Cour Suprême du Canada
Caloil Inc. c. Attorney General of Canada, [1971] R.C.S. 543
Date: 1970-11-24
Caloil Inc. (Demanderesse) Appelante;
et
Le Procureur général du Canada (Défendeur) Intimé;
et
L’Office national de l’énergie Mis-en-Cause;
et
Le Procureur général du Québec et Le Procureur général de I’Alberta Intervenants.
1970: les 23 et 24 novembre; 1970: le 24 novembre.
Présents: Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall, Spence, Pigeon et Laskin.
EN APPEL DE LA COUR DE L’ÉCHIQUER DU CANADA
APPEL d’un jugement du Juge Dumoulin de la Cour de l’Échiquier du Canada[1], rejetant une action contestant la constitutionnalité de l’art. 20 des règlements sur l’Office national de l’énergie (Partie VI). Appel rejeté.
Léopold Langlois, c.r., Reynold Langlois et Guy Vaillancourt, pour la demanderesse, appelante.
Rodrigue Bédard, c.r., R. Olson, c.r., et Paul Ollivier, c.r., pour le défendeur, intimé.
Georges A. Pouliot, c.r., et John K. Archambault, pour le Procureur général du Québec.
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B.A. Crane, pour le Procureur général de l’Alberta.
Le jugement du Juge en Chef Fauteux et des Juges Abbott, Ritchie, Hall, Spence et Pigeon a été rendu par
LE JUGE PIGEON — L’appelante fait l’importation et la distribution de produits pétroliers. En mai 1970, elle a acheté par contrat 126 millions de gallons d’essence à être livrés dans des ports canadiens, par pétroliers en provenance d’Algesiras, en Espagne. Cette essence était destinée à être distribuée au Québec et en Ontario.
Le 7 mai 1970, par proclamation du gouverneur en conseil conformément à l’art. 87 de la Loi sur l’Office national de l’énergie (la «Loi»), l’application de la Partie VI de cette loi a été étendue au «pétrole». Le 5 mai 1970, les Règlements sur l’Office national de l’énergie (Partie VI) (les «Règlements») avaient également été modifiés. Les modifications avaient notamment pour effet
(a) de restreindre l’extension de la Partie VI de la Loi à l’importation «d’essence à moteur»;
(b) d’assujettir toutes les licences d’importation d’«essence à moteur» à la condition que, sans le consentement de l’Office national de l’énergie, l’importateur ne transporte ni ne fasse transporter de «l’essence à moteur» d’un lieu sis à l’est d’une ligne tracée en partie à travers l’Ontario et en partie le long de la frontière Ontario-Québec, à un lieu sis à l’ouest de cette ligne-là, ni ne vende ou ne livre, sans le consentement de l’Office, de «l’essence à moteur» à un tiers, sauf si elle est vendue ou livrée pour consommation à l’est de cette ligne-là.
L’appelante n’a pas observé les conditions de licences délivrées conformément aux règlements modifiés et on lui a refusé une nouvelle licence. Sur ce, elle s’est adressée à la Cour de l’Échiquier par voie d’action déclaratoire contre le Procureur général du Canada en invoquant l’inconstitutionnalité de la réglementation. Vu l’urgence en la matière, on a accéléré le déroulement de l’affaire et, le 1er août 1970, le Président de la Cour de l’Échiquier rendait jugement[2] dans les termes suivants:
IL EST PAR LES PRÉSENTES DÉCLARÉ que la. PARTIE VI de la Loi sur l’Office national de l’éner-
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gie et l’article 20 des règlements d’application sont inconstitutionnels et qu’au regard de cette législation la demanderesse peut importer de l’essence à moteur sans aucune restriction quant à la manière dont elle sera écoulée sur le marché, après son importation.
