Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG C.06.0322.N
ETAT BELGE (Mobilite et Transports),
Me Lucien Simont, avocat à la Cour de cassation,
contre
1. A. T.,
Me Paul Wouters, avocat à la Cour de cassation,
et contre
1. W. G.,
2. S. R.,
3. G. M.,
4. W. H.,
5. S. M.,
6. S. M.,
7. D. N. P. - P.,
8. V.B.W.,
9. B. R.,
10. M. M. - A.,
et contre
1. COMMUNE DE KORTENBERG,
2. V. J.,
3. C. H.,
4. C. E.,
5. COMMUNE DE STEENOKKERZEEL,
6. M. P.,
7. W. W.,
8. E. E.,
9. D. D. P.,
et en presence de
REGION FLAMANDE.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi est dirige contre l'arret rendu le 21 mars 2006 par la courd'appel de Bruxelles.
Le president Ivan Verougstraete a fait rapport.
L'avocat general Guy Dubrulle a conclu.
II. Le moyen de cassation
Le demandeur presente un moyen dans sa requete, libelle dans les termessuivants :
Dispositions legales violees
- articles 10, 11, 33, alinea 2, 37, 40, 144, 145, 159 de la Constitutioncoordonnee et le principe general du droit de la separation des pouvoirs,et ainsi la Constitution prise dans son ensemble;
* articles 584, 1039, 1042 et 1080 du Code judiciaire.
Decisions et motifs critiques
L'arret rendu le 21 mars 2066 par la huitieme chambre de la cour d'appelde Bruxelles statue comme suit:
« Interdit (au demandeur) d'exposer, par le decollage et l'atterrissaged'avions, les residents de la peripherie nord et de la peripherie est àune surcharge sonore qui, exprimee en termes de SEL dB(A) et Laeq parperiode pertinente à determiner, depasse ce qui, en resultat mesure dedispersion de cette surcharge, peut etre atteint quand tous les residentsdes six zones visees au point 18 du present arret sont traites de la mememaniere.
Dit pour droit quant à la determination d'une repartition egalementmesuree sur ces zones, que les criteres dejà utilises par (le demandeur)sont reguliers: le nombre de vols, le nombre de pics de surcharges sonores(surcharge de nuit et de jour) durant les jours de travail et les jours deconge.
Dit pour droit que les decisions necessaires au respect de cetteinterdiction doivent etre prises dans les trente jours apres lasignification du present arret et executees dans les quarante jours quisuivent cette signification.
Dit que des astreintes seront prononcees de maniere cumulative à charge(du demandeur) s'il n'obtempere pas, sur la base des considerationssuivantes:
Sur le pouvoir de juridiction, l'interet et l'admissibilite.
36. Le (demandeur) allegue que la cour (d'appel) est sans pouvoir pourstatuer sur le litige etant donne qu'il s'agit d'un recours contre desmesures prises par les pouvoirs publics dans l'exercice d'un pouvoirdiscretionnaire qui ne s'est pas avere manifestement deraisonnable.
Selon lui, l'action tend à entendre la cour (d'appel) ordonner unedispersion bien determinee des vols, alors que le pouvoir judiciaire nepeut se substituer à l'administration à cet egard.
37. Les appelants sur appel principal ont saisi le juge en refere et ontinvoque dans l'acte introductif la violation d'un certain nombre de leursdroits subjectifs et plus particulierement du principe d'egalite dansl'atteinte auxdits droits.
Ils se plaignent d'une surcharge sonore excessive nuisant à leur sante etalleguent qu'il est porte atteinte de maniere disproportionnee à leurdroit au respect de leur vie privee et familiale et de leur domicile.
Il s'agit de droits fondamentaux garantis constitutionnellement (par lesarticles 22 et 23) et conventionnellement (par l'article 8.1 de laConvention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertesfondamentales).
38. A cet egard, ils se plaignent de faits et de decisions relatifs àl'organisation de pistes d'atterrissage et de decollage ainsi qued'itineraires de vol, de jour et de nuit, au-dessus de la peripherie nordou ils habitent.
Ils tendent à obtenir une mesure d'interdiction et à entendre ordonner(au demandeur) et à la Region flamande de prendre un certain nombre dedecisions necessaires, selon eux, pour mettre fin aux consequences despretendus comportements illicites à leur encontre.
39. Les parties intervenantes, habitant la peripherie est, formulent unmeme grief relativement aux memes faits et decisions, mais concernant leurincidence dans la region ou elles habitent.
Les communes de Kortenberg et de Steenokkerzeel visent la protection del'environnement dans les zones qu'elles administrent.
40. En vertu des articles 144 et 145 de la Constitution, les contestationsqui ont pour objet des droits civils et politiques sont exclusivement duressort des tribunaux, sauf les exceptions etablies par la loi.
L'objet du proces tel qu'il est qualifie par la partie demanderesse dansl'acte introductif par lequel le juge est saisi determine si un litigeconcerne ou non des droits civils, et, par consequent, est du ressortexclusif du juge ordinaire.
