Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.06.0311.N
REGION FLAMANDE,
Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation,
contre
1. BOUWBEDRIJF FURNIBO, s.p.r.l.,
2. JOY-INVEST, societe anonyme,
3. GRYMONPON et FILS, s.p.r.l.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 21 octobre 2005par la cour d'appel de Gand.
Le conseiller Beatrijs Deconinck a fait rapport.
L'avocat general Christian Vandewal a conclu.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen libelle dans les termes suivants.
Dispositions legales violees
- article 156 du decret du 18 mai 1999 « portant organisation del'amenagement du territoire » ;
- article 1er, 2 et 3 de l'arrete du Gouvernement flamand du 28 avril 2000« relatif à l'amende administrative pour la violation d'un ordre decessation confirme ».
Decisions et motifs critiques
La demanderesse critique la decision attaquee dans la mesure ou les jugesd'appel ont declare son appel non fonde et ont confirme le jugement dontappel, et ont ainsi declare fondee la demande initiale des defenderesseset ont liquide, des lors, les amendes administratives qui leur avaient eteimposees par le comptable du fonds foncier par les decisions du 17decembre 2002 et ont condamne, en outre, le demandeur aux depens. Lesjuges d'appel ont fonde leur decision sur les motifs suivants :
`Par une decision du 17 decembre 2002 du fonds foncier du ministere de laCommunaute flamande, une amende administrative d'un montant de 5.000, 00euros a ete imposee à chacune des defenderesses du chef de violation d'unordre de cessation confirme et ce, en vertu de l'article 156 du decret du18 mai1999 portant organisation de l'amenagement du territoire ;
Les demandes de liquidation des amendes des defenderesses introduitesaupres de l'inspecteur urbaniste regional ont ete declarees recevablesmais non fondees par la decision du 16 janvier 2003 :
Par citation du 23 avril 2003, les defenderesses ont fait oppositioncontre cette decision conformement à l'article 157, S: 4, du decret du 18mai 1999 et ont demande la liquidation de ces amendes administratives. Enordre subsidiaire, ils en ont demande la reduction ;
Le jugement attaque a declare la demande recevable et fondee et lesamendes administratives qui leur ont ete imposees ont ete liquidees. Ledemandeur a ete condamne aux depens ;
(...)
L'article 156 du decret du 18 mai 1999 dispose que sans prejudice desdispositions de la section I du decret, une amende administrative de5.000,00 euros est imposee à la personne qui poursuit les operations,travaux ou modifications contrairement à un ordre de cessation confirmepar l'inspecteur urbaniste, vise à l'article 154, alinea 5 ;
La these des defenderesses ne peut etre suivie lorsqu'elles estiment quela confirmation de l'ordre de cessation precite doit etre prealable auproces-verbal dresse par le verbalisant competent, vise aux articles 1eret 2 de l'arrete du Gouvernement flamand du 28 avril 2000, modifies parl'article 3 de l'arrete du Gouvernement flamand du 14 decembre 2001,relatif à l'amende administrative pour la violation d'un ordre decessation confirme, etablissant la violation de l'ordre de cessation. Eneffet, une telle condition ne figure pas dans le decret et le Gouvernementflamand peut, en vertu de ce decret elaborer d'autres regles dans leslimites de l'habilitation decretale prevues par le pouvoir decretal ;
Conformement à l'article 156 du decret du 18 mai 1999, l'inspecteururbaniste regional pouvait imposer regulierement une amende administrativelorsque l'ordre de cessation du 28 novembre 2002 a ete donne par voieorale ; cet ordre donne par voie orale a, certes, ete confirme le 9decembre 2002 mais la violation de cet ordre a dejà ete constatee par leverbalisant competent le 29 novembre 2002 ;
On peut se rallier à la these du premier juge lorsqu'il considere que leproces-verbal constatant la violation du 29 novembre 2002 ne comporte pastous les constats rendus obligatoires par ledit arrete du Gouvernementflamand ;
Cette formalite n'a pas seulement ete imposee pour que le fonctionnairecompetent du Fonds foncier, pourvu de toutes les informations utiles,puisse decider si les conditions posees par le decret ou par l'arrete duGouvernement flamand sont reunies au non afin de pouvoir imposer uneamende administrative à une ou plusieurs personnes physiques ou morales ;
Cette formalite doit aussi permettre à celui qui se voit imposer uneamende, lors de la notification notamment en annexe de la copie duproces-verbal constatant la violation de l'ordre de cessation conformementà l'article 3 du meme arrete du Gouvernement flamand, d'avoir un aperc,udes motifs de la decision et lui permettre ainsi d'exercer les recoursprevus en connaissance de cause.
