Cour suprême du Canada
Judson c. Governors of University of Toronto, [1971] R.C.S. 553
Date: 1971-12-20
Walter B. Judson et Marjorie E. Judson Appelants;
et
The Governors of the University of Toronto Intimée.
Edward Clair Dunn et Laura May Dunn Appelants;
et
The Governors of the University of Toronto Intimée.
1971: les 27 et 28 octobre; 1971: le 20 décembre.
Présents: Les Juges Judson, Ritchie, Hall, Spence et Pigeon.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
APPEL d’un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario[1], modifiant une sentence de l’Ontario Municipal Board qui avait accordé une indemnité aux appelants à l’égard des propriétés dont on les avait expropriés pour les fins de l’Université de Toronto. Appel accueilli en partie, le Juge Judson étant dissident en partie.
James A. Taylor, c.r., et James Wallace, pour les appelants.
Pierre Genest, c.r., et William G. Scott, pour l’intimée.
LE JUGE JUDSON (dissident en partie) — Je suis d’accord avec les motifs rendus par la majorité de la Cour d’appel relativement aux deux questions soulevées dans cet appel, soit le rejet d’une indemnité supplémentaire et le refus d’accorder un intérêt, et les fais miens.
Je suis d’avis de rejeter l’appel.
Le jugement des Juges Ritchie, Hall, Spence et Pigeon a été rendu par
LE JUGE RITCHIE — Il s’agit d’un appel d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (M. le Juge
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Laskin, alors juge d’appel, étant dissident en partie), laquelle a modifié une sentence de l’Ontario Municipal Board (ci-après nommée la «Commission») du 29 mai 1969 accordant une indemnité aux appelants à l’égard des propriétés dont on les avait expropriés, à Scarborough, pour les fins de l’Université de Toronto. La propriété Judson consistait en un lot rectangulaire de trois acres, tandis que la propriété Dunn, également de forme rectangulaire, contenait environ deux acres. Il y avait une maison sur les deux propriétés, et aussi une grange sur le terrain Judson.
A la requête des avocats des parties, les deux demandes furent entendues conjointement par la Commission, dont la sentence peut se résumer comme suit:
M. & Mme Judson
M. & Mme Dunn
Valeur marchande, maison et lot...............................
$19,500.00
$19,000.00
Valeur marchande, reste du terrain...........................
20,100.00
12,500.00
Valeur particulière pour le propriétaire.....................
1,000.00
5 pour cent de la valeur marchande de la partie résidentielle..................................................................
975.00
950.00
Améliorations dont la valeur marchande ne tient pas compte..................................................................
1,000.00
$42,575.00
$32,450.00
Indemnité supplémentaire, article 15........................
9,200.00
9,000.00
Frais de déménagement............................................
500.00
300.00
Frais juridiques et d’arpentage, et autres frais non recouvrables................................................................
475.00
450.00
$52,750.00
$42,200.00
Le plan d’expropriation a été enregistré le 9 avril 1965, mais l’audience devant la Commission n’eut lieu qu’en mars 1969. Entre-temps, les Dunn aussi bien que les Judson purent rester en possession des biens-fonds, ne payant ni loyer ni taxes, utilisant leurs propriétés et en jouissant
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aussi pleinement et dans la même mesure qu’ils le faisaient avant l’expropriation.
Les questions à régler en cet appel découlent du fait qu’à l’époque de l’enregistrement du plan en avril 1965, les dispositions de la Loi The Expropriation Procedures Act, 1962-63 (Ont.), c. 43, régissaient les expropriations dans la province de l’Ontario et qu’avant la date de l’audition par l’arbitre, l’Expropriations Act, 1968-69 (Ont.), c. 36, avait été adopté. A l’instar de M. le Juge Schroeder, dont la majorité de la Cour d’appel a adopté les motifs, je crois opportun d’appeler la première de ces deux lois «l’ancienne Loi», et la seconde, «la nouvelle Loi».