41. Lorsqu'une partie demanderesse indique comme objet d'un litige uneatteinte illicite portee à un droit subjectif par le pouvoir executif, lejuge civil a le pouvoir de statuer à cet egard selon les principes qu'ilappliquerait si cette atteinte emanait d'une personne n'exerc,ant pasl'autorite publique.
A cet egard, il n'est pas pertinent de savoir si le comportement incrimineest le resultat de l'exercice d'une competence totalement liee desautorites ou bien d'un pouvoir discretionnaire (Cass. 24 novembre 2005).
Dans la mesure ou (le demandeur) fonde l'absence de pouvoir juridictionnelsur le caractere discretionnaire de la competence exercee, cette defensen'est pas convaincante.
42. Dans le cas qui nous occupe, la possibilite que le respect des droitssubjectifs puisse etre impose ne souffre aucune contestation serieuse.
Ces droits peuvent (et) doivent des lors etre garantis le juge ordinaire.
L'action en justice, qui vise à mettre provisoirement fin à l'atteinteportee aux differents droits subjectifs, tant par une interdiction de nepas faire que par une obligation de faire quelque chose, est du ressort dujuge ordinaire.
43. La defense selon laquelle les mesures prises et executees quant àl'utilisation de pistes et l'amenagement d'itineraires de vol ne sont pasmanifestement deraisonnables constituerait une decision relevantexclusivement du pouvoir executif, concerne non pas le pouvoir dejuridiction mais le fond de la demande.
De meme, la defense selon laquelle la demande ne revet pas un caractereprovisoire concerne le fond du litige.
44. Les defendeurs, residents de la peripherie nord et de la peripherieest, ont interet à l'action qu'ils forment.
Ils habitent tous dans une zone de circulation aerienne importante etsubissent d'une maniere variable les nuisances sonores qu'ils qualifientd'illicites.
Cette constatation suffit à conclure qu'ils ont interet à la demande.
45. L'on ne saurait nier que les communes de Steenokkerzeel et Kortenbergont interet à la cause. Plusieurs dispositions legales ne laissentsubsister aucun doute à cet egard.
Le decret du Conseil flamand du 5 avril 1995 contenant des dispositionsgenerales concernant la politique de l'environnement confere aux communesun role actif dans la protection de l'environnement.
La planification environnementale au niveau communal (plan d'orientationet programme annuel) forme une partie de la politique regionale (Titre II,Chapitre Ier, Section 4 du decret).
Les communes peuvent egalement agir sur la base de la loi du 12 janvier1993 concernant un droit d'action en matiere de protection del'environnement.
46. Il est egalement incontestable que la lutte contre la surcharge sonorepeut faire partie de cette planification et de cette politique.
Les deux communes ont donc un interet à former la demande visant àrestreindre dans des limites non discriminatoires et raisonnables lanuisance sonore des avions survolant leur territoire et à reduirel'atteinte portee à la qualite de la vie sur le meme territoire.
47. (Le demandeur) fait alors valoir que l'action ne peut etre admiseparce qu'elle est contraire à l'autorite de chose jugee attachee àl'arret du 17 mars 2005 rendu par la cour (d'appel) et à l'arret du 11mai 2005 rendu par le Conseil d'Etat.
Accueillir l'action contraindrait à meconnaitre ces decisions, selon (ledemandeur), etant donne qu'elle implique que la piste 02 soit elle aussiutilisee pour les atterrissages.
Sur ce point, les defendeurs font valoir que la presente procedure est uneprocedure distincte et qu'il n'est pas porte atteinte à l'autorite desdecisions precitees si les avantages desdites decisions sont reduits àneant par l'arret qu'ils souhaitent.
48. L'autorite de chose jugee liee à une decision judiciaire dans unlitige civil ne vaut pas, en regle, erga omnes et requiert que les partiesà la cause soient les memes.
Aucun des defendeurs n'est partie à l'arret du 17 mars 2005 et, parailleurs, cette decision n'a mis fin que provisoirement à l'utilisationde la piste 02, à savoir en la limitant à l'utilisation visee au "planAnciaux bis", et dans l'attente d'une nouvelle etude et d'une nouvelledecision relatives aux atterrissages sur la piste 02.
L'administration peut donc, sans violer l'autorite de chose jugee attacheeaudit arret et prononcer des astreintes, retracter sa decision sur lapiste 02 et y substituer une autre.
49. L'arret rendu le 11 mai 2005 par le Conseil d'Etat, prononce à lademande des habitants subissant des inconvenients à la suite del'utilisation de la piste 20, ne fait pas davantage obstacle àl'admissibilite de la demande.
En termes generaux, la cour (d'appel) considere que cet arret ne prononcepas l'annulation mais la suspension de l'execution de deux decisions: ladecision prise le 18 avril 2005 par le Gouvernement federal et lacirculaire subsequente du 20 avril 2005 du ministre de la Mobilite et desTransports.