Eu egard à l'article 156 du decret du 18 mai 1999 et aux articles 2 et 3de l'arrete du Gouvernement flamand, le fonctionnaire competent du Fondsfoncier a, des lors, impose à tort une amende administrative auxdefenderesses le 17 decembre 2002 ;
Les moyens et arguments contraires de la demanderesse ne sont pas fondessur l'article 156 du decret du 18 mai 1999 qui, dans son paragraphe 2,impose au Gouvernement flamand de determiner les regles plus precises surla base desquelles une amende administrative peut etre imposee ;
En outre, une politique de maintien efficace ne dispense pas lademanderesse de respecter les formalites d'un acte imposees en vertu dudecret par le Gouvernement flamand ;
La jurisprudence de cassation à laquelle se refere la demanderesse estsans pertinence, des lors qu'elle ne fait jamais etat des constatationsminimales qu'un acte doit comporter;
L'affirmation de la demanderesse que les interets individuels desdefenderesses n'ont pas ete leses est sans pertinence, des lors que lefonctionnaire competent aurait du s'abstenir sans plus d'imposer uneamende administrative, au regard d'un proces-verbal de constat qui necomportait pas, à tort, tous les constats requis au minimum ;
Contrairement à ce que soutient la demanderesse, il ne peut pas davantageetre deduit de l'article 2, S: 2, de l'arrete du Gouvernement flamandqu'il pourrait y avoir une distinction entre les constats mentionnes sous1DEG à 4DEG que doit comporter le proces-verbal de constat. Lacirconstance que le quatrieme constat concerne uniquement `un renvoi' auxarticles 154 à 157 inclus du decret n'y deroge pas ;
Des lors que la violation de l'article 2, S: 2, de l'arrete duGouvernement flamand a dejà entraine en soi l'illegalite de la decisiond'imposer une amende administrative, il n'y a plus lieu d'examiner siaussi d'autres facteurs (comme l'autorisation de regularisation obtenueulterieurement) sont ou non pertinents en l'espece ». (...)
Les juges d'appel ont ainsi confirme le jugement dont appel dans la mesure« ou il a considere que le proces-verbal de constat de la violation du 29novembre 2002 ne comporte pas tous les constats mentionnes par l'article2, S: 2, de l'arrete du Gouvernement flamand precite ». A ce propos, letribunal de premiere instance avait decide dans le jugement attaque :
« Les dispositions de l'article 2 de cet arrete relatif aux amendesadministratives sont (...,) des lors, applicables au proces-verbal du 29novembre 2002 constatant que les travaux arretes ont toutefois etepoursuivis ;
En vertu de l'article 2 dudit arrete relatif à l'amende administrative,le proces-verbal, constatant la violation de l'ordre de cessation doitcomporter notamment une description des operations, travaux oumodifications ayant ete poursuivis en violation de l'ordre de cessation(article 2, S: 2, 3DEG) ainsi qu'un renvoi aux articles 154 à 157 inclusdu decret (article 2, S: 2, 4DEG) ;
Le tribunal constate que le proces-verbal du 29 novembre 2002 ne comportepas ces constats obligatoires, de sorte qu'en l'espece ni le devoir demotivation ni le devoir d'information ne sont respectes ;
La decision du Fonds foncier du 17 decembre 2002 d'imposer une amendeadministrative aux defenderesses est, en d'autres termes, fondee sur unproces-verbal qui ne comporte pas les constats legalement prescrits »(...).
