Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG F.05.0075.N
BRUSSELS INTERNATIONAL AIRPORT COMPANY, societe anonyme,
Me Paul Lefebvre, avocat à la Cour de cassation,
contre
VLAAMSE MILIEUMAATSCHAPPIJ,
Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 3 mai 2005 parla cour d'appel de Gand (RG nDEG 2000/BD/13).
Le conseiller Eric Stassijns a fait rapport.
L'avocat general Dirk Thijs a conclu.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
- article 130, R.2. du Traite du 25 mars 1957 instituant la Communauteeuropeenne (actuellement, dans la version consolidee, l'article 174.2)approuve par la loi du 2 decembre 1957 (M.B., 25 decembre 1957), tel qu'iletait en vigueur avant la consolidation à Amsterdam le 2 octobre 1997(J.O., C, 10 novembre 1997), approuvee par la loi du 10 aout 1998 (M.B.,30 avril 1999) (ci-apres nomme « Traite instituant la Communauteeuropeenne ») ;
- articles 10, 11, 159 et 172 de la Constitution, les articles 10 et 11,pour autant que de besoin ;
- articles 35bis, specialement S: 3 (tel qu'il a ete modifie par l'article35 du decret du Conseil flamand du 22 decembre 1993), 35octies,specialement les S: 1 et 5, 35novies (toutefois avant sa modification parl'article 10 du decret du Conseil flamand du 7 mai 2004), 35decies et35duodecies, S: 1er, specialement 1DEG et 3DEG, de la loi du 26 mars 1971sur la protection des eaux de surface contre la pollution, tels qu'ils ontete inseres par l'article 69, S: 1er, du decret du Conseil flamand du 21decembre 1990 et remplaces par l'article 44 du decret du Conseil flamanddu 25 juin 1992 ;
- principe general du droit interdisant au juge d'appliquer une decision,soit une norme, violant une disposition superieure comme le principe dudroit de bonne administration ;
- principe general du droit de la primaute de dispositions du droitinternational et du droit communautaire ayant un effet direct sur lesdispositions de droit national ;
- principe general du droit d'egalite devant les charges publiques et,pour autant que de besoin, principe general du droit de non-discriminationet d'egalite ;
- principe general du droit de bonne administration, specialement principede diligence.
Decisions et motifs critiques
L'arret attaque declare l'appel de la demanderesse partiellement non fondeet confirmant le jugement entrepris, dit pour droit que la defenderesseest autorisee à exiger la totalite de la redevance de la part de lademanderesse sans etre obligee de verifier qui sont les consommateurseffectifs et sans devoir s'adresser à ces consommateurs effectifs sur labase des motifs suivants :
« 2.
(...) Qu'en vertu de l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars1971, la personne à laquelle une societe publique de distribution d'eauen Region flamande facture une consommation d'eau au cours de l'anneeprecedant l'annee d'imposition, est presumee irrefragablement etre leredevable pour la consommation d'eau fournie par une societe publique dedistribution d'eau, sans prejudice de son recours contre le consommateureffectif ;
(...) Que cette disposition contredit la these de la demanderesse suivantlaquelle seul le consommateur final est à considerer comme redevable ;
(...) Qu'en outre, en vertu de l'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de laloi du 26 mars 1971, est consideree comme redevable, toute personnephysique ou morale qui, à tout moment de l'annee precedant l'anneed'imposition, a consomme de l'eau fournie par un reseau public dedistribution d'eau, sur le territoire de la Region flamande, ou a eu à sadisposition une prise d'eau sur ce territoire ou a deverse de l'eau sur ceterritoire, independamment de la provenance de l'eau ;
(...) Que l'auteur de la demanderesse, la RVA (Regie des Voies Aeriennes),a consomme de l'eau sur le territoire de la Region flamande du reseaupublic de distribution, à savoir de la CIBE (Compagnie intercommunalebruxelloise des eaux) et qu'il satisfait ainsi aux conditions pour etrereconnu comme redevable, definies par l'article 35bis, S: 3, alinea 1er,de la loi du 26 mars 1971; que cette loi ne rend pas la qualite deredevable tributaire de la question de savoir si la demanderesse estelle-meme une compagnie publique de distribution d'eau ou pas, ni de laquestion de savoir si elle effectue certains actes ou pas, tels quegarantir le respect de dispositions legales relatives notamment à laqualite de l'eau potable et aux programmes obligatoires de mesurage ; quede tels elements sont des lors sans incidence sur la question de savoir sila demanderesse est redevable ou non ;
(...) Que l'intention explicite du legislateur etait, au contraire,d'avoir une notion de `redevable' tres generale (...) ;
(...) Qu'il resulte, en outre, de l'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de laloi du 26 mars 1971 que pour etre considere comme redevable, il suffitd'avoir consomme de l'eau fournie par le reseau public de distributiond'eau sur le territoire de la Region flamande, sans qu'il faille apporterla preuve que l'eau prelevee a ete deversee ou non ;
