Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.06.0574.F
C. FR. DE B., demanderesse en cassation,
representee par Maitre Pierre Van Ommeslaghe, avocat à la Cour decassation, dont le cabinet est etabli à Bruxelles, avenue Louise, 106, ouil est fait election de domicile,
contre
D. A.-M.,
defenderesse en cassation,
representee par Maitre Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation, dontle cabinet est etabli à Bruxelles, avenue Louise, 149, ou il est faitelection de domicile.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 19 septembre2006 par le Conseil d'Etat, section d'administration, statuant sur renvoiensuite de l'arret de la Cour du 24 juin 2004.
Le president Christian Storck a fait rapport.
L'avocat general Thierry Werquin a conclu.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 13, 144, 145, 158 et 159 de la Constitution ;
- articles 7, 14 et 28 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etat du 12janvier 1973 ;
- article 33 de l'arrete du Regent du 23 aout 1948 reglant la proceduredevant la section d'administration du Conseil d'Etat ;
- articles 159 et 164 de l'arrete royal du 22 mars 1969 fixant le statutdes membres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaired'education, du personnel paramedical des etablissements d'enseignementgardien, primaire, special, moyen, technique, artistique et normal del'Etat, des internats dependant de ces etablissements et des membres dupersonnel du service d'inspection charge de la surveillance de cesetablissements ;
- article 9 de l'arrete royal du 18 janvier 1974 pris en application del'article 164 de l'arrete royal du 22 mars 1969 fixant le statut desmembres du personnel directeur et enseignant, du personnel auxiliaired'education, du personnel paramedical des etablissements d'enseignementgardien, primaire, special, moyen, technique, artistique et normal del'Etat, des internats dependant de ces etablissements et des membres dupersonnel du service d'inspection charge de la surveillance de cesetablissements, avant sa modification par l'article 12 du decret de laCommunaute franc,aise du 4 fevrier 1997 fixant le regime des conges et dedisponibilite pour maladie ou infirmite de certains membres du personnelde l'enseignement, et avant sa modification resultant de l'article 13 dudecret de la Communaute franc,aise du 5 juillet 2000 fixant le regime desconges et de disponibilite pour maladie ou infirmite de certains membresdu personnel de l'enseignement, applicable à partir du 1er septembre2000 ;
- article 10 de l'arrete royal du 18 janvier 1974 precite, avant samodification par l'article 13 dudit decret de la Communaute franc,aise du4 fevrier 1997, et avant sa modification resultant de l'article 14 dudecret de la Communaute franc,aise du 5 juillet 2000 precite, applicableà partir du 1er septembre 2000 ;
- pour autant que de besoin, articles 12 et 13 du decret de la Communautefranc,aise du 4 fevrier 1997 fixant le regime des conges et dedisponibilite pour maladie ou infirmite de certains membres du personnelde l'enseignement, et 13 et 14 du decret de la Communaute franc,aise du 5juillet 2000 fixant le regime des conges et de disponibilite pour maladieou infirmite de certains membres du personnel de l'enseignement,applicable à partir du 1er septembre 2000 ;
- articles 14 et 15 de l'arrete royal du 15 janvier 1974 pris enapplication de l'article 160 de l'arrete royal du 22 mars 1969 fixant lestatut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnelauxiliaire d'education, du personnel paramedical des etablissementsd'enseignement gardien, primaire, special, moyen, technique, artistique etnormal de l'Etat, des internats dependant de ces etablissements et desmembres du personnel du service d'inspection charge de la surveillance deces etablissements, ainsi que cet article 160.
