Cour suprême du Canada
Association des Propriétaires des Jardins Taché Inc. et al c. Entreprises Dasken Inc. et al., [1974] R.C.S. 2
Date: 1971-12-20
L’Association des Propriétaires des Jardins Taché Incorporée et Dame Renée Joyal Brossard (Demanderesses) Appelantes;
et
Les Entreprises Dasken Inc. et Aylmer Road Holdings Inc. (Défenderesses) Intimées;
et
La Cité de Hull et autres Mis-en-cause.
1971: les 19 et 20 octobre; 1971: le 20 décembre.
Présents: Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Spence et Pigeon.
EN APPEL DE LA COUR DU BANC DE LA REINE, PROVINCE DE QUÉBEC
APPEL d’un jugement de la Cour du Banc de la Reine, Province de Québec, infirmant un jugement du Juge Ste-Marie. Appel accueilli, les Juges Abbott et Judson étant dissidents.
L.-P. de Grandpré, c.r., v. Bergeron et Ronald Bélec, pour les demanderesses, appelantes.
J. Martineau, c.r., et M. Schacter, c.r., pour les défenderesses, intimées.
A. Geoffrion, c.r., et M. Beaudry, pour les mis-en-cause, intimés.
Le jugement du Juge en Chef Fauteux et des Juges Martland, Ritchie, Spence et Pigeon a été rendu par
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LE JUGE PIGEON — Le pourvoi est formé avec autorisation spéciale à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la province de Québec, en date du 24 mars 1971, qui a infirmé le jugement rendu par la Cour supérieure le 9 décembre 1970. Ce jugement accueillait l’action des demanderesses, aujourd’hui appelantes, annulait des permis de construction et enjoignait aux défenderesses, aujourd’hui intimées, de cesser leurs travaux de construction et de remettre les lieux dans l’état où ils étaient avant l’émission des permis.
L’Association des Propriétaires des Jardins Taché Incorporée («l’Association») est une compagnie sans but lucratif et sans capital actions, constituée par lettres patentes délivrées en vertu de la troisième partie de la Loi des compagnies du Québec, en date du 31 octobre 1960. Les objets indiqués dans les lettres patentes sont les suivants:
1. Grouper les membres dans le but d’assurer le développement harmonieux des Jardins Taché, d’encourager la belle tenue des propriétés et de favoriser les activités civiques.----
2. Conserver aux Jardins Taché son caractère essentiellement résidentiel.----
3. Assurer le bien-être et veiller aux intérêts des propriétaires, des locataires et de tous ceux qui sont domiciliés ou résidents dans les Jardins Taché.----
4. Promouvoir et défendre les intérêts des propriétaires et des locataires, faire à cet effet des représentations aux corps publics, et prendre tout autre moyen utile.----
Le lotissement appelé «Jardins Taché» est situé à l’extrémité ouest de la ville de Hull, au nord du boulevard Taché. Il s’étend de la rue St-François aux limites ouest de la ville mais, à l’angle nord-ouest du boulevard Taché et de la rue St-François, se trouve la vaste propriété de l’Orphelinat Ste-Thérèse. A l’origine, celle-ci s’étendait sur quelque 1400 pieds au nord du boulevard Taché et 1000 pieds le long de la rue St-François. La limite ouest était un ruisseau qui rejoignait obliquement le boulevard Taché en formant une pointe dont l’extrémité fut détachée par vente. Le lotissement s’est donc fait à l’entour du terrain de l’Orphelinat, notamment
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de chaque côté de la rue Moncion qui décrit une longue courbe, à une centaine de pieds du pourtour, pour aller finalement aboutir à la rue St-François. C’est sur la rue Moncion que se trouve, au numéro 60, la maison que l’appelante Dame Brossard a acquise le 2 septembre 1970.
Selon le règlement de zonage de la ville de Hull, tout le territoire au nord du boulevard Taché entre la rue St-François et la limite ouest de la ville formait autrefois la zone RC-5. Cela en faisait, suivant l’article 3, une «zone d’habitations unifamiliales, bi-familiales et d’appartements». D’après l’art. 80b de la Charte de la ville, ce zonage ne pouvait être modifié qu’en suivant les formalités de l’art. 426 de la Loi des cités et villes, c’est-à-dire par règlement approuvé «par le vote, pris au scrutin secret, de la majorité en nombre et en valeur des électeurs propriétaires d’immeubles situés dans chaque arrondissement ou zone auxquels s’applique la modification…proposée».