Dans ses motifs, le savant Président dit:
…l’article 20 des règlements pris en vertu de la Partie VI ne pourrait pas être maintenu même s’il représentait la partie d’un système autorisant le Parlement à réglementer tout particulièrement en tant que tel le mouvement des marchandises importées. L’article 20 n’a pas pour objet de conférer à l’Office national de l’énergie le pouvoir de régir les mouvements d’essence importée. Il a pour objet l’autorisation d’interdire à un détenteur de licence, comme condition d’obtention d’une licence, de transporter sans le consentement de l’Office, «de l’essence à moteur» de l’est de la ligne précitée dans le reste de l’Ontario. En d’autres termes, cette condition s’applique à toute essence à moteur que possède le détenteur de la licence même si elle est produite au Canada. Ceci ne constitue certainement pas une loi qui a pour objet de réglementer les marchandises importées.
Une fois qu’il est clair que la réglementation des mouvements d’essence effectués en vertu de la condition autorisée par l’article 20(4) n’est pas partie intégrante d’une loi réglementant le commerce international ou interprovincial en tant que tel, vouloir réglementer ces mouvements ne peut conduire qu’à un échec en vertu de la jurisprudence CANADIAN FEDERATION OF AGRICULTURE v. ATTORNEY-GENERAL FOR QUEBEC AND OTHERS (1951 A.C. 179).
Ce jugement n’a donné lieu à aucun pourvoi mais prestement, le 12 août 1970, les règlements d’application furent modifiés de manière à donner à l’art. 20 sa forme actuelle, savoir:
20. (1) Au présent article et à l’article 21, le terme «consommation» signifie l’introduction de pétrole dans des réservoirs raccordés à un moteur à combustion interne en vue d’alimenter ce moteur.
(2) Lorsque l’Office est d’avis que l’importation de pétrole faisant l’objet d’une demande de licence d’importation au Canada est compatible avec la mise en valeur et l’utilisation des ressources pétrolières canadiennes, il peut délivrer une licence d’importation de pétrole pour fins de consommation
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dans la région du Canada indiquée dans la licence en quantités, à l’époque et par les ports d’entrée qu’il juge appropriés.
(3) Toute licence délivrée par l’Office en vertu du paragraphe (2) peut être délivrée à la condition que le pétrole à importer sera consommé dans la région du Canada indiquée dans la licence.
(4) Lorsque l’Office n’est pas raisonnablement sûr que la consommation du pétrole à importer se fera dans la région du Canada spécifiée dans la demande de licence et que les modalités de la licence seront respectées, il ne doit pas accorder la licence demandée.
En vertu des règlements modifiés, l’Office national de l’énergie a rejeté les demandes de licences d’importation d’essence dans certaines régions de l’Ontario et il a en outre refusé de délivrer des licences d’importation en d’autres régions sans une déclaration précisant que l’essence ainsi importée serait, en fait, utilisée dans ces régions-là. Sur ce, des procédures furent entamées en Cour de l’Échiquier par voie d’action déclaratoire contre le Procureur général du Canada, défendeur, et l’Office national de l’énergie, mis-en-cause.
L’action a été instruite par M. le Juge Dumoulin et rejetée par jugement[3] du 16 septembre 1970, l’ordonnance se lisant comme suit:
L’action déclaratoire en nullité intentée par la demanderesse est rejetée; la Cour, déclarant en outre que le schème législatif dont il s’agit est intra vires du Parlement et du Gouverneur en Conseil, condamne ladite demanderesse en tous les dépens.
Par permission spéciale accordée le 6 octobre 1970, un appel a été interjeté en cette Cour. L’avis relatif à la question constitutionnelle a été dûment signifié. Le Procureur général du Québec est intervenu pour appuyer la contestation de la réglementation, et le Procureur général de l’Alberta, pour défendre le jugement. Vu l’urgence d’une question touchant une entrave à des transactions commerciales importantes, l’audition du pourvoi a eu lieu les 23 et 24 novembre 1970 par suite d’ordres spéciaux à ce sujet. A la fin de l’audience, M. le Juge en chef a annoncé l’arrêt de cette Cour en ces termes:
Nous sommes tous d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens; le dispositif du jugement de la Cour de
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l’Échiquier devant cependant être modifié de façon à se lire comme suit: L’action déclaratoire en nullité intentée par la demanderesse est rejetée avec dépens. Il n’y a aucune adjudication quant aux dépens en ce qui concerne les intervenants.
