Cour Suprême du Canada
Saint John Priory of Canada Properties c. City of Saint John, [1972] R.C.S. 746
Date: 1972-03-30
Saint John Priory of Canada Properties Appelante;
et
The City of Saint John Intimée.
1971: le 12 octobre; 1972: le 30 mars.
Présents: Les Juges Ritchie, Hall, Spence, Pigeon et Laskin.
EN APPEL DE LA CHAMBRE D’APPEL DE LA COUR SUPRÊME DU NOUVEAU-BRUNSWICK
APPEL d’un jugement de la Chambre d’appel de la Cour suprême du Nouveau‑Brunswick[1], accueillant l’appel de l’appelante à l’encontre de la décision du Land Compensation Board du Nouveau-Brunswick. Appel accueilli, le Juge Pigeon étant dissident.
G.E. Beament, c.r., et W.G. Burke-Robertson, c.r., pour l’appelante.
G.T. Clark, c.r., et D.P. Pappas, pour l’intimée.
Le jugement des Juges Ritchie, Hall, Spence et Laskin a été rendu par
LE JUGE HALL — Le présent appel est à l’encontre d’un arrêt de la Chambre d’appel de la Cour suprême du Nouveau-Brunswick sur l’indemnité d’expropriation que l’intimée doit payer pour une certaine propriété de l’appelante.
Les Biens du Prieuré de Saint-Jean au Canada est une corporation sans capital-actions créée par une Loi spéciale du Parlement du Canada, 1914 (Can.), c. 145, modifiée, par 1964‑65 (Can.), c. 77. Lors de sa constitution, elle s’ap-
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pelait le Conseil Général de la Succursale Canadienne de l’Association d’Ambulance Saint‑Jean. Au cours de toute la période qui importe dans le présent appel, elle remplissait les fonctions de holding pour un organisme non constitué, le Prieuré du Très Vénérable Ordre de l’Hôpital de Saint-Jean de Jérusalem au Canada et ses Fondations au Canada, la Brigade d’ambulance Saint-Jean et l’Association d’ambulance Saint-Jean. Dans la Loi spéciale modificative de 1964-65, la corporation a conservé sa personnalité juridique, mais son nom a été remplacé par celui des Biens du Prieuré de Saint-Jean au Canada; toutes les autres dispositions de la Loi constitutive ont été remplacées par des dispositions appropriées aux fonctions d’un holding, fonctions que remplissait effectivement la corporation. Au cours de toute la période qui importe dans le présent appel, les activités du Prieuré au Canada et de ses Fondations au Nouveau-Brunswick relevaient principalement de son Conseil provincial pour le Nouveau-Brunswick, dont le siège social était à Saint-Jean (Nouveau-Brunswick).
La propriété expropriée et l’utilisation que l’appelante en faisait peuvent se décrire comme suit:
[TRADUCTION] (a) Elle est située à quelque 100 pieds au nord de Market Square; elle a 53.8 pieds de façade, environ 127 pieds de profondeur et une superficie d’au moins 6,830 pieds carrés, tel qu’indiqué sur le plan de la ville de Saint-Jean, feuille n° 2 (pièce 19).
(b) L’édifice principal qui se trouve sur la propriété a été construit vers 1900; c’est une construction massive de briques avec façade en pierre, quatre étages et une cave. A l’arrière se trouvent une annexe en briques et un garage indépendant non chauffé pouvant loger trois voitures, tous deux construits avant 1952.
(c) Depuis que l’appelante a acquis cette propriété en 1952, le Conseil provincial pour le Nouveau-Brunswick de l’Ambulance Saint-Jean l’a continuellement utilisée comme siège principal et c’est là que se tenaient les diverses activités, provinciales et locales, de la Brigade d’ambulance Saint-Jean et de l’Association d’ambulance Saint-Jean pour les besoins desquelles la propriété convenait parfaitement.
(d) La propriété de l’appelante, étant possédée en propriété réelle et occupée par un organisme de charité, était exempte de taxes municipales.
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Au sujet de la propriété, le Juge Hughes de la Chambre d’appel a dit:
[TRADUCTION] La propriété avait une utilisation très restreinte et n’aurait su intéresser un commerçant, mais elle était idéalement située pour les besoins de la réclamante et des divers organismes collaborateurs, et je suis convaincu qu’il était difficile, sinon impossible, d’acquérir des locaux appropriés pour la somme adjugée.
L’appelante avait acquis la propriété en 1952 au prix de $25,000. Elle l’a conservée en bon état au cours des années qui ont suivi, et a dû dépenser un total de quelque $10,000 pour un nouveau toit, de nouvelles fournaises et des réparations aux systèmes de chauffage et de plomberie.