(...) Qu'en outre, en vertu de l'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de laloi du 26 mars 1971, la Vlaamse Milieumaatschappij pouvait considerercomme redevables tant la demanderesse, sur la base du fait qu'elle aconsomme de l'eau du reseau public de distribution d'eau, que lesconcessionnaires auxquels la demanderesse fournissait de l'eau, sur labase du fait qu'ils deversaient de l'eau ; que la VlaamseMilieumaatschappij avait la possibilite de reclamer la totalite de laredevance à la demanderesse (à laquelle la societe publique dedistribution d'eau a facture : voir l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de laloi du 26 mars 1971) et de laisser le soin à la demanderesse de seretourner contre les consommateurs effectifs de l'eau ; que le procede dela Vlaamse Milieumaatschappij qui consiste à imposer les consommateursdont elle a connaissance par declaration (Sabena et Airhotel/Sheraton)dispense la demanderesse d'exercer un recours contre ces consommateurseffectifs ; qu'il ne s'agit pas d'une attitude inconsequente ouarbitraire, telle que le pretend la demanderesse, mais d'un reglementpratique, autorise par un texte legal, et dont il ne peut etre deduit quela Vlaamse Milieumaatschappij admet, des lors, que le consommateur nedevra payer la redevance que s'il ne peut demontrer qu'il a deverse l'eauconsommee ; qu'une telle these est par ailleurs contraire à ladisposition precitee de l'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de la loi du 26mars 1971, suivant laquelle la consommation d'eau fournie par le reseaupublic de distribution d'eau suffit en soi pour etre le redevable ;
(...) Que l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars 1971 nedispose que de maniere generale que la personne à laquelle il est factureest le redevable et qu'elle peut exercer un recours contre le consommateureffectif, sans que l'application de cette disposition ne soit liee oulimitee à la situation des gestionnaires de batiments à appartements ouà des situations semblables ; que la these de la demanderesse suivantlaquelle la possibilite de recours consacree par l'article 35bis, S: 3,alinea 2, de la loi du 26 mars 1971 impliquerait seulement que leredevable pourrait eventuellement recuperer les frais fiscaux, par exemplesur la base d'arrangements contractuels avec ceux qui consomment l'eauqu'il fournit, est erronee ; que, par contre, les termes « sans prejudicede son recours contre le consommateur effectif » constituent, pour lapersonne à laquelle l'eau a ete facturee, la base juridique pour lerecouvrement de la redevance aupres du consommateur effectif de l'eau(...) ;
(...) Qu'en vertu de l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars1971, la Vlaamse Milieumaatschappij a le droit de reclamer la totalite dela redevance à la demanderesse sans etre obligee de verifier qui sont lesconsommateurs effectifs et en quelle quantite, et s'ils deversent de l'eauou non ;
3.
(...) Que la demanderesse invoque la violation du principe de la realiteet qu'elle affirme qu'elle ne peut etre imposee sur l'eau qu'elle n'a pasconsommee en realite ;
(...) Qu'en vertu de l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars1971, la Vlaamse Milieumaatschappij a le droit de reclamer la totalite dela redevance de la demanderesse sans etre obligee de s'adresser auxconsommateurs effectifs ; que le principe de la realite ne peut etreinvoque contre cette disposition legale ;
4.
(...) Que la demanderesse invoque la violation, selon elle, par la VlaamseMilieumaatschappij du principe de l'egalite en ne recouvrant la redevanceque de la part des concessionnaires ayant fait une declaration et pas deceux n'ayant pas fait de declaration ;
(...) Que pour les besoins de l'imposition, il est necessaire de realisercertaines simplifications (...) ; qu'ainsi, en ce qui concerne laredevance relative aux eaux de surface, la facturation par la societe dedistribution d'eau est utilisee comme un instrument desimplification important; que l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loidu 26 mars 1971 dispose ainsi que la personne à laquelle il est facture,est presumee irrefragablement etre le redevable ; que ceci est conforme àla situation la plus frequente dans laquelle il est facture auconsommateur qui est le plus souvent le consommateur effectif ; qu'ainsi,l'on evite que pour la perception de l'impot, la VlaamseMilieumaatschappij doive verifier qui est le consommateur effectif del'eau facturee et qu'elle (...) peut se fonder sur la simplificationvoulue par le legislateur pour ne s'adresser qu'aux personnes auxquellesil a ete facture et qu'elle n'est pas obligee de verifier qui sont lesconsommateurs effectifs ;
(...) Qu'en l'espece, la Vlaamse Milieumaatschappij a tout de meme imposecertains consommateurs effectifs, meme si elle n'y est pas legalementtenue, et pas d'autres ; qu'elle n'a toutefois impose les seulsconsommateurs ayant fait une declaration ; que lorsque la demanderesseaffirme que la Vlaamse Milieumaatschappij doit egalement taxer les autresconsommateurs effectifs, au risque de violer le principe de l'egalite,elle fait la comparaison entre deux categories differentes de personnes,à savoir celles dont la Vlaamse Milieumaatschappij ne peut savoir que pardes verifications si elles sont redevables (meme si la demanderesse faitdes communications à ce propos) et celles qui, par une declaration, sesont directement fait connaitre avec certitude comme redevables, de sorteque d'autres verifications sont superflues ;
(...) Que ces deux categories de personnes se trouvent dans des situationsdifferentes et non comparables ; qu'il n'est pas contraire au principe del'egalite que la Vlaamse Milieumaatschappij ne taxe directement que lesconsommateurs dont elle a rec,u une declaration et dont elle sait, deslors, avec certitude que ces declarants sont des redevables et que, pourle surplus, elle s'adresse à la demanderesse en application de l'article35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars 1971 qui exonere la VlaamseMilieumaatschappij de l'obligation de verifier qui sont les consommateurseffectifs redevables ;
5.
