqu'au prononcé d'une décision définitive.
L'article 2244 du Code civil qui concerne l'interruption ne s'applique pas dès lors que les dispositions spécifiques de l'article 101 prévoient l'interruption et la suspension de la prescription des créances à charge de l'Etat.
6. Le recours en annulation introduit par le justiciable devant le Conseil d'Etat est un recours objectif qui ne vise pas la protection d'un droit subjectif mais a pour objet un contrôle de la légalité des actes et règlements des autorités administratives et vise le rétablissement de la légalité.
Le recours en annulation n'a pas pour objet d'obtenir une indemnité du chef d'acte illicite de l'autorité. Un tel recours ne doit pas être introduit avant que la personne lésée saisisse le juge civil d'une demande d'indemnisation.
7. Le recours en annulation formé contre un acte administratif devant le Conseil d'Etat n'interrompt ni ne suspend la prescription du droit de réclamer une indemnisation devant un tribunal civil en se fondant sur un acte illicite des autorités.
8. Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, manque en droit.
9. En cette branche, le moyen invoque en outre qu'il n'existe pas de justification objective et raisonnable pour cette distinction sans préciser en quoi consiste la discrimination entre certaines catégories de personnes.
10. Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable du chef d'imprécision.
11. La Cour n'est, dès lors, pas tenue de poser une question préjudicielle à la Cour d'arbitrage.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi;
Condamne le demandeur aux dépens.
Ainsi jugé par la Cour de cassation, première chambre, à Bruxelles, où siégeaient le président Ivan Verougstraete, les conseillers Greta Bourgeois, Ghislain Londers, Eric Dirix et Dirk Debruyne, et prononcé en audience publique du seize février deux mille six par le président Ivan Verougstraete, en présence de l'avocat général délégué Pierre Cornelis, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.
Traduction établie sous le contrôle du conseiller Didier Batselé et transcrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le conseiller,