| Loi Modifiant le Droit Pénal, Référence, [1970] R.C.S. 777 (26 juin 1970)
Cour Suprême du Canada
Loi Modifiant le Droit Pénal, Référence, [1970] R.C.S. 777
Date: 1970-06-26
Dans L’Affaire des Questions Soumises par le Gouverneur Général en Conseil Relatives à la Proclamation de L’Article 16 de la Loi de 1968-69 Modifiant le Droit Pénal.
1970: les 19 et 20 mai; 1970: le 26 juin.
Présents: Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall, Spence, Pigeon et Laskin.
Droit constitutionnel - Droit criminel - Législation - Proclamation - Loi ou une de ses dispositions devant entrer en vigueur à une date ou à des dates fixées par proclamation - Gouverneur en conseil proclamant la Loi sauf certains alinéas - Validité de la proclamation - Loi modifiant le droit pénal, 1 (Can.), c. 38, art. 16, 120 - Code criminel, 1953-54 (Can.), c. 51, art. 222, 223, 224.
L’article 120 de la Loi modifiant le droit pénal, 1968-69 (Can.), c. 38, prévoyant un certain nombre de modifications au Code criminel et à d’autres lois, se lit comme suit: La présente Loi ou l’une ou plusieurs de ses dispositions entreront en vigueur à une date ou à des dates qui seront fixées par proclamation. L’article 16 de la Loi qui a pour objet l’abrogation des art. 222, 223 et 224 du Code criminel et leur remplacement par de nouveaux art. 222, 223, 224 et 224A, a été mis en vigueur par proclamation, à l’exception de trois alinéas. L’objet de la nouvelle législation est de soumettre à une nouvelle obligation une personne soupçonnée de conduire un véhicule à moteur pendant que sa faculté est affaiblie en permettant d’exiger d’elle qu’elle fournisse un échantillon de son haleine pour fins d’analyse; de faire du refus de fournir un échantillon de son haleine une nouvelle infraction; et d’établir une présomption simple que l’analyse chimique de l’haleine du prévenu fait preuve de la proportion d’alcool dans le sang, si, entre autres choses, au moment où l’échantillon a été prélevé, la personne qui le prélevait à offert de fournir au prévenu un spécimen de l’haleine du prévenu dans un contenant approuvé. Les trois alinéas qui n’ont pas été proclamés sont ceux qui exigent qu’on offre à l’accusé de lui remettre un échantillon de son haleine dans un contenant approuvé.
En vertu de l’art. 55 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1952, c. 259, le Gouverneur général en conseil a soumis à cette Cour, pour audition et examen, les deux questions suivantes: (1) L’article 16 de la Loi modifiant le droit pénal, 1968-69, ou toute partie de celui‑ci, est-il validement entré en
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vigueur le premier décembre 1969? et (2) Si une partie seulement de l’art. 16 est entré en vigueur, quelle partie?
A la première question, la réponse du Juge en Chef et des Juges Abbott, Judson, Hall et Laskin est oui; la réponse des Juges Martland, Ritchie, Spence et Pigeon est que l’article n’a pas été proclamé en entier et que la proclamation d’une partie seulement est invalide.
A la seconde question, la réponse du Juge en Chef et des Juges Abbott, Judson, Hall et Laskin est tout l’article à l’exception des trois alinéas en question; la réponse des Juges Martland, Ritchie, Spence et Pigeon est qu’aucune partie de l’article n’est entrée en vigueur.
Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott et Judson: L’effet de l’art. 120 de la Loi est d’assujettir le moment et la manière de mettre en vigueur la Loi modifiant le droit pénal, ou certaines de ses dispositions, à la discrétion du Gouverneur général en conseil. Par l’art. 120, le Parlement a donné au Conseil Privé le droit de mettre en vigueur par proclamation certaines «dispositions», à sa discrétion. Le terme «disposition» englobe les paragraphes. L’article 14(2) de la Loi d’interprétation, 1967-68, c. 7, fait avec soin la distinction entre les mots «article» et «disposition». Une fois établi que le Parlement a délégué à l’exécutif un pouvoir réel comme il l’a fait en l’espèce, en vertu de l’art. 120, il est hors de la compétence des tribunaux de réviser la façon dont l’exécutif l’exerce.
Le Juge en Chef Fauteux et le Juge Hall: Bien que la proclamation des parties seulement de l’art. 16 de la Loi modifiant le droit pénal puisse indiquer que l’exécutif ne s’est pas conformé à l’esprit de ce que le Parlement avait en vue, il n’appartient pas aux tribunaux d’y remédier. Lorsque le Parlement, en édictant l’art. 120, a donné carte blanche à l’exécutif de proclamer «ou l’une ou plusieurs» des dispositions de la Loi, il appartient au Parlement de juger du résultat, lui qui a le droit de remédier à la situation si l’exécutif a, de fait, agi contrairement à ses intentions.
Les Juges Martland, Ritchie, Spence et Pigeon: Le pouvoir discrétionnaire que l’art. 120 de la Loi confère au Gouverneur général en conseil a trait uniquement au moment de la mise en vigueur des dispositions, non à leur contenu. Il ne délègue pas le pouvoir de légiférer. Le mot «disposition» n’est en soi ni clair, ni précis, mais est un mot qui a des «significations diverses». La signification qu’on a
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voulu lui donner à l’art. 120 est: ce que le Parlement a prévu dans la Loi. Cette interprétation signifie que si le Gouverneur général en conseil ne proclame que des parties de la Loi, il doit proclamer en son entier toute partie qui traite d’un sujet donné. Partant de ce raisonnement, un article isolé, ou un paragraphe, peut constituer une «disposition», ou non. La proclamation par sections d’une partie de la Loi qui traite d’un sujet donné peut avoir pour résultat la mise en vigueur de quelque chose qui n’a pas été prévu par le Parlement. Si la proclamation produit ce résultat, l’art. 120 ne l’autorise pas car, en ce cas, ce n’est pas une disposition de la Loi qui fait l’objet de la proclamation, mais une partie d’une disposition et l’on ne saurait affirmer que le législateur l’eût adoptée isolément. L’article 16 de la Loi constitue une disposition complète par elle-même sur un sujet particulier, savoir, la conduite d’un véhicule à moteur sous l’effet de l’alcool ou d’une drogue. L’article 224A, adopté par l’art. 16, renferme certaines sauvegardes pour l’accusé. Vu l’omission, ce que la proclamation a déclaré en vigueur n’est pas ce que le Parlement a édicté à l’art. 16. En ne proclamant qu’une partie de l’art. 16, le Gouverneur général en conseil a, en substance, modifié ce que le Parlement a édicté et, ce faisant, il a outrepassé les pouvoirs conférés par l’art. 120.
Les Juges Ritchie, Spence et Pigeon: Le fait de ne pas promulguer les alinéas en question comporte une modification substantielle de la Loi que le Parlement a adoptée. La conséquence de ce changement est de priver le prévenu du droit d’obtenir un échantillon de son haleine pour son propre usage, donc de le priver du droit de présenter une défense entière. Il est à propos, pour interpréter l’art. 120, de considérer l’ensemble de la Loi que le Parlement a adoptée afin de savoir s’il a voulu donner à l’exécutif le pouvoir de changer une disposition de manière à priver les personnes inculpées d’un droit que le Parlement leur a lui‑même expressément garanti. Les doutes et les désaccords si évidents que l’interprétation à donner à l’art. 120 de la Loi fait naître ne doivent pas se résoudre en prêtant au Parlement l’intention de permettre à l’exécutif d’abroger le droit fondamental d’un prévenu de présenter une défense entière et tel est particulièrement le cas lorsque le Parlement lui-même a édicté une disposition qui garantit expressément ce droit.