En 1957, cependant, la ville obtint de la Législature que l’art. 80b de sa charte fût remplacé par le suivant (lois de 1956-57, c. 75, art. 4):
80b. Les règlements 596 et 597 de la cité, concernant la construction et le zonage, pourront jusqu’au premier juillet 1957, être amendés par règlements du conseil adoptés par les deux tiers de ses membres, et auront leur effet dès leur approbation par le ministre des affaires municipales et sans autre formalité. A partir du premier juillet 1957, les amendements audits règlements seront soumis aux formalités de l’article 426 de la Loi des cités et villes.
En vertu de cette autorisation, la ville adopta, le 25 juin 1957, le règlement N° 657 par lequel on ajouta la zone suivante:
ZONE CA-22. Cette zone comprend:
a) le côté nord du Boulevard Taché, de l’Orphelinat Ste-Thérèse aux limites ouest de la ville.
Le règlement qui est à l’origine du présent litige porte le numéro 835. Il fut adopté le 2 avril 1963. Il établit la zone RA-2 avec la description suivante:
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RA-2 — De figure irrégulière, bornée au nord par la zone RC-5, telle que décrite au présent règlement; à l’est par la rue St-François étant la limite ouest des zones RA-3 et CB-4; au sud par le boulevard Taché, étant la limite nord des zones CB-4 et CA-22, à l’ouest par la limite ouest de la Cité et la zone CA-22. A soustraire de cette zone, la description des zones P-11 et P-12 telles que décrites au présent règlement.
La description des zones P-11 et P-12 ne présente pas d’intérêt; elles ne sont pas dans le secteur qui nous intéresse. De même, la modification apportée à la zone R-5, pour la réduire en conséquence de l’établissement des nouvelles zones, ne nous éclaire aucunement.
Il convient de noter dès maintenant que les règlements de zonage n’ont pas été accompagnés d’un plan officiel et les descriptions de zones ne comportent aucune référence à un plan déterminé. Cependant, le dossier fait voir que, peu après l’adoption du règlement numéro 835, un plan intitulé «Plan de zonage» a été préparé par ce qu’on y décrit comme «le bureau de l’ingénieur». Il porte la date du 15 mai 1963. La zone CA-22 y est indiquée comme un tout petit quadrilatère au nord du boulevard Taché. La limite ouest est évidemment celle du territoire de la ville. Quant à la limite est, c’est une ligne à peu près perpendiculaire au boulevard Taché et qui semble correspondre à ce qui était alors la limite ouest du terrain de l’Orphelinat déduction faite de la pointe ci-haut mentionnée. La limite nord de la zone est parallèle au boulevard Taché et tirée en partant de l’extrémité nord de la ligne est. Quant à la zone RA-2, on l’indique comme comprenant, jusqu’à la nouvelle limite sud de la zone RC-5, tout le quadrilatère au nord du boulevard Taché entre la rue St-Francois à l’est et les limites de la ville à l’ouest, sauf la zone CA-22 et les zones P-11 et P-12. La rue Moncion, avec les propriétés qui la bordent de chaque côté, se trouve en entier à l’intérieur de ce quadrilatère, de même que tout le terrain de l’Orphelinat.
Le 3 février 1969, un nouveau «Plan de zonage» a été fait. Il porte l’indication: «Préparé par P. Vigèle et J. Labelle, Services techniques». Sur ce document, la zone CA-22 ne
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comprend plus seulement le tout petit quadrilatère déjà mentionné, elle englobe tout le vaste terrain de l’Orphelinat, sauf un quadrilatère de quelque 500 pieds de côté au coin du boulevard Taché et de la rue St-François. Et que devient la zone RA-2? Elle y est en deux morceaux, l’un est le quadrilatère où se trouve le bâtiment de l’Orphelinat, l’autre comprend les propriétés qui bordent la rue Moncion et quelques rues voisines.
Les auteurs du plan de 1969 ne sont pas venus expliquer ce qui s’est passé pour les amener à interpréter ainsi le règlement 835. Un témoin a parlé d’une consultation juridique mais, comme l’auteur n’avait pas été cité comme témoin, la production n’en a pas été permise. Le dossier fait voir cependant que le plan montrant la partie du terrain de l’Orphelinat vendu par acte signé le 6 août 1969, porte la date du 9 décembre 1968. On voit sur ce plan que la partie du lot cadastral que les religieuses n’ont pas vendue, est un quadrilatère au coin nord-ouest du boulevard Taché et de la rue St-François, quadrilatère qui déborde quelque peu, surtout au nord, la partie du lot où se trouve le bâtiment principal de l’Orphelinat et qui est partiellement enclose par un mur de pierre que montre le plan du 3 février 1969 comme une portion de la zone RA-2 séparée du reste par une zone CA-22 qui ne comprend plus seulement le petit quadrilatère à l’ouest du terrain de l’Orphelinat, mais s’étend maintenant jusqu’à la rue St-François et englobe tout le terrain qui doit faire l’objet de l’acte de vente du 6 août 1969.
