Cour de cassation de Belgique
Arret
NDEG F.14.0098.F
Ville de Mons, representee par son college communal, dont les bureaux sontetablis à Mons, Grand-Place, 22,
demanderesse en cassation,
representee par Maitre Michele Gregoire, avocat à la Cour de cassation,dont le cabinet est etabli à Bruxelles, rue de la Regence, 4, ou il estfait election de domicile,
contre
Belgacom, societe anonyme de droit public, dont le siege social est etablià Schaerbeek, boulevard du Roi Albert II, 27,
defenderesse en cassation,
representee par Maitre Johan Verbist, avocat à la Cour de cassation, dontle cabinet est etabli à Anvers, Amerikalei, 187/302, ou il est faitelection de domicile.
I. La procedure devant la Cour
Le pourvoi en cassation est dirige contre l'arret rendu le 25 juin 2012par la cour d'appel de Mons.
Le 27 avril 2015, le premier avocat general Andre Henkes a depose desconclusions au greffe.
Le conseiller Martine Regout a fait rapport et le premier avocat generalAndre Henkes a ete entendu en ses conclusions.
II. Le moyen de cassation
La demanderesse presente un moyen libelle dans les termes suivants :
Dispositions legales violees
- articles 149 et 159 de la Constitution ;
- principe general du droit interdisant au juge d'appliquer une norme,notamment un reglement local, contraire à une disposition superieure ;
- article 1317 du Code civil ;
- articles L1133-1 et L1133-2 du Code de la democratie locale et de ladecentralisation ;
- article 2 de l'arrete du gouvernement wallon du 22 avril 2004 portantcodification de la legislation relative aux pouvoirs locaux, confirme parle decret du 27 mai 2004 portant confirmation de l'arrete du gouvernementwallon du 22 avril 2004 portant codification de la legislation relativeaux pouvoirs locaux ;
- en tant que de besoin, article 112 de la nouvelle loi communale,codifiee par l'arrete royal du 24 juin 1988, et articles 1er et 2 del'arrete royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotations dans le registread hoc des reglements et ordonnances des autorites communales, tels qu'ilsetaient applicables avant leur abrogation par l'arrete du gouvernementwallon du
22 avril 2004, confirme par le decret du 27 mai 2004.
Decisions et motifs critiques
L'arret dit l'appel de la ville de Mons recevable mais non fonde etconfirme des lors le jugement entrepris, condamnant par ailleurs la villede Mons à l'indemnite de procedure d'appel liquidee à la somme de 1.100euros en faveur de Belgacom et lui delaissant ses propres depens.
L'arret se fonde sur les motifs selon lesquels :
« La [defenderesse] soutient que le reglement-taxe du 5 mars 2007 sur labase duquel ont ete executees les taxes litigieuses n'a pas ete publieconformement aux dispositions legales.
L'article L1133-2, alinea 2, du Code de la democratie locale et de ladecentralisation (article 114 de la nouvelle loi communale) impose à lacommune de tenir un registre de publications des reglements et ordonnancesdes autorites communales respectant les prescriptions figurant dansl'arrete royal du 14 octobre 1991.
En application des articles 1er et 2 de cet arrete royal, le fait et ladate de la publication des reglements et ordonnances sont constates parune annotation dans un registre specialement tenu à cet effet par lesecretaire communal et l'annotation est faite le premier jour del'application du reglement ou de l'ordonnance.
L'arrete royal susvise doit etre interprete comme prescrivant un modeobligatoire et unique de preuve du fait et de la date de la publicationdes reglements communaux (J.-P. Magremanne et Fr. Van de Gehuchte, Laprocedure en matiere de taxes locales, Larcier, 2004, nDEG 26).
La ville de Mons depose un document du 29 mars 2007 intitule `certificatde publication' par lequel le bourgmestre faisant fonction certifie que,pour les exercices 2007 et suivants, des reglements, dont celui sur lespylones et les mats de diffusion pour GSM, adoptes par le conseil communalen sa seance du 5 mars 2007 et approuves par le college provincial duHainaut, ont ete publies, conformement à l'article L1133-1 du Code de lademocratie locale et de la decentralisation, du 22 au 26 mars inclus.