Decision et motifs critiques
L'arret attaque rejette le declinatoire de competence oppose par lademanderesse par les considerations suivantes :
«Considerant que [la demanderesse], dans son memoire en reponse introduitle 20 mars 1998, excipe de l'`irrecevabilite [du recours] à defautd'objet' ; qu'elle soutient que, compte tenu des termes `de plein droit' utilises par l'article 9 de l'arrete royal du 18 janvier 1974 pris enapplication de l'article 164 de l'arrete royal du 22 mars 1969 fixant lestatut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnelauxiliaire d'education, du personnel paramedical des etablissementsd'enseignement gardien, primaire, special, moyen, technique, artistique etnormal de l'Etat, des internats dependant de ces etablissements et desmembres du personnel du service d'inspection charge de la surveillance deces etablissements, ` l'arrete attaque ne comporte aucune decisionadministrative' ; ` l'article 9 precite ne requiert aucune decision deslors que l'agent concerne «se trouve de plein droit» en disponibilite àla fin du delai fixe, sans devoir y «etre place»' ; `une decisionadministrative ne doit plus etre prise' ; àucune decision n'est requiseen cas de disponibilite pour cause de maladie ou d'infirmite, laquelles'opere de plein droit' ; `l'expression «de plein droit» caracterise unresultat qui decoule automatiquement de la legislation, sans qu'il soitnecessaire de le decider' ; `l'article 9 de l'arrete royal du 18 janvier1974, qui prevoit que l'agent «se trouve de plein droit» endisponibilite apres une certaine periode d'absence, cree par lui-memecette position de disponibilite sans qu'aucune decision administrative nesoit requise à cet effet' ; que la [demanderesse] conclut l'expose tresfouille de son exception en ecrivant qu'il convient de constater qu'aucunedecision administrative ne doit etre prise en cas de disponibilite pourcause de maladie ou d'infirmite' et que, `si cette situationadministrative qui resulte de plein droit de la reglementation faitl'objet d'un constat, le cas echeant sous la forme d'un arrete tel quel'arrete attaque, il s'agit d'un acte purement declaratif ou recognitifqui n'est donc pas susceptible d'annulation'.
Considerant que la position administrative de disponibilite estsubstantiellement differente de la position d'activite de service ; que lepassage de l'une à l'autre ne pourrait se faire implicitement, sous peinede mettre gravement en peril la securite juridique des interesses; qu'unedecision administrative expresse est requise ; que, du reste, la[demanderesse] l'a clairement admis en reprenant une decision apresl'arret d'annulation nDEG 65.658 du 23 mars 1997.
Considerant, quant à savoir s'il faut qualifier cette decision dedeclarative ou de constitutive de droit, qu'aux termes de l'article 9 del'arrete royal du 18 janvier 1974 pris en application de l'article 164 del'arrete royal du 22 mars 1969 qui est relatif au statut des membres dupersonnel des etablissements d'enseignement de l'Etat (aujourd'hui descommunautes), le `membre du personnel [...] se trouve de plein droit endisponibilite lorsqu'il est absent pour cause de maladie [...] apres avoiratteint la duree maximum des conges qui peuvent lui etre accordes pourcette raison' ; que l'expression `de plein droit' qui figure dans cettedisposition ne confere pas un caractere declaratif à l'acte qui place unagent en disponibilite ; qu'elle signifie seulement que l'administrationne dispose en la matiere d'aucun pouvoir discretionnaire pour decider lamise en disponibilite quand les conditions prevues par cet article sontreunies ; que, toutefois, l'autorite est appelee à proceder, avant dedecider cette mise en disponibilite, à une analyse de la situation del'agent concerne et à une qualification des absences qui ont marque sacarriere ; qu'en raison de la complexite de cette operation, et de la partd'appreciation qu'elle comporte quand des doutes ou, comme en l'espece,des contestations surgissent sur la cause de certaines absences, une telledecision est soumise au controle du juge de l'exces de pouvoir ; que lamise en disponibilite pour maladie est une decision constitutive de droitqui cree dans le chef de l'agent une situation juridique nouvelle ; que lerecours a un objet et qu'il est recevable à cet egard».
Griefs
En vertu des articles 13 et 144 de la Constitution, les contestations quiont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort destribunaux de l'ordre judiciaire.