Le 10 septembre 1970, une partie de ce terrain est revendue à l’intimée Aylmer Road Holdings Inc. («Aylmer»). Cette partie est en bordure de la rue St-François au nord de l’étendue enclose par le mur de pierre. C’est sur ce lopin de terre que l’intimée Entreprises Dasken Inc. («Dasken») a entrepris de construire deux maisons de rapport de dix étages et de 110 appartements chacune. Elle a demandé un permis de construction pour les fondations le 8 septembre 1970 et un permis définitif le 29 septembre
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1970. Ces permis ont été délivrés en considérant l’emplacement des constructions projetées dans la zone CA-22 suivant le plan du 3 février 1969.
Dès le 6 octobre 1970, le jour même où le projet de construction a été annoncé au public, l’Association faisait signifier à la Ville par ses avocats une lettre la mettant en demeure de révoquer les permis. Elle y disait que le terrain où l’on avait entrepris la construction est dans la zone RA-2. La Ville n’ayant pas obtempéré à la mise en demeure, une poursuite a été intentée en Cour supérieure le 21 octobre par l’Association et Dame Brossard. Cette poursuite demande au tribunal de prononcer l’annulation des permis et de décerner contre Dasken et Aylmer une injonction leur enjoignant de cesser les travaux et de remettre les lieux en état. La Ville ainsi que le greffier, l’inspecteur des bâtiments et l’urbaniste ont été assignés comme mis-en-cause.
Le 9 décembre 1970, jugement a été rendu par la Cour supérieure accueillant l’action contre Dasken, Aylmer et la Ville. Le jugement annule les permis, enjoint aux défenderesses Dasken et Aylmer de cesser les travaux et de remettre les lieux dans l’état où ils étaient auparavant. Le motif du jugement est que l’emplacement des constructions entreprises est dans la zone RA-2 où seules les habitations unifamiliales sont permises et que la demanderesse Dame Brossard, propriétaire d’un immeuble dans cette zone, a l’intérêt requis pour intenter l’action.
Ce jugement a été infirmé par un arrêt de la Cour d’appel en date du 24 mars 1971. Les motifs essentiels exprimés au nom du tribunal par M. le Juge Casey sont les suivants:
[TRADUCTION] L’Association n’est propriétaire d’aucun immeuble et le fait que ses membres peuvent avoir l’intérêt exigé par l’article 55 C.P.C. ne l’exempte pas de la règle de l’article 59 C.P.C.
L’autre intimée a acquis sa propriété peu avant le 2 septembre 1970. Les descriptions et les plans étaient disponibles pour consultation et étude et elle a fait cette acquisition en connaissance de cause.
Dans ces circonstances, les intimées avaient le fardeau d’établir que la Cité de Hull a manifestement
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commis une erreur dans l’interprétation qu’elle a donnée aux règlements et plans pertinents. Elles n’ont pas établi cette erreur et pour ce motif, sans examiner les autres questions en litige, je suis d’avis d’accueillir ces appels et de rejeter l’action des intimées.
Disons tout de suite que pour ce qui est de l’Association, la décision de la Cour d’appel est bien fondée. Rien ne permet à cette organisation d’exercer les droits de ses membres. Elle n’allègue pas d’autre qualité que celle qui découle de sa constitution en vertu de la troisième partie de la Loi des compagnies. Elle ne se dit pas propriétaire et se contente d’alléguer que ses membres le sont. La seule décision qu’on nous ait cité sur ce point à l’audition est La Fraternité des Policiers c. La Ville de Montréal[1]. Dans cette cause-là il s’agissait d’un syndicat professionnel régi non par la Loi des compagnies mais par une autre loi qui renferme une disposition lui accordant spécialement le pouvoir d’exercer les droits de ses membres relativement à certains faits portant un préjudice collectif. On ne trouve rien de tel dans la loi qui régit l’Association.