Force est de constater que la ville de Mons ne produit pas d'extrait duregistre des publications vise à l'article L1133-2 du Code de lademocratie locale et de la decentralisation tenu dans les formes prevuespar l'arrete royal du 14 octobre 1991.
Celui-ci prescrit en effet une annotation le premier jour de lapublication avec numerotation d'apres l'ordre des publications.
Il s'ensuit que le reglement-taxe doit etre declare inopposable auxadministres et les cotisations etablies sur ce reglement illegales.
Il est ainsi sans interet d'examiner les autres moyens des parties.
Il convient de confirmer quoique pour d'autres motifs la decision dupremier juge.
Pour les motifs du premier juge que la cour [d'appel] fait siens, ilconvient de fixer l'indemnite de procedure d'appel à la somme de 1.100euros, la ville de Mons n'invoquant aucun critere vise à l'article 1022,alinea 4, du Code judiciaire justifiant une indemnite minimale ».
L'arret en conclut donc, en substance, qu'à defaut pour la ville de Monsde produire un extrait du registre des publications vise à l'articleL1133-2 du Code de la democratie locale et de la decentralisation tenudans les formes prevues par l'arrete royal du 14 octobre 1991, lereglement-taxe litigieux devait etre declare inopposable aux administreset les cotisations fondees sur ce reglement, illegales.
Griefs
Premiere branche
1. Aux termes de l'article 159 de la Constitution et du principe generaldu droit vise au moyen, les cours et tribunaux n'appliqueront les arreteset reglements generaux, provinciaux et locaux qu'autant qu'ils serontconformes aux lois.
En vertu de cet article et du principe general du droit vise au moyen, lescours et tribunaux ne peuvent appliquer un arrete royal depourvu de toutebase legale.
L'article L1131-1 du Code de la democratie locale et de ladecentralisation enonce que « les reglements et ordonnances du conseilcommunal, du college communal et du bourgmestre sont publies par cedernier par la voie d'une affiche indiquant l'objet du reglement ou del'ordonnance, la date de la decision par laquelle il a ete adopte et, lecas echeant, la decision de l'autorite de tutelle ; l'affiche mentionneegalement le ou les lieux ou le texte du reglement ou de l'ordonnance peutetre consulte par le public ».
Selon l'article L1133-2 du meme code, « les reglements et ordonnancesvises à l'article L1133-1 deviennent obligatoires le cinquieme jour quisuit le jour de leur publication par la voie de l'affichage, sauf s'ils endisposent autrement ; le fait et la date de la publication de cesreglements et ordonnances sont constates par une annotation dans unregistre specialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera determineepar un arrete du gouvernement ».
2. Par les motifs reproduits au moyen, l'arret estime que lereglement-taxe litigieux doit etre declare inopposable aux administrespour la raison que « l'arrete royal doit etre interprete commeprescrivant un mode obligatoire et unique de preuve du fait et de la datede la publication des reglements communaux », alors que, selon lui, «force est de constater que la ville de Mons ne produit pas d'extrait duregistre des publications vise à l'article L1133-2 du Code de lademocratie locale et de la decentralisation tenu dans les formes prevuespar l'arrete royal du 14 octobre 1991. Celui-ci prevoit en effet uneannotation le premier jour de la publication avec numerotation d'apresl'ordre des publications » .
Or, l'article 2 de l'arrete du gouvernement wallon du 22 avril 2004,confirme par le decret du 27 mai 2004, abroge implicitement la nouvelleloi communale. Des lors, l'arrete royal du 14 octobre 1991, qui avait eteadopte en execution de celle-ci, ne repose plus sur aucune base legale.
