Cour suprême du Canada
Joseph Investment Corp. c. Cité d’Outremont, [1973] R.C.S. 708
Date: 1972-01-25
Joseph Investment Corp. (Demandeur) Appelant;
et
Cité d’Outremont (Défenderesse) Intimée;
et
Services Sanitaires Sigma Inc. (Mise-en-cause).
1971: le 22 octobre; 1972: le 25 janvier.
Présents: Le Juge en chef Fauteux et les Juges Abbott, Ritchie, Spence et Pigeon.
EN APPEL DE LA COUR DU BANC DE LA REINE, PROVINCE DE QUÉBEC
APPEL d’un jugement de la Cour du Banc de la Reine, province de Québec, modifiant un jugement de la Cour supérieure. Appel accueilli.
B. Pollack, pour la demanderesse, appelante.
Y. Denault, pour la défenderesse, intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE PIGEON — L’appelante est propriétaire de plusieurs immeubles dans la ville d’Outremont. Elle y a ses bureaux ainsi qu’une entreprise d’importation de jute. Le reste est occupé par une quinzaine de locataires. Il s’y trouve des entrepôts, des entreprises de confection, des ateliers industriels, des commerces d’importation, un service de location d’automobiles et deux restaurants. Jusqu’à 1965, la Ville y faisait, par ses préposés, l’enlèvement des rebuts et ordures, cet enlèvement étant prévu par le Règlement 359 adopté le 3 février 1954.
A la fin de l’année 1964, la Ville a décidé de charger un entrepreneur de l’enlèvement des déchets et ordures. Le 14 janvier 1965, elle a signé avec Services Sanitaires Sigma Inc. («Sigma») un contrat par lequel cette société s’est engagée à faire cet enlèvement à compter du début de l’année. Le 10 décembre 1965, celle-ci adressait à l’appelante une lettre se lisant comme suit:
A la suite de notre récente conversation téléphonique, nous aimerions vous aviser qu’à partir du 27 décembre, la compagnie recueillera les récipients à déchets selon le maximum autorisé par le règlement de Cité d’Outremont, lequel édicte que vous avez droit à 5
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récipients de 4.4 pieds cubes à chaque tournée et pour chaque immeuble (numéro civique).
Par conséquent, tous les établissements que vous avez dans la ville seront assujettis au maximum autorisé.
Pour apprécier l’attitude de Sigma, il suffit de lire le texte de la disposition pertinente du règlement:
Article 15. Lorsque les rebuts de tout logement ou de tout local commercial, à être enlevés à chaque tournée, sont contenus dans plus de cinq récipients d’une capacité maximum de 4.4 pieds cubes ou d’une pesanteur maximum de cent livres chacun, une charge de vingt-cinq cents pour l’enlèvement de chaque récipient additionnel sera portée au compte de l’occupant dudit logement ou dudit local.
On voit que le règlement détermine la quantité, non pas par immeuble (numéro civique), mais par local. De plus, il ne limite pas la quantité de déchets à enlever, mais fixe une petite redevance pour chaque récipient additionnel. Il va de soi que l’appelante protesta auprès de la Ville signalant dans une lettre en date du 15 décembre 1965 ce qui vient d’être indiqué.
La municipalité commença par enjoindre à Sigma de voir à faire l’enlèvement des déchets. Plus tard, on ne sait pourquoi, elle prit parti pour l’entrepreneur et celui-ci, vers la fin de mars 1966, cessa complètement d’effectuer tout enlèvement de déchets à toutes les propriétés de l’appelante. Le 5 avril, cette dernière faisait signifier une requête demandant la délivrance d’un bref de mandamus. Sur cela la Ville déposa une plainte en Cour municipale reprochant à l’appelante de laisser accumuler les déchets dont Sigma refusait de faire l’enlèvement. Le dossier ne fait pas voir ce qu’il advint de cette plainte mais, en Cour supérieure, le bref fut délivré et, ensuite, par jugement en date du 6 mars 1967, il fut ordonné à la Ville de faire ou faire faire l’enlèvement des déchets des locaux commerciaux compris dans les immeubles de l’appelante (alors demanderesse). La société Sigma fut assignée comme mise-en-cause dans cette poursuite et le juge de première instance conclut à son sujet qu’elle «devra se conformer au présent jugement rendu».