Pour ce qui est de la demanderesse Dame Brossard, les intimées n’ont pas tenté de soutenir le motif donné en Cour d’appel. Elles ont reconnu que les plans de zonage dont il s’agit n’étaient pas des actes officiels de la municipalité, qu’il n’appert pas qu’ils aient jamais été soumis au Conseil de ville, et qu’ils ne font pas partie des règlements de zonage qui n’y réfèrent pas. Toutes les parties devant nous ont été d’accord pour dire que ces plans ne sont que des instruments de travail préparés par les fonctionnaires municipaux pour faciliter l’application des règlements relatifs à la construction. Les intimées n’ont pas entrepris de soutenir que le plan du 3 février 1969 délimite correctement les zones RA-2 et CA-22. Elles ont admis que rien ne permettait d’interpréter la description de la zone RA-2 comme formant deux secteurs distincts séparés par CA-22. La seule prétention qu’elles ont mise de l’avant à l’audition sur l’interprétation du règlement, c’est que la zone CA-22 doit comprendre, non seulement le petit
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quadrilatère au nord du boulevard Taché entre le terrain de l’Orphelinat et la limite ouest de la ville, mais aussi tout le vaste terrain de l’Orphelinat jusqu’à la rue St-François, y compris le quadrilatère au coin nord-ouest du boulevard Taché et de la rue St-François qui n’a pas été inclus dans la vente du 6 août 1969. Le seul argument qu’on ait apporté pour justifier cette interprétation c’est, a-t-on dit, que le mot «de» indique qu’il faut comprendre une partie de ce dont il s’agit, or si l’on en prend une partie quelconque, a-t-on argué, il faut prendre le tout, fut-ce plus de 1,000 pieds.
Cet argument est à rejeter pour plusieurs raisons.
En premier lieu, la lexicologie ne le soutient pas. Tous les dictionnaires reconnaissent à cette préposition de multiples sens. Je me bornerai à citer le passage suivant du Quillet:
il indique le point du départ d’un mouvement, d’une distance — «l’espace qui s’étend du fleuve à la montagne».
De même dans la jurisprudence, je me bornerai à citer un seul arrêt, celui de notre Cour dans Ville de Montréal c. Le Chemin de Fer canadien du Pacifique[2].
La Ville avait conclu avec la Compagnie du chemin de fer une convention comportant l’engagement suivant:
[TRADUCTION] La municipalité s’engage à construire et à entretenir un viaduc pour la circulation le long de la rue Notre-Dame, de la rue Berri à la rue Lacroix, comme l’indique ledit plan…
M. le Juge Girouard, exprimant l’opinion de la majorité, a dit: (p. 401)
[TRADUCTION] Les mots de (from) et à (to) ne sont pas toujours exclusifs. Cela dépend des circonstances de chaque cas. Dans l’hypothèse où C acquiert une parcelle de terrain s’étendant de B à C, les mots sont évidemment exclusifs. Cependant, lorsque l’acte énonce qu’un ouvrage sera construit, comme c’est le cas ici, [TRADUCTION] «le long de la rue Notre-Dame, de la rue Berri à la rue Lacroix, comme l’indique ledit plan, les mots signifient aussi loin que le plan l’indi-
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que, le long de la rue Notre-Dame, mais pas au delà du côté opposé de la rue Lacroix.
Dans la description de la zone CA-22, rien ne permet d’interpréter la mention du terrain de l’Orphelinat autrement que comme une borne ou un point de départ ainsi que dans l’exemple donné par M. le Juge Girouard. De plus, il est bien évident que si l’on avait voulu englober dans cette zone tout le terrain de l’Orphelinat, on aurait indiqué comme limite est la rue St‑François. En général, dans le règlement, c’est par la mention des rues que les zones sont délimitées. La seule raison possible de mentionner le terrain de l’Orphelinat et non la rue St‑François, c’est l’intention de l’exclure de cette petite zone commerciale.
Ce n’est pas tout. Même si le plan de 1963 n’est pas l’œuvre du Conseil et n’a pas une valeur décisive, il constitue cependant une indication qui est loin d’être sans valeur. C’est l’interprétation donnée au règlement de 1957 qui a établi la zone CA-22, tout de suite après la promulgation du règlement de 1963 qui a établi la zone RA-2. C’est une interprétation qui a été maintenue pendant six ans et ne saurait prêter à suspicion comme celle de 1969.