Seule une demande qui ne pourrait etre accueillie sans ordonnerl'execution de ces decisions pourrait etre declaree inadmissible en raisonde l'autorite de chose jugee erga omnes attachee à l'arret mentionne.
50. Dans l'etat actuel de la problematique de la dispersion, aucuneobstacle juridique n'empeche l'administration de decider d'utiliser lespistes 20 et 02 au cas ou elle examinerait à nouveau l'ensemble deselements devant etre pris en consideration lors d'une decision en matierede dispersion de la surcharge de nuisances sonores.
Au fond
51. (Le demandeur) estime ensuite qu'il n'y a aucune urgence et qu'unedecision provisoire n'est pas davantage requise.
Il fait valoir que les habitants de la peripherie nord ont toujours etesurvoles depuis la piste 25 R et subi des dommages quant à leur sante etque les trois griefs specifiques et urgents qu'ils invoquent (au point 33)ne concordent pas avec la realite.
La mesure demandee ne serait pas que provisoire etant donne qu'elleporterait substantiellement atteinte à l'exploitation de l'aeroport.
52. Il ressort de la chronologie des faits que les defendeurs ont formeleur demande apres qu'il est apparu que les mesures prises anterieurementet qui avaient ameliore leur situation depuis mars 2004, ont ete en grandepartie retractees. Cette modification est intervenue apres que (ledemandeur) a considere devoir intensifier l'utilisation de la piste 25R àla suite de l'arret du 17 mars 2005 etant donne qu'une restriction dutrafic aerien n'etait apparemment pas possible.
Cet evenement a incontestablement aggrave la situation des habitants de laperipherie nord d'une maniere discriminatoire par rapport aux autresriverains. En effet, ils subissent à present les nuisances dont les tiersont ete debarrasses.
L'atteinte ainsi portee à des droits subjectifs suffit pour justifierl'urgence.
53. Conjointement avec le present refere, certains des defendeurs ontaussi intente un refere administratif, du reste avec succes.
Dans le cadre de cette procedure, il a ete admis qu'ils ont subi unprejudice difficilement reparable du fait de la modification desinstructions de vol.
Ceci confirme l'existence de l'urgence requise en refere, motif pourlequel les interesses ont reagi rapidement.
54. Par ailleurs, cette situation cree aussi une urgence dans le chef deshabitants de la peripherie est et des communes de Kortenberg et deSteenokkerzeel.
Ils peuvent en effet craindre qu'une decision ameliorant la situation dela peripherie nord aggrave la situation de la peripherie est.
La prevention des dommages à la sante ou des atteintes à la vie priveequi en decoulent constitue une urgence.
55. La decision en refere ne peut porter prejudice au fond et, des lors,ne peut statuer sur les droits des parties au fond.
La these des defendeurs selon laquelle il est nui à leurs droitssubjectifs implique que les autorites commettent des voies de fait.
Le fait de mettre fin à ces voies de fait a un caractere purementconservatoire et n'implique pas qu'il soit egalement statue au fond surles droits en cause.
56. Il se peut que la protection adequate de ces droits subjectifscontraigne les autorites à prendre des mesures preparatoires quelconquesqui, etant temporaires, ne sont pas irrevocables.
Ainsi, meme si une interdiction ou une injonction est imposee dont les
consequences seront vraisemblablement plus durables, la situationjuridique
des parties demeure pendante et la decision demeure provisoire.
57. La reponse à apporter à la question de savoir si l'exploitationactuelle de l'aeroport cause des dommages à la sante des riverains nesuscite aucun doute.
Ni (le demandeur), ni la Region flamande ne contestent que c'est le cas.
Les plaintes en matiere de sante sont generales et des certificatsmedicaux les confirment : graves troubles du sommeil, fatigue excessive,tension elevee, depression, problemes relationnels. Certains sontbouleversants (notamment la partie W.).
Il ne s'agit donc pas d'une illusion collective de la part des riverains,mais d'une realite objective.
58. (Le demandeur) a fait proceder à des examens et il ressort de l'etudedu Prof Dr. A (UG - Medecine et Sciences de la sante - fevrier 2004)qu'une exposition excessive au bruit des avions nocturnes perturbant lesommeil suscite de serieux ennuis de sante dont la gravite croit enfonction de l'exposition.
D'autres etudes medicales confirment ces donnees et font meme etat d'un(risque accru de) mortalite.
59. Un rapport approfondi de l'OMS (Guidelines for Community Noise -Geneve 1999, spec. les nDEG 3.1 à 3.10, p. 39-53) enumere les effetsnuisibles d'une exposition excessive au bruit: reduction de la fonctionauditive, interference avec la faculte de communication orale, troubles dusommeil, affections cardio-vasculaires et physiologiques, ebranlement dela sante mentale, reduction des capacites cognitives, qualite reduite desrelations sociales.