Le Juge Laskin: Une fois admis, comme il se doit, que, tant en version anglaise qu’en version française, l’art. 120 permet la mise en œuvre ou la réalisation pièce par pièce, le choix à effectuer relève
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du bon plaisir du Gouverneur général en conseil. Les Cours doivent se méfier de réglementer par décision judiciaire l’exercice du pouvoir exécutif très étendu que le Parlement a conféré en cette affaire à l’égard de l’entrée en vigueur de mesures législatives. Dans le contexte de la Loi modifiant le droit pénal et à la lumière de la Loi d’interprétation, le mot «dispositions» peut signifier plus, ou moins, qu’un article ou un paragraphe, ou un sous‑paragraphe, ou même un alinéa d’un sous-paragraphe. A moins que cette Cour puisse dire avec certitude ce que signifie ce mot et affirmer qu’il ne peut avoir le sens qu’implique la proclamation, il vaut mieux en laisser l’appréciation à l’exécutif auquel le législateur l’a confiée. L’exercice du pouvoir de proclamation dans le but de limiter la portée de l’art. 16 est compatible avec le pouvoir de mettre certaines dispositions en vigueur, et non pas les autres. Que le résultat de la proclamation en litige plaise ou déplaise à cette Cour n’a rien à voir à l’affaire. Une partie du processus législatif nous échappe si nous tentons après coup d’insérer les conséquences de la proclamation dans le pouvoir de proclamer séparément les dispositions de la Loi. La Déclaration canadienne des droits n’influe pas sur cette conclusion.
QUESTIONS soumises par Son Excellence le Gouverneur général en conseil (C.P. 643, en date du 14 avril 1970) à la Cour suprême du Canada en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par l’art. 55 de la Loi sur la Cour suprême du Canada, S.R.C. 1952, c. 259.
D.S. Maxwell, c.r., et D.H. Christie, c.r., pour le procureur général du Canada.
R.S. Meldrum, pour le procureur général de la Saskatchewan.
A.O’Connor, c.r., pour le procureur général du Manitoba.
B.A. Crane, pour le procureur général de l’Alberta.
Richard P. Anderson, c.r., pour tous les autres intéressés.
LE JUGE EN CHEF ET LE JUGE ABBOTT sont d’accord avec l’opinion du Juge Judson.
OPINION DU JUGE JUDSON — Le présent renvoi soulève la question de savoir si l’art. 120 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal, 1968-
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1969 (Can.), c. 38, autorise le Conseil privé à proclamer l’ensemble de cette Loi à l’exception de certains paragraphes et alinéas.
L’art. 120 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal se lit ainsi:
120. La présente Loi ou l’une ou plusieurs de ses dispositions entreront en vigueur à une date ou à des dates qui seront fixées par proclamation.
La version anglaise est la suivante:
120. This Act or any of the provisions of this Act shall come into force on a day or days to be fixed by proclamation.
Le 19 novembre 1969, l’art. 16 de la Loi a été mis en vigueur par proclamation, à l’exception de trois alinéas, soit les alinéas 16(224A) (1)(c)(i), 16(224A) (1)(f)(iii) (A), et 16(224A)(6)(b). L’objet de l’art. 16 de la Loi est, notamment de:
(1) soumettre à une nouvelle obligation une personne soupçonnée de conduire un véhicule à moteur pendant que sa capacité est affaiblie en permettant d’exiger d’elle qu’elle fournisse un échantillon de son haleine pour fins d’analyse;
(2) faire du refus de fournir un échantillon de son haleine une nouvelle infraction;
(3) établir une présomption simple que l’analyse chimique de l’haleine du prévenu fait preuve de la proportion d’alcool dans le sang, si, entre autres choses, au moment où l’échantillon a été prélevé, la personne qui le prélevait a offert de fournir au prévenu un spécimen de l’haleine du prévenu dans un contenant approuvé.
Les dispositions que le Conseil privé n’a pas mises en vigueur par la proclamation du 19 novembre 1969 sont celles qui exigent qu’on offre à l’accusé de lui remettre un échantillon de son haleine dans un contenant approuvé.
Dans The Queen v. Story[1], le Juge Munroe de la Cour suprême de la Colombie-Britannique a rejeté une accusation d’avoir conduit en état de capacité affaiblie en disant que l’art. 16 de la Loi modifiant le droit pénal n’a pas été validement proclamé, qu’il n’est pas en vigueur et ne
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l’a jamais été. Le Juge Munroe a dit que le Conseil privé n’a pas le pouvoir de modifier la loi et que l’art. 120 ne lui a pas délégué ce pouvoir. Ce que fait l’art. 120, dit le Juge Munroe, c’est permettre au Conseil privé de mettre en vigueur par proclamation certaines dispositions, à des moments différents, dans la mesure où elles sont distinctes et sans lien entre elles.
Par le décret du Conseil du 14 avril 1970, n° C.P. 1970-643, rendu en vertu de l’art. 55 de la Loi sur la Cour suprême, le Gouverneur général en conseil a soumis les questions suivantes à cette Cour:
(1) L’article 16 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal, ou toute partie de celui‑ci, est-il validement entré en vigueur le 1er décembre 1969?
(2) Si une partie seulement de l’article 16 est entrée en vigueur, quelle partie?
Le Procureur général du Canada, avec l’appui des procureurs généraux du Manitoba, de la Saskatchewan et de l’Alberta, soutient que l’effet de l’art. 120 est d’assujettir le moment et la manière de mettre en vigueur la Loi modifiant le droit pénal, ou certaines de ses dispositions, à la discrétion du Gouverneur général en conseil. Le mot «dispositions», dans l’art. 120, soutient le Procureur général, englobe les articles, les paragraphes, les alinéas, les sous‑alinéas ou leurs subdivisions; le Conseil privé a donc reçu un pouvoir discrétionnaire étendu et il l’a exercé de façon légitime en ne mettant pas en vigueur les parties de l’art. 16 traitant des contenants approuvés. D’après le Procureur général, l’à-propos de confier à l’exécutif le pouvoir discrétionnaire étendu que lui confère l’art. 120, est du ressort exclusif du Parlement et n’est pas sujet à révision par les tribunaux.
Je suis d’accord avec le Procureur général. La question dans le présent renvoi est tout simplement de savoir, dans le cas de la Loi modifiant le droit pénal, quel pouvoir le Parlement a donné au Conseil privé. La question n’est pas de savoir si l’exécutif empiète sur les pouvoirs du Parlement. Personne ne conteste que dans notre système de gouvernement les pouvoirs de l’exécutif viennent du Parlement; la question que nous avons à résoudre est de savoir jusqu’où vont ces pouvoirs dans le cas présent.
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Par l’art. 120, le Parlement a donné au Conseil privé le droit de mettre en vigueur par proclamation certaines «dispositions», à sa discrétion. De nombreuses lois, y compris la Loi modifiant le droit pénal elle-même, indiquent clairement ce que signifie le terme «dispositions». Une partie de l’art. 92 se lit comme suit:
92. (1) Les dispositions suivantes de ladite loi, notamment:
(a) le paragraphe (2) de l’article 113
(b) le paragraphe (4) de l’article 225 etc.
