Cour suprême du Canada
Pringle et al. c. Fraser, [1972] R.C.S. 821
Date: 1972-03-30
E.E. Pringle et le Ministère de la Main-d’Œuvre et de l’Immigration (Plaignant) Appelants;
et
Hugh Hypolite Fraser (Défendeur) Intimé.
1972: le 13 mars; 1972: le 30 mars.
Présents: Le Juge en Chef Fauteux et les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Hall, Spence, Pigeon et Laskin.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO ONTARIO.
APPEL d’un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario[1], infirmant un jugement du Juge Haines. Appel accueilli.
N.A. Chalmers, c.r., et E.A. Bowie, pour les appelants.
C.L. Rotenberg, pour l’intimé.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE LASKIN — Le 2 octobre 1970, l’appelant E.E. Pringle, enquêteur spécial en vertu de la Loi sur l’immigration, maintenant S.R.C. 1970, c. I-2, a rendu une ordonnance d’expulsion contre l’intimé Hugh Hypolite Fraser en se fondant sur le motif, entre autres, que son fils à charge ne pouvait être admis au Canada en vertu du Règlement sur l’immigration. Le même jour, l’intimé a immédiatement établi et fait signifier à Pringle un avis d’appel à la Commission d’appel de l’immigration. Son avocat l’ayant prévenu que l’appel pourrait ne pas être entendu avant dix-huit mois ou plus, qu’en attendant l’audition de son appel il ne pouvait quitter le Canada sans compromettre sa demande en vue d’obtenir son statut d’immigrant reçu à moins d’obtenir une permission spéciale de quitter le pays, et que l’ordonnance d’expulsion était attaquable à cause
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d’un défaut de compétence, Fraser a entamé des procédures en certiorari en Cour suprême de l’Ontario pour que l’ordonnance d’expulsion soit annulée: et, subsidiairement, il a invoqué le droit au mandamus. Le Juge Haines a rejeté sa demande sans rendre de motifs écrits, mais en appel, pour les motifs rendus par le Juge Arnup, la Cour d’appel de l’Ontario a infirmé la décision du Juge Haines et annulé l’ordonnance d’expulsion. Le mandamus a été refusé pour le motif que la Cour ne pouvait adresser des directives aux autorités de l’immigration. Cette Cour est présentement saisie du litige, après avoir accordé permission d’appeler le 29 mars 1971.
Devant cette Cour, les plaidoiries n’ont porté que sur la question de la compétence de la Cour suprême de l’Ontario pour entendre les procédures en certiorari visant l’annulation d’une ordonnance d’expulsion faite en vertu de la Loi sur l’immigration. L’avocat des appelants Pringle et le ministère de la Main-d’Oeuvre et de l’Immigration n’a pas soulevé la question du pouvoir général de la Cour suprême de l’Ontario d’annuler les ordonnances de tribunaux inférieurs pour des motifs semblables à ceux invoqués en l’espèce, dans des procédures de certiorari en annulation ou de même nature. Il prétend simplement que, par l’adoption de la Loi sur la commission d’appel de l’immigration, 1966-67 (Can.), c. 90, maintenant S.R.C. 1970, c. I-3, et compte tenu en particulier de l’article 22 lu en regard des articles 11 et 12, et des modifications résultantes dans la Loi sur l’immigration, aucune cour supérieure provinciale ne peut se servir du certiorari ou d’un pouvoir équivalent pour réviser les ordonnances d’expulsion. Je suis d’avis que cette prétention est bien fondée et que l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario devrait donc être infirmé et l’ordonnance du Juge Haines rétablie.
Avant d’exposer les motifs de cette conclusion, il y a lieu de signaler que toutes les questions reliées à la présente affaire, qui découlent de la demande faite par Fraser, alors qu’il avait le statut de visiteur au Canada, en vue de son admission permanente, se sont présentées après la date d’en-
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trée en vigueur de la Loi sur la commission d’appel de l’immigration. En outre, cette Cour n’est pas saisie en l’espèce de l’effet de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.), c. 1, qui est entrée en vigueur le 1er juin 1971.
Avant l’adoption de la Loi sur la commission d’appel de l’immigration et l’établissement, en vertu de cette Loi, de la Commission d’appel de l’immigration, qui était dès lors dotée des pouvoirs à elle conférés par ladite Loi, les ordonnances d’expulsion ne pouvaient être contestées qu’au moyen de la procédure d’appel prescrite à l’art. 31 de la Loi sur l’immigration, S.R.C 1952, c. 325. En vertu de cette procédure, il incombait au ministre compétent d’ordonner à une commission d’appel de l’immigration d’entendre un appel et le ministre avait la faculté de réviser la décision de cette commission. De plus, le certiorari était prévu, mais il était subordonné aux termes privatifs de l’article 39 de la Loi sur l’immigration. Cet article a été abrogé quand la Loi sur la commission d’appel de l’immigration a été adoptée.
