Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.06.0624.N
V. B. A.-M.,
Me Bruno Maes, avocat à la Cour de Cassation,
contre
REGION FLAMANDE,
Me Huguette Geinger, avocat à la Cour de cassation.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 20 juin 2006par la cour d'appel d'Anvers.
Le conseiller Beatrijs Deconinck a fait rapport.
L'avocat general Christian Vandewal a conclu.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen libelle dans les termes suivants.
Dispositions legales violees
- article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999 portantorganisation de l'amenagement du territoire, insere par l'article 3, 2DEG,du decret du 4 juin 2003 modifiant le decret du 18 mai 1999 portantorganisation de l'amenagement du territoire en ce qui concerne lapolitique de maintien ;
- article 154 du decret du 18 mai 1999 portant organisation del'amenagement du territoire ;
- articles 584 et 870 du Code judiciaire ;
- article 1315 du Code civil.
Decisions et motifs critiques
La cour apprecie la presomption de permis de l'article 96, S: 4, du decretdu 18 mai 1999 portant organisation de l'amenagement du territoire invoquepar la demanderesse et considere à cet egard que :
« Aux termes de l'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999portant organisation de l'amenagement du territoire, insere par l'article3, 3, 2DEG, du decret du Parlement flamand du 4 juin 2003 (M.B. du 22 aout2003) les constructions dont il a ete demontre par quelconque preuvequ'elles ont ete baties apres l'entree en vigueur de la loi du 29 mars1962 organique de l'amenagement du territoire et de l'urbanisme, mais quidatent d'avant le tout premier etablissement definitif du plan regionaldans lequel elles sont situees, rec,oivent une mention dans le registredes permis qu'il existe un soupc,on que la construction doit etreconsideree comme faisant l'objet d'un permis, si les autorites ne peuventdemontrer par quelconque preuve, sauf temoignages, par exemple au moyend'un plan de construction approuve, un proces-verbal ou un recours, que laconstruction a ete erigee en infraction.
Les parties n'ont pas conteste que la residence de vacances à laquelledes travaux, qui ont ete arretes, ont ete effectues, etait soumise à unpermis et que cette construction a ete batie apres l'entree en vigueur dela loi du 19 mars 1962 mais avant le tout premier etablissement definitifdu plan regional dans lequel elle est situee.
La cour doit toutefois constater que la demanderesse omet de produire unextrait du registre des permis mentionnant qu'il existe un soupc,on que laconstruction doit etre consideree comme faisant l'objet d'un permis.
D'une part, la defenderesse produit un courriel adresse à la commune deNijlen le 8 avril 2004 et une lettre de la commune de Nijlen du 9 avril2004, desquels il y a lieu de deduire que la residence de vacances a eteconstruite sans permis des lors que depuis au moins l'annee 1962 lacommune de Nijlen conserve des registres de demandes de permis et depermis et qu'elle ignore tout d'un dossier de construction pour laparcelle litigieuse de la demanderesse.
La demanderesse ne peut, des lors, pas invoquer la presomption instaureepar l'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999, à tout lemoins cette presomption, dans la mesure ou la demanderesse l'invoque, estrefutee à suffisance de droit par la defenderesse sur la base desdocuments precites.
Le pouvoir decretal laisse une grande liberte à l'autorite dansl'administration de la preuve des lors qu'il s'agit essentiellement defaits (...) ».
Griefs
(...)
Deuxieme branche
Violation de l'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999 et desarticles 1315 du Code civil et 870 du Code judiciaire relatifs à lacharge de la preuve.
3. Conformement à l'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999,une construction doit etre consideree comme faisant l'objet d'un permis siles autorites ne peuvent demontrer par quelconque preuve que laconstruction a ete erigee en infraction.
La charge de la preuve, au sens des articles 1315 du Code civil et 870 duCode judiciaire, incombe, des lors, à l'autorite qui doit prouver sur labase de documents que la construction a ete erigee en infraction.
Le pouvoir decretal enonce dans l'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du18 mai 1999, parmi les moyens de preuve eventuels d'une infraction, unplan de construction approuve duquel il pourrait se deduire que lasituation ou l'usage existants derogent à l'approbation, un proces-verbalou un recours.
4. La cour d'appel considere en l'espece que « le defendeur (...) produitun courriel adresse à la commune de Nijlen le 8 avril 2004 et une lettrede la commune de Nijlen du 9 avril 2004, desquels il y a lieu de deduireque la residence de vacances a ete construite sans permis des lors quedepuis au moins l'annee 1962 la commune de Nijlen conserve des registresde demandes de permis et de permis et qu'elle ignore tout d'un dossier deconstruction pour la parcelle litigieuse de la demanderesse. Lademanderesse ne peut, des lors, pas invoquer le soupc,on instaure parl'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999, à tout le moinsce soupc,on, dans la mesure ou la demanderesse l'invoque, est refute àsuffisance de droit par la defenderesse sur la base des documentsprecites ».