Le terme «disposition» englobe les paragraphes. Les lois antérieures qui ont visé à faire dépendre d’une proclamation la mise en vigueur d’articles entiers d’une loi contenaient le terme «article» et non le terme «disposition». Par exemple, l’art. 28 de la Loi modifiant la Loi sur la marine marchande du Canada, 1968-1969, c. 53, se lit
28. Les articles 1, 2, 8 à 16, 18 à 22, 26 et 27 entreront en vigueur à une date ou à des dates qui seront fixées par proclamation.
L’art. 14(2) de la Loi d’interprétation, 1967-1968, c. 7, fait avec soin la distinction entre les mots «article» et «disposition»:
14….
(2) Lorsqu’un texte législatif renferme un article interprétatif ou une disposition interprétative…
Je ne doute aucunement que l’art. 120 donne au Conseil privé un pouvoir discrétionnaire, comme le soutient le Procureur général.
Une fois établi que le Parlement a délégué à l’exécutif un pouvoir réel comme il l’a fait en l’espèce, en vertu de l’art. 120, il est hors de la compétence des tribunaux de réviser la façon dont l’exécutif exerce son pouvoir discrétionnaire. Les tribunaux ne peuvent pas considérer les motifs de gouvernement qui guident l’exécutif. Le Juge en chef Duff dit, dans le Renvoi sur le Règlement concernant les produits chimiques[2]:
[TRADUCTION] Je ne puis admettre qu’il appartient à un tribunal quelconque de discuter les motifs qui ont ou peuvent l’avoir incité à juger ce règlement nécessaire ou opportun aux fins supérieures que le
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règlement énonce.… Les mots sont trop clairs pour permettre la discussion: les mesures autorisées sont celles que le Gouverneur général en conseil (non les tribunaux) juge nécessaires ou opportunes.
Le Comité judiciaire du Conseil privé a confirmé cette opinion dans Attorney-General for Canada v. Hallet and Carey[3]. Dans la présente affaire, si l’on accepte, comme je le fais, que l’art. 120 confère au Conseil privé le droit de proclamer ou de ne pas proclamer certains paragraphes et alinéas, la question se trouve du fait même tranchée; cette Cour n’a pas la compétence de considérer la façon dont ce droit a été exercé.
Je suis donc d’avis que tout l’art. 16 de la Loi modifiant le droit pénal, à l’exception des parties que le Conseil privé n’a pas proclamées est validement entré en vigueur le 1er décembre 1969.
Je réponds de la façon suivante aux questions soumises:
Question (1) L’article 16 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal, ou toute partie de celui-ci, est-il validement entré en vigueur le 1er décembre 1969?
Réponse: Oui.
Question (2) Si une partie seulement de l’article 16 est entrée en vigueur, quelle partie?
Réponse: Tout l’article à l’exception des trois alinéas suivants, les alinéas 16 (224A) (1) (c)(i), 16(224A) (1)(f)(iii)(A) et 16(224A) (6)(b).
Nous attestons par les présentes à Son Excellence le Gouverneur général en conseil que ce qui précède constitue les motifs de nos réponses aux questions ci-dessus mentionnées et soumises pour audition et examen.
Le JUGE EN CHEF est d’accord avec l’opinion du JUGE HALL.
OPINION DU JUGE HALL — Bien qu’à mon avis le décret du Conseil proclamant des parties seulement de l’art. 16 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal, 1968-1969, c. 38, puisse indiquer que l’exécutif ne s’est pas conformé à
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l’esprit de ce que le Parlement avait en vue, je suis néanmoins obligé de dire qu’il n’appartient pas aux tribunaux d’y remédier. Dans notre régime parlementaire de gouvernement responsable, l’exécutif est responsable envers le Parlement. Lorsque le Parlement, en édictant l’art. 120, a donné carte blanche à l’exécutif de proclamer «ou l’une ou plusieurs» des dispositions de la Loi selon la version française et «any of the provisions of this Act» selon la version anglaise, il appartient au Parlement de juger du résultat, lui qui a le droit de remédier à la situation si l’exécutif a, de fait, agi contrairement à ses intentions.
En conséquence, je suis d’accord avec les motifs de mon collègue le Juge Judson et me range à son opinion.
Nous attestons par les présentes à Son Excellence le Gouverneur général en conseil que ce qui précède constitue les motifs de nos réponses aux questions ci-dessus mentionnées et soumises pour audition et examen.
Les JUGES RITCHIE, SPENCE et PIGEON sont d’accord avec l’opinion du JUGE MARTLAND.
OPINION DU JUGE MARTLAND — Par décret du Conseil (C.P. 1970-643) daté du 14 avril 1970 et rendu en vertu de l’art. 55 de la Loi sur la Cour suprême, le Gouverneur général en conseil a soumis à cette Cour, pour audition et examen, deux questions que pose l’interprétation à donner à l’art. 120 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal, 1968‑1969 (Can.), c. 38, ci-après appelée «la Loi», relativement à l’art. 16 de la Loi et à la proclamation du 19 novembre 1969. Les questions ainsi soumises sont:
L’article 16 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal, ou toute partie de celui-ci, est-il validement entré en vigueur le 1er décembre 1969?
Si une partie seulement de l’art. 16 est entrée en vigueur, quelle partie?
La Loi prévoit un certain nombre de modifications au Code criminel, de même qu’à la Loi sur la libération conditionnelle de détenus, la Loi sur les pénitenciers, la Loi sur les prisons et les maisons de correction, la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, le Tarif des douanes et la Loi sur la défense nationale.
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L’article 120 de la Loi prévoit ce qui suit:
La présente loi ou l’une ou plusieurs de ses dispositions entreront en vigueur à une date ou à des dates qui seront fixées par proclamation.
La proclamation en question déclare et ordonne que:
…les articles 16 et 17 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal (à l’exception des dispositions suivantes de l’article 224A du Code criminel aux termes dudit article 16, à savoir:
(a) le sous-alinéa (i) de l’alinéa (c) du paragraphe (1),
(b) la disposition (A) du sous-alinéa (iii) de l’alinéa (f) du paragraphe (1), et
(c) l’alinéa (b) du paragraphe (6))
entreront en vigueur et deviendront exécutoires à compter du premier décembre 1969.
L’article 16 de la Loi, dont la proclamation fait mention, a pour objet l’abrogation des art. 222, 223 et 224 du Code criminel et leur remplacement par de nouveaux art. 222, 223, 224 et 224A. Les articles à remplacer définissent, à l’art. 222, l’infraction qui consiste, étant en état d’ivresse ou sous l’influence d’un narcotique, à conduire un véhicule à moteur, et, à l’art. 223, l’infraction qui consiste à conduire un véhicule à moteur à un moment où sa capacité de conduire est affaiblie par l’effet de l’alcool ou d’une drogue; quant aux dispositions de l’art. 224, elles prévoient que la personne accusée d’infraction à l’art. 222 peut être déclarée coupable de l’infraction moindre visée par l’art. 223, et qu’on est présumé avoir le contrôle d’un véhicule à moteur si l’on occupe le siège du conducteur; elles permettent aussi d’admettre en preuve le résultat de l’analyse chimique d’un échantillon du sang, de l’urine, de l’haleine ou d’une autre substance corporelle. L’article 224(4) décrète que nul n’est tenu de donner un tel échantillon et que la preuve qu’une personne a refusé de donner tel échantillon n’est pas admissible, ni ne doit faire l’objet de commentaires au cours des procédures.