En vertu des articles 7 et 14 des lois coordonnees sur le Conseil d'Etatdu 12 janvier 1973, le Conseil d'Etat n'est pas competent pour connaitred'un recours en annulation d'un acte individuel consistant dans laconstatation par une autorite administrative de l'existence d'unesituation creant un droit subjectif du requerant, lorsque le moyend'annulation invoque est pris de la violation de la regle de droit quietablit les conditions de la reconnaissance d'une telle situation.
Pour determiner si le Conseil d'Etat est ou non competent, il convient derechercher si, dans la relation juridique concernee existant entrel'autorite administrative et l'administre, il existe une regle de droitattribuant directement à l'administre le pouvoir d'exiger de l'autoriteun comportement determine.
Un tel pouvoir existe lorsque la competence de l'autorite administrativeest entierement liee, ce qui suppose que les conditions à la reuniondesquelles est subordonne l'exercice de la competence soient definies demaniere objective par la regle de droit, de sorte que l'autorite nedispose d'aucun pouvoir d'appreciation.
Aux termes de l'article 9 de l'arrete royal du 18 janvier 1974 pris enapplication de l'article 164 de l'arrete royal du 22 mars 1969 fixant lestatut des membres du personnel directeur et enseignant, du personnelauxiliaire d'education, du personnel paramedical des etablissementsd'enseignement gardien, primaire, special, moyen, technique, artistique etnormal de l'Etat, des internats dependant de ces etablissements et desmembres du service d'inspection charge de la surveillance de cesetablissements, avant sa modification par l'article 12 du decret de laCommunaute franc,aise du 4 fevrier 1997 fixant le regime des conges et dedisponibilite pour maladie ou infirmite de certains membres du personnelde l'enseignement et, ensuite, par l'article 13 du decret de la Communautefranc,aise du 5 juillet 2000 fixant le regime des conges et dedisponibilite pour maladie ou infirmite de certains membres du personnelde l'enseignement, «Le membre du personnel vise à l'article premier,definitif ou stagiaire, se trouve de plein droit en disponibilitelorsqu'il est absent pour cause de maladie ou d'infirmite apres avoiratteint une duree maximum des conges qui peuvent lui etre accordes pourcette raison».
Aux termes de l'article 10 du meme arrete, avant sa modification parl'article 13 du decret precite de la Communaute franc,aise du 4 fevrier1997 et, ensuite, par l'article 14 du decret precite de la Communautefranc,aise du 5 juillet 2000, «Le membre du personnel en disponibilitepour cause de maladie ou d'infirmite rec,oit un traitement d'attente dontle montant est fixe par annee de services effectifs, sur la base dutraitement d'activite, à raison de :
- 5 p. c. pour chacune des cinq premieres annees ;
- 4 p. c. pour chacune des cinq annees suivantes ;
- 2 p. c. pour chacune des autres.
Le montant de ces traitements ne peut etre inferieur à la moitie dutraitement d'activite ni superieur aux trois quarts du meme traitement ».
Si l'article 14 de l'arrete royal du 15 janvier 1974 pris en applicationde l'article 160 de l'arrete royal du 22 mars 1969 vise au moyen definitle nombre de jours de conge maximum auxquels le membre du personnel peutpretendre pour cause de maladie ou d'infirmite, l'article 15 du memearrete precise que,
«Par derogation à l'article 14, le conge pour cause de maladie oud'infirmite est accorde sans limite de temps lorsqu'il est provoque par :
- un accident du travail ;
- un accident survenu sur le chemin du travail ;
- une maladie professionnelle».
L'etat de disponibilite intervient donc de plein droit lorsque lesconditions prevues par l'article 9 precite sont remplies, sous reservenotamment de l'application des articles 14 et 15 de l'arrete royal du 15janvier 1974 pris en application de l'article 160 de l'arrete royal du 22mars 1969 vise au moyen et ce, independamment de toute intervention del'administration, qui ne peut que constater la reunion ou non desconditions, sans disposer d'un pouvoir discretionnaire d'appreciation dece chef.