(...) Que la demanderesse invoque la violation des principes de bonneadministration et plus precisement du principe de diligence, en affirmantque la Vlaamse Milieumaatschappij impose des redevances de manierearbitraire, qu'il n'y pas de consommation effective dans le chef del'auteur, la RVA, et qu'il n'est tenu compte d'aucune maniere de laquantite d'eau reellement consommee ;
(...) Que, comme invoque de maniere repetee, en vertu de l'article 35bis,S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars 1971, la Vlaamse Milieumaatschappijetablit la redevance à charge de la personne à laquelle un societepublique de distribution d'eau facture une consommation d'eau en Regionflamande ;
(...) Que le grief de la demanderesse consiste dans le fait qu'enapplication des principes de bonne administration, ce texte legal nepourrait pas etre applique ; que les principes de bonne administration nepeuvent porter atteinte au principe constitutionnel de legalite (exprimepar l'article 159 de la Constitution de 1994) ;
6.
(...) Que la demanderesse allegue que l'imposition d'une redevance à laRegie des Voies Aeriennes pour l'eau qui est facturee par la societepublique de distribution d'eau à la Regie, constitue une infraction auprincipe du `pollueur-payeur' ;
(...) Qu'en l'espece, la demanderesse a ete imposee en application del'article 35septies de la loi du 26 mars 1971 (calcul de la chargepolluante sur la base des coefficients de conversion) ; que l'eau imposeea ete facturee à la demanderesse ; qu'en vertu de l'article 35bis, S: 3,alinea 2, de la loi du 26 mars 1971, la demanderesse est presumeeirrefragablement etre le redevable pour l'eau facturee, mais qu'elledispose d'un recours contre le consommateur effectif de l'eau ; que,compte tenu de cette derniere possibilite de recours, en cas de recours dela demanderesse contre ses concessionnaires, c'est le consommateur reel oule pollueur qui supporte les frais de la pollution (le but etant en effet`d'obliger les pollueurs à supporter les frais de la lutte contre lapollution qu'ils ont causee' , voir la discussion de l'article 130, R.2,ancien, du Traite instituant la Communaute europeenne du 25 mars 1975 etla Recommandation du Conseil 75/436/CEE du 3 mars 1975 in Doc. C. fl.,session 1990-91, 424/1, p. 9) ; qu'en ce qui concerne l'eau que lademanderesse affirme ne pas consommer elle-meme mais qu'elle fournit àses concessionnaires, la demanderesse ne paye la redevance qu'en premierlieu, mais ne la supporte pas au final (si elle effectue à cet effet lesdemarches requises envers ses concessionnaires), de sorte que le principedu ` pollueur-payeur' n'est pas viole ; que les concessionnaires sontainsi toujours encourages à ne pas polluer ».
Griefs
Premiere branche
1.1 L'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de la loi du 26 mars 1971 sur laprotection des eaux de surface contre la protection dispose que « pourl'application du present decret est considere comme redevable soumis à laredevance, toute personne physique ou morale qui, à tout moment del'annee precedant l'annee d'imposition, a consomme de l'eau fournie par unreseau public de distribution d'eau, sur le territoire de la Regionflamande, ou a eu à sa disposition une prise d'eau sur ce territoire ou adeverse de l'eau sur ce territoire, independamment de la provenance del'eau ».
Pour etre soumis à la redevance, il faut, mais il suffit, que l'on setrouve dans une des trois situations visees par l'article 35bis, S: 3,alinea 1er :
- avoir consomme de l'eau fournie par un reseau public de distributiond'eau sur le territoire de la Region flamande ;
- avoir consomme de l'eau provenant d'une prise d'eau à sa dispositionsur le territoire de la Region flamande ;
- avoir deverse de l'eau sur le territoire de la Region flamande.
Alors que le legislateur ne vise au final que le deversement d'eau, il aete suppose dans le but d'eviter que la defenderesse doive apporter lapreuve de chaque deversement d'eau distinct par chaque consommateur d'eauindividuel, que chaque consommateur d'eau, soit d'un reseau public dedistribution d'eau, soit en disposant d'une prise d'eau, consomme cetteeau pour reellement la consommer et deverse cette eau polluee.
Il suit directement de cet article que les fournitures d'eau à et par unesociete publique de distribution d'eau ne constituent pas une situationd'imposition visee par la loi du 26 mars 1971, des lors que cesfournitures d'eau n'impliquent - par definition - aucune consommation et afortiori aucun deversement d'eau sur le territoire de la Region flamandeou ailleurs.
Cette interpretation de l'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de la loi du 26mars 1971 est par ailleurs conforme à la legislation communautaire enmatiere d'environnement : ainsi, l'article 130, R.2, ancien, du Traiteinstituant la Communaute europeenne dispose que « la politique de laCommunaute dans le domaine de l'environnement vise un niveau de protectioneleve, en tenant compte de la diversite des situations dans lesdifferentes regions de la Communaute » et aussi que la politique de laCommunaute « est fondee sur les principes de precaution et d'actionpreventive, sur le principe de la correction, par priorite à la source,des atteintes à l'environnement, et sur le principe dupollueur-payeur ».
Toutes ces regles juridiques citees dans l'article 130, R.2, ancien duTraite instituant la Communaute europeenne tendent à imposer lesconsommateurs d'eau en leur qualite de pollueurs afin de les inciter àune consommation d'eau econome et raisonnable : la source de la pollutionse situe aupres des consommateurs, de sorte que ce sont ces derniers qu'ily a lieu de viser par la ponction financiere (redevances, participationsou taxes) laquelle permet d'esperer qu'elle les incitera, à l'avenir, àprendre des mesures de precaution et à mener une politique de preventionafin de moins polluer l'environnement par leur consommation d'eau.
L'interpretation emise par la defenderesse et suivie par l'arret attaquede la loi du 26 mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre lapollution et, plus specialement, de l'article 35bis, S: 3, alineas 1 et 2de cette loi, adoptee en execution de la politique environnementaleconsacree par le titre XVI ancien du Traite instituant la Communauteeuropeenne est, des lors, contraire à l'article 130, R.2, ancien, duTraite instituant la Communaute europeenne.
