Cour suprême du Canada
New Mount Sinai Hospital c. Toronto, [1973] R.C.S. 541
Date: 1973-02-28
New Mount Sinai Hospital (Plaignant) Appelant;
et
The Corporation of the City of Toronto (Defendéur) Intimée.
1972: les 20 et 21 juin; 1973: le 28 février.
Présents: Les Juges Judson, Ritchie, Hall, Spence et Laskin.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
APPEL d’un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario[1], rejetant un appel d’une ordonnance du Juge Osler. Appel accueilli, le Juge Judson étant dissident.
A.B. Rosenberg, c.r., et J.P. Quinn, pour l’appelant.
D.C. Lyons, pour l’intimée.
LE JUGE JUDSON (dissident) — Je souscris aux arrêts que les cours ontariennes ont rendus en la présente cause. La Cour d’appel a accepté les motifs du Juge Osler, qui a statué que bien que les charges spéciales sur les nouveaux bâtiments ou rallonges qui imposeraient un fardeau important aux systèmes d’égout ou d’aqueduc soient des taxes, ce ne sont pas les taxes prévues par les dispositions d’exonération du Assessment Act.
La règle générale édictée par le Assessment Act est que tous les biens immeubles en Ontario sont assujettis à l’évaluation et à l’imposition, sous réserve d’un grand nombre d’exemptions quant à l’imposition. L’hôpital New Mount Sinai a sans aucun doute droit à l’exemption d’imposition en vertu du par. 7 de l’art. 4, R.S.O. 1960, c. 23. L’évaluation doit se faire chaque année et, en 1968, elle devait être fixée à la valeur réelle du terrain. Maintenant, en vertu d’une modification récente, l’évaluation doit être fixée à la valeur marchande.
Le City of Toronto Act, 1961-62 (Ont.), c. 171, autorise l’imposition d’une charge spéciale sur certains bâtiments qui rendent nécessaire une capacité accrue des aqueducs et égouts. Le
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montant doit être utilisé à cette fin seulement et la charge grève le terrain. Le règlement adopté en vertu de la loi fixe la charge spéciale à 20 cents le pied carré de surface de plancher. Il crée une exemption pour les premiers 3,300 pieds carrés et, tel que requis par la loi habilitante, il ne s’applique pas aux bâtiments unifamiliaux, doubles ou duplex.
Une seule charge de cette nature n’est pas, à mon avis, une évaluation et une imposition suivant le sens donné par l’art. 4 du Assessment Act, R.S.O. 1960, c. 23. S’il doit y avoir une exemption, celle-ci doit être contenue dans la loi habilitante ou dans le règlement adopté en vertu de ladite loi. Je remarque que la ville d’Ottawa possède une loi spéciale identique, mais le règlement étudié dans l’affaire City of Ottawa c. Royal Trust Co.[2] contenait une exemption large à l’égard des bâtiments utilisés à des fins éducatives, religieuses ou charitables qui ont droit à une exemption de tous genres de taxes municipales. Je remarque également que la disposition législative générale adoptée en 1965 et qui est maintenant l’art. 359 du Municipal Act, R.S.O. 1970, c. 284, exempte de la charge [TRADUCTION] «tout bâtiment exempt d’imposition en vertu d’une loi générale ou spéciale.» Mais la position de la ville de Toronto demeure inchangée en vertu de sa loi spéciale. A moins que cette loi ne soit modifée ou à moins que la ville ne choisisse d’accorder l’exemption dans son règlement, comme l’a fait la ville d’Ottawa, il n’y a pas d’exemption de cette charge.
La Cour d’appel, en plus d’adopter les motifs du Juge Osler, a été unanime à décider que les principes exprimés dans l’arrêt Township of Scarborough v. Scarborough Lawn Cemetery Co. Ltd.[3] s’appliquaient. Je suis d’accord avec les motifs du Juge Robertson, Juge en chef de l’Ontario, dans l’arrêt en question et les fais miens.
Je rejetterais l’appel.
