Cour Suprême du Canada
Syndicat des Employés du Transport de Montréal et al. c. Procureur général de la Province de Québec, [1970] R.C.S. 713
Date: 1970-04-28
Le Syndicat des Employés du Transport de Montréal (CSN), Le Syndicat des Employés de Bureau de la Commission de Transport de Montréal, Le Syndicat du Service de Sécurité de la Commission de Transport de Montréal (CSN) Appelants;
et
Le Procureur général de la province de Québec Intimé.
1969: le 6 mars; 1970: le 28 avril.
Présents: Les Juges Fauteux, Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Spence et Pigeon.
EN APPEL DE LA COUR DU BANC DE LA REINE, PROVINCE DE QUÉBEC
APPEL d’un jugement de la Cour du banc de la reine, province de Québec[1], confirmant un jugement du Juge en Chef Dorion de la Cour supérieure. Appel rejeté, les Juges Spence et Pigeon étant dissidents.
Roger Thibeaudeau, c.r., pour les appelants.
Maurice Jacques, pour l’intimé.
Le jugement des Juges Fauteux, Abbott, Martland, Judson et Ritchie a été rendu par
LE JUGE FAUTEUX — Il s’agit d’un appel, permis par cette Cour, contre une décision unanime de la Cour du banc de la reine (juridiction d’appel) de la province de Québec1.
Par cette décision, la Cour d’appel rejeta le pourvoi des appelants contre une ordonnance rendue à Québec, le 11 octobre 1967, dans les circonstances ci-après, par M. le juge en chef Dorion de la Cour supérieure, en vertu de l’art. 99 du Code du Travail, S.R.Q. 1964, c. 141.
La Commission de Transport de Montréal, établie sous l’autorité de la Loi 14 George VI, c. 79, et ci-après désignée sous le titre abrégé de «La Commission», possède et administre un système général de transport en commun, pour le bénéfice de la population de la ville de Montréal et du district métropolitain. Le 21 septembre 1967, les salariés à l’emploi de la Commission, affectés soit au transport, au bureau de la Commission ou au service de la sécurité et respectivement représentés par les syndicats appelants, déclenchèrent une grève dans le transport en commun de la région métropolitaine.
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Le système de transport en commun de la Commission constitue un «service public» au sens de l’art. 1, par. 4, sous-par. (n) du Code du Travail et le droit de grève de salariés à l’emploi de ce service public est régi par les dispositions spéciales de l’art. 99 du Code du Travail dont il importe, à ce point, de reproduire le texte:
99. La grève est interdite aux salariés à l’emploi d’un service public à moins que l’association des salariés en cause y ait acquis droit suivant l’article 46 et ait donné par écrit au ministre avis préalable d’au moins huit jours lui indiquant le moment où elle entend y recourir.
Si le lieutenant-gouverneur en conseil est d’avis que dans un service public une grève appréhendée ou en cours met en danger la santé ou la sécurité publique, il peut constituer à ce sujet une commission d’enquête qui est investie des pouvoirs d’un conseil d’arbitrage pour faire enquête et rapport sur le différend, sauf qu’elle ne peut rendre une décision, ni formuler de recommandations, mais seulement constater les faits en se conformant aux articles 69 à 78.
Sur la requête du procureur général après la constitution d’une commission d’enquête, un juge de la Cour supérieure peut, s’il est d’avis que la grève met en péril la santé ou la sécurité publique, décerner toute injonction jugée appropriée pour empêcher cette grève ou y mettre fin.
Une injonction décernée en vertu du présent article doit prendre fin au plus tard vingt jours après l’expiration du délai de soixante jours accordé à la commission d’enquête pour la production de son rapport, lequel délai ne peut être prolongé.
Le présent article s’applique à une grève appréhendée ou en cours qui compromet l’éducation d’un groupe d’élèves comme à une grève qui met en danger ou en péril la santé ou la sécurité publique.