Certes, le rapport est fonde sur une conception extensive et globale de lanotion de 'sante '.
60. Le rapport a ensuite fourni les 'lignes directrices' à suivre enmatiere d'exposition au bruit environnant qui doivent etre respectees pourexclure tous risques pour la sante.
Elles indiquent en resume que la surcharge sonore maximale supportablependant la nuit s'eleve en dehors des chambres à coucher à 60 (dB) Lamaxet à l'interieur de ces chambres à 45 (dB) Lamax.
Le bruit maximum ne peut depasser 45 dB et les pics sonores ne peuventexceder le nombre de 10 à 15 par nuit.
De jour, dans un cadre de vie normal, la nuisance apparait au-delà duseuil de 55 LAeq.
Bien qu'elles ne soient pas obligatoires, ces lignes directrices peuventetre prises en consideration et faire autorite lors de l'examen de laquestion de savoir si l'administration agit ou non de maniere irreguliere.
61. L'etude A. mentionnee signale aussi les 'couts' sur le plan del'economie de la sante et conclut que la dispersion des nuisances sonoresnocturnes permet d'eviter une depense de l'ordre de 150 millions euros.
(Le demandeur) s'est par ailleurs fonde, à juste titre, sur les donneesdu rapport A. afin de justifier ses options en matiere de dispersion.
62. Il ne resulte pas du fait que les habitants de la peripherie nord etde la peripherie est ne subissent pas un nombre identique de vols nocifsou ne subissent pas un nombre de vols semblablement nocifs, qu'ils nepeuvent, en tant que groupes respectifs, etre globalement traites de lameme maniere quant à la dispersion de la surcharge sonore.
Pour determiner sa politique de dispersion et les instruments y afferents,le demandeur a choisi le regime des zones jouxtant geographiquement lesbouts des six pistes et cette option n'a pas ete critiquee jusqu'ici.
Ainsi, les habitants de ces zones peuvent etre consideres comme desentites à traiter de maniere egale lors du controle, notamment, de lanon-discrimination en matiere de dispersion de la surcharge sonore.
63. Les chiffres et les mesures de Biac et Aminal indiquent que lanuisance sonore dans les zones habitees par les defendeurs lors dudecollage et de l'atterrissage des avions atteint des valeurs quidepassent souvent les valeurs maximales admises.
Il est donc etabli que les droits subjectifs à la sante, à la protectionde la vie familiale et à un environnement sain des habitants de laperipherie nord et de la peripherie est sont gravement leses par lapratique d'exploitation qui permet un survol de leur habitat excessif tanten raison de la frequence elevee des mouvements de vol qu'en raison dunombre de vols engendrant des pics sonores depassant un certain niveau dedB.
Aucun groupe de riverains autre que celui qui habite la peripherie nord nesubit une telle surcharge.
Le mode de dispersion des vols de jour et de nuit applique depuis avril2005 viole le principe d'egalite.
64. (Le demandeur) et la Region flamande ont opte pour le maintien et ledeveloppement d'un aeroport national et il ne peut etre raisonnablementconteste que cet objectif n'est pas raisonnable.
Dans le cadre de sa liberte de decision discretionnaire, le pouvoirexecutif peut, en veillant à tous les interets qu'il doit prendre enconsideration, determiner dans quelle mesure des objectifs opposespeseront dans une decision politique.
La condition sous-jacente est l'evaluation non discriminatoire desinterets.
65. (Le demandeur) releve les restrictions imposees par les decisionsjudiciaires et la reglementation de la RBC (Region de Bruxelles-Capitale)pour jusfier l'utilisation actuelle des pistes de decollage etd'atterrissage et de l'exposition illicite à la surcharge sonore enresultant.
A tort, toutefois.
66. Il a dejà ete dit ci-dessus que l'arret du 17 mars 2005 s'est borneà ordonner une suspension provisoire de l'utilisation de la piste 02 dansl'attente d'une etude plus approfondie.
L'utilisation generale de cette piste ne fait pas l'objet de la decisionet les circonstances sur la base desquelles il a ete statue se sontentre-temps modifiees.
(Le demandeur) soutient à cet egard, à juste titre d'ailleurs, que soitla piste est sure, soit elle ne l'est pas. Eurocontrol n'a exprime aucunereserve quant à la securite.
Si elle est sure, ce qui est etabli, rien ne fait obstacle à sonutilisation optimale.
67. L'arret du 9 juin 2005 qui, à la demande de la RBC, impose lacessation des atterrissages et des decollages se refere expressement àdes decisions designees par date.
L'execution d'autres decisions et de decisions à encore prendre ne faitpas l'objet de cette decision.
68. En ce qui concerne cette reglementation qui a ete instauree par laRBC, et plus particulierement l'arrete du 27 mari 1999 du Gouvernement dela Region de Bruxelles-Capitale relatif à la lutte contre le bruit generepar le trafic aerien, la cour d'appel considere ce qui suit.