En effet, seule la consommation d'eau par le consommateur implique undeversement et, par consequent, une pollution de l'environnement, et nonle simple transport et la fourniture d'eau par un enchainement de reseauxpublics de distribution d'eau geres par les societes publiques dedistribution d'eau, parmi lesquelles la demanderesse.
Dans la mesure ou l'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de la loi du 26 mars1971 ne peut etre interpretee dans un sens contraire à l'article 130,R.2, ancien, du Traite instituant la Communaute europeenne, il y a lieu,en vertu du principe general du droit de la primaute des dispositionsinternationales et communautaires ayant un effet direct sur lesdispositions de droit national, à tout le moins en vertu du principegeneral du droit interdisant au juge d'appliquer une decision, soit unenorme, violant une disposition superieure, de donner priorite à l'article130, R.2, ancien, du Traite instituant la Communaute europeenne parrapport à l'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de la loi du 26 mars 1971.
1.2 La presomption legale irrefragable contenue au paragraphe 2 del'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars 1971, qui disposeque « la personne à laquelle une societe publique de distribution d'eauen Region flamande facture une consommation d'eau au cours de l'anneeprecedant l'annee d'imposition, est presumee irrefragablement etre leredevable pour la consommation d'eau fournie et facturee par une societepublique de distribution d'eau, sans prejudice de son recours contre leconsommateur effectif », doit et peut egalement etre interpretee en cesens qu'elle est comprise et appliquee conformement aux politiques enmatiere d'environnement proposees par le Traite instituant la Communauteeuropeenne.
Des lors, le terme « personne » utilise à l'alinea 2 du paragraphe 3 decet article, doit etre interprete en ce sens que ce destinataire de lanorme est effectivement un consommateur d'eau, laquelle est deversee parcette personne posterieurement (apres consommation). Le terme« personne » ne peut toutefois pas etre etendu aux fournitures d'eauentre societes publiques de distribution d'eau, ni à la fourniture parces societes publiques de distribution d'eau à leurs consommateurs :cette eau n'est en effet pas consommee par les societes publiques dedistribution d'eau et n'est, des lors, pas davantage deversee par cesdernieres comme eau polluee. Seul le consommateur deverse l'eau qu'il aconsommee et donc polluee.
Interprete en ce sens, l'alinea 2 de l'article 35bis, S: 3, de la loi du26 mars 1971 a pour consequence logique que lorsque le transport et lafourniture de l'eau sont effectuees et facturees par la derniere dessocietes publiques de distribution d'eau successives au premierconsommateur de l'eau, ce premier consommateur est irrefragablementpresume etre le redevable, de sorte que tant l'efficacite visee par lelegislateur flamand dans le cadre de l'etablissement des impositions, quele respect des objectifs du legislateur superieur, en l'espece lelegislateur europeen, de ne sanctionner financierement que les pollueurs,sont atteints.
Le paragraphe 5 de l'article 35octies de la loi du 26 mars 1971 disposepar ailleurs que « les regies communales, les intercommunales et touteautre societe assurant la distribution publique de l'eau, pretent leurassistance à la (defenderesse) et lui transmettent, au plus tard le 1ermars de l'exercice d'imposition, toutes les donnees et tous lesrenseignements necessaires à la fixation et la perception de laredevance », ce qui confirme que le legislateur national tenait, luiaussi, compte de la position speciale, notamment, des societes qui, commela demanderesse, assurent la distribution publique d'eau : celles-cidisposent en effet, vu la specificite de leur intervention qui consiste enla transmission et la fourniture d'eau sans, toutefois, consommer cetteeau ni, des lors, la polluer ou la deverser, des donnees des personnes quile font normalement, elles. Elles sont, alors, tenues de mettre cesdonnees à la disposition de la defenderesse afin que celle-ci puissefixer et percevoir les redevances dans le chef de ces consommateursfournis en eau, et donc aussi pollueurs et responsables des deversements,auxquels l'eau est fournie.
Cet article confirme donc le statut special des societes publiques dedistribution d'eau ainsi que la coherence de l'interpretation emise par lademanderesse.
Dans la mesure ou l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars1971 ne peut etre interprete autrement que dans un sens contraire àl'article 130, R.2, ancien, du Traite instituant la Communaute europeenne,il y a lieu, en vertu du principe general du droit de la primaute dedispositions du droit international et du droit communautaire ayant uneffet direct sur les dispositions de droit national et, à tout le moins,en vertu du principe general du droit interdisant au juge d'appliquer unedecision, soit une norme violant une disposition superieure, d'accorder lapriorite à l'article 130, R.2, ancien, du Traite instituant la Communauteeuropeenne par rapport à l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26mars 1971.
2. Sans contester la qualite de societe de distribution d'eau dans le chefde la demanderesse, mais en la confirmant, au contraire, en affirmant quela demanderesse « distribuait de l'eau à des tiers », l'arret attaquedecide que la defenderesse pouvait considerer la demanderesse commeredevable, sur la seule base de la constatation qu'elle consommait del'eau du reseau public de distribution d'eau de la CIBE (« Que lesauteurs de la demanderesse et la demanderesse meme ont consomme de l'eausur le territoire de la Region flamande du reseau public de distribution,à savoir de la CIBE »), et ce nonobstant les constatations qu'ellefournissait de l'eau aux concessionnaires et que c'etaient ces derniersqui deversaient l'eau fournie (« considerer comme redevables tant lademanderesse, sur la base du fait qu'elle (et ses auteurs) ont consomme del'eau du reseau public de distribution d'eau, que les concessionnaires quifournissaient de l'eau à la demanderesse (et à ses auteurs), sur la basedu fait ils deversaient de l'eau »).