Je crois qu’il convient d’étudier, en premier lieu, les dispositions de l’art. 46(1) de la nouvelle Loi qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 46. (1) La présente loi s’applique à l’égard des expropriations pour lesquelles un plan n’a pas été enregistré sous le régime de l’article 4 de la loi The Expropriation Procedures Act, 1962-63 avant l’entrée en vigueur de la présente loi, et une expropriation pour laquelle un plan a été enregistré sous le régime de l’article 4 de ladite loi avant l’entrée en vigueur de la présente loi doit se poursuivre conformément à la loi The Expropriation Procedures Act, 1962-63, sauf que, si les parties ne se sont pas entendues sur l’indemnité et si aucune preuve n’a été produite devant un tribunal, autre que le tribunal de négociation, sous le régime de la loi The Expropriation Procedures Act, 1962-63, les articles 13 à 21, 23, 24, 29, 33, 34, 35 et 42 y sont applicables.
A mon sens, la portée de cet article dans les circonstances révélées ici est que les expropriations sont régies par l’ancienne Loi, sauf dans la mesure où ses articles sont incompatibles avec les articles de la nouvelle Loi énumérés à la fin de l’art. 46(1). Il s’ensuit que les articles 13 à 21, 23, 24, 29, 33, 34, 35 et 42 de la nouvelle Loi s’appliquent aux expropriations dont il est question ici, mais qu’à tous autres égards, ces expropriations sont régies par les dispositions de l’ancienne Loi.
Les valeurs de $42,575 pour la propriété Judson et $32,450 pour la propriété Dunn, fixées par la Commission aux montants applicables à
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la date de l’expropriation, n’ont pas été contestées devant la Cour d’appel ni en cette Cour, mais la Commission a adjugé une indemnité supplémentaire sous forme d’allocation destinée à tenir compte de la hausse de valeur des propriétés entre la date de l’enregistrement du plan et celle de l’audience. Cette indemnité supplémentaire est due au fait que l’on avait estimé que la valeur de propriétés semblables dans Scarborough avait augmenté de 1 pour cent par mois, de sorte que l’augmentation de 47 pour cent intervenue dans la valeur marchande des maisons et des lots a servi de base à la fixation du montant de l’indemnité supplémentaire.
En tenant compte de ce facteur de hausse de valeur, la Commission s’est fondée sur l’interprétation qu’elle donne à l’art. 15 de la nouvelle Loi, qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 15. Sur demande à cet effet, la Commission doit, par ordonnance, après avoir fixé, sous le régime du paragraphe 1 de l’article 14, la valeur marchande des terrains dont le propriétaire se servait à des fins résidentielles, adjuger tel montant supplémentaire d’indemnité qui, de l’avis de la Commission, est nécessaire pour permettre au propriétaire de se réinstaller dans un logement équivalant au moins au logement exproprié.
(Les italiques sont de moi.)
L’article 13(2) (d) de la nouvelle Loi prévoit que:
[TRADUCTION] 13. (2) Lorsque le terrain d’un propriétaire est exproprié, l’indemnité payable au propriétaire est basée sur…
(d) toutes difficultés particulières de réinstallation,…
et la Commission a estimé que lorsqu’on lit cet article en se référant à l’art. 15, il faut comprendre que le propriétaire doit avoir droit à telle indemnité supplémentaire qui serait nécessaire pour lui permettre de se procurer un logement équivalant à celui qu’il a cédé et que cette indemnité doit être fixée au montant applicable à la date de l’audience.
La Cour d’appel, à l’unanimité, s’est dite d’avis que le «montant supplémentaire d’indemnité» visé par l’art. 15 devait être fixé au montant applicable à la date d’enregistrement du plan et que
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rien ne justifiait l’adjudication d’une indemnité supplémentaire fondée sur la hausse estimative de la valeur de propriétés semblables entre cette date-là et la date de l’audience.
Dans ses motifs de jugement rendus au nom de la Cour d’appel et reproduits à 11 D.L.R. (3d) 22, M. le Juge Schroeder signale (à la p. 26):
[TRADUCTION] Il est bien établi que, sauf si la loi autorisant l’expropriation de biens‑fonds contient des dispositions spécifiques en ce qui concerne une telle date, la propriété doit être évaluée au montant applicable à la date de la prise de possession.