Cette grève, déclenchée le 21 septembre 1967, se prolongeait encore le 10 octobre lorsque, advenant ce jour, le lieutenant-gouverneur en conseil, étant d’avis que cet arrêt concerté de travail mettait en danger la santé et la sécurité publiques et qu’il y avait lieu, selon les dispositions de l’art. 99, de constituer une commission d’enquête, adopta un arrêté en conseil aux termes duquel il ordonna, sur la recommandation du Ministre du Travail, qu’une commission d’enquête soit constituée pour enquêter et faire rapport sur
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le différend entre la Commission et ses employés et, à ces fins, nomma monsieur Jacques Bousquet, juge de la Cour provinciale de Montréal.
Dès après la constitution de cette commission d’enquête, soit le lendemain 11 octobre, le Procureur général présenta, à Québec, une requête au juge en chef Dorion de la Cour supérieure, dans laquelle il allégua les faits ci-dessus et, s’appuyant sur les faits relatés dans des déclarations assermentées, émanant du Directeur du Service de la sécurité, du Directeur du Service de la santé et du Directeur du Service de l’incendie de la cité de Montréal, déclara qu’à l’instar de ces derniers, il était d’avis que cette grève mettait en péril la santé et la sécurité publiques dans le territoire tombant sous la juridiction de la Commission et pria le Juge en chef de décerner une ordonnance enjoignant aux salariés de la Commission de retourner immédiatement au travail, de mettre fin à cette grève pendant les quatre-vingts jours suivant celui de la constitution de la commission d’enquête. Le Procureur général, n’étant pas en état de connaître les noms et adresses des 6,000 employés concernés, pria le Juge en chef de prescrire un mode spécial de signification de l’ordonnance recherchée et lui demanda, en outre, d’être dispensé de fournir un cautionnement ou, à défaut, d’en fixer le montant.
Après avoir examiné cette requête, les documents produits au soutien, avoir entendu les représentations des procureurs du requérant et délibéré, M. le juge Dorion considéra que la véracité des faits allégués dans la requête étaient attestés par les affidavits y annexés et jugeant que cette grève paralysait le système de transport en commun opéré par la Commission, qu’elle mettait en péril la santé et la sécurité publiques dans le territoire de la ville de Montréal et dans tout le district métropolitain, décerna, selon que l’autorise l’art. 99, l’émission d’une injonction mettant fin à la grève jusqu’au 31 décembre 1967. De plus, le savant juge prescrivit un mode spécial de signification de cette ordonnance et dispensa le requérant de fournir un cautionnement.
Les appelants attaquèrent cette ordonnance en Cour d’appel, prétendant d’abord qu’elle était nulle parce que rendue sans qu’eux-mêmes ou les grévistes n’aient été appelés et représentant
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ensuite que la requête du Procureur général aurait dû être présentée, non pas dans le district de Québec mais dans le district de Montréal où la grève avait lieu et où se trouvaient domiciliés les grévistes.
La Cour d’appel, formée de MM. les juges Pratte, Taschereau et Owen, rejeta ces deux moyens et ce pour des motifs ainsi exprimés par M. le juge Pratte.
Sur le premier moyen:
L’injonction attaquée n’est pas de celles qui peuvent être prononcées en vertu des dispositions du Code de procédure civile, car il n’y a point de litige entre le Procureur général et les personnes visées par l’injonction; elle a sa source dans l’article 99 du Code du Travail, qui détermine les conditions d’exercice du droit de la demander et du pouvoir de l’accorder. Or, cette disposition ne prescrit pas la signification de la requête du Procureur Général, et pour cause. En effet, s’agissant d’une mesure destinée à mettre fin, au moins temporairement, à une situation de fait (légale ou non) qui, de l’avis du Conseil exécutif et d’un juge de la Cour supérieure, constitue un danger grave pour la santé et la sécurité publiques, la plus grande célérité s’impose. Aussi, on concevrait mal que l’application dût en être retardée pendant le temps qu’il faudrait pour signifier la requête, surtout alors que le Procureur Général n’est pas en état de connaître les noms des personnes à qui cette signification devrait être faite. Dans ces conditions, exiger la signification de la requête alors que la Loi ne le prescrit pas aurait le plus souvent pour effet de transformer en une vaine parade une mesure destinée à protéger efficacement et rapidement la collectivité.