Le nouveau groupe d’articles éliminerait l’infraction qui consiste, étant en état d’ivresse ou sous l’influence d’un narcotique, à conduire un véhicule à moteur, mais il retiendrait l’infraction qui consiste à conduire à un moment où la capacité de conduire est affaiblie; l’art. 223 permet-
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trait, par l’imposition d’une sanction pour défaut d’obtempérer, d’exiger un échantillon d’haleine; quant à l’art. 224, il créerait une nouvelle infraction qui consisterait à conduire un véhicule à moteur ou en avoir la garde ou le contrôle, alors qu’on a consommé une quantité d’alcool telle que la proportion d’alcool dans le sang dépasse 80 milligrammes d’alcool par 100 millilitres de sang.
Le texte cité que voici est celui de l’art. 224A de la Loi; il comprend, en italique, les parties que la proclamation a exclues et j’y ai souligné, dans les parties retenues, les mots qui se rapportent aux parties exclues.
224A. (1) Dans toutes procédures en vertu de l’art. 222 ou 224,
(a) lorsqu’il est prouvé que le prévenu occupait la place ordinairement occupée par le conducteur d’un véhicule à moteur, il est réputé avoir eu la garde ou le contrôle du véhicule, à moins qu’il n’établisse qu’il n’était pas entré ou qu’il n’était pas monté dans le véhicule afin de le mettre en marche;
(b) le résultat d’une analyse chimique d’un échantillon de l’haleine du prévenu (autre qu’un échantillon prélevé en conformité d’une sommation faite en vertu du paragraphe (1) de l’article 223) ou du sang, de l’urine ou autre substance corporelle du prévenu peut être admis en preuve même si, avant de donner l’échantillon, le prévenu n’a pas été averti qu’il n’était pas tenu de le donner ou que le résultat de l’analyse de l’échantillon pourrait servir en preuve;
(c) lorsqu’un échantillon de l’haleine du prévenu a été prélevé conformément à une sommation faite en vertu du paragraphe (1) de l’article 223,
(i) si au moment où l’échantillon a été prélevé, la personne qui le prélevait a offert de fournir au prévenu, pour son propre usage, un spécimen de l’haleine du prévenu, dans un contenant approuvé, et si, à la requête du prévenu faite à ce moment-là, un tel spécimen lui a alors été fourni,
(ii) si l’échantillon a été prélevé dès qu’il a été matériellement possible de le faire après le moment où l’infraction est alléguée avoir été commise et, de toute façon, pas plus de deux heures après ce moment,
(iii) si l’échantillon a été reçu de l’accusé directement dans un contenant approuvé ou dans un instrument approuvé manipulé par un technicien qualifié, et
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(iv) si une analyse chimique de l’échantillon a été faite à l’aide d’un instrument approuvé, manipulé par un technicien qualifié,
la preuve du résultat de l’analyse chimique ainsi faite fait preuve, en l’absence de toute preuve contraire, de la proportion d’alcool dans le sang du prévenu au moment où l’infraction est alléguée avoir été commise;
(d) un certificat d’un analyste, déclarant qu’il a effectué une analyse chimique d’un échantillon du sang, de l’urine, de l’haleine ou d’une autre substance corporelle du prévenu et indiquant les résultats de son analyse, fait preuve des déclarations contenues dans le certificat sans qu’il soit nécessaire de faire la preuve de la signature de la personne par laquelle il paraît avoir été signé ni de la qualité officielle de cette personne;
(e) un certificat d’un analyste déclarant qu’il a effectué une analyse d’un échantillon d’une substance ou solution conçue pour être utilisée dans un instrument approuvé et identifiée dans le certificat, et que l’échantillon analysé par lui a été considéré comme propre à être utilisé dans un instrument approuvé, fait preuve de ce que la substance ou solution ainsi identifiée est propre à être utilisée dans un instrument approuvé, sans qu’il soit nécessaire de faire la preuve de la signature de la personne par laquelle il paraît avoir été signé ni de la qualité officielle de cette personne; et
(f) lorsqu’un échantillon de l’haleine du prévenu a été prélevé conformément à une sommation faite en vertu du paragraphe (1) de l’article 223, un certificat d’un technicien qualifié énonçant
(i) qu’une analyse chimique de l’échantillon a été faite à l’aide d’un instrument approuvé manipulé par lui et dans lequel a été utilisée une substance ou solution propre à être utilisée dans cet instrument approuvé et identifié dans le certificat,
(ii) le résultat de l’analyse chimique ainsi faite, et,
(iii) dans, le cas où il a lui-même prélevé l’échantillon,
(A) qu’au moment où l’échantillon a été prélevé, il a offert de fournir au prévenu, pour son propre usage, un spécimen de l’haleine du prévenu, dans un contenant approuvé, et que, à la requête du prévenu faite à ce moment-là, un tel spécimen lui a été alors fourni,
(B) le temps et le lieu où l’échantillon et un spécimen quelconque mentionné dans la disposition (A) ont été prélevés, et
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(C) que l’échantillon a été reçu de l’accusé directement dans un contenant approuvé ou dans un instrument approuvé manipulé par lui,
fait preuve des déclarations contenues dans le certificat sans qu’il soit nécessaire de faire la preuve de la signature de la personne par laquelle il paraît avoir été signé ni de la qualité officielle de cette personne.
(2) Nul n’est tenu de donner un échantillon de sang, d’urine ou d’une autre substance corporelle pour analyse chimique aux fins du présent article si ce n’est en ce qui a trait à l’haleine selon les prescriptions de l’article 223, et la preuve qu’une personne a fait défaut ou refusé de donner cet échantillon ou que l’échantillon n’a pas été prélevé, n’est pas admissible. De plus un tel défaut ou refus ou le fait qu’un échantillon n’a pas été prélevé ne saurait faire l’objet de commentaires par qui que ce soit au cours des procédures.
(3) Dans toutes procédures en vertu de l’article 222, la preuve que le prévenu, sans excuse raisonnable, a fait défaut ou refusé d’obtempérer à une sommation qui lui a été faite par un agent de la paix en vertu du paragraphe (1) de l’article 223, est admissible et le tribunal peut en tirer une conclusion défavorable à l’accusé.
(4) Un prévenu contre qui est produit un certificat mentionné à l’alinéa d), e) ou f) du paragraphe (1) peut, avec l’autorisation de la cour, exiger la présence de l’analyste ou du technicien qualifié, selon le cas, pour contre-interrogatoire.
(5) Aucun certificat ne doit être reçu en preuve en conformité de l’alinéa d), e) ou f) du paragraphe (1) à moins que la partie qui a l’intention de le produire n’ait, avant le procès, donné au prévenu un avis raisonnable de son intention, accompagné d’une copie du certificat.
(6) Au présent article,
(a) «analyste» signifie une personne que le procureur général désigne comme analyste aux fins du présent article;
(b) «contenant approuvé» désigne un contenant d’un genre destiné à recueillir un échantillon de l’haleine d’une personne pour analyse chimique et qui est approuvé comme contenant approprié aux fins du présent article par une ordonnance du procureur général du Canada;
(c) «instrument approuvé» désigne un instrument d’un genre destiné à recueillir un échantillon de l’haleine d’une personne et à en faire l’analyse
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chimique en vue de mesurer la proportion d’alcool dans le sang de cette personne et qui est approuvé comme instrument approprié aux fins du présent article par ordonnance du procureur général du Canada; et
(d) «technicien qualifié» signifie une personne que le procureur général désigne comme étant qualifiée pour manipuler un instrument approuvé.
La question en litige dans le présent renvoi est la suivante: l’art. 120 de la Loi donne-t-il au Gouverneur général en conseil le pouvoir d’ordonner, par voie de proclamation, que seulement une partie de l’art. 16 de la Loi entre en vigueur et devienne exécutoire comme conséquence des exclusions que la proclamation définit.