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Le jugement des Juges Ritchie, Hall et Spence a été rendu par
LE JUGE HALL — Par avis introductif, daté du 7 octobre 1970, l’hôpital a demandé une ordonnance déclarant qu’il était exempt d’une charge spéciale d’égout, imposée par la ville de Toronto en vertu de certains règlements, ainsi qu’une ordonnance prescrivant le remboursement à l’hôpital de la somme de $698.80.
La demande a été entendue par M. le Juge Osler qui a statué que la charge spéciale d’égout levée par la ville n’était pas une taxe levée en vertu du Municipal Act de l’Ontario, R.S.O. 1970, c. 284, et que, par conséquent, l’hôpital n’était pas exempt. Il a donc rejeté la demande avec dépens, si ceux-ci étaient exigés. L’hôpital a interjeté appel à la Cour d’appel de l’Ontario qui a maintenu le jugement du Juge Osler, toujours avec dépens, si ceux-ci étaient exigés. Subséquemment, le 29 avril 1971, la Cour d’appel a autorisé l’hôpital à interjeter appel à cette Cour.
La ville a prétendu imposer la cotisation spéciale d’égout en vertu de son règlement 22778 ou, subsidiairement, de son règlement 341-67. Ces deux règlements sont identiques, le règlement 341-67 étant devenu nécessaire par suite de la fusion des villages de Forest Hill et Swansea avec la ville de Toronto. Les règlements avaient été adoptés en vertu des pouvoirs conférés par le City of Toronto Act, 1961-62 (Ont.), c. 171, dont l’art. 1 est rédigé comme suit:
[TRADUCTION] 1. (1) Sous réserve de l’approbation préalable de la Commission municipale de l’Ontario, le conseil de la corporation peut adopter des règlements en vue d’imposer aux propriétaires d’immeubles-tours ou autres bâtiments, définis dans le règlement, pour la construction ou l’agrandissement desquels un permis de construire a été ou est délivré après le 6 mars 1962, ou de toutes catégories de semblables bâtiments, qui imposent ou peuvent imposer un fardeau important aux systèmes d’égouts ou d’aqueduc ou aux deux, en raison de quoi des dépenses sont ou peuvent être requises afin d’assurer une capacité additionnelle d’épuration, d’évacuation des eaux de pluie ou d’approvisionnement en eau qui, de
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l’avis du conseil, n’aurait pas été autrement requise, une ou des charge(s) spéciale(s) en sus de toutes autres taxes et charges aux fins de payer une partie ou la totalité du coût qu’entraîne la fourniture de la capacité additionnelle.
(2) Le montant de la charge ou des charges autorisées par le paragraphe 1 devra être utilisé aux fins y mentionnées et non autrement.
(3) Toute charge ou toutes charges imposées en vertu du paragraphe 1 grèvent le terrain sur lequel est construit le bâtiment et peuvent être perçues de la même manière et suivant les mêmes recours que prévoit le Assessment Act relativement à la perception des taxes foncières.
(4) Il y a appel à la cour de révision de la ville de Toronto à l’encontre de toute charge ou de toutes charges autorisées par le paragraphe 1, et les dispositions relatives aux appels à la cour de révision et l’article 51 du Local Improvement Act s’appliquent mutatis mutandis.
(5) Le présent article ne s’applique pas aux bâtiments unifamiliaux, doubles ou duplex.
Le règlement n° 341-67 prévoit notamment ce qui suit:
[TRADUCTION] 3. (1) Sous réserve des paragraphes 2 et 3 et de l’article 5, est imposée au propriétaire ou aux propriétaires de tout bâtiment situé dans la ville de Toronto pour la construction ou l’agrandissement duquel un permis de construire est émis après le 31 décembre 1966 (sauf un bâtiment à l’égard duquel une charge a été imposée en vertu de l’article 3 du règlement n° 22778 de la corporation en raison de l’émission d’un permis de construire en vue de sa construction ou de son agrandissement durant la période qui a suivi immédiatement le 31 décembre 1966 et qui s’est poursuivie jusqu’à la date d’entrée en vigueur du présent règlement) une charge de 20 cents par pied carré de surface de plancher brute prévue dans cette construction ou cet agrandissement, selon le cas;
(2) Sous réserve du paragraphe (3), dans le calcul de la charge prévue au paragraphe (1), chaque bâtiment, tel qu’y décrit, bénéficie et devra être crédité d’une exemption de 3,300 pieds carrés à déduire de la surface de plancher brute prévue dans cette construction ou cet agrandissement, selon le cas;
(3) L’exemption accordée en vertu du paragraphe 2 du présent article, lorsqu’il s’agit de l’agrandissement d’un bâtiment, ne devra s’appliquer qu’au pre-
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mier agrandissement et ne pourra être accordée lorsqu’une exemption a été accordée relativement à la construction initiale du bâtiment.