L'arrete impose des valeurs maximales qui, en fonction de trois zones, nepeuvent etre superieures à:
- 80 à 100 dB (A) le jour et 70 à 90 dB (A) la nuit pour les evenementsindividuels,
-55 à 65 dB (A) le jour et 45 à 55 dB (A) la nuit pour les niveaux depression acoustique lies au bruit genere par les avions.
Il est incontestable que si les autorites de toutes les regionsinstauraient une meme reglementation, toute exploitation normale del'aeroport national serait exclue.
69. Les competences attribuees aux regions par la loi speciale du 8 aout1980, notamment en matiere d'environnement, ne leur donnent pas carteblanche pour instaurer des normes arbitraires.
Les Regions et les Communautes restent tenues et, par consequent, limiteesdans leur autonomie par le principe fondamental de la `loyaute federale'qui, fut-il non ecrit chez nous, releve du systeme constitutionnel d'unEtat federal.
Ce principe contraint à une cooperation avec les autres regions et lafederation, ainsi qu'a la garantie des interets des entites.
Il implique aussi que, dans l'exercice de sa competence legislativematerielle, une region doit respecter le principe de proportionnalite et,ce faisant, tenir compte des autres regions et de la federation lorsquel'applicationi de la legislation instauree a egalement une incidence surces entites.
70. La cour (d'appel) a constate que la reglementation en matiere de luttecontre les nuisances sonores causees par les avions telle qu'elle estcontenue dans l'arrete du 27 mai 1999 du Gouvernement de la Region deBruxelles-Captiale ne peut qu'entrainer la disparition d'un aeroportnational economique viable.
Partant, elle viole les interets des autres entites et de la federation.
Elle porte egalement atteinte aux interets des residents de la RBC etantdonne qu'elle ne peut avoir pour objectif de priver ses habitants del'usage d'un aeroport aussi performant que celui-là.
71. Par ce motif, l'arrete mentionne du 27 mai 1999 du gouvernementbruxellois est inconstitutionnel et il ne peut etre applique.
Ainsi, une violation de l'article 2 de l'arrete precite ne peut entrainerune violation d'un droit.
Il ne saurait empecher (le demandeur) de fixer et d'implementer un projetrepartissant les nuisances sonores liees au fonctionnement de l'aeroportnational de Zaventem d'une maniere non discriminatoire sur tous lesresidents des zones susceptibles d'etre survolees par un avion audecollage ou à l'atterrissage.
72. A cet egard, (le demandeur) n'est pas davantage limite par une reglede 'stand still', en ce sens que les residents, epargnes jusqu'ici detoute surcharge sonore ne se verront pas atteints dans leurs droitssubjectifs en la matiere.
Il est en effet etabli que, pour maintenir le niveau d'exploitationexistant - qui peut constituer un choix legitime des autorites -, unereduction de la nuisance subie par les riverains d'une peripherie impliqueun accroissement de cette nuisance pour les riverains d'une autreperipherie.
Les interets des uns ne sont ni plus ni moins importants que ceux desautres individus obliges de supporter cette surcharge sonore.
Une violation maximale des droits subjectifs d'un groupe restreint ne peutdonc jamais etre la norme.
73. Pour aucune partie du territoire national, (le demandeur) ne peutimposer des valeurs en matiere de normes de pollution sonore pour letrafic aerien.
Neanmoins, l'on peut admettre que lorsqu'il exerce sa competence enmatiere d'exploitation de l'aeroport, il doit contribuer au respect desnormes de pollution sonore regulierement instaurees en matiere de traficaerien.
74. Lorsque ces valeurs reglementaires font defaut, il y a lieu de sereferer aux lignes directrices de l'OMS.
L'on ne saurait toutefois deduire du seul fait que ces valeurs peuventetre depassees lors de la mise en oeuvre d'un projet tendant à disperserequitablement la surcharge sonore qu'il est porte atteinte à des droitssubjectifs.
75. Il n'existe aucun element permettant de justifier que les sixdifferentes pistes de decollage et d'atterrissage ne peuvent etreutilisees de maniere optimale, fut-ce d'un point de vue economique,sanitaire ou securitaire.
Leur utilisation est licite si elle tient compte de toutes lespossibilites et restrictions de l'infrastructure, des imperatifsaeronautiques et, en termes de dispersion de la surcharge sonore, del'egalite de traitement entre tous les residents des six zones jouxtantl'infrastructure d'atterrissage.
A l'egard des riverains, elle doit tenir compte de l'exposition à lasurcharge sonore et de sa moderation en fonction de differents criteres dememe importance et appliques de meme à tous les riverains.
Il s'agit d'une moderation au cours d'une periode determinee de vols, desvols pendant les jours feries et les jours ouvrablesde travail, de jour etde nuit, et du nombre de pics de nuisances sonores.