Par une résolution du Conseil de la Ville de Saint-Jean (Nouveau-Brunswick) datée du 29 avril 1968 et enregistrée le lendemain au bureau d’enregistrement du comté de Saint‑Jean, la municipalité intimée a exproprié toute la propriété de la réclamante qui en a toutefois conservé la possession jusqu’au 18 juin 1968. On avait besoin de cette propriété, qui faisait partie d’un aménagement de terrain nécessaire à l’érection du «grand ensemble de l’hôtel de ville» sur une parcelle de terrain de forme irrégulière, limitée, à l’est, par la rue Prince William, au sud, par Market Square, à l’ouest, par la rue Dock et au nord, par la ligne arrière de propriétés donnant sur la rue Union, et s’étendant de la rue Dock à Prince William, comme l’indique la pièce 26.
Les parties n’ont pas pu s’entendre sur le montant que l’intimée devait payer pour la propriété et l’affaire a donc été soumise au Land Compensation Board du Nouveau-Brunswick, organisme chargé de fixer les indemnités d’expropriation. Après avoir entendu les témoignages, l’Office (the Board) a accordé la somme de $37,700 à l’appelante. Un appel a été interjeté à la Chambre d’appel qui a porté le montant à $45,676.10 avec intérêt au taux de 5 pour cent à compter du 18 juin 1968. L’indemnité comprend une somme de $2,676.10 pour dommages et pertes découlant de l’expropriation; cette somme n’est pas en litige ici. La seule question à déterminer est celle du montant à payer pour la propriété. Il n’y a pas d’appel incident, de sorte
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qu’on n’a pas à tenir compte de l’ordonnance de remplacement demandée par l’intimée à la p. 12 de son factum.
Le principe en vertu duquel l’indemnité devrait être accordée dans un cas semblable a été énoncé comme suit par le Juge Rand dans Diggon-Hibben Ltd. c. Le Roi[2], p. 715:
[TRADUCTION] …le propriétaire au moment de l’expropriation est réputé sans titre, mais tout le reste demeurant inchangé, et la question est de savoir ce qu’il aurait, en homme avisé, payé pour la propriété plutôt que d’en être évincé.
Il faut ajouter que le montant à payer doit être calculé selon l’usage le plus rémunérateur et le plus rationnel de la propriété expropriée.
Ni l’Office ni la Chambre d’appel n’ont tiré de conclusion quant à l’usage le plus rémunérateur et le plus rationnel de la propriété concernée. La conclusion de l’Office semble avoir été fondée sur une comparaison avec des propriétés semblables; la Chambre d’appel, qui a accepté l’évaluation de M. de Stetcher, semble également s’être fondée sur cette méthode. Dans son témoignage, M. de Stetcher a affirmé que selon lui, l’usage le plus rémunérateur et le plus rationnel de la propriété était celui qu’en faisait l’appelante et que la propriété pouvait éventuellement faire partie de projets de réaménagement.
A l’audition en cette Cour, les avocats ont convenu que la façon la plus rémunératrice et la plus rationnelle dont la propriété pouvait être utilisée était dans le projet de réaménagement en vue de la rénovation urbaine qu’avaient proposé les ingénieurs-conseils et que l’intimée avait adopté. Par conséquent, l’Office et la Chambre d’appel ont commis une erreur. La preuve quant à la valeur de la propriété sur cette base (soit l’usage le plus rémunérateur et le plus rationnel) est plutôt faible. Dans ses motifs, le Juge Barry dit à ce sujet:
[TRADUCTION] Bien que j’approuve l’indemnité accordée, je le fais avec une certaine hésitation, non pas parce que, d’après moi, ce montant de $43,000 auquel s’ajoutent la somme supplémentaire initialement accordée de $2,676.10 et l’intérêt, est élevé,
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mais parce que je remarque que cette Cour ne dispose de presque aucune preuve quant à l’évaluation des lieux selon les principes juridiques régissant ce cas-ci.
Comme le signale le Juge d’appel Hughes, si toute la zone avait été expropriée, la preuve fournie aurait pu être utile, mais dans ce cas-ci, la propriété de l’appelante a été prise à un moment où un projet d’ensemble était en voie de réalisation juste à côté des lieux expropriés. A lui seul, ce facteur accroîtrait normalement de beaucoup la valeur de la propriété de l’appelante, mais nous ignorons de combien. La procédure adoptée par l’autorité publique pourrait être très coûteuse.