Les dispositions de la nouvelle Loi qui ont trait à la date de fixation de l’indemnité (art. 10) ne sont pas déclarées applicables à la présente instance par l’art. 46 et il me paraît par conséquent que les dispositions législatives déterminantes se trouvent dans l’ancienne Loi qui prévoit, à l’art. 12, que, dans des circonstances semblables à celles que nous avons ici, l’«indemnité… est fixée au montant applicable à la date de l’enregistrement du plan…»
Je conviens que l’art. 13(2) (d) et l’art. 15 de la nouvelle Loi ont pour effet de prévoir le paiement de l’indemnité supplémentaire qui est nécessaire pour permettre au propriétaire de se réinstaller dans des lieux équivalant au moins à ceux qui ont été expropriés mais, à mon avis, l’indemnité doit être fixée «au montant applicable à la date de l’enregistrement du plan» et, comme l’a dit M. le Juge Schroeder (à la p. 27):
[TRADUCTION] Il n’existe absolument aucune preuve de nature à étayer la demande d’indemnité supplémentaire fixée suivant le calcul applicable au 9 avril 1965, ou l’octroi de telle indemnité, conformément aux dispositions de l’art. 13(2) (d) et de l’art. 15 de la nouvelle Loi.
Ne serait-ce que pour cette seule raison, je conviens avec la Cour d’appel que les allocations consenties par la Commission à titre d’indemnité supplémentaire, en vertu de l’art. 15 de la nouvelle Loi, doivent être annulées, et je souscris également aux autres raisons données par M. le Juge Schroeder pour infirmer cette partie de la
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décision de la Commission, faisant mien le passage suivant de ses motifs (aux pages 27 et 28 du recueil):
[TRADUCTION] On peut énoncer le problème d’une autre manière. Sauf dispositions expresses prévoyant le contraire, tous les éléments de l’indemnité sont déterminables à un moment précis, et, dans la présente instance, ils le sont à la date de l’enregistrement du plan. Par conséquent, une hausse de valeurs marchandes, établie suivant le calcul applicable à la date de l’audience, ne constitue pas un facteur dont il faut tenir compte dans la détermination de l’indemnité payable aux propriétaires. Il n’y a pas lieu de s’étendre sur la signification des mots «toutes difficultés particulières de réinstallation» qui figurent à l’art. 13(2) (d) de la nouvelle Loi, mais on peut dire que ces mots ne comprennent pas une hausse de valeurs marchandes postérieure à la date à laquelle doit s’appliquer la fixation de l’indemnité. Il n’existe aucune preuve autorisant l’octroi d’une indemnité supplémentaire pour quelque autre motif; donc, que l’on interprète l’art. 13(2) (d) de façon distributive ou conjonctive, le résultat doit être contraire aux prétentions des réclamants.
La seconde question que soulève le présent appel découle du fait que la Commission a alloué un intérêt sur les sommes de $42,575 et $32,450, au taux de 6 pour cent l’an, à compter de la date de l’enregistrement du plan, et un intérêt au même taux sur le solde de l’indemnité adjugée, à compter de la date de la décision de la Commission.
En rejetant ces allocations d’intérêts, la majorité de la Cour d’appel a déclaré appliquer les dispositions de l’art. 34(1) de la nouvelle Loi dont voici le texte:
[TRADUCTION] 34. (1) Sous réserve du paragraphe 4 de l’article 25, le propriétaire de terrains expropriés a droit à ce qu’un intérêt lui soit payé sur la partie de la valeur marchande de son droit réel immobilier, et la partie de toute allocation à laquelle il a droit du fait que son terrain est défavorablement atteint, qui restent dues de temps à autre, au taux de 6 pour cent par an calculé à compter du jour où le propriétaire cesse d’habiter les lieux ou d’en faire une utilisation productive.