Griefs
Conformement à l'article 156, S: 1er, du decret du 18 mai 1999 « portantorganisation de l'amenagement du territoire », une amende administrativede 5.000,00 euros peut etre imposee à la personne qui poursuit lesoperations, travaux ou modifications contrairement à un ordre decessation des travaux illicites, confirme par l'inspecteur urbaniste,comme prevu à l'article 154 de ce decret. En application de l'article156, S: 2, du decret du 18 mai 1999 et de l'article 3 de l'arrete duGouvernement flamand du 28 avril 2000 relatif à l'amende administrativepour la violation d'un ordre de cessation confirme, cette amende estimposee par le comptable du Fonds foncier.
En l'espece, les parties n'ont pas conteste - et il est d'ailleursexpressement constate dans l'arret attaque - que les verbalisantscompetents ont ordonne la cessation des travaux le 28 novembre 2002 et quecet ordre a ete confirme le 9 decembre 2002 par l'inspecteur urbaniste.
En outre, la cour d'appel remarque expressement que « la violation de cetordre (...) a dejà ete constatee par le verbalisant competent le 29novembre 2002 » (...) alors qu'il est en outre constate qu'à ce proposle 29 novembre 2002 « un proces-verbal de constatation de la violation »a ete dresse (...) et que chacune des defenderesses s'est ainsi vu imposerune amende administrative de 5.000,00 euros par le comptable du fondsfoncier en vertu des decisions du 17 decembre 2002.
Conformement au point de vue du premier juge dans le jugement attaque, lesjuges d'appel ont toutefois estime que « le fonctionnaire competent duFonds foncier (...) a decide, à tort, le 17 decembre 2002, d'imposer uneamende administrative aux defenderesses » sur la base de la constatation« que le proces-verbal de constatation de la violation du 29 novembre2002 ne comporte pas tous les constats rendus obligatoires par l'article2, S: 2, de l'arrete du Gouvernement flamand precite » (...). A cetegard, le premier juge avait fait etat dans le jugement dont appel desconstats que doit comporter le proces-verbal concernant la violation del'ordre de cessation conformement à l'article 2, S: 2, de l'arrete duGouvernement flamand du 28 avril 2000 precite, remarquant plusparticulierement que « le proces-verbal constatant la violation del'ordre de cessation doit comporter notamment les raisons pour lesquellesles operations, travaux ou modifications mentionnes sous 2DEG, sontcontraires à l'ordre de cessation (article 2, S: 2, 3DEG), ainsi qu'unrenvoi aux articles 154 à 157 inclus du decret (article 2, S: 2,4DEG) », le premier juge constatant en outre « que le proces-verbal du29 novembre 2002 ne comporte pas ces constats obligatoires de sorte qu'enl'espece ni le devoir de motivation ni le devoir d'information ne sontrespectes » (...).
Cette decision n'est toutefois pas legalement justifiee.
A cet egard, il faut preciser que l'article 156, S: 2, in fine du decretdu 18 mai 1999 prescrit uniquement au Gouvernement flamand de determiner« les modalites d'information » en ce qui concerne l'amendeadministrative mais ne prescrit pas de formalites substantielles ouprescrites à peine de nullite à ce propos. L'arrete du Gouvernementflamand du 28 avril 2000 « relatif à l'amende administrative pour laviolation d'un ordre de cessation confirme » ne fait donc pas davantageetat de formalites substantielles ou prescrites à peine de nullite.
Il ressort certes de l'article 1er, 2DEG, et de l'article 2, S: 2, de cetarrete du 28 avril 2000 que le proces-verbal constatant la violation del'ordre de cessation doit comporter certains constats, mais il n'estnullement specifie que ces constats sont prescrits à peine de nullitealors qu'il n'apparait pas davantage qu'il s'agit de formalitessubstantielles.