76. Il y a lieu de conclure à l'egard (du demandeur) que la demande doitetre accueillie comme precise ci-dessous.
Les defendeurs ne peuvent etre obliges, en termes de vols ponderes, desupporter une charge sonore superieure à celle que les autres riverrainsdes zones survolees supportent.
77. Il n'y a aucune raison d'obliger (le demandeur) à presenter un pland'action et à operer, en quelque sorte, une surveillance preventive.
Les principes non discriminatoires à appliquer sont connus et leurapplication releve de l'appreciation du pouvoir executif.
Une astreinte raisonnable, modulee comme ci-apres, est par contrejustifiee.
78. A l'egard de la Region flamande, il est allegue que, le 30 decembre2004, elle n'a pas delivre regulierement à Biac l'autorisationd'exploiter l'aeroport de Zaventem etant donne qu'aucun projet MER n'etaitjoint à la demande de renouvellement de l'autorisation anti-pollution.
Les defendeurs font valoir qu'il appartient à la Region flamanded'inciter l'exploitant de l'aeroport à introduire une nouvelle demanded'autorisation anti-pollution.
Certains defendeurs considerent qu'il y a lieu d'ordonner à la Region demener une politique de controle en matiere d'environnement qui respecteles normes de pollution sonore de l'OMS.
Il est en general egalement reproche à la Region flamande de n'avoir paspris de mesures en vue de proteger tant l'etre humain que l'environnementdes nuisances sonores causees par les avions: aucune norme de bruitn'existe pour les aeroports.
79. Le moyen de defense la Region comme celui (du demandeur) porte sur lepouvoir juridictionnel, la competence, l'urgence et le defaut de caractereprovisoire des mesures demandees.
Elle est d'avis que les defendeurs n'ont pas interet à la demande et quela cour (d' appel) ne peut en tout cas pas accorder ce qui demande: àses dires, les defendeurs visent essentiellement à entendre annuler ladecision du 30 decembre 2004.
80. Pour les memes motifs que les motifs invoques à l'egard (dudemandeur), le moyen de defense de la Region flamande portant sur lepouvoir juridictionnel, la competence et l'urgence n'est pas fonde.
Les defendeurs demandent à l'egard de la Region flamande la prise demesures qui, selon eux, modereront la violation de leurs droits subjectifsresultant da la surcharge sonore.
Et meme si la Region flamande ne prend nullement part à la decisionrelative à l'utilisation des pistes de decollage et d'atterrissage et auxitineraires de vol, il est certain que, à la lumiere d'un projet MER,elle peut se rendre adequatement compte de l'ampleur de la surchargesonore et prendre les mesures adequates pour maintenir cette nuisance dansdes limites raisonnables.
Elle a donc interet à la demande.
81. La circonstance que les defendeurs ont egalement la possibilite deproduire un recours administratif sur la base d'une disposition decretale(article 21 du decret du 28 juin 1985 du Conseil flamand relatif àl'autorisation anti-pollution) pour obtenir ce qu'ils reclament est sansincidence sur la consideration qui precede.
Cette possibilite ne les empeche pas de saisir le juge civil et lesdefendeurs relevent d'ailleurs à juste titre que l'application del'article 21 du decret susdit ne leur garantit aucun resultat.
82. Le chef de la demande n'excede pas davantage les limites du refere,etant donne qu'il vise à eviter, à l'avenir du moins, la violation desdroits subjectifs constatee.
Contrairement à ce la Region fait valoir, les defendeurs ne tendent pasà obtenir la suspension de l'execution de l'autorisation anti-pollutiondu 30 decembre 2004.
La demande tendant à faire constater l'illegalite invoquee de cettedecision n'excede pas ce qui est demande dans les limites de l'instance.
83. L'article 5.57.2.1., S:2, de Vlarem II, prescrit qu'en ce qui concernel'aeroport de Bruxelles-National, le principe de proportionnalite doitetre respecte.
Ce principe ne fait pas obstacle en soi à ce que la Region flamandeprenne des mesures restrictives en matiere de surcharge sonore dans leszones jouxtant l'aeroport, meme si cette reglementation reduit la libertede manoeuvre (du demandeur) pour ce qui est d'exercer ses competences enmatiere de vols d'avion.
L'atteinte illicite dejà constatee portee à des droits subjectifs à lasuite de l'absence de mesures de limitation acoustique au-dessus des zonesperipheriques autour de l'aeroport justifie cette interventionreglementaire.
84. Sans entrer dans tous les details concernant les moyens invoques en cequi concerne la pretendue illegalite de la decision du 30 decembre 2004 -qui ne releve pas du refere -, il y a lieu de relever ce qui suit àpropos de l'absence d'un projet MER joint à la demande d'autorisationanti-pollution.
