Cour suprême du Canada
Subilomar Properties c. Cloverdale, [1973] R.C.S. 596
Date: 1973-02-28
Subilomar Properties (Dundas) Ltd. (Défenderesse) Appelante;
Kingsway Lumber Co. Ltd., G.K. Sutherland, et la Corporation du Borough d’Etobicoke (Défendeurs)
et
Cloverdale Shopping Centre Limited (Demanderesse) Intimée.
1973: les 25 et 26 janvier; 1973: le 28 février.
Présents: Les Juges Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Laskin.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
APPEL d’un jugement de la Cour d’appel de l’Ontario, accueillant un appel de la Divisional Court. Appel accueilli.
D.K. Laidlaw, c.r., et A.J. Lenczner, pour la défenderesse, appelante.
L.H. Mandel, pour la demanderesse, intimée.
D.R. Steele, c.r., pour la Corporation du Borough d’Etobicoke et G.K. Sutherland.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE SPENCE — Il s’agit d’un appel interjeté à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario rendu le 4 octobre 1972. Par cet arrêt, ladite Cour d’appel de l’Ontario a accueilli un appel à l’encontre de la Divisional Court qui, dans un jugement prononcé le 19 septembre 1972, a rendu l’ordonnance suivante:
[TRADUCTION] CETTE COUR ORDONNE ET ADJUGE que l’exercice par le fonctionnaire du Borough d’Etobicoke, d’un pouvoir discrétionnaire, en délivrant le permis, était un exercice valide d’un pouvoir discrétionnaire conféré par la loi et le permis accordé est valide.
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Dans le par. 2 de son jugement, la Divisional Court a rejeté la requête en injonction. Cependant, la Cour d’appel, dans le jugement auquel je me suis reporté, a simplement infirmé le jugement de la Divisional Court et l’a remplacé par une déclaration que le permis de construction était nul, et elle n’a rendu aucune ordonnance relativement à la requête en injonction.
Kingsway Lumber Company et un autre propriétaire ont consenti à la présente appellante, Subilomar Properties (Dundas) Ltd., une option d’achat sur certains terrains situés du côté sud de la rue Dundas, à une courte distance à l’est de la route 27 dans le Borough d’Etobicoke, anciennement le Township d’Etobicoke, aux fins d’y ériger un centre commercial moderne relativement petit. L’appelante a demandé à G.K. Sutherland, le commissaire aux bâtiments du Borough d’Etobicoke, un permis de construction à cette fin. M. Sutherland a accordé un permis de construction pour les fondations le 21 mai 1972. Le 12 juin 1972, l’intimée, Cloverdale Shopping Centre Limited, a lancé un bref désignant comme défendeurs l’appelante, Subilomar Properties (Dundas) Ltd., Kingsway Lumber Company Limited, M. Sutherland et la Corporation du Borough d’Etobicoke. Dans ce bref, Cloverdale demandait une déclaration que le permis de construction était nul et que les terrains occupés par l’appelante ne pouvaient être utilisés par un centre commercial comprenant un grand magasin, de même qu’une ordonnance empêchant tous les défendeurs de faire quoi que ce soit en vue de l’octroi de ce permis de construction ou de l’utilisation des terrains à ces fins. L’appelante a demandé à la Cour suprême de l’Ontario de rendre une ordonnance annulant l’action parce que frivole et vexatoire ou subsidiairement, une ordonnance, en vertu des dispositions de la loi dite Judicial Review Procedure Act, 1971 (Ont.), c. 48, pour que l’action soit entendue et décidée selon la procédure sommaire, ou, subsidiairement encore, une ordonnance renvoyant l’action à la Divisional Court pour qu’elle soit décidée conformément aux dispositions desdits Statuts. Dans une ordonnance prononcée le 7 septembre
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1972, le Juge Lieff a retenu la dernière proposition et l’action a été renvoyée à la Divisional Court. Cette ordonnance a été suivie du jugement de la Divisional Court et de l’appel à la Cour d’appel, que j’ai mentionnés plus haut.