Se fondant sur son interprétation de cet article, M. le Juge Schroeder a conclu (à la p. 28) que:
[TRADUCTION] Il est on ne peut plus clair dans la loi qu’un propriétaire qui continue d’habiter les lieux expropriés ou d’en faire une utilisation produc-
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tive n’a pas droit à l’allocation d’un intérêt sur l’indemnité durant la période où il habite les lieux ou en fait une utilisation productive, mais qu’il y a droit uniquement à partir de l’instant où il cesse de bénéficier d’une telle utilisation. En l’espèce, chacun des résidents avait encore la possession et la jouissance des lieux le jour de l’audience. Manifestement, il ne peut donc leur être alloué de l’intérêt qu’à partir du jour où ils cèdent la possession de la propriété et jusqu’au jour du paiement de l’indemnité adjugée.
Bien respectueusement, il me paraît qu’en appliquant l’art. 34(1) aux circonstances actuelles, M. le Juge Schroeder a omis de donner toute leur portée aux premiers mots de l’article, qui subordonnent les dispositions de cet article à celles du par. 4 de l’art. 25 de la nouvelle Loi, qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 25. (4) Si un propriétaire enregistré ne reçoit pas signification de l’offre qui doit lui être signifiée, conformément au paragraphe 1, dans le délai fixé par le paragraphe 1 ou l’ordonnance d’un juge sous le régime du paragraphe 3, ou par convention, l’omission n’invalide pas l’expropriation mais l’intérêt sur la partie non payée de toute indemnité payable à ce propriétaire enregistré doit être calculé à compter de la date de l’enregistrement du plan.
En rendant l’art. 34(1) applicable, par l’effet des dispositions de l’art. 46(1), aux circonstances de l’espèce, le Parlement, à mon avis, n’a fait rien de plus que reprendre l’art. 25(4) dans la mesure où les dispositions dudit article portent sur le temps à partir duquel l’intérêt doit être calculé, temps qui est le même que celui qui est prévu à l’art. 8(3) de l’ancienne Loi; mais je ne crois pas que les dispositions de l’art. 25(1), qui fixent à trois mois le délai prescrit pour la signification de l’offre, ni celles de l’art. 25(3) qui ont trait à la prolongation de ce délai, étaient destinés à être comprises dans l’art. 34(1) tel qu’il est rendu applicable aux circonstances de l’espèce par l’effet de l’art. 46(1).
Selon l’art. 8(1) de l’ancienne Loi, qui était en vigueur à l’époque des expropriations en cause, le délai prévu pour la signification de l’offre était de six mois à compter de la date d’enregistrement du plan et je ne pense pas que le législateur ait voulu imposer des intérêts de pénalité en vertu de l’art. 25(4) de la nouvelle Loi, pour défaut de signifier l’offre dans un délai de trois mois (con-
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formément à l’art. 25(1)), dans le cas d’une expropriation qui a eu lieu lorsque le délai de signification était de six mois. Aucune question ne se pose à cet égard dans la présente affaire, car l’offre n’a été signifiée que sept mois après l’expropriation, mais les circonstances dont j’ai fait mention montrent bien que la disposition pénale qui s’applique en l’espèce est l’article 8 de l’ancienne Loi, et en particulier le par. (3) de Fart. 8 qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 8… (3) Si l’offre qui doit être signifiée conformément au paragraphe 1 n’est pas signifiée dans le délai fixé par le paragraphe 1 ou l’ordonnance d’un juge sous le régime du paragraphe 2, l’intérêt sur toute indemnité payable au propriétaire enregistré doit être calculé à compter de la date de l’enregistrement du plan.
Le but et l’effet, tant de cet article que de l’art. 25(4) de la nouvelle Loi sont, à mon avis, d’infliger une pénalité à l’autorité expropriante qui n’a pas signifié une offre dans le délai prescrit et la pénalité infligée par les deux articles est le paiement d’un intérêt calculé à compter de la date de l’enregistrement du plan. A la différence de M. le Juge Schroeder, je ne crois pas que l’utilisation du mot «calculé» au lieu du mot «payé» à la dernière ligne de ces deux articles modifie le caractère pénal de la disposition visant l’intérêt et je suis d’accord avec M. le Juge Laskin lorsqu’il dit, dans ses motifs de dissidence (à la p. 34):
[TRADUCTION]… qu’on invoque, en raison des faits, l’art. 8(3) de l’ancienne Loi ou l’art. 25(4) de la nouvelle, dans l’un et l’autre cas l’effet sur l’art. 34 est le même; la disposition particulière l’emporte sur la généralité de ce dernier article en ce qui concerne la date à partir de laquelle l’intérêt est calculé.