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La Ville et Sigma, qui étaient représentées par les mêmes procureurs et avaient produit une défense conjointe en Cour supérieure, firent également une inscription conjointe en appel du jugement de la Cour supérieure. La Court d’appel rendit la décision suivante:
Par les motifs exposés aux notes de délibérations produites avec les présentes:
ACCUEILLE l’appel avec dépens, CASSE le jugement de la Cour Supérieure, ACCUEILLE en partie l’action de Joseph Investment Corporation avec dépens et ORDONNE à la Cité d’Outremont d’enlever ou de faire enlever, suivant les dispositions du règlement numéro 359 de la Cité, les vidanges de la bâtisse 435 ouest, rue Beaubien, du restaurant au sous-sol du 6250, rue Hutchison, du restaurant et du commerce de location d’automobiles aux premier et quatrième étages de 6545, avenue Durocher. (M. le juge Rinfret, dissident, aurait rejeté la demande de mandamus).
Les motifs font voir que la Cour d’appel a établi une distinction entre les établissements industriels et les établissements commerciaux. Elle a considéré que le règlement ne prévoyait l’enlèvement des déchets que pour les établissements commerciaux et non pour les établissements industriels. Les locaux énumérés dans sa décision sont ceux qu’elle a classés comme établissements commerciaux.
L’appelante s’est pourvue devant nous à l’encontre de ce jugement mais ce pourvoi a été formé contre la Ville seulement. Celle-ci n’a d’aucune manière soulevé l’objection qu’il pouvait y avoir chose jugée. En l’occurrence, cette objection pouvait être surmontée comme dans La Malbaie c. Boulianne[1]. Les procureurs de la Ville qui sont aussi ceux de Sigma comme on l’a déjà vu, ont donc consenti par écrit à ce que jugement soit rendu en cette Cour comme si Sigma y était partie à la condition que cette dernière ne soit l’objet d’aucune condamnation à des dépens, ce à quoi les procureurs de l’appelante ont acquiescé.
Il n’y a vraiment qu’une seule question à étudier en cette cause, c’est la portée du Règle-
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ment 359. En effet, il est clair qu’un contribuable a droit au mandamus pour forcer une municipalité à lui fournir un service établi pour tous par règlement, (Minister of Justice v. City of Lévis[2]). Ce qui est laissé à la discrétion du Conseil municipal c’est l’adoption du règlement. Après cela, une obligation prend naissance ainsi que la Cour d’appel a été unanime à le reconnaître. Il faut même ajouter qu’en principe, une municipalité ne peut pas user d’un pouvoir de réglementation de façon à le rendre arbitraire (Sun Oil c. Verdun[3]).
Il est également clair que la majorité en appel n’a pas fait erreur en refusant d’admettre comme moyen de défense à l’encontre de la poursuite de l’appelante de prétendues infractions aux dispositions du Règlement 359 sur la manière de déposer les déchets à être enlevés. Cela n’était pas le motif du refus du service et cela ne pouvait le justifier.
L’unique motif pour lequel la Cour d’appel a statué que le règlement ne visait que les établissements commerciaux de l’appelante a été exposé comme suit par M. le Juge Rinfret:
Le règlement no. 359 adopté le 3 février 1943 tel qu’amendé par le règlement no. 402 et produit comme pièce P-1 édicte:
Article 1 — Le mot «édifice» dans ce règlement signifie toute construction, tout bâtiment ou dépendances quelconques.
Article 2 — Le mot «logement» signifie tout édifice ou partie d’édifice où réside une seule famille ou une seule personne.
Article 3 — Les mots «local commercial» signifient tout magasin, boutique, édifice à bureaux ou tout autre endroit où des affaires d’une nature commerciale se font ou se transigent.
La Cité défenderesse-appelante n’a donc pas utilisé complètement les pouvoirs que lui concède l’art. 427: elle n’a pas pourvu à l’enlèvement des déchets dans «toute l’étendue de la municipalité» et elle a désigné «les endroits de la municipalité» où se ferait le ramassage.
Il s’agit des «logements» et des «locaux commerciaux».
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A moins d’entrer sous l’un ou l’autre de ces vocables, les établissements des locataires de la demanderesse-intimée ne sont pas couverts par le règlement.
. . .
Le premier juge a jugé que la location d’autos, les salles d’échantillons, les commandes et la transformation de matières premières en produits finis, «ça c’est du commerce», en autant qu’elles «permettent de réaliser un profit par la vente de matières transformées».
C’est sous cette partie de la définition de «local commercial» que se qualifient les restaurants, les salles d’échantillons et la location d’autos. Ils ne sont pas à proprement parler des magasins ou des boutiques.
Je m’accorde avec le premier juge au sujet des trois premiers postes de son énumération mais je ne puis accepter que la transformation de matières premières en produits finis constitue un commerce ou une affaire de nature commerciale, dans l’acceptation moderne du mot.
Il y a lieu d’établir une distinction entre commerce et industrie.