Depuis de nombreuses années, tout d’abord dans le Township d’Etobicoke et maintenant dans le Borough d’Etobicoke, qui lui à succédé, existe un plan officiel qui a éventuellement donné lieu à une série de règlements de zonage. Le permis qui, en l’espèce, est déjà accordé, est attaqué en vertu des dispositions du règlement n° 11737 tel que modifié, qui a été décrété le 20 avril 1959 et approuvé par une ordonnance du Municipal Board (commission municipale) le 29 juin 1959. Ce plan officiel avait établi une série de zones destinées à la construction et désignées comme industrielles, commerciales et résidentielles, et un sous-zonage composite comprenant chacune des catégories principales; une série de cartes indiquaient les limites de ces zones d’une façon très approximative. La carte pertinente dans le présent appel a été reproduite dans le dossier imprimé et elle comprend une bande de terrain qui longe le côté sud de la rue Dundas, de l’avenue Kipling à l’est jusqu’à la route 27 à l’ouest, désignée sous le nom de zone I.C1, c’est-à-dire de zone industrielle de catégorie 1. Au sud de la zone I.C1 et formant un triangle borné au nord par ladite zone I.C1, à l’ouest par une rue appelée rue Vickers, qui est en fait la sortie de la route 27 (maintenant la route 427), et au sud par la ligne du chemin de fer Canadien Pacifique, se trouve la zone I.C2. De 1949 à 1965 inclusivement, Kingsway Lumber Company a réuni, au moyen de six transferts, les terrains situés du côté sud de la rue Dundas, dont certains se trouvaient entièrement dans la zone I.C1, mais dont la plupart se trouvaient en partie dans la zone I.C1 et en partie dans la zone I.C2. Dans cet aménagement, revêt un intérêt particulier la partie qui a été acquise au moyen du transfert enregistré sous le n° 89821 le 16 décembre 1949 et qui est une grosse parcelle de terrain allant de la rue Dundas, au nord, et passant par ce qui est devenu dix ans plus tard deux zones distinctes,
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jusqu’à l’emprise du C.P. Les différents paragraphes du règlement n° 11737 énoncent les usages permis des différentes zones. Les dispositions qui nous intéressent particulièrement sont celles des par. 11.2.1.2 applicables à la zone industrielle de catégorie 1 et 11.3.1.2 applicables aux zones industrielles de catégorie 2. Les deux paragraphes énoncent les usages permis des zones industrielles de catégorie 1 et 2 respectivement pour fins commerciales et, dans chaque cas, le paragraphe 2 se lit comme suit:
[TRADUCTION] (2) Tout usage commercial permis dans une zone commerciale limitée sur les terrains donnant sur les rues suivantes seulement:
La rue Dundas
……..
……..
……..
Relativement à la zone industrielle de catégorie 1, on emploie le pluriel «terrains» tandis que le singulier «terrain» est employé pour la zone industrielle de catégorie 2, mais je ne tire aucune conséquence de ce qui paraît être une différence accidentelle de libellé, vu surtout qu’aucun des six transferts que j’ai mentionnés ne concerne des terrains qui se trouvent maintenant dans la zone de catégorie 2 seulement.
Les parties ont convenu que le centre commercial projeté par les appelantes peut être construit dans une zone commerciale limitée et que, par conséquent, les cours d’instance inférieure et cette Cour ont avant tout à déterminer en l’espèce si, oui ou non, les terrains sur lesquels l’appelante détient une option d’achat sont des «terrains donnant sur les rues suivantes seulement: La rue Dundas». Le juge d’appel Arnup qui a rendu le jugement au nom de la Cour d’appel de l’Ontario était d’avis que la propriété faisant l’objet de l’option consentie à l’appelante n’était pas entièrement située sur les terrains donnant sur la rue Dundas, mais que l’appelante détenait plutôt une option sur une parcelle de terrain de la zone industrielle de catégorie 1 de même que sur une parcelle de terrain continue située dans les zones industrielles de catégorie 2. En toute déférence, je ne
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puis souscrire à cet avis. Je souligne que ce n’est pas le mot «zone» que nous interprétons, mais le terme «terrain» ou «terrains», et il n’importe pas que le singulier ou le pluriel soit utilisé. L’auteur de l’appelante n’avait acquis qu’une seule parcelle de terrain qui était entièrement située dans la zone désignée comme I.C1 et cette acquisition en fait est la dernière indiquée sur l’acte portant l’enregistrement n° 294882 du 14 janvier 1965. Toutes les autres parcelles acquises par l’auteur de l’appelante par voie de transferts enregistrés à différentes dates, de 1949 à 1953, 1961, 1962 et 1964, comprennent des terrains situés dans les deux zones, dans la mesure où cette conclusion peut être tirée à partir des limites très approximatives des zones sur la carte pertinente du Plan officiel. Les terrains faisant l’objet de l’option consentie à l’appelante ont été acquis, comme je l’ai dit, en plusieurs opérations et sans indication quant à la zone dans laquelle ils étaient situés. Ils sont présentement détenus par Fauteur de l’appelante, sous réserve de l’option d’achat en bloc consentie à l’appelante, encore une fois sans indication quant à la zone dans laquelle ils se trouvent. Je suis donc d’avis qu’ils sont des «terrains donnant sur les rues suivantes seulement: La rue Dundas», et qu’en vertu des dispositions du règlement précité, ils peuvent être consacrés aux usages qui sont permis dans une zone commerciale limitée. L’appelante allègue que cette interprétation est appuyée par le fait que dans la carte de zonage produite à la p. 245 du dossier imprimé, aucun terrain donnant sur la rue Dundas de l’avenue Kipling, à l’est, jusqu’à la route 27, à l’ouest, n’est classé dans une zone autre que la zone I.C1, et l’avocat des appelants a déclaré, sans objection de la partie adverse, qu’un examen minutieux des autres cartes de zonage du plan officiel révèle qu’aucun terrain de zone I.C2 ne donne sur le côté sud de la rue Dundas dans tout le Borough. Ainsi, l’interprétation que l’intimée donne à la clause 11.3.1.2. du règlement:
(2) tout usage commercial permis dans une zone commerciale limitée sur un terrain donnant sur les rues suivantes seulement:
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La rue Dundas
……..