L’appelante n’a pas contesté l’autorité fédérale en matière d’importation proprement dite. Elle s’en est prise exclusivement à la réglementation du commerce du produit importé, au niveau de la distribution au consommateur. Sur cette question, je veux d’abord citer ce passage des motifs de M. le Juge Duff (alors juge puîné) dans l’affaire Lawson[4]:
[TRADUCTION] La portée qu’on pourrait attribuer à la rubrique n° 2, art. 91 (s’il fallait considérer uniquement le sens ordinaire des mots, hors contexte) a été nécessairement restreinte, afin de préserver de toute diminution, sinon d’extinction effective, le degré d’autonomie dont les provinces étaient destinées à jouir d’après le programme d’ensemble de la loi. On a donc jugé nécessaire de dire que cette rubrique ne comprend pas la réglementation, par un système de licences, d’un commerce en particulier dans les limites d’une province donnée ou de toutes les provinces. Mais il ne manque pas de précédents pour appuyer la thèse que sont dans le cadre de cette rubrique-là: la réglementation du commerce extérieur, c.-à-d. le commerce entre le Canada et des pays étrangers, aussi bien que la réglementation de choses dans lesquelles un intérêt interprovincial entre en jeu, ou la réglementation nécessaire comme auxiliaire de quelque mesure fédérale en rapport avec le commerce en général dans tout le pays, et touchant des matières non visées par l’art. 92, comme, par exemple, la constitution de compagnies à charte fédérale.
L’appelante a fortement insisté sur les extraits suivants des motifs du savant Président en la première cause:
Ni la Partie VI (de la Loi), ni le règlement, ni les deux ensemble n’ont la prétention d’être un règlement pris par le Parlement sur le commerce interprovincial en tant que tel et ne peuvent se réclamer de la compétence législative du Parlement comme pouvaient le faire certaines parties de la Loi sur la Commission canadienne du blé dans l’arrêt STEPHEN FRANCIS MURPHY v. CANADIAN PACIFIC RAILWAY COMPANY (1958 R.C.S. 626)
* * *
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Dans l’arrêt SHANNON v. LOWER MAINLAND DAIRY PRODUCTS BOARD (1938 A.C. 708), après avoir soutenu que le plan d’organisation du marché provincial attaqué en l’espèce n’empiétait pas sur l’article 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique parce que la législation [TRADUCTION] «se borne à la réglementation des opérations qui ont lieu entièrement dans la province et que, par conséquent, elle relève des pouvoirs assignés à la législature», lord Atkin a déclaré aux pages 718 et 719:
[TRADUCTION] Leurs Seigneuries n’admettent pas que les produits naturels, tels qu’ils sont définis dans la loi, sont uniquement des produits naturels provenant de la Colombie-Britannique. …Il est cependant évident que la loi vise uniquement les produits de la province même.
Dans l’arrêt HOME OIL DISTRIBUTORS LTD. v. ATTORNEY-GENERAL OF BRITISH COLUMBIA (1940 R.C.S. 444), un système provincial de réglementation et de contrôle des industries du charbon et du pétrole en Colombie-Britannique qui autorisait expressément une commission à fixer les prix du charbon ou des produits pétroliers de gros ou de détail, a été jugé bon en application de l’arrêt SHANNON (voir ci-dessus), bien qu’il ait été attaqué pour tentative, de la part de la Province, d’intervention dans le commerce international des produits pétroliers et que, sans aucun doute, une partie, si ce n’est l’ensemble du produit réglementé en cause, était importée.
D’après la jurisprudence ayant retenu mon attention, je conclus donc qu’une fois que les marchandises sont importées au Canada, elles tombent habituellement, du point de vue de la réglementation du trafic, dans la même catégorie que les marchandises produites au Canada et doivent donc être réglementées du point de vue du trafic, par le Parlement ou les assemblées législatives selon qu’elles empruntent des voies les menant à des destinations situées soit à l’intérieur soit à l’extérieur de la province où elles se trouvent.