Le pouvoir discrétionnaire que l’art. 120 confère au Gouverneur général en conseil a trait uniquement au moment de la mise en vigueur des dispositions, non à leur contenu. Il permet une déclaration par proclamation quant à la date de l’entrée en vigueur des dispositions de la Loi. Il ne délègue pas le pouvoir de légiférer.
Le pouvoir défini par l’art. 120 se limite à fixer la date à laquelle l’une ou plusieurs «dispositions» de la Loi entreront en vigueur. La question de toute première importance est le sens qu’il faut donner au mot «dispositions». Le Procureur général du Canada soutient que sa signification est claire. Il a signalé plusieurs définitions que les dictionnaires donnent de ce mot, dont la suivante, tirée du Oxford English Dictionary:
[TRADUCTION] Chacun des articles ou divisions d’un texte juridique ou officiel, ou le texte même statuant sur un point précis; aussi une clause d’un tel texte qui énonce une stipulation ou condition expresse; une réserve.
Sa thèse est que «l’une ou plusieurs de ses dispositions» comprend tout article, paragraphe, alinéa, sous-alinéa ou, virtuellement, toute partie quelconque de la Loi. Par conséquent, pourvu que le texte qui fait l’objet de la proclamation se trouve dans la Loi, elle est valide. Que la proclamation en partie seulement d’un article de la Loi soit souhaitable ou non est, soutient-il, une question administrative dont cette Cour n’est pas saisie.
Si, dans l’art. 120, le mot «dispositions» avait, comme on le prétend, cette signification claire et
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précise, cette thèse serait valable. Si, par exemple, on trouvait dans l’art. 120 de la Loi le mot «articles» au lieu de «dispositions», la proclamation d’un article quelconque serait indubitablement valide, quel que soit son lien avec un autre article, qui ne serait pas ainsi mis en vigueur.
Je ne suis toutefois pas persuadé que, dans le contexte de l’art. 120, le mot «dispositions» a le sens clair que lui prête le Procureur général du Canada.
La signification du mot «provision» (disposition) dans l’art. 25(1), du Finance Act, 1941 (U.K.), c. 30, a été étudiée par la Chambre des Lords dans Countess of Berkeley v. R.G.W. Berkeley[4]. Ce texte comporte ce qui suit:
[TRADUCTION] 25(1) Sous réserve des dispositions du présent article, toute disposition, quels qu’en soient les termes, visant le paiement, périodique ou autre, d’un montant fixe franc d’impôt sur le revenu, ou franc d’impôt sur le revenu, sauf la surtaxe, qui est une disposition: (a) contenue dans un contrat ou autre instrument, un testament ou codicille, une ordonnance d’une cour, une loi d’intérêt local ou privé, ou une convention verbale ou écrite; (b) faite avant le 30 septembre 1939; et (c) non modifiée à cette date ou depuis, doit, à l’égard de paiements à effectuer pendant une année d’imposition où le taux d’impôt sur le revenu est de 10 s. par £, avoir effet comme s’il était substitué au montant susdit un montant égal à ses vingt vingt-neuvièmes.
La question en litige en cette affaire-là était de savoir si le mot «disposition» se rapportait aux termes utilisés dans une clause d’un codicille ou au résultat prévu par cette clause. Lord Simonds, qui a donné au paragraphe précité l’interprétation admise par la majorité, a dit (à la p. 166):
[TRADUCTION] Que l’article soit couché en termes peu élégants, j’en conviens volontiers. Le choix du mot «disposition», en particulier, démontre peu de compétence. C’est un mot dont les significations diverses se confondent facilement. On y a parfois donné le sens de clause ou réserve, une partie déterminée d’un acte écrit. Il peut encore signifier: le résultat ou l’effet d’un acte écrit ou de l’une de ses parties. L’art. 25(1) commence par les mots «Sous réserve des dispositions du présent article» et on a pu
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vouloir y donner à cette expression l’un ou l’autre des sens que je viens de proposer. Puis vient l’expression «toute disposition, quels qu’en soient les termes», où le premier sens semble plus approprié, bien que le second puisse convenir. Troisièmement, le mot est utilisé dans le contexte de a) «contenue», b) «faite», et c) «modifiée» et ici, même si chacun des sens convient à a) ou à c), seul le second convient à b). J’en ai dit suffisamment pour démontrer qu’il est peu sûr de se fonder sur les nuances subtiles de sens du mot «disposition» mais il faut, je crois, incliner en faveur de conférer à l’expression «qui est une disposition faite avant» le second sens que j’ai proposé. Car on ne peut parler de «faire» une disposition si par là on entend une clause ou un article.
J’ai cité cet arrêt parce qu’il montre que le mot «disposition» n’est en soi ni clair, ni précis, mais que c’est un mot qui a des «significations diverses». L’une de celles que lui donne l’Oxford English Dictionary est: [TRADUCTION] «ce qui est prévu, préparé ou arrangé à l’avance». A mon avis, c’est la signification qu’on a voulu lui donner à l’art. 120. Cela veut dire ce que le Parlement a prévu dans la loi. Si on l’interprète ainsi, l’article signifie que, par proclamation, la Loi tout entière peut entrer en vigueur, ou bien ce que le Parlement a prévu dans les différentes parties de la Loi.
La différence entre cette interprétation du mot «disposition» et celle que préconise le Procureur général du Canada est que, selon l’interprétation de ce dernier, le Gouverneur général en conseil peut proclamer une partie quelconque de la Loi, y compris toute partie d’un article, d’un paragraphe, ou d’un alinéa, même s’il y a un lien évident entre la partie proclamée et une autre qui ne l’est pas. Quant à l’autre interprétation, elle signifie que si le Gouverneur général en conseil ne proclame que des parties de la Loi, il doit proclamer en son entier toute partie qui traite d’un sujet donné. Partant de ce raisonnement, un article isolé, ou un paragraphe, peut constituer une «disposition», ou non. En ce sens, les articles et paragraphes visés aux paragraphes (1) et (2) de l’art. 92 de la Loi sont des «dispositions». Mais s’il existe, entre l’article ou le paragraphe et d’autres paragraphes ou articles, un lien tel que la proclamation d’une partie sans
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l’autre aurait des conséquences que le Parlement ne peut avoir voulues, cet article ou ce paragraphe isolément ne constitue pas une «disposition», car le Parlement ne l’a pas ainsi décrété sans les autres parties du texte auxquelles il est lié.
Dans The Interpretation of Statutes, 12e éd., à la page 105, Maxwell dit:
[TRADUCTION] Avant d’adopter une des interprétations sugérées d’un passage qui se prête à plusieurs, il importe de considérer quels en seraient les effets ou conséquences, car ce sont souvent ces effets ou conséquences qui indiquent la vraie signification des mots. Il y a des résultats que le législateur est présumé ne pas avoir eu l’intention de rechercher. On doit donc éviter toute interprétation qui aboutit à l’un d’eux.
On peut voir les conséquences de l’interprétation que préconise le Procureur général du Canada en en considérant l’application. L’article 15 de la Loi, parmi bien d’autres du même genre qui s’offrent à nous, est un bon exemple. Cet article est comme suit:
15. L’article 209 de ladite loi est abrogé et remplacé par ce qui suit:
209. (1) Est coupable d’une acte criminel et passible d’emprisonnement à perpétuité, toute personne qui, au cours de la mise au monde, cause la mort d’un enfant qui n’est pas devenu un être humain, de telle manière que, si l’enfant était un être humain, cette personne serait coupable de meurtre.