3. En decidant que la demanderesse est le redevable au sens de l'article35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars 1971, independamment de lacirconstance que la demanderesse a consomme et deverse de l'eau ou non,mais sur la base du simple fait que la demanderesse a consomme de l'eausur le territoire de la Region flamande, l'arret attaque viole l'article130, R.2, ancien du Traite instituant la Communaute europeenne, ainsi quel'article 35bis, S: 3, aliena 1er, de la loi du 26 mars 1971 ; enaccordant à l'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de ladite loi une porteecontraire à l'article 130, R.2, ancien, du Traite instituant laCommunaute europeenne, l'arret attaque viole à tout le moins le principegeneral du droit de la primaute de dispositions du droit international etdu droit communautaire ayant un effet direct sur les dispositions de droitnational, ainsi que le principe general du droit interdisant au juged'appliquer une decision, soit une norme, violant une dispositionsuperieure et, pour autant que de besoin, l'article 159 de laConstitution.
En decidant que la demanderesse est le redevable au sens de l'article35bis, S: 3, alinea 1er, de la loi du 26 mars 1971, independamment de lacirconstance que la demanderesse est une societe publique de distributiond'eau ou non, mais sur la base du simple fait que la CIBE a fourni etfacture de l'eau à la demanderesse au cours de l'annee precedantl'exercice d'imposition, l'arret attaque viole l'article 130, R.2, ancien,du Traite instituant la Communaute europeenne, ainsi que l'article 35bis,S: 3, alinea 2, juncto, article 35octies, S: 5, de la loi du 26 mars 1971,en accordant à l'article 35bis, S: 3, alinea 2, juncto, article 35octies,S: 5, de la loi du 26 mars 1971 une portee contraire à l'article 130,R.2, ancien, du Traite instituant la Communaute europeenne, l'arretattaque viole, à tout le moins, le principe general du droit de laprimaute de dispositions du droit international et du droit communautaireayant un effet direct sur les dispositions de droit national et leprincipe general du droit interdisant au juge d'appliquer une decision,soit une norme violant une disposition superieure et, pour autant que debesoin, l'article 159 de la Constitution.
Seconde branche
1. L'article 172 de la Constitution interdit l'etablissement de privilegeen matiere d'impots et prescrit que « nulle exemption ou moderationd'impot ne peut etre etablie que par une loi ».
L'utilisation du terme « loi » ne signifie pas que la competence deprevoir des exemptions ou moderations d'impot est reservee au legislateurfederal, mais bien que personne ne peut etre soumis à un impot ou en etreexempt qu'en vertu d'une regle edictee par une assemblee parlementairedemocratiquement elue.
Conformement à la Constitution, l'article 35octies, S: 1er, de la loi du26 mars 1971 dispose que tout redevable « est tenu de transmettre à la(defenderesse), avant le 15 mars de chaque exercice d'imposition, unedeclaration contenant les donnees necessaires au calcul de la chargepolluante ».
L'intention du legislateur est donc clairement que la redevance legalementdue soit etablie et perc,ue dans le chef de chaque redevable et, dans cetobjectif, le legislateur national a mis une serie de moyens legaux à ladisposition de la defenderesse.
Ainsi, l'article 35novies, S: 1er, de la loi du 26 mars 1971 dispose que« les fonctionnaires de la (defenderesse) charges d'un controle ou d'uneenquete concernant l'application de la redevance sont autorises de pleindroit à obtenir, rechercher et recueillir, tant aupres du redevablequ'aupres de tiers, tous les renseignements pouvant contribuer à laperception de la redevance exacte à charge du redevable » et que cedernier ainsi que tout tiers « disposant des renseignements demandes sontobliges de fournir ces renseignements sur toute demande des fonctionnairesen question ».
En vertu du paragraphe 2 de ce dernier article, « les fonctionnaires dela (defenderesse) charges d'un controle ou d'une enquete concernantl'application de la redevance sont autorises de plein droit à reclamer,tant aupres du redevable qu'aupres de tiers, tous les livres, pieces etregistres pouvant contribuer à la perception de la redevance exacte àcharge du redevable » et le redevable ainsi que le tiers « disposant deslivres, pieces et registres demandes » sont obliges de les produire surtoute demande des fonctionnaires en question, qui peuvent les « emportercontre remise d'un recepisse ».
Les paragraphes 3 et 4 de l'article 35nocies de la loi du 26 mars 1971contiennent d'autres possibilites d'investigation.
Selon les termes de l'article 35decies de ladite loi, la defenderesse peutdemontrer « les infractions (...) ainsi que les faits prouvant oucontribuant à prouver que la redevance ou l'amende administrative est due(...) à l'aide de tous les instruments de preuve admis par le droitcommun, exception faite du serment ».
Finalement, dans les cas enonces au paragraphe 1er de l'article35duodecies de la loi du 26 mars 1971, la defenderesse peut proceder auprelevement d'office, notamment si le redevable avait omis « soit depresenter une declaration ou un avis dans le delai fixe par à l'article35octies, S:S: 1er et 2, lorsqu'il y est tenu, soit de fournirconformement à l'article 35novies, S: 1er, du decret les renseignementsdemandes ou de soumettre les documents dans le delai fixe ».
Il suit egalement de ces articles que la defenderesses et sesfonctionnaires sont charges d'une tache d'administration publique et plusprecisement de la fixation et de la perception d'une participationapparentee à un impot (appelee redevance dans le texte de la loi du 26mars 1971 sur la protection des eaux de surface contre la pollution).