Le decret du 18 decembre 2002 du Conseil flamand (completant le decret du5 avril 1995 contenant des dispositions generales concernant la politiquede l'environnement par un titre relatif à l'evaluation des incidences surl'environnement et la securite) definit la notion de `projet' notammentcomme etant une `une activite soumise à autorisation pour laquelle unenouvelle autorisation doit etre sollicitee à l'expiration de la validitede l'autorisation en cours' (article 4.1.1., S:1, 5DEG).
L'article 4.3.2., S:1er, alinea 2, dispose que l'obligation d'executiond'un projet MER s'applique egalement lorsqu'une nouvelle autorisation doitetre demandee suite à l'expiration de l'autorisation en cours pour leprojet en question.
85. Le 30 decembre 2004, date à laquelle l'autorisation a ete accordee,les mesures d'execution fixant les categories de projets soumis à uneetude d'incidence sur l'environnement instaurees par l'Executif flamanddepuis le 10 decembre 2004, etaient dejà en vigueur.
L'article 2 de la decision mentionnee dispose que les projets enumeres àl'annexe I sont soumis à l'obligation d'executer un projet MER au sens del'article 4.3.2., S:1er, à 3, du decret du 5 avril 1995.
La decision ne permet aucune derogation à cette obligation en ce quiconcerne les projets mentionnes à l'annexe I.
Le point 8 de l'annexe I mentionne comme rubrique distincte l'`amenagement des aeroports'.
86. L'article 4.3.7, S: 1er, du decret du 5 avril 1995 precite - completepar le decret de 18 decembre 2002 - prevoit que le projet MER comprendnotamment un volet concernant les incidences ecologiques, et notamment: une description et une evaluation etayee des importantes incidencesecologiques probables du projet envisage et des alternatives examinees surou, le cas echeant, par rapport à la sante et la securite de l'homme et(...) le bruit (...)'.
Le projet MER contribue ainsi à fournir des informations detaillees etprecises en vue de la protection adequate des droits subjectifs desdefendeurs en cause.
Les delais transitoires ne sont pas applicables dans un cas comme lademande relative à l'aeroport exploite par Biac.
87. L'application de ces dispositions n'est pas ecartee par lesdispositions de la Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985concernant l'evaluation des incidences de certains projets publics etprives sur l'environnement, ni par celles de la Directive 2002/30/CE du 26mars 2002 relative à l'etablissement de regles et procedures concernantl'introduction de restrictions d'exploitation liees au bruit dans lesaeroports de la Communaute.
Les regles d'evaluation figurant dans cette derniere Directive se referentd'ailleurs explicitement à l'evaluation des incidences surl'environnement visee dans la premiere Directive quant aux projets pourles aeroports.
88. Ainsi, il y a lieu d'admettre que sans proceder à une evaluation desincidences sur l'environnement par le truchement d'un projet, la decisionvalide quant à la demande d'autorisation anti-pollution de Biac n'est pasreguliere.
Et ceci, aussi bien en vertu du souci des autorites de contribuer à uneprotection adequate des droits subjectifs constitutionnels etconventionnels relatifs à la sante, à un environnement sain et audomicile des defendeurs qu'en vertu des obligations decoulant de lareglementation instauree par l'Executif flamand.
Et, à plus forte raison, par le motif que l'autorisation anti-pollutionaccordee l'a ete pour une duree de vingt ans.
89. Il n'appartient pas au pouvoir judiciaire d'imposer au Gouvernementflamand une politique en matiere d'environnement, ni de l'obliger àajouter des conditions à une autorisation anti-pollution dejà accordee.
Toutefois, il peut ordonner qu'une consequence d'une irregularite commiselors du processus decisionne soit reduite à neant.
L'article 21 du decret du 28 juin 1985 du Conseil flamand relatif àl'autorisation anti-pollution prevoit la possibilite pour l'administrationflamande de completer ou de modifier des conditions ecologiques.
Cette possibilite devient, en droit et au regard d'une bonneadministration, une obligation lorsqu'il y a lieu, comme constateci-dessus, de proteger les droits subjectifs en cause conformement à laloi.
90. Ainsi, il y a lieu d'ordonner à la Region flamande d'inviter Biac àdeposer à breve echeance un MER comme le prevoit l'article 4.1.1.,S:1-8DEG, du decret du 5 avril 1995 ».
Griefs
Il ressort des considerations de l'arret attaque que les autorites ont lepouvoir discretionnaire de determiner une politique de lutte contre lanuisance sonore causee par les avions decollant de l'aeroport de"Bruxelles-National".
Il s'ensuit necessairement qu'il appartient uniquement au demandeur dedecider des itineraires de vol qui doivent etre pris.
Meme si l'article 159 de la Constitution coordonnee confere au pouvoirjudiciaire la competence de controler la legalite des actesadministratifs, le principe de droit de la separation des pouvoirs nel'autorise toutefois pas à substituer son point de vue à celui desautorites quant au choix politique à operer.
Le pouvoir judiciaire n'a pas à s'immiscer dans l'appreciation del'opportunite de la decision administrative relative à la dispersion desvols d'avions, ni à substituer sa propre decision à celle des autorites.