est dénuée de sens. L’intimée allègue que nous ne savons pas quels terrains donnant sur la rue Dundas auraient pu faire partie de la zone I.C2 à quelque époque antérieure, après quoi le zonage aurait pu être changé par une modification subséquente avant la présente demande. C’est vrai, mais je crois comme le prétend l’appelante qu’il faut interpréter le règlement tel qu’il existe au moment où la demande en vue d’obtenir le permis de construction a été présentée et non tel qu’il aurait pu être à quelque époque antérieure et il est certain que, selon le règlement qui existait au moment de la demande, la disposition, si on l’interprète comme l’intimée le désire, est dénuée de sens. C’est évidemment un truisme qu’aucune législation, loi ou règlement, ne doit être interprétée de manière que certaines parties en soient considérées comme simplement surperflues ou dénuées de sens et, à mon avis, il ne faut pas non plus interpréter le règlement en tenant compte de la possibilité que quelque modification future au Plan officiel indique les terrains de la zone I.C2 comme donnant sur la rue Dundas. Bayshore Shopping Centre Ltd. c. Township of Nepean et al.[1] p. 766. Pareille interprétation ne serait pas conforme à la réalité car, avec une urbanisation croissante de la région, il est probable que toute modification future des dispositions de zonage aura pour effet de destiner les terrains donnant sur la rue Dundas à un usage commercial plus général et non de les limiter à des usages convenant à des industries plus lourdes classées dans la zone I.C2.
Une décision assez intéressante, quoique ancienne, est l’arrêt Re Dinnick and McCallum[2], où la Cour d’appel de l’Ontario a étudié un règlement qui fixait l’éloignement, par rapport au chemin des constructions [TRADUCTION] «donnant ou aboutissant sur les deux côtés du chemin Avenue, de l’avenue St. Clair au chemin Lonsdale», lequel règlement était censé avoir été édicté en vertu d’un pouvoir conféré par la
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loi dite Municipal Act et selon lequel [TRADUCTION] «les conseils municipaux...ont le pouvoir...d’établir et de faire observer...des règlements...pour régir et limiter la distance de la rue à laquelle les constructions peuvent être érigées sur les rues résidentielles;» et elle a statué que le règlement outrepassait le pouvoir conféré. Le Juge d’appel Meredith (alors juge puîné) a dit à la p. 54:
[TRADUCTION] Dans cette province, où la plupart des terrains et des rues qui se croisent sont disposés en rectangles et où les lots donnent presque toujours sur quelque concession ou autre chemin, personne ne songerait à dire qu’un lot quelconque donne sur un chemin autre que celui d’où il tire son numéro, par exemple, que le lot n 10 dans la 10e concession donne sur le chemin de traverse entre les lots n° 10 et n 11; on ne dirait jamais non plus qu’un lot sur l’avenue St. Clair donne sur quelque autre rue, bien que le lot occupe un coin et donne sur une rue secondaire; et, si le terrain en question est vendu, comme c’est presque toujours le cas pour ce genre de terrain, à tant le pied courant de façade, qui penserait mesurer les «quatre façades» du lot pour en fixer le prix ou demander un prix plus élevé que pour la largeur du lot sur l’avenue St. Clair; personne ne prétendrait non plus, sauf dans une discussion très serrée, qu’un lot sur l’avenue St. Clair donne vraiment sur le chemin Avenue, pas plus qu’un lot sur le chemin Avenue ne donne sur l’avenue St. Clair.