La redevance visee dans la loi du 26 mars 1971 ne constitue en effet pasle paiement ou l'indemnisation d'un service fourni par l'autorite publiqueà titre de contre-prestation d'un service special que l'autorite publiquea fourni dans l'interet personnel des redevables, ou d'un avantage directet special qu'elle leur a accorde et qui doit etre proportionnel àl'importance du service fourni.
Ainsi, les principes generaux du droit public et administratif et du droitfiscal s'imposent à la defenderesse.
En l'espece, c'est plus precisement le principe general du droit del'egalite devant les charges publiques qui entre en ligne de compte ainsique, pour autant que de besoin, les principes generaux du droit de non-discrimination et d'egalite, tels qu'ils sont consacres par les articles10 et 11 de la Constitution, le principe general du droit de l'egalitedevant les charges publiques et l'article 172 de la Constitution enconstituant eux-memes une application.
Ensuite, entre dans le champ d'application de la cause presente leprincipe general du droit de bonne administration, specialement leprincipe de diligence qui doit etre pris en compte par chaque instancechargee de l'exercice d'une part de l'autorite publique.
A chaque fois, c'est egalement le principe general du droit interdisant aujuge d'appliquer une decision, soit une norme, violant une dispositionsuperieure comme le principe general du droit de bonne administration quientre en ligne de compte.
Ce principe general du droit constitue une application plus large de laregle de droit consacree par l'article 159 de la Constitution.
Ces principes generaux du droit, ainsi que l'article 172 de laConstitution, ont ete violes dans la cause presente des lors que l'arretattaque, nonobstant les dispositions legales precitees, a rejete le moyende defense de la demanderesse critiquant la legalite de la politique de ladefenderesse qui consiste à etablir une redevance dans le chef decertains redevables et pas dans le chef de certains autres, selon qu'ilsont introduit une declaration ou non.
La demanderesse dispose de l'interet requis pour soulever l'illegalited'une telle politique, etant donne qu'elle doit supporter les fraisd'avancement des redevances et le risque d'insolvabilite des redevables.
Cette politique de fixation de la redevance dans le chef des seulespersonnes faisant une declaration et de fixation de la redevance due dansle chef de la demanderesse, impliquant qu'il revient à cette derniere derecuperer la redevance aupres des redevables n'ayant pas fait dedeclaration, est illegale pour les motifs suivants.
1.1 En premier lieu, elle est contraire à l'article 172 de laConstitution, ainsi qu'au principe general du droit d'egalite devant lescharges publiques.
Les redevables ensuite de la consommation d'eau sur l'aeroport deBruxelles-National et la pollution et le deversement de cette eau qui vontde pair avec sa consommation, constituent une meme categorie au sein delaquelle l'attitude de tolerance de la defenderesse ne peut creer dedistinction.
L'attitude adoptee par la defenderesse constitue bien une politique detolerance à l'egard des redevables qui ne font pas de declaration : envertu de l'article 35octies, S: 1er, de la loi du 26 mars 1971, lesredevables sont en effet « tenus de transmettre à la (defenderesse),avant le 15 mars de chaque exercice d'imposition, une declarationcontenant les donnees necessaires au calcul de la charge polluante » et,sur la base des articles 35octies, 35novies, 35decies et 35duodecies de laloi du 26 mars 1971, la defenderesse dispose de tous les moyens legauxpour etablir et percevoir les redevances dues dans le chef desconsommateurs effectifs et des personnes deversant l'eau polluee.
Une telle distinction fondee uniquement sur une politique de tolerance dela part de la defenderesse, en sa qualite de personne chargee del'exercice d'une part de l'autorite publique, ne peut toutefois pas etrecontraire à des normes superieures.
Comme il a ete demontre dans la premiere branche du moyen, une tellepolitique de tolerance est non seulement contraire à la portee del'article 130, R.2, ancien, du Traite instituant la Communaute europeenne,mais elle implique egalement que la personne, que tant le legislateurcommunautaire que le legislateur national entendent charger d'uneredevance ensuite d'un certain acte (en l'espece la consommation d'eauimpliquant le deversement d'eau polluee sur le territoire de la Regionflamande), y echappe, fut-ce de maniere temporaire ou avec un risqueaccru, entrainant une violation de l'article 172 de la Constitution et duprincipe general du droit d'egalite devant les charges publiques et, pourautant que de besoin, des principes generaux du droit d'egalite et denon-discrimination, tels qu'ils sont consacres par les articles 10 et 11de la Constitution.
Dans la mesure ou cette politique de tolerance puiserait sa base legaledans la loi du 26 mars 1971, suivant l'arret attaque dans l'article 35bis,S: 3, alinea 2 de cette loi, ces dispositions legales sont contraires àl'article 130, R.2, ancien, du Traite instituant la Communaute europeenne,à l'article 172 de la Constitution et au principe general du droit del'egalite devant les charges publiques et, pour autant que de besoin, auxprincipes generaux du droit d'egalite et de non-discrimination, telsqu'ils sont consacres par les articles 10 et 11 de la Constitution.
Ces violations ne se produisent pas uniquement au sein de la categorie desredevables, à savoir entre ceux ayant fait une declaration et ceux nel'ayant pas faite, mais aussi entre les redevables n'ayant pas fait dedeclaration, d'une part, et la demanderesse, d'autre part, qui ne doit passeulement avancer la redevance fixee par la defenderesse à sa charge,mais qui doit egalement supporter les charges pour la recuperer aupres desredevables n'ayant pas fait de declaration et qui doit, entre-temps,supporter le risque de solvabilite de ces redevables.