Enfin la description de la zone RA-2 est totalement inconciliable avec la prétention que la zone CA-22 comprend tout le terrain de l’Orphelinat. En effet, la première est décrite comme bornée au sud par le boulevard Taché. Or, selon l’interprétation que l’on propose, la borne au sud serait le terrain de l’Orphelinat. Il est vrai qu’il y a une erreur après la mention du boulevard Taché. Ce qui se trouve entre virgules: «, étant la limite nord des zones CB-4 et CA-22,» est erroné en ce qui concerne la zone CA-22, le boulevard Taché en est la limite sud et non la limite nord. Cette erreur ne touche pas l’essentiel de la description et ne la rend pas incertaine, du moins en ce qui concerne le terrain dont il s’agit dans la présente cause.
Dès que l’on en vient à la conclusion que la zone CA-22 se trouve au nord du boulevard Taché, entre le terrain de l’Orphelinat à l’est et la limite de la ville à l’ouest, il n’y a pas à se
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préoccuper de ce que la description de la zone CA-22, comme celle d’un grand nombre d’autres zones dans les règlements en question, ne définit pas la limite de la zone du côté opposé à la rue le long de laquelle elle est établie. Ainsi que le juge de première instance le signale, même en supposant que la zone CA-22 s’étendrait à l’est jusqu’au terrain occupé par le bâtiment de l’Orphelinat, cette zone demeurerait toujours à l’ouest du terrain de Dasken lequel est au nord de l’Orphelinat.
On a soutenu qu’il fallait donner à un propriétaire de terrain le bénéfice du doute à l’encontre d’une restriction à son droit de l’utiliser comme il lui plaît. Ce principe, même en l’admettant sans réserve, ne peut s’appliquer à la présente cause parce qu’il faut en venir à la conclusion que le terrain dont il s’agit est certainement compris dans la zone RA-2. Il se peut qu’au sujet d’autres terrains, l’absence de description expresse de la limite nord de la zone CA-22 suscite des difficultés. Cela ne saurait être une raison de refuser d’appliquer le règlement à un terrain pour lequel ces difficultés ne se présentent pas. A mon avis, en faisant l’observation ci‑dessus relatée, le juge de première instance n’a pas exprimé un doute sur le bien-fondé de son interprétation de la description de la zone CA-22, il a simplement évité, comme il se doit, de statuer au-delà de ce qui était nécessaire pour les fins de la cause.
Il y a lieu maintenant de voir si l’appelante Dame Brossard avait, comme propriétaire d’une maison dans la zone dont il s’agit, l’intérêt suffisant pour intenter la poursuite. On lui oppose essentiellement les décisions de cette Cour dans Robertson c. La Ville de Montréal[3] et Orpen c. Roberts[4]. Dans cette dernière affaire, il s’agissait d’une demande d’injonction pour empêcher une construction en violation d’un règlement de la ville de Toronto. Il ressort des motifs de la majorité exprimés par M. le Juge Duff, qui n’était pas encore juge en chef, que l’on a considéré comme décisif à l’encontre du droit pour
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un contribuable d’intenter une pareille poursuite le fait que la législature, après avoir en 1904 édicté une loi prévoyant expressément que la municipalité ou un contribuable pourrait demander une injonction au cas de violation d’un règlement de construction, avait ensuite, en 1913, remplacé ce texte par un article qui ne prévoyait la demande d’injonction que par la municipalité.
Quant à Robertson c. La Ville de Montréal, il s’agissait d’une action intentée en Cour supérieure pour faire annuler un contrat accordant un privilège exclusif à une compagnie de transport urbain, de même que le règlement en autorisant la signature. Il a été jugé que, dans ce cas, le demandeur n’avait pas, simplement à titre de contribuable, l’intérêt requis pour intenter une pareille poursuite. Il convient de noter que la Ville de Montréal était alors, comme aujourd’hui, régie par une charte spéciale et non par la loi générale et que rien dans cette charte ne prévoyait, comme dans certains cas le Code municipal et la Loi des cités et villes, la nécessité de l’approbation d’un tel règlement par le vote des contribuables.