(2) Le présent article ne s’applique pas à une personne qui, par des moyens que, de bonne foi, elle estime nécessaires pour sauver la vie de la mère d’un enfant, cause la mort de l’enfant.
L’avocat du Procureur général a franchement reconnu que, si sa prétention est bien fondée, l’art. 120 confère au Gouverneur général en conseil le pouvoir de proclamer le par. (1) du texte précité sans le par. (2).
A mon avis, cette thèse est inadmissible. Prenons l’art. 15 comme exemple, je suis d’avis que décréter par proclamation la mise en vigueur de l’art. 209(1) du Code criminel qu’il édicte sans l’exception contenue au par. (2), c’est mettre en vigueur quelque chose que le Parlement n’a jamais prévu. Ce qu’il a prévu au sujet du fait de
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tuer, au cours de la mise au monde, un enfant non encore né, ce n’est pas seulement le par. (1) ou seulement le par. (2), mais les deux ensemble. C’est l’article entier qui constitue la disposition qui peut prendre effet, par proclamation, à une certaine date.
Le point que je tente d’établir c’est que la proclamation par sections d’une partie de la Loi qui traite d’un sujet donné peut avoir pour résultat la mise en vigueur de quelque chose qui n’a pas été prévu par le Parlement. Si la proclamation produit ce résultat, l’art. 120 ne l’autorise pas car, en ce cas, n’est pas une disposition de la Loi qui fait l’objet de la proclamation, mais une partie d’une disposition et l’on ne saurait affirmer que le législateur l’eût adoptée isolément.
Il suffit d’un coup d’oeil à l’art. 16, comme il est décrit dans la proclamation, pour le constater. L’alinéa (c) (iii) de l’art. 224A (1) fait mention d’un échantillon reçu de l’accusé dans «un contenant approuvé», mais la définition de ces mots a été éliminée. La disposition (B) de l’alinéa (f) (iii) du même paragraphe exige que le certificat du technicien indique le temps et le lieu où un spécimen mentionné dans la disposition (A) a été prélevé. Cela est impossible, puisque, suivant la proclamation la disposition (A) ne figure pas dans l’art. 224A. La disposition (C) fait mention d’un «contenant approuvé».
Pour faire ce que le Gouverneur général en conseil a tenté d’accomplir par proclamation, il fallait modifier l’art. 16 et c’est ce que le Gouverneur général en conseil n’a pas le pouvoir de faire.
Je suis d’avis que l’art. 16 de la Loi constitue une disposition complète par elle-même sur un sujet particulier, savoir, la conduite d’un véhicule à moteur sous l’effet de l’alcool ou d’une drogue. Cet article commence par abroger non pas un mais trois articles du Code criminel, puis il les remplace par un groupe de quatre articles. Ces quatre articles sont intimement reliés entre eux. L’art. 222 définit l’infraction qui consiste à conduire en état de capacité affaiblie. L’épreuve d’haleine obligatoire prévue à l’art. 223 en assure l’application. L’art. 224 crée la nouvelle infraction statutaire: conduire en ayant plus que la teneur spécifiée d’alcool dans le sang. Mais
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le principal mode de preuve d’une infraction à l’art. 222, ou à l’art. 224, est l’analyse chimique prévue à l’art. 224A.
L’article 224A renferme certaines sauvegardes pour l’accusé, puisqu’il lui donne le droit de recevoir un spécimen de son haleine dans un contenant approuvé, et cette exigence doit être remplie avant que la poursuite puisse produire en preuve le résultat de l’analyse chimique faite pour elle. Voilà les dispositions qu’omet la proclamation qui prétend mettre en vigueur le reste de l’art. 16 de la Loi. Vu cette omission, je suis d’avis que ce que la proclamation a déclaré en vigueur n’est pas ce que le Parlement a édicté à l’art. 16. En ne proclamant qu’une partie de l’art. 16, le Gouverneur général en conseil a, en substance, modifié ce que le Parlement a édicté et, ce faisant, il a outrepassé les pouvoirs conférés par l’art. 120.
En réponse aux deux questions posées à cette Cour, je me prononcerais comme suit:
1. (a) L’article 16 de la Loi n’a pas été proclamé en entier, parce que ce n’est pas ce que comporte la proclamation.
(b) La proclamation d’une partie seulement de l’art. 16 de la Loi est invalide, parce qu’elle outrepasse les pouvoirs conférés par l’art. 120.
2. La réponse à la seconde question est qu’aucune partie de l’art. 16 n’est entrée en vigueur.
Nous attestons par les présentes à Son Excellence le Gouverneur général en conseil que ce qui précède constitue les motifs de nos réponses aux questions ci-dessus mentionnées et soumises pour audition et examen.
LES JUGES SPENCE et PIGEON sont d’accord avec l’opinion du JUGE RITCHIE.
OPINION DU JUGE RITCHIE — J’ai eu le privilège de prendre connaissance de l’opinion de mon collègue le Juge Martland avec lequel je suis tout à fait d’accord. Il y a cependant un aspect de l’affaire qu’il n’a pas jugé nécessaire de traiter sur lequel je désire m’exprimer.
Mon collègue le Juge Martland cite le texte de l’art. 16 de la Loi modifiant le droit pénal, 1968-
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1969 (Can.), c. 38, (ci-après appelée la «Loi»), comme il a été adopté par le Parlement, et il indique ce que la proclamation du 19 novembre 1969 a retranché du texte original.
La question fondamentale que le présent renvoi soulève est de savoir si le pouvoir que l’art. 120 de la Loi confère au Gouverneur général en conseil se limite à la fonction administrative qui consiste à fixer par proclamation la ou les dates auxquelles la Loi ou l’une ou plusieurs de ses dispositions entreront en vigueur, ou s’il confère un pouvoir législatif qui comporte non seulement le droit de promulguer les dispositions de la loi que le Parlement a adoptée, mais aussi celui d’y faire des changements substantiels.
S’il s’agit d’un pouvoir législatif qui n’a pas été exercé selon les vues du Parlement, c’est alors une situation que le Parlement lui-même peut rectifier; par contre si, comme je le crois, il s’agit d’un pouvoir purement administratif, la question de savoir s’il y a eu excès de pouvoir oblige à déterminer si la proclamation est ultra vires ou non. Cette question est de la compétence des tribunaux, tout comme celle qui était soumise dans le Renvoi sur le Règlement concernant les produits chimiques[5] et dans bien d’autres affaires.
A mon avis, le fait de ne pas promulguer les alinéas 224A(1)(c)(i) et 224A(1)(f)(iii)(A) comporte une modification substantielle de la loi que le Parlement a adoptée sur la preuve de l’analyse chimique d’un échantillon de l’haleine qu’un prévenu doit donner à un agent de la paix en vertu de l’art. 223.
La conséquence de ce changement est de priver le prévenu du droit d’obtenir un échantillon de son haleine pour son propre usage, donc de le priver du droit de présenter une défense entière à une accusation portée en vertu de l’art. 224 lorsque le témoignage ou le certificat d’une personne que le Procureur général a désignée a fait la preuve que le résultat de l’analyse de l’haleine du prévenu, prélevée en vertu de l’art. 223, montre que la proportion d’alcool dans son sang dépassait, au moment où l’échantillon a été pré-
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levé, 80 milligrammes d’alcool par 100 millilitres de sang. Il est évident que le prévenu n’a aucune possibilité de réfuter cette preuve à moins qu’on ne lui ait remis un échantillon à son propre usage pour analyse.