1.2 Ensuite, une telle politique de la defenderesse est contraire auprincipe general du droit interdisant au juge d'appliquer une normeviolant une disposition superieure, comme le principe general du droit dela bonne administration.
Comme il a ete indique dans la premiere branche du moyen et au point 1.1,la politique de tolerance de la defenderesse est en contradictionflagrante avec des dispositions conventionnelles communautairessuperieures, tel l'article 130, R.2, ancien, du Traite instituant laCommunaute europeenne et avec des normes constitutionnelles, tel l'article172 de la Constitution, et elle viole, des lors, le principe general dudroit de la primaute des dispositions du droit international etcommunautaire ayant un effet direct sur les dispositions du droitnational, ainsi que le principe general du droit interdisant au juged'appliquer une decision, soit une norme violant une dispositionsuperieure, l'article 159 de la Constitution en constituant uneapplication.
Dans la mesure ou il serait considere que la politique de tolerance de ladefenderesse n'est pas contraire aux articles indiques du Traiteinstituant la Communaute europeenne et de la Constitution, elle restecontraire au principe de diligence qui doit etre considere comme une normesuperieure à l'egard d'une institution publique chargee de l'autoritepublique, telle la defenderesse.
Le principe general du droit de bonne administration, specialement leprincipe de diligence, ainsi que l'article 35duodecies de la loi du 26mars 1971 imposent à la defenderesse, en sa qualite d'institution chargeede l'exercice d'une part de l'autorite publique et plus precisement de laperception des taxes (appelees redevances), l'obligation de proceder,apres avoir utilise toutes les mesures offertes par les articles 35octies,35novies, 35decies et 35duodecies de la loi du 26 mars 1971, « auprelevement d'office sur la base des donnees dont elle dispose au cas oule redevable avait omis », notamment, « de presenter une declaration ouun avis dans le delai fixe par à l'article 35octies, S:S: 1er et 2 » ouencore, dans la mesure ou les donnees communiquees par la demanderesse àla defenderesse seraient insuffisantes, « de fournir conformement àl'article 35novies, S: 1er, du decret les renseignements demandes ou desoumettre les documents dans le delai fixe ».
2. La politique de tolerance de la defenderesse qui consiste à etablirune redevance dans le chef des seuls consommateurs-concessionnaires ayantintroduit une declaration, mais d'etablir une redevance dans le chef de lademanderesse pour le surplus de la consommation à l'aeroport deBruxelles-National et le deversement consecutif par lesconsommateurs-concessionnaires n'ayant pas fait de declaration et decharger, ainsi, la demanderesse de l'exercice du recours contre cettederniere categorie de consommateurs, nonobstant le fait qu'il n'etait pasconteste entre les parties que la defenderesse disposait de toutes lesdonnees pour etablir directement une redevance dans le chef de cesconsommateurs, est consideree valable par l'arret attaque sur la base dela constatation qu'elle constitue « un instrument de simplificationimportant » et qu'elle est « conforme à la situation la plus frequentedans laquelle il est facture au consommateur qui est le plus souvent aussile consommateur effectif », de sorte que l'on evite ainsi « que pour laperception de l'impot de la (defenderesse) il faille verifier qui est leconsommateur effectif de l'eau facturee et qu'elle peut se fonder sur lasimplification voulue par le legislateur pour ne s'adresser qu'auxpersonnes auxquelles il a ete facture et qu'elle n'est pas obligee deverifier qui sont les consommateurs effectifs ».
3. En decidant que la defenderesse n'est pas obligee de s'adresser auxconsommateurs effectifs de l'eau fournie par la demanderesse par le biaisde son reseau de distribution d'eau, l'arret attaque viole les articles172 de la Constitution, 35octies, S: 1er, 35novies, 35decies et35duodecies, S: 1er, 1DEG et 2DEG de la loi du 26 mars 1971, ainsi que lesprincipes generaux du droit d'egalite devant les charges publiques et,pour autant que de besoin, d'egalite et de non-discrimination, tels qu'ilssont consacres par les articles 10 et 11 de la Constitution, à tout lemoins, si l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loi du 26 mars 1971constituait une base legale de la politique de tolerance menee par ladefenderesse, en accordant à l'article 35bis, S: 3, alinea 2, de la loidu 26 mars 1971 une portee contraire à l'article 130, R.2, ancien, duTraite instituant la Communaute europeenne et à l'article 172 de laConstitution, l'arret attaque viole l'article 159 de la Constitution et leprincipe general du droit de la primaute des dispositions du droitinternational et communautaire ayant un effet direct sur les dispositionsdu droit national, ainsi que le principe general du droit interdisant aujuge d'appliquer une decision, soit une norme, violant une dispositionsuperieure.
En approuvant l'attitude de la defenderesse qui a omis d'appliquer lesarticles 35octies, S: 1er, 35novies et 35decies de la loi du 26 mars 1971,ainsi que l'article 35duodecies, S: 1er, 1DEG et 2DEG, de la loi du 26mars 1971, l'arret attaque viole le principe general du droit de bonneadministration, specialement le principe de diligence.
III. La decision de la Cour
Quant à la premiere branche :
1. La demanderesse ne precise pas en quoi les juges d'appel ont violel'article 159 de la Constitution.
Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable.