Il ressort d'ailleurs de l'article 156, S: 1er, du decret du 18 mai 1999et de l'article 3 de l'arrete du Gouvernement flamand du 28 avril 2000 quel'amende administrative doit, en principe, etre imposee des qu'il estetabli qu'une personne a poursuivi les operations, travaux oumodifications en violation de l'ordre de cessation regulierement confirmepar l'inspecteur urbaniste.
La simple circonstance qu'en l'espece le proces-verbal du 29 novembre 2002ne comporte pas les raisons pour lesquelles les operations, travaux oumodifications sont contraires à l'ordre de cessation du 28 novembre 2002(article 2, S: 2, 3DEG, de l'arrete du 28 avril 2000) et que ceproces-verbal ne contient pas de renvoi aux articles 154 à 157 inclus dudecret du 18 mai 1999 (article 2, S: 2, 4DEG, de l'arrete du 28 avril2000), ne peut deroger en soi à la possibilite d'imposer une amendeadministrative, dans la mesure, d'une part, ou il est etabli qu'uneviolation de l'ordre de cessation a, en effet, ete commise et dans lamesure, d'autre part, ou il est aussi etabli que le defaut d'un constatdans le proces-verbal etablissant la violation de l'ordre de cessation,n'a pas deroge aux droits des parties de critiquer la decision imposantl'amende administrative.
En ce qui concerne l'article 2, S: 2, de l'arrete du Gouvernement flamanddu 28 avril 2000 cette « formalite », à savoir les constats que doitcomporter le proces-verbal constatant la violation de l'ordre de cessation- la cour d'appel se borne toutefois dans la decision attaquee à lareflexion que « cette formalite (...) n'est pas uniquement imposee pourque le fonctionnaire competent du Fonds foncier, pourvu de toutes lesinformations utiles, puisse decider si les conditions posees par le decretou par l'arrete du Gouvernement flamand sont reunies ou non, afin depouvoir imposer une amende administrative à une ou plusieurs personnesphysiques ou morales » et que « cette formalite (...) doit aussipermettre à celui auquel l'amende administrative a ete imposee d'etreinforme par la notification, conformement à l'article 3 du meme arrete duGouvernement flamand, notamment de la copie du proces-verbal constatant laviolation de l'ordre de cessation, des motifs de la decision et de luipermettre ainsi d'exercer les recours prevus en connaissance decause »(...)
Les juges d'appel n'ont toutefois nullement constate ni par des motifspropres ni par la confirmation du jugement dont appel, que le comptable duFonds foncier, en raison du defaut des constats precites dans leproces-verbal du 29 novembre 2002 constatant la violation de l'ordre decessation, ne dispose pas, en l'espece, d'une information suffisante pourimposer l'amende administrative alors qu'il n'est pas davantage constatequ'il ne ressortirait pas à suffisance des donnees existantes qu'il etaitquestion d'une violation de l'ordre de cessation sur la base duquel uneamende administrative pouvait en principe etre imposee. La cour d'appel neconstate pas davantage que les droits des defenderesses, auraienteffectivement ete violes en raison de l'absence de ces constats dans leproces-verbal.
Au contraire, les juges d'appel ont expressement constate que « laviolation de cet ordre (...) a dejà ete constatee par le verbalisantcompetent le 29 novembre 2002 » (...).
Au regard de ces elements de fait, la cour d'appel ne pouvait deciderlegalement que « le fonctionnaire competent du Fonds foncier (...) adecide à tort le 17 decembre 2002, d'imposer une amende administrativeaux defenderesses » parce que « le proces-verbal constatant la violationdu 29 novembre 2002 ne comporte pas tous les constats rendus obligatoirespar l'article 2, S: 2, de l'arrete du Gouvernement flamand ». Cettedecision deroge, en effet, à l'amende administrative prevue en cas deviolation d' un ordre de cessation prevue par l'article 156, S: 1er, dudecret du 18 mai 1999 » et suppose en outre, à tort, que les constatsvises par l'article 2, S: 2, de l'arrete du Gouvernement flamand du 28avril 2002 seraient prescrits à peine de nullite ou seraientsubstantiels.