Conformement à l'article 159 de l'arrete royal du 22 mars 1969, «lemembre du personnel est toujours cense etre en activite de service, saufdisposition formelle le plac,ant dans une autre position administrative».
En application de cette disposition, la nouvelle situation d'un membre dupersonnel intervient de plein droit lorsque les conditions fixees parl'article 9 de l'arrete royal du 18 janvier 1974 sont remplies.
Le membre du personnel est en disponibilite et n'est plus en activite desle moment ou les conditions d'application de cette disposition sontremplies. Et l'administration n'a pas le choix.
La competence de l'administration en cette matiere est donc completementliee et celle-ci a une incidence directe sur les droits de la personne encause.
Ces droits sont definis par l'article 10 de l'arrete royal precite du 18janvier 1974, qui precise la maniere dont est calcule le traitementd'attente du membre du personnel en disponibilite, de plein droit.
L'administration ne dispose d'aucun pouvoir d'appreciation en cettematiere et les droits resultant de l'application de ces dispositions sontdes droits civils dont seuls les tribunaux de l'ordre judiciaire peuventconnaitre en cas de contestation.
Certes, une discussion peut intervenir sur les elements de fait àl'origine des absences du membre du personnel afin de verifier leur cause,et notamment s'il s'agit, suivant l'article 15 de l'arrete royal du 15janvier 1974, d'absences dues à un accident du travail, à un accidentsurvenu sur le chemin du travail ou à une maladie professionnelle.
Cette discussion porte cependant sur l'appreciation de conditionsobjectives qui ne laissent aucune place à un quelconque pouvoird'appreciation de l'administration.
La naissance du droit subjectif ne depend nullement d'une decisionprealable de l'autorite administrative relevant de son pouvoirdiscretionnaire.
En effet, la verification de la question de savoir si «la duree maximumdes conges qui peuvent lui etre accordes» pour maladie ou infirmite estatteinte intervient sur la base des articles 14 et 15 de l'arrete royal du15 janvier 1974, qui ne comportent aucune marge d'appreciation del'administration.
Le fait que l'autorite soit appelee à proceder à l'analyse de lasituation de l'agent concerne et à une qualification des absences qui ontmarque sa carriere pour verifier si les conditions prevues par l'article 9sont remplies n'exclut pas l'existence d'une competence liee dans le chefde l'administration, ni le fait que le changement de statut intervient deplein droit.
Les discussions qui en resultent sont de la competence des tribunaux del'ordre judiciaire.
Dans ses memoires deposes devant le Conseil d'Etat, et specialement dansson dernier memoire du 21 fevrier 2002, la demanderesse a longuementdeveloppe les raisons justifiant l'incompetence du Conseil d'Etat,notamment en raison de l'utilisation des termes «de plein droit» dans ladisposition de l'article 9 de l'arrete royal du 18 janvier 1974, excluanttout pouvoir d'appreciation dans le chef de l'administration.
En rejetant le declinatoire de competence par les considerations reprisesau moyen, le Conseil d'Etat s'est declare à tort competent pour connaitrede contestations concernant des droits civils et a, partant, viole lesarticles 13 et 144 de la Constitution, 7 et 14 des lois coordonnees sur leConseil d'Etat, ainsi que les autres dispositions visees au moyen.
III. La decision de la Cour
Sur la premiere fin de non-recevoir opposee au moyen par la defenderessedans la mesure ou il est pris de la violation des articles 9 de l'arreteroyal du 18 janvier 1974 pris en application de l'article 164 de l'arreteroyal du 22 mars 1969 fixant le statut des membres du personnel directeuret enseignant, du personnel auxiliaire d'education, du personnelparamedical des etablissements d'enseignement gardien, primaire, special,moyen, technique, artistique et normal de l'Etat, des internats dependantde ces etablissements et des membres du personnel du service d'inspectioncharge de la surveillance de ces etablissements, 14 et 15 de l'arreteroyal du 15 janvier 1974 pris en application de l'article 160 dudit arreteroyal du 22 mars 1969, et deduite de ce que ces dispositions sontetrangeres au seul grief que ce moyen formule et qui concerne lacompetence du Conseil d'Etat et la repartition des competences entrece dernier et les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire :
Le moyen, qui soutient que l'arret ne justifie pas legalement sa decisionde rejeter le declinatoire de competence oppose par la demanderesse aurecours de la defenderesse, se fonde sur les dispositions precitees pourcontester le caractere discretionnaire de la competence de l'auteur del'acte attaque que l'arret retient à l'appui de sa decision.