2. L'article 35bis, S: 3, alinea 1er, de la loi du 26 mais 1971 sur laprotection des eaux de surface contre la pollution, tel qu'il a etemodifie par le decret du Conseil flamand du 25 juin 1992, dispose que,pour l'application du present decret, est consideree comme redevablesoumis à la redevance, toute personne physique ou morale qui, à toutmoment de l'annee precedant l'annee d'imposition, a consomme de l'eaufournie par un reseau public de distribution d'eau sur le territoire de laRegion flamande ou a eu à sa disposition une prise d'eau sur ceterritoire ou a deverse de l'eau sur ce territoire, independamment de laprovenance de l'eau.
Le second alinea de cet article dispose que pour l'application du presentdecret, la personne à laquelle une societe publique de distribution d'eauen Region flamande facture une consommation d'eau au cours de l'anneeprecedant l'annee d'imposition, est presumee irrefragablement etre leredevable pour la consommation d'eau fournie et facturee par une societepublique de distribution d'eau, sans prejudice de son recours contre leconsommateur effectif.
3. L'article 130 R du Traite instituant la Communaute europeenne, telqu'il etait applicable avant la consolidation faite à Amsterdam le 2octobre 1997, dispose sous 2. que la politique de la Communaute dans ledomaine de l'environnement vise un niveau de protection eleve, en tenantcompte de la diversite des situations dans les differentes regions de laCommunaute et qu'elle est fondee sur les principes de precaution etd'action preventive, sur le principe de la correction, par priorite à lasource, des atteintes à l'environnement, et sur le principe dupollueur-payeur.
4. L'article 35bis, S: 3, precite, de la loi du 26 mars 1971 ne subordonnepas la qualite de redevable qui se deduit de la consommation de l'eaufournie par un reseau public de distribution d'eau sur le territoire de laRegion flamande, à la circonstance que le consommateur a utilise ou adeverse l'eau, ni à la circonstance que le consommateur est une societepublique de distribution d'eau ou non.
5. Des lors qu'un certain nombre d'objectifs et de principes contenus àl'article 130 R, ancien, du Traite instituant la Communaute europeennedoivent etre mis en balance et eu egard à la complexite de la mise enoeuvre des criteres, le controle judiciaire doit necessairement se limiterau point de savoir si le legislateur a commis une erreur d'appreciationmanifeste quant aux conditions d'application de l'article 130 R (Arret dela Cour de justice des Communautes europeennes, 14 juillet 1998, dans lacause C-341/95, numero 35).
6. L'interpretation faite par l'arret attaque est conforme aux termes del'article 35bis, S: 3, de la loi du 26 mars 1971 et n'est pasmanifestement contraire à l'article 130 R.2, ancien, du Traite instituantla Communaute europeenne. La reglementation de la redevance prend commepoint de depart le principe du pollueur-payeur issu du traite, tel qu'ilressort des travaux preparatoires. La reglementation realise ce principesoit directement lorsque le redevable est le consommateur effectif, soitindirectement lorsque la personne presumee irrefragablement etre leredevable n'est pas ou, tel qu'en l'espece n'est que partiellement, leconsommateur effectif des lors que le redevable a de toute fac,on unrecours contre le consommateur effectif, celui-ci supportant ainsifinalement la redevance.
7. Dans la mesure ou le moyen, en cette branche, repose sur l'affirmationque l'interpretation de l'arret attaque est contraire à l'article 35bis,S: 3, de la loi du 26 mars 1971 et à l'article 130 R ancien du Traiteinstituant la Communaute europeenne, tel qu'il etait en vigueur à cetteepoque, il manque en droit.
8. La violation alleguee du principe general du droit de la primaute desdispositions de droit international et communautaire ayant un effet directet du principe general du droit interdisant au juge d'appliquer une normecontraire à une norme superieure, est entierement deduite de lacontradiction vainement invoquee entre l'article 130 R ancien du Traiteinstituant la Communaute europeenne, tel qu'il etait en vigueur à cetteepoque, et l'article 35bis, S: 3, de la loi du 26 mars 1971.
9. Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable.
Quant à la seconde branche :
10. Si la redevance sur la pollution de l'eau est etablie au nom de lapersonne qui est presumee irrefragablement etre le redevable, celle-ci esttenue de payer la redevance. Le redevable peut toutefois la recouvrer àcharge du consommateur effectif s'il n'est pas lui-meme le consommateureffectif. Le consommateur effectif n'est pas libere de la redevancelorsque celle-ci n'est pas etablie à sa charge.
Le consommateur effectif qui n'est pas directement impose ne beneficiedonc pas d'un privilege de sorte que l'arret attaque, qui reconnait lalegalite de cette modalite d'imposition conformement à l'article 35bis,S: 3, de la loi du 26 mars 1971, ne viole pas l'article 172 de laConstitution.
11. Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, ne peut etre accueilli.
12. Le moyen, en cette branche, ne precise pas pour quel motif la decisionattaquee viole les articles 35octies et 35decies de la loi du 26 mars1971.
13. Dans cette mesure, le moyen, en cette branche, est irrecevable.
14. Il suit de ce qui precede sous le numero 10 que la defenderessen'applique pas une « politique de tolerance » à l'egard du consommateurqui ne fait pas de declaration et qui n'est, des lors, pas directementimpose.
Le moyen, en cette branche, qui, pour le surplus, repose entierement surla these contraire, manque en fait.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne la demanderesse aux depens.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president de section Edward Forrier, les conseillers LucHuybrechts, Ghislain Londers, Paul Maffei et Eric Stassijns, et prononceen audience publique du vingt octobre deux mille six par le president desection Edward Forrier, en presence de l'avocat general Dirk Thijs, avecl'assistance du greffier Philippe Van Geem.
Traduction etablie sous le controle du conseiller Christine Matray ettranscrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le conseiller,
20 OCTOBRE 2006 F.05.0075.N/23