Sur le second moyen:
Sur ce point, il faut dire que l’article 99 du Code du Travail ne contient rien qui permette de dire dans quel district judiciaire la requête doit être présentée. Aussi, il est bien permis de présumer que le législateur a entendu laisser le Procureur Général libre de présenter sa demande dans le district de son choix, selon ce qui lui paraîtrait le plus convenable dans les circonstances de chaque cas.
S’il s’agissait d’un litige entre le Procureur Général et les grévistes, il ne serait pas déraisonnable de vouloir appliquer les règles du Code de procédure civile concernant le lieu d’assignation. Mais, comme on l’a vu, il ne s’agit pas ici d’un litige. D’ailleurs,
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les personnes visées par la requête n’étant pas appelées à y répondre, il leur importe peu qu’elle soit présentée à Québec, à Montréal ou ailleurs.
En terminant, M. le juge Pratte déclara qu’il inclinait fortement à penser que l’ordonnance, en l’espèce, n’était pas susceptible d’appel.
Je suis respectueusement d’accord avec les motifs donnés au soutien du jugement a quo et avec l’opinion exprimée sur la question de la juridiction de la Cour d’appel. Aussi bien et prenant pour acquit, sans le décider, que la Cour d’appel avait juridiction, je crois suffisant de me limiter à de brèves observations en ce qui concerne la validité de l’ordonnance d’injonction.
Il est manifeste que les dispositions spéciales de l’art. 99 du Code du Travail ont pour objet et unique objet de prévenir ou empêcher que la santé et la sécurité publiques soient mises en péril par une grève de salariés à l’emploi d’un service public. En décernant l’injonction qu’autorise cet article pour écarter ce danger, le juge de la Cour supérieure n’est pas appelé à déterminer un litige mû entre justiciables. Il n’a rien à voir au différend qui existe entre la Direction et les employés d’un service public, différend dont le déféré préalable à une commission d’enquête constituée par le lieutenant-gouverneur en conseil conditionne le droit du Procureur général de lui soumettre la requête et son droit d’exercer le pouvoir qui lui est conféré. Aussi bien, en émettant l’ordonnance prévue à ces dispositions spéciales pour provisoirement empêcher une grève appréhendée ou mettre fin à une grève en cours, le juge de la Cour supérieure ne fait que mettre en œuvre le droit que sanctionne ces dispositions et que tous les membres de la collectivité sociale, — y compris la Direction et les salariés du service public concerné, — possèdent en commun, soit le droit d’être protégés contre la mise en péril de la santé et de la sécurité publiques.
Cette ordonnance provisoire constitue une mesure d’urgence. Pour être efficace et pour que soit atteint l’objet visé par la Législature, la mise en œuvre de cette ordonnance doit se produire avec la plus grande célérité, soit qu’il s’agisse d’empêcher une grève appréhendée ou de mettre fin à une grève en cours. La Législature n’a prescrit aucune signification de la requête du
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Procureur général; elle a laissé au juge de la Cour supérieure qui en est saisi, le pouvoir de «décerner toute injonction jugée appropriée pour empêcher cette grève ou y mettre fin». Tout cela implique qu’il s’agit là d’une procédure sommaire et que l’exercice du pouvoir conféré au juge n’est pas obligatoirement assujetti aux délais incidents à la signification de la requête et autres délais afférents à une contestation éventuelle. Dans Her Majesty the Queen v. Randolph et al[2], les intimés mirent en question, mais sans succès, la validité de deux ordres prohibitifs provisoires prévus à l’art. 7 de la Loi sur les Postes et émis, en l’espèce, sans avis préalable à la personne concernée. Parlant au nom de la Cour, alors composée de sept juges, M. le juge en chef Cartwright déclara, à la page 266:
[TRADUCTION] De façon générale, la règle audi alteram partem se rapporte à des décisions qui touchent aux droits des parties et qui ont un caractère définitif. Il en va de même de l’article 2(e) de la Déclaration canadienne des droits que l’intimé a invoqué.