Il faut signaler que les affaires Shannon et Home Oil traitaient toutes deux de la validité de règlements provinciaux visant des commerces locaux. Il y a été décidé que la compétence provinciale, en matière de transactions ayant lieu entièrement dans les limites de la province, s’étend ordinairement aux produits en provenance d’un autre pays ou d’une autre province, aussi bien qu’aux produits locaux. Toutefois, on doit se rappeler que le partage de la compétence constitu-
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tionnelle, prévu par la Constitution canadienne, a souvent comme conséquence un chevauchement de législation. La quatrième proposition de Lord Tomlin dans l’affaire des conserveries de poissons[5], M. le Juge Dumoulin l’a signalé, est la suivante:
[TRADUCTION] (4.) Il peut y avoir un domaine dans lequel les législations provinciales et fédérale chevaucheraient, auquel cas ni l’une ni l’autre ne serait anticonstitutionnelle, si le champ est libre, mais si le champ n’est pas libre et que les deux législations viennent en conflit, celle du fédéral doit prévaloir:…
Cette Cour a suivi ce principe récemment dans certaines causes, notamment: Smith c. La Reine[6], O’Grady c. Sparling[7] et Stephens c. La Reine[8]. Il est clair, par conséquent, que l’existence et la portée de la compétence des provinces en matière de réglementation de commerces spécifiques dans les limites d’une province n’est pas l’unique critère à considérer pour décider de la validité d’un règlement fédéral visant un tel commerce. Au contraire, ce n’est pas une objection lorsque la législation attaquée fait partie intégrante d’une réglementation du commerce international ou interprovincial, une fin qui déborde clairement le cadre de la compétence provinciale et s’insère dans le champ d’action exclusif du fédéral. La règle doit être la même qu’à l’égard du droit criminel au sujet duquel M. le Juge Duff (alors juge puîné) a dit dans Gold Seal Ltd. c. Attorney General of Alberta[9]:
[TRADUCTION] La plupart des lois à caractère répressif portent accessoirement ou incidemment atteinte aux droits civils. Mais si, de par leur caractère véritable, elles ne portent pas «sur» le sujet: «la propriété et les droits civils» dans les provinces, au sens de l’article 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, cela n’est pas alors une objection…
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En l’espèce, le par. 2 de l’art. 20 des Règlements montre clairement que les mesures que les dispositions attaquées visaient à mettre en œuvre constituent une réglementation des importations d’un produit donné, dans le but de favoriser l’exploitation et l’utilisation des ressources pétrolières du Canada. La restriction à une région déterminée, appliquée à la distribution du produit importé, a pour but de réserver le marché en d’autres régions au profit des produits en provenance d’autres provinces canadiennes. Par conséquent, le caractère véritable de la législation est un aspect de l’administration d’un programme de mise en marché extra-provinciale, comme dans Murphy c. C.P.R.[10]. Dans ces conditions, l’entrave au commerce local, restreinte comme elle l’est à un produit importé, forme partie intégrante de la réglementation des importations dans l’évolution d’une politique extra-provinciale et on ne saurait la qualifier d’«empiétement injustifié sur une compétence provinciale».
L’appelante a soutenu que les conclusions du Président dans la première cause ont force de chose jugée, attachant une grande importance à la forme de son jugement de même qu’à la partie de ses motifs dont j’ai déjà cité des extraits et qui se termine ainsi:
Il me semble donc que ce n’est pas un aspect particulier de cette catégorie du droit réglementant le trafic international que la Partie VI représente lorsqu’elle confère à l’Office les pouvoirs de régir à l’intérieur d’une province déterminée les mouvements de marchandises importées après leur importation.
Comme je l’ai déjà signalé, la conclusion ultime du savant Président ne s’appuyait pas sur ce motif-là, car il a ensuite fait remarquer, dans un passage déjà reproduit, que l’art. 20 des Règlements n’était pas «une loi qui a pour objet de réglementer les marchandises importées», car il visait alors «toute essence à moteur». Cet énoncé suffisant à justifier sa conclusion à l’invalidité du règlement, il est impossible de dire que l’autre motif en est inséparable. Il est par conséquent inutile de considérer jusqu’à quel point ce juge-
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ment peut avoir force de chose jugée sur une question de droit autre que la validité des dispositions contestées comme inconstitutionnelles.