Dans un cas où il s’agissait d’un règlement autorisant un emprunt et un contrat pour la construction d’un réseau de distribution d’électricité et où les contribuables demandeurs soutenaient que le règlement n’avait pas obtenu l’approbation requise de la majorité des électeurs propriétaires d’immeubles, cette Cour a admis le recours en confirmant le jugement de la Cour d’appel qui avait déclaré le règlement nul et accordé une injonction. (La Malbaie c. Boulianne[5]). Il est vrai que dans les motifs de la majorité en cette Cour, cette question n’a pas été discutée. La décision rendue n’en implique pas moins que cette Cour a tenu pour bien fondée la décision de la Cour d’appel qui était unanime sur ce point-là, car il est sûr que l’on ne pouvait pas maintenir l’injonction sans admettre que les demandeurs avaient un intérêt suffisant. Le dos-
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sier démontre que ce moyen a été soulevé en cette Cour, le mémoire de l’appelante fait état de l’arrêt Robertson c. La Ville de Montréal. De plus, on y voit qu’en Cour d’appel, M. le Juge Tellier, qui n’était pas encore juge en chef, dit dans des motifs qui n’ont malheureusement pas été publiés:
Est-il nécessaire que les demandeurs aient un intérêt distinct de celui des autres contribuables de la municipalité, pour être admis à poursuivre la nullité du règlement, des résolutions et du contrat dont il s’agit?
L’affirmative ferait aux contribuables de la municipalité, une étrange situation. Un règlement illégal, arbitraire, oppressif, ultra vires même, ne pourrait être attaqué par personne, du moment qu’il affecterait indistinctement tous les contribuables. A la condition de n’épargner personne et de léser à la fois les intérêts de tous, l’autorité municipale pourrait s’affranchir de toute loi et de toute règle, se moquer des contribuables, taxer, emprunter, contracter des dettes au-delà de ce que la loi permet, tout entreprendre, tout risquer et tout compromettre, sans être assujettie au droit de surveillance et de réforme, aux ordres et au contrôle de la Cour Supérieure et de ses juges. Cela ne se peut pas (C.p.c. 50).
Non, un contribuable n’a pas besoin que son intérêt soit distinct de celui des autres pour être admis à poursuivre la nullité d’un règlement qui le taxe illégalement, ou qui assujettit sa propriété autrement qu’en la manière, aux conditions, et dans la mesure que la loi détermine. L’injustice faite aux autres ne saurait l’empêcher de ressentir celle dont il souffre lui-même. Les lois qui défendent aux corporations de s’endetter, ou de taxer, au-delà d’une certaine limite, sont faites dans l’intérêt de tous les contribuables, en commun, et de chacun d’eux, en particulier.
M. le Juge Galipeault s’était exprimé comme suit sur le même point:
Les demandeurs, intéressés comme électeurs et propriétaires de la défenderesse, ayant conclu à la nullité du règlement et du contrat qui s’en est suivi, comme étant radicalement nuls, inexistants et ultra vires des pouvoirs de la défenderesse, il me semble ne pas y avoir de doute qu’ils étaient en droit de procéder devant la Cour Supérieure.
Je ne vois pas comment on pourrait envisager différemment le cas d’un contribuable qui se plaint de ce qu’un règlement qui exige l’approbation de la majorité des électeurs propriétaires d’immeubles n’a pas vraiment obtenu cette
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approbation, et celui d’un contribuable propriétaire d’immeubles dans une zone établie par règlement de construction qui se plaindrait de ce qu’un règlement modifiant ce zonage n’aurait pas reçu l’approbation requise de la majorité des propriétaires d’immeubles situés dans la même zone. Si ce contribuable a le droit d’attaquer un règlement en pareil cas et d’obtenir une injonction pour empêcher qu’il soit mis à effet, à plus forte raison doit-on admettre son recours lorsque, sans même passer un règlement de modification, la municipalité prétend autoriser une construction que le règlement défend. Même si dans le cas présent, la délivrance du permis n’a pas été le fait de la municipalité elle-même, celle-ci en a pris la responsabilité, du moins pour les fins des procédures, en contestant jusqu’au bout la poursuite où elle est assignée comme mise-en-cause.
Que dire maintenant de l’objection formulée devant nous à l’effet que Dame Brossard n’aurait pas prouvé un préjudice pécuniaire découlant des constructions entreprises par Dasken. Il est clair que l’interdiction d’ériger dans la zone autre chose que des résidences unifamiliales a pour but d’y limiter la densité de la population. Il est également évident que si l’on construit 220 logements au lieu d’une vingtaine de maisons sur le terrain dont il s’agit, les conditions du voisinage en seront modifiées. La demanderesse a droit de compter que ces conditions-là ne seront pas changées autrement que par un règlement approuvé de la façon prévue par la loi. Le nombre de membres de l’Association, son objet et son attitude font bien voir l’importance de cette restriction du pouvoir de l’administration municipale en cette matière. L’intérêt qu’a la demanderesse à conserver le caractère résidentiel unifamilial de la zone me paraît suffisant pour justifier sa poursuite.