5. La decision de la cour d'appel que la Region flamande refute « àsuffisance de droit » la presomption de l'article 96, S: 4, alinea 2, dudecret du 18 mai 1999, sur la base de l'information de la commune deNijlen suivant laquelle elle conserve depuis 1962 un registre des demandesde permis et de permis et qu'elle ignore tout d'un dossier de constructionpour la parcelle litigieuse, est inconciliable avec la regle de la preuvede l'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999.
Il ressort incontestablement de l'enumeration - certes exemplative - desmoyens de preuve dans cet article (« un plan de construction approuve, unproces-verbal ou un recours ») mais aussi des travaux parlementaires del'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999 que le pouvoirdecretal n'a jamais eu l'intention d'utiliser ce meme registre des permisafin d'apporter la preuve d'une infraction.
La demanderesse s'est referee à ce propos dans ses conclusions d'appel àla declaration du ministre de l'amenagement du territoire Van Mechelen aucours des travaux preparatoires du decret du 4 juin 2003 : « MinisterDirk Van Mechelen verwijst naar wat momenteel in de praktijk door degemeenten bij de opmaak van de vergunningsregisters wordt vastgesteld. Tenaanzien van gebouwen opgetrokken voor de inwerkingtreding van de wet van29 maart 1962 zijn er geen problemen, want deze gebouwen worden geachtvergund te zijn. Vanaf de totstandkoming van de gewestplannen beschikt menin de archieven ook over vrij nauwkeurige gegevens over de bouwvergunning.Voor de periode tussen de inwerkingtreding van de wet van 1962 en dedefinitieve vaststelling van de gewestplannen stellen er zich wel groteproblemen. Daarom wordt in het voorstel van decreet opgenomen dat deconstructies die opgetrokken zijn in die tussenperiode, in hetverguningsregister de vermelding krijgen dat er het vermoeden bestaat datde constructie als vergund moet worden beschouwd. De bewijslast isomgekeerd : het zal aan de overheid zijn om aan te tonen dat deconstructie in overtreding werd opgericht. Dat kan bijvoorbeeld aan dehand van een proces-verbaal » (Doc. Parl. Parl. Fl., 2002-03, nDEG1566/7, p. 31).
Tant que la preuve d'une infraction n'est pas apportee, la presomption depermis vaut precisement dans les cas ou la construction faisant l'objetd'un permis est erigee et qu'il n'existe aucun permis ou plan faisantl'objet d'un permis.
Autoriser les autorites à utiliser le defaut de mention dans le registredes demandes et des permis afin de refuter la presomption de permis etd'apporter la preuve d'une infraction, viderait le soupc,on de permisetabli par le pouvoir decretal de tout objet.
Le fait que le soupc,on de permis existe independamment et prealablementà sa mention dans le registre des permis, produit aussi ses effets sur leplan de la preuve de l'infraction que l'autorite doit apporter.
6. Dans la mesure ou la cour d'appel decide que le defendeur refute « àsuffisance » la presomption de permis sur la base de l'information de lacommune de Nijlen qu'elle conserve un registre des demandes de permis etdes permis et qu'elle ignore tout d'un dossier de construction pour laparcelle litigieuse, la cour meconnait la regle de la preuve etablie parl'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999 et viole aussi,pour autant que de besoin, les articles 1315 du Code civil et 870 du Codejudiciaire.
Troisieme branche
Violation de l'article 584 du Code judiciaire ainsi que des articles 96,S: 4, alinea 2, et 154 du decret du 18 mai 1999 ainsi que de l'article 870du Code judiciaire relatif à la charge de la preuve.
7. Conformement à l'article 154, dernier alinea, du decret du18 mai 1999l'abrogation de la cessation qui a ete ordonnee de travaux ou operationsconstituant une infraction peut etre requise en refere. La demande dirigeecontre la Region flamande est portee devant le president du tribunal depremiere instance du ressort dans lequel les travaux et operations ont eteeffectues. Le livre II, Titre VI du Code judiciaire s'applique àl'introduction et au traitement de la requete (article 154, dernier alineadu Decret du 18 mai1999).
Bien que les regles de procedure en matiere de refere sont applicables, lejuge statue toutefois au fond et il peut examiner tant la legaliteformelle que materielle de l'ordre de cessation.