La Loi sur la commission d’appel de l’immigration a établi un mode complètement nouveau de revision (je n’emploie pas ce mot dans un sens spécial) des ordonnances d’expulsion. En vertu de l’article 7 de cette Loi constitutive, la Commission est une cour d’archives et elle a les pouvoirs d’une cour supérieure en ce qui concerne la présence et l’interrogatoire des témoins, la production des documents, l’exécution de ses ordonnances et les matières connexes qui sont nécessaires ou appropriées à l’exercice régulier de sa compétence. Les membres de la Commission, dont le nombre est d’au moins sept et d’au plus neuf, sont, en vertu de l’art. 3, nommés pour occuper leur poste durant bonne conduite et ils doivent prendre leur retraite à soixante-dix ans. En vertu de l’art. 8, la Commission a, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil, le pouvoir d’établir des règles en ce qui concerne son activité et la pratique et la procédure relatives aux appels à la Commission prévus par la Loi.
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Les articles 11, 12 et 22 se lisent comme suit:
11. Une personne frappée d’une ordonnance d’expulsion, en vertu de la Loi sur l’immigration, peut, en se fondant sur un motif d’appel qui implique une question de droit ou une question de fait ou une question mixte de droit et de fait, interjeter appel à la Commission.
12. Le Ministre, en se fondant sur un motif d’appel qui implique une question de droit ou de fait ou une question mixte de droit et de fait, peut interjeter appel à la Commission d’une décision d’un enquêteur spécial portant qu’une personne à l’égard de qui a été tenue une audition n’est pas dans une catégorie interdite ou n’est pas sujette à l’expulsion.
22. Sous réserve de la présente loi et sauf ce que prévoit la Loi sur l’immigration, la Commission a compétence exclusive pour entendre et décider toutes questions de fait ou de droit, y compris les questions de compétence, qui peuvent se poser à l’occasion de l’établissement d’une ordonnance d’expulsion ou de la présentation d’une demande d’admission au Canada d’un parent conformément aux règlements édictés sous le régime de la Loi sur l’immigration.
Cette juridiction d’appel est renforcée par la disposition de l’art. 23 prévoyant un appel de la Commission à cette Cour, moyennant autorisation, sur toute question de droit, y compris une question de compétence.
La Loi sur la commission d’appel de l’immigration a donc élargi, par rapport au régime antérieur, les voies de recours pour les appels au premier degré à l’encontre des ordonnances d’expulsion. Cette dernière Loi et la Loi sur l’immigration, ainsi que les règlements établis en vertu de chacune d’elles, constituent un code à la fois de l’administration des matières relatives à l’immigration et de la révision des procédures faites en ces matières. Il n’y a pas de common law de l’immigration. L’autorité du Parlement d’établir un tel code n’est pas contestée, pas plus que ne l’est son autorité de refuser ou d’enlever aux cours supérieures provinciales la compétence en matière de certiorari quant aux ordonnances d’ex-
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pulsion. L’intimé soutient plutôt que le Parlement ne s’est pas exprimé adéquatement à cet égard. Le, Juge d’appel Arnup a exposé la question comme suit dans un important passage de ses motifs:
[TRADUCTION] Dans la Loi sur la commission d’appel de l’immigration, je ne vois aucune disposition qui enlève clairement à cette Cour sa compétence en matière de certiorari, ni aucune disposition que l’on pourrait interpréter comme cédant cette compétence à la Commission ou à une autre cour. La Commission d’appel de l’immigration a dit elle-même qu’elle n’avait pas cette compétence. Cette Commission a effectivement le pouvoir de rendre des décisions obligatoires (sujettes à appel) en matière de compétence, y compris la sienne, relativement aux ordonnances d’expulsion. Si notre compétence en matière de certiorari a cessé avec l’établissement de cette Commission et si cette Commission a péremptoirement décidé qu’elle n’avait aucune compétence par voie de certiorari sur les questions d’expulsion, il s’ensuit alors que personne n’a présentement cette compétence. Je ne puis accepter cette conclusion.
Je suis convaincu que, dans le contexte du programme général de l’administration des politiques en matière d’immigration, les termes de l’art. 22 («compétence exclusive pour entendre et décider toutes questions de fait ou de droit, y compris les questions de compétence») suffisent non seulement à revêtir la Commission de l’autorité déclarée mais encore à empêcher toute autre cour ou tout autre tribunal d’être saisis de tout genre de procédures, que ce soit par voie de certiorari ou autrement, relativement aux matières ainsi réservées exclusivement à la Commission. Le fait que cette interprétation a pour effet d’abolir le certiorari comme recours à l’égard des ordonnances d’expulsion contestables n’est pas une raison de refuser de donner aux termes leur sens évident. Cette Cour a décidé que l’habeas corpus, un recours qui est certainement aussi respecté que le certiorari, tire sa validité des questions de fond à l’égard desquelles on veut l’invoquer, et que son application dépend de la question de savoir si la législature compétente le prescrit comme recours: voir In re Storgoff[2]. De même, le certio-
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rari, en tant que mesure de redressement, ne s’applique pas nécessairement à toutes les matières à l’égard desquelles on pourrait l’employer, si une loi valide d’exclusion est adoptée.