Décider autrement aurait de singulières conséquences. Si l’administration municipale, au lieu de tolérer les constructions de Dasken en violation du règlement, avait elle-même intenté une poursuite pour faire prononcer la nullité des permis délivrés par son fonctionnaire et réclamé une injonction pour faire cesser les construc-
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tions et obliger le propriétaire à remettre les lieux en état, il est bien sûr que l’on n’aurait pas pu opposer à la poursuite l’absence de preuve de préjudice pécuniaire. Cela découle du paragraphe (1)b de l’art. 426 de la Loi des cités et villes (édicté par l’art. 120 du c. 55 des lois de 1968). Ce texte ne saurait être considéré comme réservant exclusivement à la municipalité le recours en démolition car, en l’absence d’un tel texte le droit à l’injonction et à l’ordre de démolition existe en vertu des principes généraux du droit québécois, ainsi que cette Cour l’a décidé dans Ville de Montréal c. Morgan[6]. Sans doute, l’analogie n’est pas parfaite entre cette dernière affaire et celle qui nous occupe. Il n’en reste pas moins que les droits du contribuable sont régis par le même principe pourvu que soient satisfaites les conditions précisées à l’extrait ci-dessus des motifs de jugement de M. le Juge Tellier dans l’affaire de La Malbaie.
On ne peut certainement pas soutenir ici que la demande d’injonction n’a pas été faite avec toute la diligence requise. Le dossier fait voir que la mise en demeure a été signifiée le jour même où l’entreprise de Dasken a été annoncée. La poursuite a été intentée quinze jours plus tard. Une injonction interlocutoire a été demandée et, le 19 novembre suivant, les parties ont accepté la suggestion du juge d’entendre simultanément l’action et la requête le 1er décembre.
Dans ces circonstances, l’ampleur de la perte qu’implique l’ordre de démolition dépend largement de la décision du propriétaire de prendre le risque de poursuivre activement les travaux après la mise en demeure, l’institution des procédures et la demande d’injonction. Tout en étant d’accord avec le juge de première instance, j’accorderais cependant pour l’exécution de l’ordre de démolition un délai de six mois au lieu de trois mois.
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Sur le tout, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi de l’appelante Dame Renée Joyal Brossard avec dépens contre les intimées Entreprises Dasken Inc., Aylmer Road Holdings Inc. et la Cité de Hull; d’infirmer le jugement de la Cour d’appel et de rejeter avec dépens en faveur de Dame Brossard l’appel des Entreprises Dasken Inc. et Aylmer Road Holdings Inc. de même que celui de la Cité de Hull, ces appels étant accueillis sans dépens contre l’Association des Propriétaires des Jardins Taché Incorporée, et de rétablir, en faveur de la demanderesse Dame Brossard seulement, le jugement de la Cour supérieure en le modifiant toutefois de façon à porter à six mois à compter de la date du jugement de cette Cour le délai pour remettre les lieux en état, l’action et la demande d’injonction étant rejetées sans frais en ce qui concerne l’Association des Propriétaires des Jardins Taché Incorporée.
Le jugement des Juges Abbott et Judson a été rendu par
LE JUGE ABBOTT (dissident) — Par leur action, les appelantes ont demandé la révocation de certains permis de construction, que la Cité de Hull avait accordés à l’intimée Les Entreprises Dasken Inc. pour l’érection de deux maisons de rapport, alléguant que celles-ci étaient construites à un endroit où ce genre d’immeuble est prohibé par les règlements de zonage applicables de la Cité de Hull. Les appelantes ont également demandé une injonction ordonnant de cesser les travaux de construction et un ordre de démolir ce qui avait déjà été fait.
Le savant juge de première instance a accueilli l’action, contestée par la Cité de Hull et par Dasken, mais la Cour d’appel a infirmé son jugement à l’unanimité. Le présent appel, interjeté avec autorisation, est à l’encontre de ce jugement.
Mon collègue le Juge Pigeon expose les faits pertinents dans ses motifs de jugement; il n’est donc pas nécessaire que je les expose de nouveau.