Personnellement, j’aurais été porté à renvoyer l’affaire à l’Office pour qu’il puisse entendre les témoignages en tenant compte du droit applicable plutôt que de demander à cette Cour d’avoir recours à la statistique et aux mathématiques pour déterminer la valeur de la propriété. Toutefois, étant donné que la majorité de la Cour a décidé de se fonder sur la valeur du pied carré, méthode que je n’approuve pas moi-même, je ne serai pas dissident.
Étant d’avis que ni l’indemnité accordée par l’Office ni le montant fixé par la Chambre d’appel ne peuvent être retenus, je crois que bien que la preuve quant à la valeur de la propriété soit plutôt faible, elle permet néanmoins d’en arriver à une évaluation juste; la Cour devrait se fonder sur cette preuve plutôt que d’imposer aux parties les frais d’une nouvelle audition.
Comme le signale le Juge Barry, nous sommes en présence d’un cas unique. Les procédures d’expropriation n’ont été commencées qu’après que l’intimée eut acquis par voie d’achat ou d’option tous les biens-fonds nécessaires à la réalisation du projet, à l’exception de la propriété en cause. Dans ces conditions, la propriété avait acquis une «potentialité réalisée» dont il fallait tenir compte en fixant sa valeur à la date de l’expropriation. Les commentaires du Juge Ritchie dans la cause Fraser c. La Reine[3], p. 476, s’appliquent ici:
[TRADUCTION] Le sens de l’expression «possibilité réalisée», dans les ouvrages et arrêts, est éclairci par l’extrait suivant des motifs de Lord Romer dans l’affaire indienne (Vyricher la Narayana Gajapa-
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tiraju (Raja) v. Revenue Divisional Officer, Vizagapatam, [1939] A.C. 302), p. 313:
Dans le cas d’un bien-fonds qui doit de façon certaine, ou même probable, être utilisé dans un avenir immédiat ou raisonnablement rapproché pour des travaux de construction, mais qui au moment de l’évaluation, est une terre inculte ou utilisée à des fins agricoles, on ne saurait présumer que le propriétaire, même s’il veut vendre, se contentera de vendre le bien-fonds pour sa valeur comme terre inculte ou agricole, selon le cas. Il est évident qu’en déterminant la valeur de ce bien‑fonds il faudra tenir compte de la possibilité de son utilisation pour fins de construction. Il est également évident, toutefois, que le bien-fonds ne doit pas être évalué comme s’il était déjà bâti, une proposition qui… se rend parfois par l’expression que ce sont les possibilités du bien-fonds et non pas ses possibilités réalisées qui doivent être considérées.»
L’intimée a acquis huit propriétés voisines dans le même pâté, comme l’indique la pièce 26, par voie d’achat ou d’option, dans le cadre de son projet de réaménagement, avant d’exproprier la propriété de l’appelante. Elle avait voulu acquérir une autre propriété, le lot 5, qui donne sur la rue Dock, mais elle a décidé que ce dernier coûtait trop cher, étant donné la valeur de l’édifice qui s’y trouvait alors. Roy de Stetcher, évaluateur expert de l’intimée, a témoigné que les lots 7, 9, 10, 11, 12 et 22 ont été acquis par voie d’achat ou d’option avant l’expropriation aux prix suivants: le lot 7, à $0.57, le lot 9, à $16.51, le lot 10, à $44.21, le lot 11, à $42.82, le lot 12, à $25.11, et le lot 22, à $14.95 le pied carré dans chaque cas. Les chiffres correspondants pour les lots 6 et 8, d’après le pied carré, n’étaient pas disponibles. Le lot 7, acquis pour $0.57 le pied carré, était entièrement enclavé, sans voie d’accès ni droit de passage pour s’y rendre. Les édifices sur les lots 11, 12 et 22, paraît-il, étaient plus modernes et avaient une plus grande valeur que l’édifice de l’appelante sur le lot 23. De plus, dans le prix payé ou convenu pour les lots 10, 11, 12 et 22, on a tenu compte de l’interruption des affaires et de certains autres facteurs, de sorte qu’il n’est pas possible de faire une comparaison exacte de la valeur au pied carré de ces diverses propriétés, mais les montants et la preuve disponibles peuvent nous aider à en arriver à des valeurs re-
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latives. Le lot 22, situé immédiatement au nord de la propriété de l’appelante et ayant 31.7 pieds de façade, alors que le lot 23 en a 53.8, a été évalué à $14.95 le pied carré. Il a été soutenu que sur cette base, il était possible de dire que le lot 23 valait $102,108.50, mais, tel que mentionné, il a été établi que l’édifice situé sur le lot 22 était plus récent et en meilleur état que l’édifice de l’appelante sur le lot 23.