Avec respect, je trouve au contraire que, dans le contexte du règlement dont il s’agit, cette distinction n’est pas justifiée. Tout d’abord, on n’y trouve rien qui tende à indiquer que la municipalité n’a pas voulu utiliser complètement le pouvoir que lui confère indubitablement le par. 11 de l’art. 427 de la Loi des cités et villes de pourvoir à l’enlèvement des déchets «dans toute l’étendue de la municipalité ou dans les endroits de la municipalité que le Conseil désigne…» Ce que l’on cite pour établir une distinction ne sont pas des textes qui visent à décrire limitativement où doit se faire l’enlèvement des déchets mais trois articles qui ont seulement pour but de définir certains mots employés dans le règlement. Il est vrai qu’on ne trouve pas de disposition disant expressément que la municipalité fera faire l’enlèvement des déchets dans tout son territoire mais cela s’infère nécessairement. De plus, c’est ainsi qu’on l’a compris depuis plus de vingt ans et c’est aussi ce que reconnaît formellement le contrat de janvier 1965 où il est stipulé que l’entrepreneur s’engage à enlever les déchets dans le territoire de la Ville conformément au Règle-
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ment 359. Or, dans ce règlement, les art. 13 et 14 se lisent comme suit:
Article 13 — Les jours et les heures auxquels se fera l’enlèvement des vidanges et des cendres seront fixés par l’ingénieur-administrateur de la Cité au moyen d’avis écrits ou de circulaires, et chacun devra, à ces jours et à ces heures, déposer les récipients, paquets et autres matières mentionnées aux présentes, de la façon prescrite par le présent règlement.
Article 14 — Les vidangeurs de la Cité devront vider les récipients et les remettre à leur place, mais ils ne devront jamais pénétrer dans les édifices pour y aller chercher lesdits récipients.
Il convient de souligner dans le dernier de ces textes le mot «édifices» lequel, d’après l’art. 1, signifie «tout bâtiment quelconque». Ensuite, il faut comme l’a fait le premier juge, noter tout particulièrement la disposition suivante où il est question d’établissements industriels:
Article 21 — Les scories et les cendres provenant des bouilloires à vapeur, des forges, des fournaises des établissements industriels, devront être immédiatement enlevés par les propriétaires de ces établissements.
Si par le règlement la Ville entendait obliger les propriétaires d’établissements industriels à en enlever tous les déchets, pourquoi aurait-elle prévu cette obligation seulement pour les scories et les cendres? A mon avis, cette disposition, tout comme celle de l’art. 17 au sujet de l’enlèvement par l’entrepreneur ou le propriétaire de tous débris de construction, etc., démontre que par le Règlement 359 la Ville entendait statuer sur tout l’enlèvement des déchets de la municipalité. Elle a spécialement défini les cas dans lesquels cet enlèvement devrait être fait par le propriétaire de l’immeuble parce que, en règle générale, il serait fait par les préposés de la municipalité. Dans ce contexte on ne saurait lire la définition de local commercial en donnant à ce mot une acception qui exclut toute activité industrielle.
Du reste, il ne faut pas croire que toujours dans son acception moderne le mot «commerce» exclut l’industrie. Si l’on consulte le Robert, on y trouve comme première définition:
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Dans le sens le plus large. Toute opération qui a pour objet la vente d’une marchandise, d’une valeur ou l’achat de celle-ci pour la revendre après l’avoir transformée ou non.
Ce n’est qu’après cela que l’auteur indique:
Dans un sens plus restreint, par opposition à AGRICULTURE et INDUSTRIE.
Mais, tout de suite après, passant au point de vue juridique, il cite l’art. 632 du Code de commerce qui mentionne nommément «Toute entreprise de manufactures». Faut-il ajouter qu’il est bien évident que le mot «commercial» n’est pas employé autrement dans le Code civil du Québec, v.g. aux art. 1233 et 1235.
Je conclus donc que le juge de première instance a bien jugé en statuant que le Règlement 359 de la Cité d’Outremont s’applique à l’enlèvement de tous les déchets sauf les exceptions qui y sont prévues, lesquelles exceptions ne visent aucunement les déchets qu’il s’agit d’enlever des immeubles de l’appelante.
Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi contre l’intimée la Cité d’Outremont, d’infirmer le jugement de la Cour d’appel à son égard et de rétablir envers elle celui de la Cour supérieure, le tout avec dépens contre elle dans toutes les Cours.
Appel accueilli avec dépens.
Procureurs de la demanderesse, appelante: Pollack & Pollack, Montréal.
Procureurs de la défenderesse, intimée et de la mise-en-cause: Lacroix, Viau, Bélanger, Hébert, Mailloux & Beauregard, Montréal.
[1] [1932] R.C.S. 374, à p. 393.
[2] [1919] A.C. 505.
[3] [1952] I R.C.S. 222.