A ce propos, je me sens tenu de dire, en toute déférence, que les termes du prononcé, tant dans la première cause que dans celle-ci laissent à désirer. Évidemment, en statuant sur la validité de dispositions législatives, il faut considérer le programme de la législation. Cependant, la conclusion à tirer ne doit porter que sur la validité ou l’invalidité des dispositions à l’étude. Un prononcé sur la validité ou l’invalidité du programme sous-jacent introduit un élément d’imprécision à éviter. Pour ce motif, il a été jugé nécessaire, en confirmant le jugement de la Cour de l’Échiquier, de rayer de la décision en l’espèce la déclaration formelle de validité du programme législatif. Comme l’a dit le Juge Locke, parlant au nom de la majorité dans Murphy c. C.P.R.[11]:
[TRADUCTION] …en s’acquittant du difficile devoir de trancher des questions relatives à l’interprétation des art. 91 et 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, il est sage de trancher chaque affaire qui se présente sans entrer plus avant dans l’interprétation de la loi qu’il n’est nécessaire pour trancher la question particulière à l’étude.
Le juge de première instance n’a pas jugé nécessaire de traiter explicitement de la prétention que, vu la définition donnée à «importation» à l’al. (g) de l’art. 2 de la Loi, l’art. 20 des Règlements n’entrait pas dans le champ d’application de l’art. 85 de la Loi. Il a nettement eu raison de rejeter cette prétention. Rien n’indique que les conditions de licences que peut prescrire le Règlement doivent prendre fin à l’entrée du produit au Canada et ne peuvent pas se rattacher à son utilisation subséquente. Au contraire, des dispositions se rattachant à l’utilisation de certains produits sont depuis longtemps monnaie courante dans le Tarif des douanes.
Le jugement des Juges Martland, Judson et Laskin a été rendu par
LE JUGE LASKIN — J’appuie le rejet du pourvoi, annoncé par M. le Juge en chef à la fin de l’audi-
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tion, car je souscris au motif invoqué par mon collègue le Juge Pigeon que le Parlement a validement exercé son pouvoir reconnu de réglementer l’entrée de marchandises en provenance de pays étrangers, en insérant dans la réglementation une disposition restreignant l’aire de distribution des marchandises au Canada par l’importateur.
Appel rejeté avec dépens.
Procureurs de la demanderesse, appelante: Langlois, Laflamme & Gaudreau, Québec.
Procureur du défendeur, intimé: R. Bédard, Ottawa.
Procureurs du Procureur général de Québec: Pouliot, Mercure, Lebel & Prud’homme, Montréal.
Procureurs du Procureur général de l’Alberta: Gowling & Henderson, Ottawa.
[1] [1970] R.C.É. 535. 15 D.L.R. (3d) 177.
[2] [1970] R.C.É. 513, 15 D.L.R. (3d) 164.
[3] [1970] R.C.É. 534, 15 D.L.R. (3d) 177.
[4] [1931] R.C.S. 357 à 366, [1931] 2 D.L.R. 193.
[5] [1930] A.C. 111 à 118, [1929] 3 W.W.R. 449, [1930] 1 D.L.R. 194.
[6] [1960] R.C.S. 776, 33 C.R. 318, 128 C.C.C. 145, 25 D.L.R. (2d) 225.
[7] [1960] R.C.S. 804, 33 C.R. 293, 33 W.W.R. 360, 128 C.C.C. 1, 25 D.L.R. (2d) 145.
[8] [1960] R.C.S. 823, 33 C.R. 312, 33 W.W.R. 379, 128 C.C.C. 21, 25 D.L.R. (2d) 296.
[9] (1921), 62 R.C.S. 424 à 460, [1921] 3 W.W.R. 710, 62 D.L.R. 62.
[10] [1958] R.C.S. 626, 77 C.R.T.C. 322, 15 D.L.R. (2d) 145.
[11] [1958] R.C.S. 626 à 628, 77 C.R.T.C. 322, 15 D.L.R. (2d) 145.