Si la Cour de cassation decidait malgre tout que la procedure elaboree parl'article 154, dernier alinea, du decret du 18 mai 1999, n'autorise qu'unpouvoir d'appreciation en refere, en decidant que la demanderesse ne peutinvoquer la presomption instauree par l'article 96, S: 4, alinea 2, dudecret du 18 mai 1999, à tout le moins que cette presomption est refutee« à suffisance de droit » par le defendeur, le juge meconnait tant laportee materielle de la presomption de permis que la regle de preuve del'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999 et il applique, deslors, cette disposition d'une maniere qui ne peut justifierraisonnablement sa decision afin de ne pas lever la cessation ordonnee(violation de l'article 584 du Code judiciaire, ainsi que des articles 96,S: 4, alinea 2, et 154 du decret du 19 mai 1988, des articles 1315 du Codecivil et 870 du Code judiciaire relatif à la charge de la preuve.
III. La decision de la Cour
(...)
Quant à la deuxieme branche :
(...)
4. Conformement à l'article 96, S: 4, alinea 2, du decret du 18 mai 1999portant organisation de l'amenagement du territoire, les constructionsdont il a ete demontre par quelconque preuve qu'elles ont ete baties apresl'entree en vigueur de la loi du 29 mars 1962 organique de l'amenagementdu territoire et de l'urbanisme, mais qui datent d'avant le tout premieretablissement definitif du plan regional dans lequel elles sont situees,rec,oivent une mention dans le registre des permis qu'il existe unsoupc,on que la construction doit etre consideree comme faisant l'objetd'un permis, si les autorites ne peuvent demontrer par quelconque preuve,sauf temoignages, par exemple au moyen d'un plan de construction approuve,un proces-verbal ou un recours, que la construction a ete erigee eninfraction.
Il ressort de cette disposition qu'il existe pour ces constructions unepresomption non irrefragable de permis avec la possibilite pour lesautorites d'apporter la preuve contraire par toutes voies de droit saufles temoignages.
Il ne ressort pas de cette disposition que le defaut de mention dans leregistre communal des demandes de permis et des permis anterieurs auregistre des permis instaure par l'article 96, S: 1er, dudit decret nepeut en aucun cas etre pris en consideration à titre de preuve.
5. Les juges d'appel ont constate que :
- la defenderesse produit un courriel adresse à la commune de Nijlen le 8avril 2004 et une lettre de la commune de Nijlen du 9 avril 2004 ;
- cette commune conserve au moins depuis l'annee 1962 des registres desdemandes de permis et des permis ;
- la commune ignore tout d'un dossier de construction pour la parcellelitigieuse de la demanderesse.
Les juges d'appel ont considere ensuite que le pouvoir decretal a laisseune grande marge de liberte dans la charge de la preuve des lors qu'ils'agit essentiellement de faits purs.
Ils ont ainsi fait savoir qu'en l'espece ils peuvent prendre enconsideration les registres communaux des demandes de permis et des permisà titre de preuve contraire.
Ils ont considere qu'il y a lieu de deduire des constatations preciteesque la residence de vacances a ete construite sans permis de batir.
6. Le moyen qui, en cette branche, suppose que le defaut de mention danslesdits registres communaux ne peut jamais etre pris en considerationcomme preuve contraire, manque en droit.
Quant à la troisieme branche :
7. En vertu de l'article 154, dernier alinea, du decret du 18 mai 1999portant organisation de l'amenagement du territoire, l'interesse peutrequerir en refere l'abrogation de la mesure à l'encontre de la Regionflamande.
La demande est portee devant le president du tribunal de premiere instancedans le ressort duquel les travaux et les operations ont ete executes.
Le livre II, Titre VI du Code judiciaire s'applique à l'introduction età l'introduction de la demande.
8. Il ressort de la disposition precitee que le president du tribunal depremiere instance statue au fond en matiere d'abrogation de l'ordre decessation.
Le moyen qui, en cette branche, suppose que le pouvoir d'appreciation dupresident fonde sur l'article precite est celui de l'article 584 du Codejudiciaire, manque en droit.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne la demanderesse aux depens.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le premier president Ghislain Londers, les conseillers EtienneGoethals, Eric Dirix, Beatrijs Deconinck et Alain Smetryns, et prononce enaudience publique du huit novembre deux mille sept par le premierpresident Ghislain Londers, en presence de l'avocat general ChristianVandewal, avec l'assistance du greffier adjoint Johan Pafenols.
Traduction etablie sous le controle du conseiller Didier Batsele ettranscrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le conseiller,
8 NOVEMBRE 2007 C.06.0624.N/9