Il s'ensuit que les juges d'appel ont ainsi aussi viole l'article 156 dudecret du 18 mai 1999 « portant organisation de l'amenagement duterritoire » et les articles 1er, 2 et 3 de l'arrete du Gouvernementflamand du 28 avril 2000 « relatif à l'amende administrative pour laviolation d'un ordre de cessation confirme ».
III. La decision de la Cour
1. En vertu de l'article 2, S: 1er, de l'arrete du Gouvernement flamand du28 avril 2000 relatif à l'amende administrative pour la violation d'unordre de cessation confirme, l'inspecteur urbaniste envoie au comptable duFonds foncier une copie certifiee conforme par ses soins de la decisionpar laquelle il confirme l'ordre de cessation.
En vertu de l'article 2, S: 2, de cet arrete, le verbalisant competentenvoie au comptable du Fonds foncier une copie certifiee conforme par sessoins du proces-verbal. Le proces-verbal comporte au moins les constatssuivants :
1DEG l'identite de la personne ou des personnes ayant poursuivi desoperations, des travaux ou des modifications en violation de l'ordre decessation ;
2DEG une description des operations, travaux ou modifications ayant etepoursuivis en violation de l'ordre de cessation ;
3DEG les raisons pour lesquelles les operations, travaux ou modificationsmentionnes sous 2DEG, sont contraires à l'ordre de cessation;4DEG un renvoi aux articles 154 à 157 inclus du decret.
Le verbalisant joint d'autres documents eventuels à l'appui du delit.
2. Les constats qui, en vertu de l'article 2, S: 2, 3DEG et 4DEG del'arrete du Gouvernement flamand du 28 avril 2000, doivent etre reprisdans un proces-verbal constatant une violation à un ordre de cessationconfirme ne sont pas prescris à peine de nullite.
Leur defaut n'entraine pas necessairement la nullite du proces-verbalconstatant la violation d'un ordre de cessation confirme ou de la decisionsubsequente du comptable d'imposer une amende administrative.
De telles irregularites ne peuvent etre sanctionnees par le juge que siles interets du contrevenant en faveur duquel ces formalites sontprescrites, sont leses.
3. Les juges d'appel ont confirme le jugement du premier juge « danslequel il considere que le proces-verbal constatant la violation du 29novembre 2002 ne comporte pas tous les constats rendus obligatoires parl'arrete du Gouvernement flamand precite ». Le premier juge a constateque ce proces-verbal ne comportait pas les raisons pour lesquelles lesoperations, travaux ou modifications mentionnes etaient contraires àl'ordre de cessation ni un renvoi aux articles 154 à 157 inclus dudecret.
Les juges d'appel ont ainsi constate que ce proces-verbal ne comportaitpas les constats imposes par l'article 2, S: 2, 3DEG et 4DEG, de l'arretedu Gouvernement flamand du 28 avril 2000.
4.Les juges d'appel qui ont considere que le fonctionnaire competent aimpose à tort une amende administrative des lors que le proces-verbal necomportait pas les constats vises à l'article 2, S: 2, 3DEG et 4DEG, del'arrete du Gouvernement flamand du 28 avril 2000, sans examiner si lesinterets des defenderesses ont ainsi ete leses, n'ont pas justifielegalement leur decision et ont viole cette disposition legale.
Le moyen est fonde.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l'arret attaque ;
Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretcasse ;
Reserve les depens pour qu'il soit statue sur ceux-ci par le juge dufond ;
Renvoie la cause, ainsi limitee, devant la cour d'appel de Bruxelles.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Ivan Verougstraete, le president de section RobertBoes, les conseillers Albert Fettweis, Beatrijs Deconinck et AlainSmetryns, et prononce en audience publique du treize septembre deux millesept par le president Ivan Verougstraete, en presence de l'avocat generalChristian Vandewal, avec l'assistance du greffier adjoint Johan Pafenols.
Traduction etablie sous le controle du conseiller Didier Batsele ettranscrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le conseiller,
13 SEPTEMBRE 2007 C.06.0311.N/11