Il convient de signaler que le savant juge d’appel a parlé de lots et de terrains et jamais de zones. Pour ces motifs, j’en conclus que l’objection principale sur laquelle l’intimée a fondé sa demande relative à la validité du permis échoue et que les terrains faisant l’objet de l’option consentie à l’appelante sont présentement, comme ils le sont depuis quelque temps, tous inclus dans une parcelle de terrain qui donne effectivement sur la rue Dundas et, par conséquent, que ces terrains soient situés dans la zone I.C1 ou I.C2, ils peuvent être utilisés aux fins permises dans une zone commerciale limitée et peuvent donc faire l’objet d’un permis de construction pour l’érection du centre commercial en question.
En cette Cour, l’intimée a fait valoir d’autres objections que la Cour d’appel a jugé inutile d’étudier vu qu’elle avait décidé que les terrains
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ne donnaient pas sur la rue Dundas. L’intimée a d’abord objecté qu’en vertu des dispositions de la loi dite Public Transportation and Highway Improvement Act, R.S.O. 1970, c. 201, art. 35.2, les terrains étant à moins d’un demi-mille de la limite d’une route à accès limité, à savoir, la route 27 (maintenant appelée route 427), ils ne pouvaient servir à la construction d’un centre commercial sans un permis du ministre, c’est-à-dire, le ministre des Transports de la province de l’Ontario, et qu’aucun permis du genre n’avait été demandé. Ledit par. (2) de l’art. 35 de la loi prévoit ce qui suit:
[TRADUCTION] Art. 35(2) Nonobstant toute loi, règle, règlement ou autre ordonnance de nature générale ou spéciale, nul ne doit, sauf sur permis du ministre à cette fin,
f) utiliser un terrain dont une partie est située à moins d’un demi-mille de la limite d’une route à accès limité, aux fins d’y aménager un centre commercial, un stade, un terrain d’exposition, une piste de course, un ciné-parc ou à toute autre fin donnant lieu à un rassemblement important de gens.
On peut répondre brièvement à cette objection en disant que ce qui est interdit, c’est l’utilisation des terrains et quand l’appelante aura procédé à l’érection de son centre commercial, elle pourrait bien être obligée d’obtenir ce permis du ministre. Ce point n’est pas en litige dans le présent appel. L’appelante signale en outre que le ministre pourrait facilement accorder un permis relativement à des terrains qui donnent sur la rue Dundas, laquelle croise la route à accès limité, maintenant la route n° 427, au moyen d’une voie surélevée, et qui sont de plus situés, de l’autre côté du chemin, en face d’un très grand centre commercial que l’intimée exploite depuis de nombreuses années et qui occasionne une circulation beaucoup plus intense que le très petit centre commercial projeté par l’appelante.
En accordant le permis, le commissaire aux bâtiments n’a donc pas violé le règlement n° 733 du Borough d’Etobicoke dont le par. (3) de l’art. 6 prévoit que le commissaire aux bâtiments ne doit pas accorder un permis si la demande n’est pas conforme à [TRADUCTION] «toutes les règles gouvernementales applicables».
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L’intimée allègue aussi que le règlement n° 11737 est nul dans la mesure où il est censé permettre un aménagement commercial sur un terrain situé dans une zone industrielle, et elle cite les dispositions de la loi dite Planning Act, R.S.O. 1970, c. 349 et en particulier, le par. (1) de l’art. 19:
[TRADUCTION] (1) Nonobstant toute autre loi générale ou spéciale, lorsqu’un Plan officiel est en vigueur, aucun ouvrage public ne doit être entrepris et, sous réserve des paragraphes 2 et 3, aucun règlement ne doit être adopté pour toute fin qui ne s’y conforme pas.
L’intimée allègue que dans le Plan officiel, tous les terrains faisant l’objet d’une option consentie à l’appelante sont situés dans une zone industrielle et que, par conséquent, les dispositions du règlement 11737, qui est censé permettre un aménagement commercial sur des terrains situés dans une zone industrielle, ne se conforment pas au Plan officiel et ne peuvent donc pas avoir été établies sous l’autorité dudit paragraphe du Planning Act. On a maintes fois considéré qu’un Plan officiel était un aperçu d’un programme ou d’un projet visant à régir l’utilisation des terrains situés dans la municipalité. Dans Campbell v. The City of Regina[3], p. 263, c’est ainsi que le Juge Johnson a qualifié le Plan officiel de cette ville lorsqu’il a accepté la position de l’intimée dans les termes suivants:
[TRADUCTION] La ville adopté la position que le plan constitue simplement un énoncé général d’intentions futures. Elle prétend que le plan ne paralyse pas et n’a pas pour but de paralyser les projets futurs. La ville soutient qu’en vertu du plan, certains secteurs généraux sont réservés pour l’aménagement de parcs, à des fins industrielles, ou à des fins résidentielles, et que le tracé général des rues et des voies directes est établi et, dans le cadre de ces principes généraux, la ville peut autoriser des projets et ses règlements de zonage doivent se conformer à ces principes généraux.