La conclusion à laquelle j’en arriverais va au-delà du sens littéral des termes de l’art. 22. Les faits de l’espèce démontrent que la juridiction d’appel conférée à la Commission est inconciliable avec le maintien de la compétence en matière de certiorari des cours supérieures provinciales. Il n’a pas été avancé que des procédures en annulation engagées en Cour suprême de l’Ontario feraient échouer l’appel interjeté à la Commission. En fait, Fraser n’a pas abandonné son appel en engageant des procédures en certiorari. Cependant, je n’ai pas l’intention de traiter cette affaire comme si un choix de recours s’était exercé et que ce choix dictait la décision à prendre. Certes, la possibilité de deux décisions contradictoires (chacune pouvant faire l’objet d’un appel ultime à cette Cour) n’a rien de recommandable. La seule solution pratique est de reconnaître l’exclusivité de la procédure spéciale prescrite par le Parlement.
Bien que l’art. 39 de la Loi sur l’immigration, dans sa forme antérieure à l’adoption de la Loi sur la commission d’appel de l’immigration, ait reconnu l’existence de la compétence des cours supérieures provinciales en matière de certiorari, son abrogation ne peut être considérée comme ayant ranimé cette compétence par l’élimination des restrictions privatives que contenait cet article. L’abrogation était conforme au mode de révision instauré par la Loi sur la commission d’appel de l’immigration, et, à mon avis, elle appuie la conclusion selon laquelle la compétence en matière de certiorari quant aux ordonnances d’expulsion ne pouvait plus être exercée par la suite.
L’effet de la législation applicable en l’espèce ne peut être déterminé par des principes tirés d’affaires basées sur l’interprétation de clauses privatives, ni même par l’examen de lois particulières que l’on considérerait comme prévoyant
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un critère de préférence lorsque deux tribunaux ont eu une compétence concurrente. Je ne crois pas qu’il soit nécessaire d’étudier en profondeur l’affaire Nanaimo Community Hotel v. Board of Referees[3]. Il suffit de remarquer le poids que la majorité a accordé dans cette dernière affaire aux termes [TRADUCTION] «juridiction exclusive pour entendre et juger toutes questions», une juridiction qui était conférée dans la loi en cause à la Cour de l’Échiquier, et de les comparer aux termes plus forts dans la Loi sur la commission d’appel de l’immigration, même en considérant ces termes plus forts isolément et sans les placer dans le cadre d’un mode d’administration nouveau et différent de celui qui avait existé auparavant.
Au fond, la position prise par l’intimé en s’appuyant sur les motifs rendus par la Cour d’appel de l’Ontario, est que la Loi sur la commission d’appel de l’immigration doit explicitement associer l’attribution de la compétence exclusive à la commission au retrait du recours au certiorari (et à d’autres brefs de prérogative, si on veut que ces derniers aussi ne puissent plus être invoqués). Cela, toutefois, ne ferait que rendre plus clair ce qui l’est déjà assez.
La probabilité d’un retard dans l’audition de l’appel interjeté par Fraser ne peut, cette question n’étant pas visée par les termes de la loi ni par le mode d’administration, maintenir ou faire renaître un pouvoir de surveillance d’une cour provinciale qui autrement ne pourrait être exercé. De même, l’effet de l’art. 22 et des ses dispositions connexes ne se trouve pas changé par le fait qu’en vertu des Règles établies par la Commission, le droit d’appel conféré par la Loi doit s’exercer par la signification, dans les vingt-quatre heures de la signification de l’ordonnance d’expulsion ou, à la discrétion du président, dans un délai d’au plus cinq jours, de l’avis prescrit; voir l’art. 4(1) et (2) des Règles.
Je répète que je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel de l’On-
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tario et de rétablir l’ordonnance du Juge Haines rejetant les procédures en certiorari. Évidemment, Fraser a la faculté de poursuivre son appel devant la Commission. Conformément à l’ordonnance autorisant ce pourvoi, l’intimé aura droit à ses dépens en cette Cour.
Appel accueilli.
Procureur des appelants: N.A. Chalmers, Toronto.
Procureur de l’intimé: C.L. Rotenberg, Toronto.
[1] [1971] 2 O.R. 749, 19 D.L.R. (3d) 129.
[2] [1945] R.C.S. 526.
[3] 61 B.C.R. 354, [1945] 3 D.L.R. 225.