Je fais également miennes les vues qu’exprime M. le Juge Laskin aux pages 33 et 34:
[TRADUCTION] Il est donc évident que le propriétaire exproprié est fondé à recevoir des intérêts sur la portion pertinente de l’indemnité uniquement à compter du moment où il se dessaisit des biens, si l’offre d’indemnité est faite à temps; et si l’offre n’est pas faite à temps, que la possession ait été transmise ou non, la loi elle-même fixe la date à compter de laquelle des intérêts doivent être payés. Étant donné qu’il appartient à l’autorité expropriante à la fois de faire l’offre d’indemnité et de chercher à entrer en possession des biens, son retard à l’un ou l’autre ou l’un et l’autre égard ne peut raisonnablement être
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traité comme étant sans importance du simple fait qu’il donne au propriétaire exproprié un avantage qui lui aurait été refusé selon les principes découlant de lois différentes de celles maintenant en vigueur. L’ancienne et la nouvelle Lois indiquent en termes formels les conséquences du défaut de faire à temps une offre d’indemnité. Les deux Lois, comme leur histoire le fait clairement voir, ont été conçues (la dernière mieux que la première) pour améliorer la situation d’un propriétaire de biens-fonds face à l’autorité expropriante. Je ne vois donc dans cette loi aucun élément d’équité en vertu duquel nous serions fondés à en contourner les prescriptions en faveur d’une autorité expropriante qui a manqué à son obligation. Il faut aussi se rappeler que la valeur du terrain est gelée à la date de la prise de possession, et c’est là un facteur pertinent qui doit jouer en faveur du réclamant.
Je crois aussi, vu qu’à mon sens l’intérêt sur la valeur attribuée selon les données applicables à la date de l’expropriation devrait courir à compter de la date de l’enregistrement du plan, que le taux d’intérêt devrait être conforme à la loi en vigueur au moment de l’expropriation, et à mon avis ce taux doit être celui que le tribunal chargé de fixer l’indemnité avait le droit d’allouer en vertu des dispositions de l’art. 14(1) de l’ancienne Loi, qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 14. (1) Sous réserve du paragraphe 3 de l’article 8, le tribunal chargé de fixer l’indemnité peut allouer un intérêt sur le montant de l’indemnité au taux de 5 pour cent par année à compter de la date fixée par le tribunal.
Je considère que l’imposition d’un intérêt constitue un des éléments de l’indemnisation et, comme tous ces éléments sont déterminables au même moment, je suis d’avis que l’indemnité allouée devrait porter intérêt au taux en vigueur le jour où l’indemnité a été fixée (c.-à-d. le jour de l’enregistrement du plan).
Compte tenu de tout ce qui précède, je suis d’avis que l’indemnité de $42,575 adjugée aux Judson, et celle de $32,450 adjugée aux Dunn, doivent être confirmées et porter intérêt au taux de 5 pour cent à compter de la date de l’enregistrement du plan. Comme je l’ai déjà signalé, je suis d’accord avec la Cour d’appel de l’Ontario pour annuler les montants d’indemnité supplémentaire qu’a consentis la Commission, qui déclarait par là se conformer à l’art. 15 de la nou-
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velle Loi. Les montants moindres qui ont été adjugés à titre d’indemnité pour les frais de déménagement et les frais juridiques et d’arpentage porteront intérêt au taux de 6 pour cent à partir de la date de la sentence.
En définitive, l’appel est accueilli en partie. Vu que les appelants ont eu gain de cause pour une bonne part, ils ont droit à leurs dépens dans le présent appel.
Appel accueilli en partie avec dépens LE JUGE JUDSON étant dissident en partie.
Procureurs des appelants: James A. Taylor, Toronto.
Procureurs de l’intimé: Cassels, Brock, Toronto.
[1] [1970] 2 O.R. 371, 11 D.L.R. (3d) 22.