Sur la deuxieme fin de non-recevoir opposee au moyen par la defenderessedans la mesure ou il est pris de la violation des articles 9 de l'arreteroyal du 18 janvier 1974 et 15 de l'arrete royal du 15 janvier 1974, etdeduite de ce que ces dispositions ont ete abrogees par le decret de laCommunaute franc,aise du 4 fevrier 1997 fixant le regime des conges et dedisponibilite pour maladie et infirmite de certains membres du personnelde l'enseignement :
Si elles ont depuis lors ete abrogees, les dispositions precitees etaienten vigueur au moment ou le moyen soutient que la defenderesse devait etremise en disponibilite en vertu d'une competence liee.
Sur la troisieme fin de non-recevoir opposee au moyen par la defenderesseet deduite du defaut d'interet :
La circonstance que l'arret ecarte une seconde exception d'irrecevabiliteopposee par la demanderesse au recours de la defenderesse mais etrangereà la competence du Conseil d'Etat et à la repartition des competencesentre celui-ci et les cours et tribunaux de l'ordre judiciaire et,statuant sur le fondement de ce recours, retient un exces de pouvoirfaisant obstacle à la refection de l'acte attaque n'affecte pas l'interetde la demanderesse à critiquer la decision rendue sur son declinatoire decompetence.
Les fins de non-recevoir ne peuvent etre accueillies.
Sur le fondement du moyen :
1. Aux termes de l'article 144 de la Constitution, les contestations quiont pour objet des droits civils sont exclusivement du ressort destribunaux.
En vertu de l'article 14, S: 1er, des lois coordonnees sur le Conseild'Etat du 12 janvier 1973, la section d'administration du Conseil d'Etatstatue par voie d'arrets sur les recours en annulation pour violation desformes, soit substantielles, soit prescrites à peine de nullite, exces oudetournement de pouvoir, formes contre les actes et reglements desdiverses autorites administratives.
Cette competence est determinee par l'objet veritable et direct du recoursen annulation.
2. Les cours et tribunaux connaissent de la demande d'une partie fondeesur un droit subjectif.
L'existence de pareil droit suppose que la partie demanderesse fasse etatd'une obligation juridique determinee qu'une regle du droit objectifimpose directement à un tiers et à l'execution de laquelle cette partiea un interet.
Pour qu'une partie puisse se prevaloir d'un tel droit à l'egard del'autorite administrative, il faut que la competence de cette autoritesoit liee.
3. L'arret constate que l'acte attaque est l'arrete du gouvernement de lademanderesse qui dispose que la defenderesse, « institutrice primaire[...], est mise en disponibilite pour cause de maladie du 31 aout 1989 au30 septembre 1996 » et « beneficiera d'un traitement d'attente fixeconformement à l'article 10 de l'arrete royal du 18 janvier 1974 ».