3. En consequence, en faisant application de l'arrete royal du
14 octobre 1991, l'arret viole les articles L1133-2 du Code de lademocratie locale et de la decentralisation, l'article 2 de l'arrete dugouvernement wallon du 22 avril 2004, et, en tant que de besoin, l'article112 de la nouvelle loi communale et les articles 1er et 2 de l'arreteroyal du 14 octobre 1991, ainsi que l'article 159 de la Constitution et leprincipe general du droit interdisant au juge d'appliquer une norme,notamment un reglement local, contraire à une disposition superieure(violation des dispositions et du principe general du droit precites).
Deuxieme branche (subsidiaire)
1. Selon l'article L1133-2 du Code de la democratie locale et de ladecentralisation, « les reglements et ordonnances vises à l'articleL1133-1 deviennent obligatoires le cinquieme jour qui suit le jour de leurpublication par la voie de l'affichage, sauf s'ils en disposentautrement ; le fait et la date de la publication de ces reglements etordonnances sont constates par une annotation dans un registrespecialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera determinee par unarrete du gouvernement ».
Aux termes de l'article 2 de l'arrete royal du 14 octobre 1991,« l'annotation dans le registre est faite le premier jour de lapublication du reglement ou de l'ordonnance ; les annotations sontnumerotees d'apres l'ordre des publications successives ».
L'obligation prevue par l'article 2 de l'arrete royal du 14 octobre 1991de realiser l'annotation dans le registre des publications le premier jourde la publication n'est ni substantielle ni prescrite à peine de nullite.
Selon l'interpretation qu'en donne le Conseil d'Etat, l'annotation enquestion, signee par le bourgmestre et contresignee par le secretairecommunal, constitue un acte authentique qui a force probante jusqu'àinscription de faux.
Il est à cet egard constant que la sanction qui frappe l'acte authentiquenon etabli dans les formes varie selon que l'irregularite est mineure,auquel cas la valeur probante de l'acte reste intacte, ou substantielle,auquel cas l'acte authentique subit un affaiblissement de sa valeurprobante. Dans un tel cas, il appartient au juge de determiner la valeurprobante que le document peut conserver.
2. Par les motifs precites, l'arret estime que le reglement-taxe litigieuxdoit etre declare inopposable aux administres pour la raison que «l'arrete royal doit etre interprete comme prescrivant un mode obligatoireet unique de preuve du fait et de la date de la publication des reglementscommunaux », alors que, selon lui, « force est de constater que la villede Mons ne produit pas d'extrait du registre des publications vise àl'article L1133-2 du Code de la democratie locale et de ladecentralisation tenu dans les formes prevues par l'arrete royal du 14octobre 1991. Celui-ci prevoit en effet une annotation le premier jour dela publication avec numerotation d'apres l'ordre des publications ».
Or, meme si l'arrete royal du 14 octobre 1991 avait ete applicable aulitige, le non-respect des formalites prevues en son article 2 n'aurait puentrainer l'inopposabilite du reglement-taxe litigieux mais auraitcontraint la cour d'appel à en apprecier la valeur probante.
3. En consequence, l'arret qui, sur la base des considerations quiprecedent, decide que le reglement-taxe litigieux est inopposable auxadministres, n'est pas legalement justifie au regard des articles 1317 duCode civil, L1133-1 et L1133-2 du Code de la democratie locale et de ladecentralisation et 2 de l'arrete royal du 14 octobre 1991 (violation desdispositions legales precitees).
A tout le moins, à defaut d'indiquer les motifs pour lesquels lenon-respect des formalites prevues par l'article 2 de l'arrete royal du 14octobre 1991 entraine l'inopposabilite du reglement-taxe litigieux et dansquelle mesure cette inopposabilite du reglement-taxe aux administres està mettre en relation avec sa valeur probante, l'arret ne permet pas à laCour d'exercer son controle de legalite et n'est des lors pasregulierement motive (violation de l'article 149 de la Constitution).