…
4. (3) La charge imposée en vertu du présent règlement grève le terrain sur lequel est construit le bâtiment et sera perçue par le trésorier municipal de la même manière et suivant les mêmes recours que prévoit le Assessment Act relativement à la perception des taxes foncières.
L’hôpital, qui est un hôpital public recevant de l’aide en vertu du Public Hospitals Act, R.S.O. 1970, c. 378, réclame une exemption en vertu de l’art. 3 de la loi dite The Assessment Act, R.S.O. 1970, c. 32, qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 3. Tous les biens immeubles en Ontario sont assujettis à l’évaluation et à l’imposition, sous réserve des exemptions suivantes quant à l’imposition:
…
(7) Tout hôpital public recevant de l’aide en vertu du Public Hospitals Act, ainsi que le terrain qui y estrattaché, sauf le terrain d’un hôpital public qu’occupeune personne à titre de preneur à bail ou locataire.
a) Le terrain possédé et utilisé par semblable hôpital à des fins agricoles est censé être rattaché àl’hôpital au sens du présent paragraphe, même s’ilen est séparé par un chemin public.
La question qui se pose ici est de savoir si les règlements adoptés en vertu du City of Toronto Act sont en conflit avec le par. (7) de l’art. 3 du Assessment Act. Le par. (7) de l’art. 3 du Assessment Act est clair et sans ambiguïté. En vertu de ce paragraphe, l’hôpital est exempt d’imposition. La taxe ou cotisation spéciale d’égout en cause est une taxe. Voir l’arrêt City of Ottawa c. Royal Trust Company[4].
A mon avis, l’exemption prévue au par. (7) de l’art. 3 du Assessment Act ne peut être supprimée que par des dispositions spécifiques telles que les art. 62 et 63 suivants du Local Improvement Act, R.S.O. 1970, c. 255:
[TRADUCTION] 62. Le terrain sur lequel une église ou un édifice du culte est construit, ou dont l’utilisation concerne l’église ou l’édifice du culte, le terrain
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d’une université, d’un collège ou d’un séminaire d’enseignement, qu’il soit dévolu à un trust ou à quelque autre tiers, et le terrain du conseil d’une école élémentaire ou secondaire, selon la définition de la loi dite The Schools Administration Act, peuvent être assujettis à une cotisation spéciale pour améliorations locales, nonobstant les dispositions du Assessment Act.
63. Le terrain exempt d’imposition aux fins d’améliorations locales en vertu d’une loi générale ou spéciale est néanmoins assujetti, à toutes fins, sauf aux fins de requêtes en faveur ou contre la mise en chantier d’un ouvrage, aux dispositions de la présente loi et doit être cotisé à titre spécial; mais les cotisations spéciales imposées à l’égard de ce terrain qui deviennent échues pendant la durée de cette exemption ne peuvent être perçues de son propriétaire et doivent être acquittées par la corporation.
La législature ontarienne n’a pas adopté de dispositions semblables pour refuser aux hôpitaux l’exemption à laquelle ils ont droit en vertu de la loi dite The Assessment Act. L’abrogation du droit à l’exemption doit être clairement exprimée. M. le Juge Judson, dans l’affaire City of Ottawa c. Royal Trust Company, a énoncé le principe comme suit, p. 534:
[TRADUCTION] La Cour d’appel dit aussi que cette loi doit être interprétée strictement contre la ville puisqu’elle est une loi d’intérêt privé et une loi d’imposition. Les principes en cause ont souvent été énoncés. Les promoteurs d’une loi d’intérêt privé doivent voir à ce que les pouvoirs qu’ils veulent obtenir soient clairement exprimés. Ceux qui cherchent à imposer doivent pouvoir se référer à des termes clairs et non ambigus qui imposent la taxe. Si ces termes font défaut ou si le sens de la loi est douteux, il n’y a pas d’imposition. J’emploie mes propres mots, mais je ne veux pas qu’on pense pour un instant que je m’écarte des formules usuelles.