Et plus loin, à la même page, il ajouta:
[TRADUCTION] Le but premier de l’art. 7 est de permettre au ministre des Postes d’agir rapidement afin d’empêcher qu’on se serve de la poste pour frauder le public ou commettre quelque autre acte criminel. Cet objectif risquerait d’être frustré, s’il lui fallait, avant d’agir, donner un avis et accorder une audition.
Ces observations sont pertinentes en l’espèce. Je confirmerais le jugement unanime de la Cour du banc de la reine (juridiction d’appel) et rejetterais, avec dépens, le pourvoi des appelants à cette Cour.
Le jugement des Juges Spence et Pigeon a été rendu par
LE JUGE PIGEON (dissident) — Le pourvoi est à l’encontre d’une injonction qui a été décernée en vertu de l’art. 99 du Code du Travail par le juge en chef de la Cour supérieure de la Province de Québec sans aucun avis aux appelants et qui a été maintenue par la Cour d’appel[3].
On s’est demandé à l’audition s’il y avait lieu en l’occurrence d’appliquer les règles du Code de
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Procédure civile. Sans aucunement présumer qu’elles ne sont pas applicables, je commencerai donc par en faire abstraction pour examiner l’affaire en considérant seulement le texte du Code du Travail.
Dans L’Alliance des Professeurs catholiques de Montréal c. La Commission des Relations ouvrières[4], cette Cour a statué que la règle audi alteram partem était implicite dans une disposition de la loi même que le Code du Travail a remplacée. Il est vrai que la Législature en édictant celui-ci a inséré à l’art. 118 un texte explicite spécifiant l’avis à donner dans le cas qui a fait l’objet de la décision que je viens de citer. Cela cependant ne saurait aucunement être considéré comme ayant pour effet d’empêcher l’application de la règle générale car, dans l’affaire de L’Alliance, on avait précisément à considérer si, du fait qu’un avis était expressément prévu dans certains cas, il fallait conclure que ce n’était pas nécessaire dans les autres. C’est ce que cette Cour a refusé d’admettre, statuant au contraire qu’une règle fondamentale de justice naturelle n’est pas écartée de cette façon.
On invoque cependant l’arrêt de cette Cour dans La Reine c. Randolf et autres[5] où il s’agissait de l’ordre prohibitif provisoire prévu à l’art. 7 de la Loi sur les Postes. A mon avis, les principes de cet arrêt ne sont aucunement applicables au présent litige et cela ressort des passages suivants des motifs (aux pages 265 et 266):
[TRADUCTION] Le Parlement peut sans doute supprimer ou modifier la règle audi alteram partem. Dans l’article 7, il ne l’a pas supprimée. Il a plutôt décrété qu’avant qu’un ordre prohibitif définitif puisse être accordé, la personne en cause a droit à un avis et à une audition dans un bref délai et il a fixé la procédure à suivre. A mon avis, il serait contraire à l’esprit de cet article de dire qu’avant de délivrer un ordre provisoire, le ministre des Postes doit tenir une audition. S’il avait cette obligation, il faudrait porter à la connaissance de la personne en cause ce qu’on lui reproche et lui donner une occasion raisonnable de se défendre. Dans ce
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cas, l’enquête prévue au paragraphe (2) ne serait qu’une répétition inutile. De façon générale, la règle audi alteram partem se rapporte à des décisions qui touchent aux droits des parties et qui ont un caractère définitif. Il en va de même de l’article 2(e) de la Déclaration canadienne des droits que l’intimé a invoqué.