Troisieme branche (subsidiaire)
1. Ni les articles L1133-1 et L1133-2 du Code de la democratie locale etde la decentralisation, ni l'article 2 de l'arrete royal du 14 octobre1991 (meme s'il avait ete applicable au present litige), reproduits à ladeuxieme branche du moyen, ni aucune autre disposition legale ne prevoientque la production d'un extrait du registre des publications constitueraitl'unique mode de preuve de publication des reglements communaux.
A cet egard, sous l'empire d'une legislation anterieure, la Cour a decideque « le gouvernement, en prescrivant par arrete royal, auxadministrations communales, le mode de constater le fait et la date despublications, n'a pu legalement exclure tout autre mode de preuve, quelquecomplet et peremptoire qu'il soit ; que, tout au moins, il n'avait pas cedroit avant la delegation contenue à l'avant-dernier alinea de l'article21 de la loi susdite du 30 decembre 1887 ».
Il en decoule, de maniere generale, qu'une fois l'habilitation rec,ue, legouvernement pourrait prescrire un mode unique de preuve de lapublication, mais qu'il convient pour cela que la reglementation prevoieexpressement une telle exclusivite. Tel n'est le cas ni de l'arrete du 14octobre 1991 ni de l'article L1133-2 du Code de la democratie locale et dela decentralisation.
2. Par les motifs reproduits au moyen, l'arret estime que lereglement-taxe litigieux doit etre declare inopposable aux administrespour la raison que « l'arrete royal doit etre interprete commeprescrivant un mode obligatoire et unique de preuve du fait et de la datede la publication des reglements communaux » et que « force est deconstater que la ville de Mons ne produit pas d'extrait du registre despublications vise à l'article L1133-2 du Code de la democratie locale etde la decentralisation tenu dans les formes prevues par l'arrete royal du14 octobre 1991. Celui-ci prevoit en effet une annotation le premier jourde la publication avec numerotation d'apres l'ordre des publications »,mais seulement « un document du 29 mars 2007, intitule `certificat depublication' ».
3. En consequence, l'arret qui, sur la base des considerations quiprecedent, decide que le reglement-taxe litigieux est inopposable auxadministres, confere un caractere exclusif à la formalite prevue àl'article 2 de l'arrete royal du 14 octobre 1991, que celui-ci ne prescritpas et ajoute aux articles L1133-1 et L1133-2 du Code de la democratielocale et de la decentralisation une condition que ceux-ci ne contiennentpas (violation des dispositions legales precitees).
A tout le moins, en s'abstenant d'indiquer dans ses motifs lesconstatations de fait à partir desquelles il arrive à la conclusion quele « certificat de publication » presente par la ville de Mons commel'extrait du registre des publications ne pouvait pas etre considere commeprobant, l'arret ne permet pas à la Cour d'exercer son controle delegalite et n'est des lors pas regulierement motive (violation del'article 149 de la Constitution).
III. La decision de la Cour
Quant à la premiere branche :
Aux termes de l'article 112 de la nouvelle loi communale du 24 juin 1988,les reglements et ordonnances du conseil communal, du college desbourgmestre et echevins et du bourgmestre sont publies par ce dernier parla voie d'une affiche indiquant l'objet du reglement ou de l'ordonnance,la date de la decision par laquelle il a ete adopte, et, le cas echeant,la decision de l'autorite de tutelle. L'affiche mentionne egalement le oules lieux ou le texte du reglement ou de l'ordonnance peut etre consultepar le public.
Aux termes de l'article 114 de cette loi, les reglements et ordonnancesvises à l'article 112 deviennent obligatoires le cinquieme jour qui suitle jour de leur publication par la voie de l'affichage, sauf s'ils endisposent autrement. Le fait et la date de la publication de cesreglements et ordonnances sont constates par une annotation dans unregistre specialement tenu à cet effet, dans la forme qui sera determineepar arrete royal.
L'article 1er de l'arrete royal du 14 octobre 1991 relatif aux annotationsdans le registre de publication des reglements et ordonnances desautorites communales enonce que le fait et la date de la publication desreglements et ordonnances vises à l'article 112 de la nouvelle loicommunale sont constates par une annotation dans un registre specialementtenu à cet effet par le secretaire communal et precise la forme que doitprendre cette annotation.