Ce principe est également énoncé à l’art. 12 de la Loi d’interprétation, R.S.O. 1970, c. 225:
[TRADUCTION] 12. Nulle loi dont la nature est celle d’une loi d’intérêt privé n’influe sur les droits de qui que ce soit, ou d’un corps constitué en corporation, d’un corps politique ou collégial, sauf dans la mesure y mentionnée ou prévue.
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Le City of Toronto Act ne fait ni mention ni état d’hôpitaux publics exemptés par le par. (7) de l’art. 3 du Assessment Act.
La situation qui se présente diffère de celle de l’affaire City of Ottawa. Il s’agissait là d’une requête en cassation d’un règlement semblable. La validité des règlements n’est pas mise en doute en la présente espèce, non plus que le droit de la ville de Toronto de lever la cotisation spéciale autorisée par les règlements à l’encontre des propriétaires de tous les bâtiments y mentionnés, sauf ceux qui sont exempts de l’évaluation et de l’imposition en vertu du par. (7) de l’art. 3 du Assessment Act.
Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir l’appel avec dépens en toutes les cours et de déclarer que l’hôpital est exempt des charges spéciales relatives au système d’égout imposées par la ville de Toronto, et que celle-ci doit rembourser à l’hôpital la somme de $698.80, avec intérêt, à compter de la date du paiement.
LE JUGE LASKIN — Je pense comme mon collègue le Juge Hall que l’appel doit être accueilli. J’ajoute à ses motifs pour deux raisons. Premièrement, M. le Juge Gale, Juge en chef de l’Ontario, note dans ses motifs d’autorisation d’appeler à cette Cour que ce n’est pas seulement un important principe de droit qui est en jeu, mais également des questions d’intérêt public, vu que d’autres institutions publiques seraient touchées, de sorte que des sommes importantes sont en cause. Deuxièmement, la Cour d’appel de l’Ontario, en refusant l’exemption à l’hôpital appelant, s’est fondée sur un de ses arrêts antérieurs, soit l’arrêt Township of Scarborough v. Scarborough Lawn Cemetery Co. Ltd.[5], que je tiens à commenter.
Je doute que l’on puisse énoncer une règle surle moment où une exemption fiscale en vigueur en vertu d’une loi générale d’intérêt public setrouve supprimée dans un cas particulier parune loi spéciale conçue en des termes assez larges pour couvrir l’institution exempte d’im-pot. La façon de considérer de tels problèmes
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est, cependant, assez claire, et elle est décrite dans les motifs de mon collègue le Juge Hall. L’arrêt Scarborough paraît être un cas où cette approche a été rejetée en faveur de l’approche contraire.
Dans l’affaire Scarborough, une loi spéciale habilitait la municipalité à acquérir et exploiter un aqueduc, à émettre des obligations pour en financer le coût et à imposer une cotisation spéciale sur tous les biens immeubles dans les parties ou secteurs favorisés de la municipalité afin de rembourser les obligations. La compagnie de cimetière intimée, cherchant à éviter la cotisation spéciale, a invoqué sans succès l’exemption fiscale générale applicable aux terrains de cimetière en vertu du Ontario Assessment Act. M. le Juge Robertson, Juge en chef de l’Ontario, avec qui M. le Juge d’appel Gillanders était d’accord, a indiqué que les taxes perçues pour couvrir le coût d’un service spécial n’étaient pas les taxes qu’envisageait l’Assessment Act, et il ajoute que les termes de la loi spéciale étaient les seuls à considérer aux fins de décider qui devait payer les ouvrages autorisés. Il a dit ensuite, d’après le recueil:
[TRADUCTION] Je ne connais aucun motif d’inclure dans la procédure relevant de cette loi spéciale, les exemptions d’imposition prévues par le Assessment Act, lorsque rien dans la loi spéciale ne le requiert.