* * *
Le but premier de l’art. 7 est de permettre au ministre des Postes d’agir rapidement afin d’empêcher qu’on se serve de la poste pour frauder le public ou commettre quelque autre acte criminel. Cet objectif risquerait d’être frustré, s’il lui fallait, avant d’agir, donner un avis et accorder une audition.
On voit que dans cette affaire-là cette Cour a considéré une disposition qui prévoit expressément un avis avant qu’une décision définitive soit prise ainsi qu’une mesure provisoire avant cet avis-là. Cette mesure provisoire est tout à fait analogue à une injonction intérimaire décernée en cas d’urgence pour la courte période jugée nécessaire à donner l’avis et entendre les parties avant de statuer sur la demande d’injonction interlocutoire ou permanente. Ici, il ne s’agit de rien de tel. Ce n’est pas une injonction intérimaire qui a été décernée mais bien une injonction pour la durée totale permise par la loi.
Ensuite, peut-on dire dans le cas présent comme dans l’affaire Randolf, que l’objectif recherché risque d’être frustré si l’injonction ne peut être décernée qu’après un avis? Ici, le contraire semble évident. Tout d’abord il faut observer qu’avant toute grève dans les «services publics» visés par l’art. 99 du Code du Travail, celui-ci exige un avis écrit au ministre d’au moins huit jours. Cet avis est évidemment destiné à permettre à l’administration provinciale de prendre les mesures prévues ultérieurement dans cet article avant que la grève soit déclenchée, si toute interruption quelconque du service paraît intolérable. Dans le cas présent, ce n’est que près de trois semaines après le début de la grève que le gouvernement a adopté l’arrêté-en-conseil requis et fait la demande d’injonction. Si l’on a pu attendre près de trois semaines avant de décider d’intervenir, comment peut-on raisonnablement prétendre qu’on ne pouvait pas attendre quelques heures de plus pour respecter le principe le plus fondamental de justice naturelle?
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Ce n’est pas tout. L’art. 99 du Code du Travail est évidemment inspiré des dispositions analogues de la Loi Taft-Hartley des États-Unis où l’on trouve les mêmes mots clés. Or, aux États-Unis, il est bien établi que jamais l’on ne décerne une injonction en vertu de cette disposition sans un avis préalable. Cet avis peut être très court. La première audition peut être très sommaire. Il peut alors arriver qu’une injonction intérimaire soit décernée pour permettre un débat un peu plus approfondi, mais jamais l’on ne procède sans avis. On ne peut donc pas soutenir que l’application de la règle audi alteram partem risque de frustrer l’objectif. C’est le contraire que l’expérience démontre. C’est en effet aux injonctions décernées sans avis que la désobéissance est fréquente chez nous dans les conflits ouvriers et cela n’est pas difficile à expliquer.
Il ne faut pas oublier que, dans un cas comme celui qui nous concerne, l’on n’est pas en présence d’un arrêt de travail illégal ou d’un syndicat ouvrier qui a recours à la violence ou à d’autres illégalités. Ici, le tribunal saisi de la demande d’injonction était en face de syndicats faisant une grève dont la légalité n’était pas contestée et qui, par conséquent, usaient d’un droit. La requête du procureur général était rien moins qu’une demande d’expropriation de ce droit dans l’intérêt général, expropriation temporaire si l’on veut, mais expropriation quand même et d’autant plus importante qu’elle aurait pour effet de modifier sérieusement le rapport des forces économiques dont dépend l’issue de tout conflit de travail.
Il est bien vrai que c’est l’autorité publique qui sollicitait l’injonction, jugeant qu’elle était nécessaire et que les syndiqués du transport urbain de Montréal devaient, dans l’intérêt général, subir l’expropriation de leur droit de grève pendant près de trois mois. Mais le législateur n’a pas voulu que la décision du gouvernement soit définitive. Il a ordonné que l’injonction soit décernée seulement si le juge de la Cour supérieure «est d’avis que la grève met en péril la santé ou la sécurité publique». Permettre au juge saisi d’une telle requête de rendre une décision définitive sans entendre les représentants des
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grévistes est, à mon avis, donner à son rôle un caractère ministériel au lieu de celui d’arbitre impartial et éclairé qui doit être le sien.