L'arrete du gouvernement de la Region wallonne du 22 avril 2004, qui a eteconfirme par le decret du 27 mai 2004, a codifie dans le Code de lademocratie locale et de la decentralisation les dispositions de lanouvelle loi communale coordonnee par l'arrete de coordination du 24 juin1988, à l'exception de quelques articles etrangers à l'espece.
L'article 112 de la nouvelle loi communale est ainsi devenu l'articleL1133-1 du Code de la democratie locale et de la decentralisation, etl'article 114 de cette loi est devenu l'article L1133-2 de ce code. Cesdispositions du code servent de base legale à l'arrete du 14 octobre1991, qui a ete adopte en execution des dispositions qu'il reprend.
Le moyen, qui, en cette branche, soutient que cet arrete royal nereposerait plus sur aucune base legale, manque en droit.
Quant aux deuxieme et troisieme branches :
Aux termes de l'article L1133-2 du Code de la democratie locale et de ladecentralisation, les reglements et ordonnances vises à l'article L1133-1deviennent obligatoires le cinquieme jour qui suit le jour de leurpublication par la voie de l'affichage, sauf s'ils en disposent autrement,et le fait et la date de la publication de ces reglements et ordonnancessont constates par une annotation dans un registre specialement tenu àcet effet, dans la forme qui sera determinee par arrete du gouvernement.
En vertu de l'article 1er de l'arrete royal du 14 octobre 1991 relatif auxannotations dans le registre de publication des reglements et ordonnancesdes autorites communales, le fait et la date de la publication desreglements et ordonnances vises à l'article L1133-1 sont constates parune annotation dans un registre specialement tenu à cet effet par lesecretaire communal. L'article 2 dispose que l'annotation dans le registreest faite le premier jour de la publication du reglement ou del'ordonnance et que les annotations sont numerotees d'apres l'ordre despublications successives.
L'annotation dans un registre prescrite par l'article L1133-2 preciteconstitue le seul mode de preuve admissible de la publication d'unreglement ou d'une ordonnance communale.
L'arret, qui constate que la demanderesse ne produit pas d'extrait duregistre des publications vise à l'article L1133-2 du Code de lademocratie locale et de la decentralisation tenu dans les formes prevuespar l'arrete royal du 14 octobre 1991, et particulierement d'un registreindiquant une annotation le premier jour de la publication avecnumerotation d'apres l'ordre des publications, permet à la Cour d'exercerson controle de legalite et justifie legalement sa decision que lereglement-taxe litigieux est inopposable aux administres et que lescotisations etablies sur la base de ce reglement sont illegales.
Des lors qu'il considere legalement que l'arrete royal du 14 octobre 1991prescrit un mode obligatoire et unique de preuve du fait et de la date dela publication des reglements communaux et que le document produit par lademanderesse n'est pas l'extrait du registre des publications requis parcet arrete royal, l'arret n'etait pas tenu d'examiner davantage la valeurprobante de ce document.
Le moyen, en aucune de ces branches, ne peut etre accueilli.
Par ces motifs,
La Cour
Rejette le pourvoi ;
Condamne la demanderesse aux depens.
Les depens taxes à la somme de cent septante-trois euros cinquante-quatrecentimes envers la partie demanderesse.
Ainsi juge par la Cour de cassation, premiere chambre, à Bruxelles, ousiegeaient le president de section Christian Storck, le conseiller DidierBatsele, le president de section Albert Fettweis, les conseillers MartineRegout et Sabine Geubel, et prononce en audience publique du vingt et unmai deux mille quinze par le president de section Christian Storck, enpresence du premier avocat general Andre Henkes, avec l'assistance dugreffier Patricia
De Wadripont.
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| P. De Wadripont | S. Geubel | M. Regout |
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| A. Fettweis | D. Batsele | Chr. Storck |
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21 MAI 2015 F.14.0098.F/1