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Dans l’évolution des institutions municipales, le règlement de zonage est un phénomène d’apparition assez récente. La validité de ce genre de règlement tient au pouvoir légal que le législateur provincial peut accorder à une municipalité d’édicter un tel règlement dans l’intérêt général. Tout règlement de ce genre est discriminatoire en ce sens que dans un secteur désigné il prohibe l’érection de certains types d’immeubles et permet celle de certains autres. Comme l’a dit mon collègue le Juge Judson dans l’affaire Township of Scarborough c. Bondi[7]:
[TRADUCTION] La seule délimitation du secteur touché par un tel règlement comporte un élément de discrimination. D’un côté d’une ligne arbitraire, un propriétaire peut être empêché de faire de son immeuble ce qu’un autre propriétaire, qui possède de l’autre côté de la ligne un immeuble semblable en tous points au sien sauf quant à l’emplacement, a la liberté de faire.
Au fond, les règlements de zonage peuvent constituer une forme d’expropriation sans indemnité et il est essentiel que le secteur qu’ils touchent soit décrit de façon claire et précise.
Il est évident que la description contenue aux règlements visant à créer les zones CA-22 et RA-2, en litige dans le présent appel, ne satisfait pas à ce critère. On peut donc se demander, pour ne pas dire plus, si un zonage valide a jamais été établi à l’égard des zones que les règlements désignent comme CA-22 et RA-2.
Ainsi que je l’ai dit plus haut, le savant juge de première instance a conclu que l’érection de l’immeuble que Dasken avait commencé à construire violait le règlement de zonage de la Cité de Hull et il a accordé l’ordonnance enjoignant d’accomplir un acte qui avait été demandée, mais la Cour d’appel a infirmé son jugement à l’unanimité.
Après avoir examiné les faits, le Juge Casey, parlant en son nom et au nom des Juges Hyde et Rivard, dit ceci:
[TRADUCTION] Dans ces circonstances, les intimées avaient le fardeau d’établir que la Cité de Hull a manifestement commis une erreur dans l’interpréta-
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tion qu’elle a donnée aux règlements et plans pertinents. Elles n’ont pas établi cette erreur et pour ce motif, sans examiner les autres questions en litige, je suis d’avis d’accueillir ces appels et de rejeter l’action des intimées.
Je ne suis pas prêt à modifier ces conclusions. Cela, évidemment, suffit à régler le sort de l’appel. Toutefois, puisqu’on a consacré une bonne partie de la plaidoirie devant nous à cette question, je désire ajouter qu’à mon avis l’appelante Dame Brossard n’a pas droit à une injonction ordonnant de cesser les travaux de construction, ni à un ordre de démolir ce qui a déjà été fait, à moins d’établir qu’elle a subi un préjudice personnel. Je partage également l’avis exprimé par la Cour d’appel et par mon collègue le Juge Pigeon que la compagnie appelante n’avait pas l’intérêt nécessaire, en droit, pour intenter la présente action.
A mon avis, en vertu de l’art. 426 (1)b de la Loi des cités et villes, S.R.Q. 1964, c. 193, et selon les principes énoncés par cette Cour dans l’affaire Orpen c. Roberts[8], dans des affaires de zonage comme celle-ci, pareils droits exceptionnels n’appartiennent qu’à la municipalité et non au contribuable individuel. Bien que l’arrêt Orpen c. Roberts ait été rendu dans une affaire ayant pris naissance en Ontario, le principe de droit municipal qu’il établit s’applique également au Québec. Cet arrêt a été cité et approuvé dans les affaires Morissette c. Cité de Québec et al.[9], et La Commission des Champs de bataille Nationaux c. Roussin[10], qui portent toutes deux sur l’application d’un règlement de construction municipal.
Je suis d’avis de rejeter l’appel avec dépens.
Appel accueilli avec dépens quant à Dame Brossard et rejeté sans dépens quant à l’Association des propriétaires des Jardins Taché, les Juges Abbott et Judson étant dissidents.
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Procureurs des demanderesses, appelantes: Boulanger, Bergeron, Bélec, Hamon & Joyal, Hull.
Procureurs des défenderesses, intimées: Mendelson, Rosentzveig, Shacter, Taviss, Shayne, Greenstein & Levitt, Montréal.
Procureurs des mis-en-cause: Beaudry, Beaudry & Sarrazin, Hull.
[1] [1962] C.S. 458.
[2] (1903), 33 R.C.S. 396.
[3] (1915), 52 R.C.S. 30.
[4] [1925] R.C.S. 364.
[5] [1932] R.C.S. 374.
[6] (1920), 60 R.C.S. 393.
[7] [1959] R.C.S. 444.
[8] [1925] R.C.S. 364.
[9] (1935), 59 B.R. 446.
[10] (1928), 66 C.S. 68.