Ce n’est pas là une proposition que je puis accepter, et elle ne peut servir, pour les motifs énoncés par mon collègue le Juge Hall, de fondement adéquat à l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario dans la présente espèce.
Le Juge d’appel McRuer, qui n’était pas encore Juge en chef, a souligné dans ses motifs concordants dans l’affaire Scarborough que (1) la législature avait prévu un programme spécial pour la construction d’aqueducs dans la municipalité à titre de service spécial aux propriétaires des secteurs définis, et (2) l’intention manifeste de la législature était qu’aucune partie du coût de l’ouvrage ne devait être à la charge de la partie de la municipalité qui ne se trouvait pas dans le secteur desservi. A son avis, la loi spéciale était incompatible avec l’intention que les exemptions générales de l’ Assessment Act
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s’appliquent. Je conclus, par conséquent, qu’il voyait suffisamment d’indices dans la loi spéciale pour éliminer toute exemption accordée par l’Assessment Act.
Les points communs de l’affaire Scarborough et de la présente cause sont l’imposition d’une charge spéciale aux propriétaires devant bénéficier des ouvrages proposés, et l’absence de reconnaissance expresse d’exemptions générales. Il y a aussi, cependant, des différences. L’une d’elles a trait à la qualification de la cotisation spéciale, à savoir s’il s’agit d’une taxe ou d’une charge pour frais de service. A la différence de la position apparemment adoptée dans l’affaire Scarborough, la cotisation en la présente cause a été considérée comme une taxe par le juge de première instance, et il n’y a pas eu de dissidence sur ce point en Cour d’appel de l’Ontario, si ce n’est la mention que cette cour-là a faite de l’affaire Scarborough, qui ne se rapporte pas nécessairement à ce point précis. Les motifs de mon collègue le Juge Hall partent du principe qu’il s’agit bien d’une taxe en l’espèce présente, et je suis du même avis. En plus, l’exclusion de bâtiments unifamiliaux, doubles ou duplex à la taxe spéciale en la présente cause a atténué la rigidité de la loi spéciale en l’espèce, alors que la loi en cause dans l’affaire Scarborough a été considérée comme ordonnant inexorablement que tous les propriétaires directement favorisés, exclusivement, paient la cotisation spéciale.
Au fond, les différences sont peut-être trop minces pour justifier des conclusions dissembla- blés dans les deux cas, et la question que l’on doit se poser ne peut être que de savoir s’il y a incompatibilité entre la reconnaissance de l’exemption existante de l’hôpital et les termes d’une loi spéciale subséquente qui ne mentionne pas d’exemptions. Je ne pense pas qu’il y ait une telle incompatibilité. Une autre caractéristique du City of Toronto Act qu’il convient d’indiquer est la mention qui y est faite au par. (1) de l’art. 1 d’«une ou des charges spéciales en sus de toutes autres taxes et charges». Cela laisse entendre que seuls les biens qui sont déjà imposables doivent être assujettis à la cotisation spé-
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ciale. Je me permets d’ajouter que je trouverais incongru de permettre à la ville d’éviter les exemptions fiscales au moyen de sa loi spéciale alors qu’elle ne pourrait pas le faire si elle exerçait le pouvoir analogue qu’elle détient en vertu de l’alinéa e) de l’art. 379 du Ontario Municipal Act, même si cette disposition a été adoptée postérieurement, mais avant l’adoption de l’un et l’autre des règlements en cause.
Appel accueilli avec dépens, le JUGE JUDSON étant dissident.
Procureurs de l’appelant: Rosenberg, Walsh, Smith, Paton & Kroul, Toronto.
Procureur de l’intimée: W.R. Callow, Toronto.
[1] [1971] 3 O.R. 532.
[2] [1964] R.C.S. 526.
[3] [1945] O.W.N. 655.
[4] [1964] R.C.S. 526.
[5] [1945] O.W.N. 655.