Il est impossible de calculer avec une certitude mathématique la valeur d’une propriété comme celle de l’appelante; de nombreux facteurs doivent être considérés. Ayant examiné tous les facteurs révélés par la preuve, y compris ceux qu’a mentionnés M. de Stetcher dans son témoignage, et la potentialité réalisée du lot en question dans les conditions uniques ici présentes, et compte tenu du fait que la propriété était, comme l’a dit le Juge Hughes dans ses motifs: «idéalement située pour les besoins de la réclamante…», je suis d’avis que l’appelante a droit à une indemnité de beaucoup supérieure à celle qu’a fixée la Chambre d’appel; je fixerais à $65,000 le montant à payer à l’appelante pour la propriété. A ce montant il faudra ajouter la somme de $2,676.10 qui n’est pas en litige ici, le total s’élevant donc à $67,-676.10.
Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir l’appel en portant l’indemnité de $45,676.10 à $67,676.10 avec intérêt au taux de 5 pour cent à compter du 18 juin 1968, et dépens en toutes les Cours.
LE JUGE PIGEON (dissident) — J’ai eu l’avantage de lire les motifs de mon collègue le Juge Hall. En toute déférence, je ne puis admettre le principe de l’arrêt Fraser et je n’estime pas y être lié. Dans les arrêts Irving Oil Company Ltd. c. Le Roi[4], et Diggon-Hibben Ltd. c. Le Roi[5], il a été établi que dans les causes d’expropriation, c’est sur la valeur pour le propriétaire et non sur la valeur pour l’expropriant que doit se fonder l’indemnité. Dans cette dernière cause, le Juge Estey dit (p. 717):
[TRADUCTION] C’est la valeur pour le propriétaire et non pas la valeur marchande ou la valeur pour l’acquéreur qui doit être déterminée.
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Le Juge Locke dit (p. 724):
[TRADUCTION] C’est la valeur pour le propriétaire au moment de l’expropriation et non pas la valeur pour l’expropriant qui doit être déterminée.
Je ne puis accepter qu’il y ait lieu de faire une distinction. La jurisprudence sur laquelle reposent ces énoncés montre clairement que la règle s’applique, aussi bien quand le projet en cause est connu avant l’expropriation, que lorsqu’il est resté secret.
Dans l’arrêt Kraft Construction Company Ltd. c. Metropolitan Corporation of Greater Winnipeg[6], cette Cour a accepté le principe que dans la détermination de l’indemnité, l’exproprié ne doit pas avoir à supporter une diminution de valeur attribuable à l’effet déprimant de certains plans d’urbanisme, effet qui se produit quand il y a déjà eu des expropriations dans le voisinage et qu’on sait généralement qu’il peut y en avoir d’autres. Il me semble également injuste qu’un propriétaire bénéficie d’une aubaine aux dépens de l’expropriant, en obtenant non pas ce que la propriété vaut en elle-même ou pour lui, mais ce qu’elle vaut aux fins du projet. On désavantage ainsi les expropriants qui sont tenus ou qui décident de faire connaître leurs plans d’avance, et l’on favorise ceux qui, jouissant de pouvoirs illimités en ce domaine, exproprient de grands terrains avant d’avoir élaboré des plans, ce qui fait qu’ils revendent parfois à profit (Protestant School Commissioners of Montreal c. Royal Trust Co.[7]).
La règle qu’on trouve dans plusieurs lois d’expropriation et qui ne l’autorise qu’après que des plans précis ont été dressés et approuvés est, à mon avis, très souhaitable parce qu’elle la limite ainsi au strict nécessaire. Cette méthode ne devrait pas avoir pour résultat d’obliger l’expropriant à payer une plus forte indemnité. Désavantager les expropriants qui procèdent ainsi en leur faisant payer une indemnité fondée sur la valeur des immeubles pour leur projet, c’est les encourager à exproprier sans discernement pour éviter cette conséquence.
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Je ne trouve rien dans le dossier qui démontre que, sur toute base autre que la valeur pour l’expropriant, la propriété expropriée vaut plus que l’indemnité fixée par la Cour d’appel. Pour ce motif, bien que je ne puisse pas conclure que l’indemnité a été déterminée sur une base appropriée, soit en première instance soit en appel, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Appel accueilli avec dépens, le JUGE PIGEON étant dissident.
Procureurs de l’appelante: Guss, Taylor & Gregory, Saint-Jean.
Procureurs de l’intimée: Drummie, Drummie, Clark & Pappas, Saint-Jean.
[1] (1970), 3 N.B.R. (2d) 167.
[2] [1949] R.C.S. 712.
[3] [1963] R.C.S. 455.
[4] [1946] R.C.S. 551.
[5] [1949] R.C.S. 712.
[6] [1972] R.C.S. 289.
[7] [1965] B.R. 249.