Si l’on considère maintenant les règles du Code de Procédure civile, on arrive à la même conclusion. Le Code de Procédure qui était en vigueur lorsque le Code du Travail a été décrété prévoyait, au par. 3 de l’art. 957, la demande d’injonction par requête «si le requérant n’a pas à ce moment de recours à faire valoir autre que l’injonction» (disposition décrétée par 2-3 Eliz. II, c. 27, art. 11). Ensuite l’art. 961 se lisait comme suit:
Art. 961. Dans les cas de nécessité urgente, le juge peut accorder l’injonction interlocutoire sans avis.
Dans tous les autres cas, il doit exiger qu’avis soit donné à la partie adverse en la manière qu’il croit convenable; mais il peut alors décerner une injonction intérimaire, qui reste en vigueur durant le temps y spécifié.
On voit qu’en appliquant les règles de l’ancien code de procédure au recours prévu par l’art. 99 du Code du Travail, un juge ne devait pas accorder sans avis plus qu’une injonction intérimaire.
Ce résultat a-t-il été modifié par le Code de Procédure de 1965? Je ne le crois pas. Il est vrai que l’on n’y retrouve pas la disposition qui prévoyait une demande d’injonction par requête sans institution d’une action. Mais à son art. 20 on trouve la disposition suivante:
20. Si le moyen d’exercer un droit n’a pas été prévu par ce code, on peut y suppléer par toute procédure non incompatible avec les règles qu’il contient ou avec quelque autre disposition de la loi.
En recherchant ce qui n’est pas «incompatible» avec les autres règles de ce code on doit tenir compte de l’art. 5:
5. Il ne peut être prononcé sur une demande en justice sans que la partie contre laquelle elle est formée n’ait été entendue ou dûment appelée.
Au titre de l’Injonction, on trouve, au lieu de l’ancien art. 961, la disposition suivante:
753. La demande d’injonction interlocutoire doit être faite au tribunal, par requête libellée, appuyée d’un affidavit attestant la vérité des faits allégués, et signifiés à la partie adverse avec un avis du jour
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où elle sera présentée. Dans les cas d’urgence, un juge peut toutefois y faire droit provisoirement, avant qu’elle n’ait été signifiée, mais pour un temps qui, en aucun cas, ne doit excéder dix jours.
* * *
En regard des dispositions du nouveau Code de Procédure il me paraît clair que si, comme j’incline à le croire sans me prononcer sur ce point-là, on en applique les règles à l’injonction prévue au Code du Travail, le juge saisi de la requête ne peut pas accorder sans avis plus qu’une injonction provisoire pour une durée qui ne dépasse pas dix jours. Si l’on opine que l’art. 753 n’est pas applicable en l’occurrence, la conclusion doit être que le nouveau code ne permet pas l’injonction sans avis.
Pour ces raisons, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et d’infirmer le jugement de la Cour d’appel avec dépens contre l’intimé dans les deux Cours. Pour ce qui est du jugement de la Cour supérieure, vu que le temps pendant lequel l’injonction pouvait être en vigueur est depuis longtemps révolu, j’ordonnerais simplement que le jugement rendu par le juge en chef soit infirmé.
Appel rejeté avec dépens, les JUGES SPENCE et PIGEON étant dissidents.
Procureurs des appelants: Germain, Thibaudeau et Lesage, Québec.
Procureurs de l’intimé: Prévost, Flynn, Rivard, Jacques, Cimon, Lessard et Lemay, Québec.
[1] [1968] B.R. 593.
[2] [1966] R.C.S. 260, 56 D.L.R. (2d) 283.
[3] [1968] B.R. 593.
[4] [1953] 2 R.C.S. 140, 107 C.C.C. 183.
[5] [1966] R.C.S. 260, 56 D.L.R. (2d) 283.