En ordonnant en l'espece le mode d'intervention des autorites ainsi qu'enfixant les criteres sur la base desquels cette intervention devra avoirlieu, les juges d'appel ont illegalement substitue leur appreciation àcelle du demandeur.
En determinant le mode d'intervention des autorites pour determiner lapolitique relative à l'aeroport national, l'arret attaque viole leprincipe general du droit de la separation des pouvoirs et toutes lesdispositions invoquees au moyen.
III. La decision de la Cour
Sur la recevabilite du moyen :
Quant à la premiere fin de non-recevoir :
1. Les defendeurs soulevent l'irrecevabilite du moyen à defaut d'interetdans la mesure ou il est dirige contre la decision favorable au demandeursuivant laquelle les criteres appliques par le demandeur sont reguliers.
2. Il est manifeste que le moyen est uniquement dirige contre ledispositif qui interdit au demandeur, sous peine d'astreintes,« d'exposer, par le decollage et l'atterrissage d'avions (sur l'aeroportde `Bruxelles-National'), les residents de la peripherie nord et de laperipherie est à une surcharge sonore qui, exprimee en termes de SELdB(A) et Laeq par periode pertinente à determiner, depasse ce qui, enresultat mesure de dispersion de cette surcharge, peut etre atteint quandtous les residents des six zones visees au point 18 du present arret sonttraites de la meme maniere ».
Quant à la seconde fin de non-recevoir :
3. Les defendeurs soulevent l'irrecevabilite du moyen par le motif qu'ilest imprecis en ce qu'il n'indique pas les termes de l'arret attaquedesquels il apparaitrait que les juges d'appel auraient determineeux-memes le mode et le lieux de fixation des itineraires de vol.
4. Il ressort de la reponse à la premiere fin de non-recevoir que lemoyen indique suffisamment quelle decision de l'arret est contestee.
5. Les fins de non-recevoir ne peuvent etre accueillies.
Sur le moyen :
6. L'administration qui prend une decision en vertu de son pouvoirdiscretionnaire beneficie d'une liberte d'appreciation qui lui permet dedeterminer elle-meme dans les limites de la loi les modalites d'exercicede ses competences et les options qui lui semblent les plus adequates.
7. S'il a le pouvoir tant de prevenir que de reparer toute atteinteillicitement portee à des droits subjectifs par des autorites dansl'exercice de leur pouvoir discretionnaire, le pouvoir judiciaire ne peut,à cette occasion, priver ces autorites de leur liberte politique ni sesubstituer à celles-ci.
Cette regle est egalement applicable au juge des referes.
8. S'il peut ordonner ou interdire certains actes à la lumiere d'uneappreciation provisoire et marginale de la precaution avec laquellel'administration est tenue d'intervenir, le juge des referes ne peut endecider ainsi que s'il arrive raisonnablement à la conclusion quel'administration n'a pas agi dans les limites qui lui sont imposees.
9. Appele à apprecier provisoirement la regularite de l'intervention desautorites, le juge des referes ne peut exclure le critere qui fonde ladecision de ces autorites sans constater que, prima facie, l'utilisationde ce critere n'est pas justifiee.
Il ne peut davantage y substituer personnellement des criteres quientrainent une autre decision.
10. Par la decision citee au point 2, l'arret oblige le demandeur àappliquer une dispersion stricte des vols des avions qui decollent etatterrissent à l'aeroport de Bruxelles-National de maniere à ce que tousles residents des six zones concernees soient exposes aux memes nuisanceet surcharge sonores causees par les avions atterrissant sur ou decollantde l'aeroport precite.
Il s'ensuit que le juge prive l'administration de sa liberte de politiqueet qu'il se substitue à celle-ci.
L'arret viole ainsi le principe general du droit de la separation despouvoirs.
Le moyen est fonde.
Par ces motifs,
La Cour
Casse l'arret attaque, sauf en tant qu'il declare recevable l'appel formepar les defendeurs, declare recevable la demande introduite par lescommunes de Kortenberg et de Steenokkerzeel et statue sur la demandedirigee contre la Region flamande ;
Ordonne que mention du present arret sera faite en marge de l'arretpartiellement casse ;
Reserve les depens pour qu'il soit statue sur ceux-ci par le juge dufond ;
Renvoie la cause, ainsi limitee, devant la cour d'appel de Gand.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president Ivan Verougstraete, le president de section ErnestWauters, les conseillers Eric Dirix, Albert Fettweis et BeatrijsDeconinck, et prononce en audience publique du trois janvier deux millehuit par le president Ivan Verougstraete, en presence de l'avocat generalGuy Dubrulle, avec l'assistance du greffier Philippe Van Geem.
Traduction etablie sous le controle du president Ivan Verougstraete ettranscrite avec l'assistance du greffier Marie-Jeanne Massart.
Le greffier, Le president,
3 JANVIER 2008 C.06.0322.N/24