Vu que les parties de l’art. 224A retranchées par la proclamation portent sur la valeur probante de l’échantillon d’haleine prélevé en vertu de l’art. 223, elles sont, à mon avis, liées à cet article, tout comme elles sont liées à l’art. 224 qui crée l’infraction dont l’analyse d’un échantillon d’haleine fait la preuve. Je crois également important de noter que les premiers mots de l’art. 224A sont: «Dans toutes procédures en vertu de l’art. 222 ou 224» et qu’ils font donc clairement voir que c’est à dessein que le Parlement a relié l’art. 224A à l’art. 222.
Pour ces motifs, aussi bien que pour ceux que mon collègue le Juge Martland exprime, je suis convaincu qu’en édictant l’art. 16 de la Loi, le Parlement a édicté une seule disposition ayant pour objet le fait de conduire sous l’influence de l’alcool ou d’une drogue et que les exceptions apportées par la proclamation constituent des modifications substantielles de cette disposition.
On a prétendu que pour trouver l’interprétation correcte à donner à l’art. 120, il n’est ni possible ni opportun de tenir compte des parties de la Loi qui n’ont pas encore été promulguées. Cette prétention est fondée sur les termes de l’art. 5(2) de la Loi d’interprétation 1967-1968 (Can.), c. 7, qui se lit ainsi:
5. (2) Lorsqu’une loi renferme une disposition portant que la Loi ou une de ses parties doit entrer en vigueur un jour postérieur à la date de sanction de la loi, ladite disposition est censée avoir pris effet à la date de sanction de la loi.
On soutient que, bien que l’art. 120 soit en vigueur, les autres articles de la Loi sont sans effet jusqu’à ce qu’ils soient promulgués et qu’en conséquence ces autres articles ne peuvent servir à découvrir quelle était l’intention du Parlement lorsqu’il a édicté l’art. 120. Je ne puis accepter cet argument parce que je crois que, promulguées ou non, les dispositions de la Loi modifiant le droit pénal sont celles d’une loi du Parlement du Canada et doivent être considérées comme l’ex-
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pression de l’intention et de la volonté du Parlement. A cet égard, je cite l’art. 5(1) de la Loi d’interprétation qui se lit:
5. (1) Le greffier des Parlements inscrit sur chaque loi, immédiatement après le titre de celle-ci, le jour, le mois et l’année où elle a été sanctionnée au nom de Sa Majesté. Ladite inscription est tenue pour une partie de la loi et la date de cette sanction est la date d’entrée en vigueur de la loi, si aucune autre date d’entrée en vigueur n’y est prévue.
Il importe de noter que cet article est identique à l’article 7 de la Loi d’interprétation, S.R.C. 1952, c. 158, sauf que là les derniers mots de l’article étaient «si aucune autre entrée en vigueur n’y est prévue». Il est évident que l’on a inséré les mots «date de» après le mot «autre» lors de la refonte de la Loi d’interprétation, en 1967. Je ne tire aucune conclusion du fait qu’on ne mentionne aucune date précise dans la Loi, ce point n’ayant fait l’objet d’aucun débat devant nous, mais la nouvelle formulation indique clairement, à mon sens, que les proclamations de la nature de celle qui est en cause ici visent la «date» plutôt que le fond.
De toute façon, je pense qu’il est à propos, pour interpréter l’art. 120, de considérer l’ensemble de la Loi que le Parlement a adoptée afin de savoir s’il a voulu donner à l’exécutif le pouvoir de changer une disposition de manière à priver les personnes inculpées d’un droit que le Parlement leur a lui-même expressément garanti.
Sur ce point, je ne crois pas qu’il soit possible de ne pas tenir compte de l’art. 2 de la Déclaration canadienne des droits, 1960 (Can.), c. 44, parce que ce texte ordonne expressément comment il faut interpréter et appliquer les lois du Canada et il est incontestable que l’art. 120 de la Loi est une loi du Canada. L’art. 2 de la Déclaration canadienne des droits décrète:
2. Toute loi du Canada, à moins qu’une loi du Parlement du Canada ne déclare expressément qu’elle s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s’interpréter et s’appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l’un quelconque des droits ou des libertés reconnus et
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déclarés aux présentes, ni en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s’interpréter ni s’appliquer comme…
(e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;…
A mon avis, le droit de présenter une défense entière fait partie intégrante du «droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale» comme il fait partie du droit de tout prévenu à la protection de la loi, droits dont l’existence est reconnue et déclarée à l’art. 1(b) de la Déclaration des droits.
Personne ne soulève ici la question de savoir quel effet aurait la Déclaration des droits si le Parlement lui-même avait adopté l’art. 16 de la façon dont on l’a promulgué et je ne trouve pas nécessaire d’examiner cette question.
Je me reporte à la Déclaration des droits dans le seul but d’établir l’interprétation correcte à donner à l’art. 120 de la Loi et, vu ses dispositions, je ne crois pas que les doutes et les désaccords si évidents que l’interprétation à lui donner fait naître doivent se résoudre en prêtant au Parlement l’intention de permettre à l’exécutif d’abroger le droit fondamental d’un prévenu de présenter une défense entière et tel est particulièrement le cas, à mon avis, lorsque le Parlement lui-même a édicté une disposition qui garantit expressément ce droit.
Pour tous ces motifs, je suis d’avis qu’il faut répondre aux questions posées à cette Cour comme le propose mon collègue le Juge Martland.
Nous attestons par les présentes à Son Excellence le Gouverneur général en conseil que ce qui précède constitue les motifs de nos réponses aux questions ci-dessus mentionnées et soumises pour audition et examen.
OPINION DU JUGE LASKIN — Je suis d’accord avec mon collègue le Juge Judson et désire ajouter les observations suivantes.
Le pouvoir absolu du Parlement de légiférer conditionnellement ou par délégation n’est pas
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contesté dans le présent renvoi et, évidemment, ne saurait l’être. Les avocats ont été d’accord que l’art. 120 ne constitue pas une délégation de pouvoir législatif mais, si je comprends bien leurs prétentions contradictoires, M. Maxwell et M. Anderson en ont tiré des conclusions différentes. M. Maxwell s’est appuyé sur le fait qu’il ne s’agit que d’une législation conditionnelle pour étayer sa thèse que le Gouverneur général en conseil n’a pas modifié une loi édictée par le Parlement, parce que rien n’était exécutoire avant une proclamation à cet effet. Quant à M. Anderson, il prétend qu’à moins que la proclamation contestée ne soit conforme aux normes de symétrie qu’il préconise (j’y reviendrai plus loin), elle a pour effet de modifier une législation et, par conséquent, elle constitue un exercice irrégulier du pouvoir législatif.
Je ne crois pas qu’il importe de caractériser l’art. 120 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal, 1968-1969 (Can.), c. 38 comme un simple pouvoir de mettre en vigueur une disposition législative qui demeurerait inopérante s’il n’était pas exercé, ou, par une analyse savante, comme une délégation du pouvoir législatif. Il est évident qu’il peut être difficile de caractériser un pouvoir, comme en témoigne l’affaire Rex v. Zaslavsky[6]; mais, en l’absence de toute question constitutionnelle (et il ne s’en pose pas ici), il n’importe pas d’étiqueter spécifiquement le pouvoir dont il s’agit. Sa portée est claire.
La seule question qui se pose en la présente affaire c’est l’étendue du pouvoir que confère l’art. 120. Les proportions mêmes de la Loi dans laquelle il figure révèlent la multiplicité de proclamations que l’art. 120 envisage. Nous ne trouvons pas ici une formule simple comme «La présente loi entrera en vigueur à une date qui sera fixée par proclamation». Nous ne sommes pas en face d’un pouvoir de proclamation du type «tout ou rien»; une fois admis, comme il se doit, que, tant en version anglaise qu’en version française, l’art. 120 permet ce que l’appellerais la mise en œuvre ou la réalisation pièce par pièce, le choix à effectuer relève du bon plaisir du Gouverneur général en conseil.