Apres avoir decide « que la position administrative de disponibilite estsubstantiellement differente de la position d'activite de service ; que lepassage de l'une à l'autre ne pourrait se faire implicitement [...] [et]qu'une decision administrative expresse est requise », l'arret, pourrejeter le declinatoire de competence de la demanderesse, qualifie cettedecision de « constitutive de droit » aux motifs que, si « l'expression`de plein droit' qui figure [à l'article 9 de l'arrete royal du 18janvier 1974] [...] signifie seulement que l'administration ne dispose enla matiere d'aucun pouvoir discretionnaire pour decider la mise endisponibilite quand les conditions prevues à cet article sont reunies »,l'autorite est toutefois appelee à proceder, « avant de decider cettemise en disponibilite, à une analyse de la situation de l'agent concerneet à une qualification des absences qui ont marque sa carriere » et« qu'en raison de la complexite de cette operation, et de la partd'appreciation qu'elle comporte quand des doutes ou, comme en l'espece,des contestations surgissent sur la cause de certaines absences, une telledecision est soumise au controle du juge de l'exces de pouvoir ».
4. Suivant l'article 158, a), b) et c), de l'arrete royal du 22 mars 1969,le membre du personnel auquel cet article s'applique est dans une despositions suivantes : en activite de service, en non-activite, ou endisponibilite.
L'article 159 dispose que le membre du personnel est toujours cense etreen activite de service sauf disposition formelle contraire le plac,antdans une autre position administrative.
En vertu de l'article 9 de l'arrete royal du 18 janvier 1974, le membre dupersonnel, definitif ou stagiaire, se trouve de plein droit endisponibilite lorsqu'il est absent pour cause de maladie ou d'infirmiteapres avoir atteint la duree maximum des conges qui peuvent lui etreaccordes pour cette raison.
L'article 14, alinea 1er, de l'arrete royal du 15 janvier 1974 prevoit quele membre du personnel qui est empeche d'exercer normalement sesfonctions, par suite de maladie ou d'infirmite, peut obtenir, pourl'ensemble de sa carriere, des conges pour cause de maladie ou d'infirmiteà concurrence de trente jours par douze mois d'anciennete sociale.
En vertu de l'article 15, alinea 1er, a), b) et c), du meme arrete, parderogation à l'article 14, le conge pour cause de maladie ou d'infirmiteest accorde sans limite de temps lorsqu'il est provoque par un accident dutravail, un accident survenu sur le chemin du travail ou une maladieprofessionnelle.
En ses trois derniers alineas, cet article dispose que, par accident dutravail, il faut entendre l'accident survenu au membre du personnel dansle cours et par le fait de l'exercice des fonctions qui lui sontconfiees ; par accident survenu sur le chemin du travail, l'accident quireunit ce caractere au sens de la legislation sur la reparation desdommages resultant des accidents survenus sur le chemin du travail, et,par maladies professionnelles, les maladies reconnues comme telles par leRoi.
5. Il suit de ces dispositions, d'une part, que, comme le decide l'arret,si la reunion des conditions prevues à l'article 9 de l'arrete royalentraine de plein droit la mise en disponibilite du membre du personnel,la modification de sa situation administrative requiert une decisionadministrative mais, d'autre part, que la competence de l'administrationde statuer sur la reunion de ces conditions est liee des lors que seuleest correcte la qualification des absences du membre du personnel qui estconforme aux dispositions legales et reglementaires qui en definissent lecaractere.
6. En se fondant sur le caractere discretionnaire de cette competence del'administration pour ecarter le declinatoire de competence, l'arret nejustifie pas legalement sa decision.
Dans cette mesure, le moyen est fonde.
Par ces motifs,
La Cour, chambres reunies,
Casse l'arret attaque ;
Ordonne que le present arret sera transcrit dans les registres du Conseild'Etat et qu'il en sera fait mention en marge de l'arret casse ;
Condamne la defenderesse aux depens ;
Renvoie la cause devant le Conseil d'Etat, section d'administration,autrement compose, qui se conformera à la decision de la Cour sur lepoint de droit juge par elle.
Les depens taxes à la somme de huit cent quatre-vingt neuf eurosquarante- cinq centimes envers la partie demanderesse et à la somme dedeux cent quarante-trois euros trente-trois centimes envers la partiedefenderesse.
Ainsi juge par la Cour de cassation, chambres reunies, à Bruxelles,
20 decembre 2007 C.06.0574.F/14