Dans le plan officiel en jeu dans le présent appel, on voit, au début du texte sur l’instauration des différentes zones, par exemple, 7 zones résidentielles désignées comme R1 et ensuite, les trois zones industrielles, 6 zones commercia-
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les, etc., sans autre indication quant à la signification de ces désignations. Je suis donc d’avis qu’il faut se reporter au règlement de zonage pour connaître les usages permis dans les différentes zones désignées sur les cartes de zonage au moyen de différentes initiales, par exemple, I.C1, I.C2 et que, par conséquent, les dispositions des clauses 11.2.1.2 et 11.3.1.2 précisant les usages permis dans les zones industrielles de catégorie 1 et 2 respectivement ne sont pas incompatibles avec la désignation des zones I.C1 et I.C2 sur les cartes de zonage. Il conviendrait aussi de signaler les dispositions du par. (28) de l’art. 35 du Planning Act qui prévoient ce qui suit:
[TRADUCTION] Tout règlement approuvé par le conseil municipal sous l’autorité du présent article sera, d’une manière concluante, considéré comme conforme au Plan officiel alors en vigueur dans la municipalité.
Comme je l’ai dit, le conseil municipal a approuvé le règlement n° 11737 le 29 juin 1959. Malgré que ledit paragraphe (28) ait paru la première fois dans les statuts de l’Ontario de 1967, je considère l’article comme pertinent et applicable à partir du jour de son adoption de sorte qu’au moment où la demande a été présentée en vue d’obtenir le permis en cause, M. Sutherland, le commissaire aux bâtiments, pouvait présumer que le règlement n° 11737 était conforme au plan officiel. Je n’ai pas retenu l’allégation selon laquelle on n’aurait pu vouloir que les terrains situés dans les zones I.C1 et I.C2 ne soient pas destinés à être utilisés pour la construction de centres commerciaux, étant donné que le contrôle que l’on pouvait exercer en vertu du règlement n° 11737 quant aux terrains situés dans des zones industrielles n’était pas suffisamment précis et efficace pour permettre de régir adéquatement les centres commerciaux. Le règlement aux articles cités prévoit clairement des terrains classés I.C1 ou I.C2 lorsqu’ils donnent sur certaines rues désignées et, par conséquent, la municipalité doit avoir prévu l’utilisation de terrains donnant ainsi sur certaines rues désignées à des usages propres à une zone commerciale limitée, indépendamment de toute possibilité de contrôle et toutes les
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parties sont d’accord que le centre commercial en l’espèce pourrait être érigé sur des terrains situés dans une zone commerciale limitée. De plus, étant donné que la parcelle de terrain qui fait l’objet du présent appel est située directement de l’autre côté de la rue Dundas où l’intimée exploite un très grand centre commercial et que les terrains faisant l’objet de l’option consentie à l’appelante donnent à l’arrière sur des terrains situés dans une zone industrielle et sur une emprise de chemin de fer tandis que l’arrière des lots occupés par l’intimée donnent sur un quartier résidentiel, tout argument relatif à la possibilité de contrôle semblerait peu convaincant. Pour ces motifs, je suis d’avis d’accueillir l’appel et de rétablir l’ordonnance de la Divisional Court. L’appelante ainsi que la Corporation du Borough d’Etobicoke et G.K. Sutherland, qui ont été représentés en cette Cour, ont droit aux dépens qui leur ont été accordés dans ladite ordonnance de la Divisional Court, de même qu’à leurs dépens en Cour d’appel et en cette Cour.
Appel accueilli avec dépens.
Procureurs de la défenderesse, appelante: McCarthy & McCarthy, Toronto.
Procureurs de la demanderesse, intimée: Thomson, Rogers, Toronto.
Procureurs de la Corporation du Borough d’Etobicoke et G.K. Sutherland: McMaster, Montgomery, Toronto.
[1] [1972] R.C.S. 755.
[2] (1913), 28 O.L.R. 52.
[3] (1966), 58 D.L.R. (2d) 259.