De toute la Loi de 1968-1969 (c. 38), la seule disposition exécutoire lorsque la sanction royale a été donnée était celle de l’art. 120 (voir l’art. 5
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(2) de la Loi d’interprétation, 1967-1968 (Can.), c. 7). Il n’y a aucune connotation limitative dans le texte de l’art. 120, à moins d’en trouver une dans le mot «dispositions». La prétention que la proclamation est entachée de nullité doit nécessairement prendre sa source dans une lecture «interprétative» de ce mot; en fait, M. Anderson a assis sa plaidoirie sur la prétention que même si l’art. 222 du Code criminel, réédicté par l’art. 16 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal pouvait peut-être être proclamé isolément, ou ne pas l’être (puisqu’il s’agit de la répétition de l’ancien art. 223), il ne saurait y avoir proclamation valide du reste de l’art. 16, à moins que la proclamation englobe les art. 223, 224, et 224A (nouvellement édictés par ledit art. 16). Cela indique le dilemme qui surgit lorsqu’on tente l’interprétation «modulaire» du mot «dispositions»; je dois encore ajouter qu’une telle opération ne tient pas compte du mot «any» dans la version anglaise de l’art. 120, ni des mots «l’une ou plusieurs de» dans la version française.
Le Parlement a évidemment peint toute la toile (si je puis m’exprimer ainsi), sur laquelle chacune des proclamations que pourra faire le Gouverneur général en conseil pourra projeter de la lumière. L’objection soulevée c’est qu’une proclamation doit projeter sa lumière de façon à éclairer une partie du tableau, en son unité ou intégrité. Il y a là une subjectivité qui permet nombre de choix; il s’ensuit, d’après moi, qu’il est déraisonnable de dire que la proclamation en litige est nécessairement fautive.
Nous devons nous méfier, je pense, de réglementer par décision judiciaire l’exercice du pouvoir exécutif très étendu que le Parlement a conféré en cette affaire à l’égard de l’entrée en vigueur de mesures législatives. Nous nous trouvons ici dans le domaine législatif lui‑même et non, vraiment, dans celui de l’interprétation. Comme on l’a fait observer judicieusement, [TRADUCTION] «la promulgation d’une loi implique à la fois la définition de la règle et la décision d’y donner force de loi» (voir Rottschaefer, Constitutional Law (1939), p. 73). La promulgation de dispositions législatives par délégation se situe sur un autre plan car, en ce cas, la loi principale dont elles dépendent est déjà en vigueur.
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Le déploiement de définitions du mot «dispositions» citées dans les factums produits en cette affaire démontre à l’évidence que ce mot a des significations nombreuses et variées; certainement dans le contexte de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal et à la lumière de la Loi d’interprétation, ce mot peut signifier plus, ou moins, qu’un article ou un paragraphe, ou un sous-paragraphe, ou même un alinéa d’un sous-paragraphe. A moins que cette Cour puisse dire avec certitude ce que signifie ce mot et affirmer qu’il ne peut avoir le sens qu’implique la proclamation à l’étude, il vaut mieux en laisser l’appréciation à l’exécutif auquel le législateur l’a confiée. Je suis d’avis que, dans le cas présent, l’exercice du pouvoir de proclamation dans le but de mettre en vigueur l’art. 16 tout en excluant, au complet, un alinéa numéroté d’un paragraphe, un sous-alinéa numéroté, et même un paragraphe, est compatible avec le pouvoir de mettre certaines dispositions en vigueur, et non pas les autres.
Que le résultat de la proclamtion en litige plaise ou déplaise à cette Cour n’a rien à voir à l’affaire. Une partie du processus législatif nous échappe si nous tentons après coup d’insérer les conséquences de la proclamation dans le pouvoir de proclamer séparément les dispositions de la loi. Examiner la législation mise en vigueur par proclamation à la lumière d’une supposée intention législative, intention déduite de la lecture de l’ensemble comme s’il avait effet sans la disposition conditionnelle de l’art. 120, c’est tronquer cet article et plonger dans un abîme de conjectures. En outre, c’est présumer que le Parlement n’a confié qu’un mandat restreint à l’exécutif et, plus encore, qu’il appartient aux tribunaux de faire respecter ce mandat. Si la réalité ne répond pas à l’attente du Parlement sur la façon d’exercer le pouvoir de proclamation, ce n’est pas aux Juges qu’il incombe de remédier à la situation.
Eu égard à un argument sur ce point, je dois ajouter que la Déclaration canadienne des droits n’influe pas sur ma conclusion. On a soutenu, d’abord que le devoir que l’art. 3 de la Déclaration impose au ministre de la Justice entraîne comme conséquence que la proclamation ne doit pas avoir pour effet la suppression de sauvegardes prescrites par le Parlement en faveur d’un accusé;
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ensuite, et plus particulièrement, que les effets de la proclamation vont à l’encontre de l’art. 2 (d) de la Déclaration canadienne des droits; et, enfin, qu’il y a eu violation de garantie du droit à l’application régulière de la loi qui est contenue dans l’art. 1 (a). Je dois souligner que des explications plus poussées n’ont pas été données sur les prétentions fondées sur les art. 2 (d) et 1 (a).
La première proposition n’est qu’une simple répétition de la prétention que la proclamation porte atteinte à l’intégrité de la législation et je n’ai pas à réitérer les motifs qui m’ont fait rejeter cette conception anticipative de la forme exécutoire de l’art. 16 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal.
La seconde proposition, si elle n’est pas prématurée, affirme qu’une personne contre qui est portée une accusation en vertu des art. 222 ou 224 du Code criminel peut se voir contrainte de s’incriminer. Ce n’est tout simplement pas le cas. Les prescriptions législatives touchant la preuve par présomption de certains faits ne forcent pas l’accusé à s’incriminer. Enfin, je ne vois pas comment le pouvoir de proclamation prévu à l’art. 120 de la Loi de 1968-1969 modifiant le droit pénal peut mettre en cause la garantie de l’application régulière de la loi. L’avocat n’a pas précisé à quel stade de l’exercice du pouvoir de promulgation la violation de cette garantie se serait produite. De l’ensemble de son argumentation, on ne peut qu’inférer que la violation naîtrait de l’omission de proclamer les «dispositions» exclues. Il n’a certainement pas soulevé la question de la garantie de l’application régulière de la loi en rapport avec le reste de l’art. 16. Dans les circonstances, la seconde proposition ne vaut pas plus que l’argument principal sur le sens du mot «dispositions» et, il est, par conséquent, à rejeter.
[1] [1970], 10 D.L.R. (3d.) 614, 3 C.C.C. 296.
[2] [1943] R.C.S. 1 à 12, 79 C.C.C. 1, [1943] 1 D.L.R. 248.
[3] [1952] A.C. 427 à 466, 6 W.W.R. (N.S.) 23, [1952] 3 D.L.R. 433.
[4] [1946] 2 All E.R. 154.
[5] [1943] R.C.S. 1, 79 C.C.C. 1, [1943] 1 D.L.R. 248.
Proposition de citation de la décision: Loi Modifiant le Droit Pénal, Référence, [1970] R.C.S. 777 (26 juin 1970)[6] [1935] 3 D.L.R. 788, 2 W.W.R. 34, 64 C.C.C. 106.
