Cour suprême du Canada
Walters c. Essex County Board of Education, [1974] R.C.S. 481
Date: 1973-06-29
Emile Walters, Louis Walters et Albert Walters (Demandeurs) Appelants;
et
The Essex County Board of Education (Défendeur) Intimé.
1973: les 26 et 27 avril; 1973: le 29 juin.
Présents: Les Juges Martland, Judson, Spence, Laskin et Dickson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
APPEL d’un arrêt de la Cour d’appel de l’ontario rejetant un appel d’un jugement du Juge Stark. Appel rejeté.
Gordon F. Henderson, c.r., et Brian A. Crane, pour les demandeurs, appelants.
Douglas K. Laidlaw, c.r., pour le défendeur, intimé.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE LASKIN — Cette affaire soulève un point sans précédent sous le régime de l’Expropriations Act, 1968-69 (Ont.), c. 36, maintenant R.S.O. 1970, c. 154. En vertu de l’art. 4, par. 1 de la Loi, une autorité expropriante doit avoir la sanction d’une autorité approbatrice pour effectuer une expropriation, et en vertu de l’art. 6, sauf si le Lieutenant‑Gouverneur en conseil en décrète autrement, un propriétaire dont on cherche à exproprier le bien-fonds a le droit d’exiger une audition au sujet de l’expropriation projetée
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avant d’être dépossédé de son bien. L’audition est présidée par un enquêteur que l’art. 7, par. 5, charge de faire enquête pour savoir si la dépossession (traduction) «est équitable, juste et raisonnablement nécessaire pour atteindre les objectifs de l’autorité expropriante». Le par. 4 de l’art. 7 oblige l’autorité expropriante à signifier aux parties en cause, au moins cinq jours avant la date d’audience, un avis indiquant les raisons qu’elle entend invoquer à l’audition. Évidemment, cet avis précise la fonction de l’enquêteur. Ce dernier est tenu par le par. 6 de l’art. 7 de faire à l’autorité approbatrice un rapport incluant: (1) un résumé de la preuve et des plaidoiries, (2) ses conclusions sur les faits, et (3) son opinion motivée sur le bien-fondé de la demande d’approbation. Le rapport est transmis à l’autorité approbatrice en vertu de l’art. 8, et la principale question dans la présente affaire est de savoir si les prescriptions de cet article ont été observées par l’autorité approbatrice en ce qui concerne la façon dont elle a agi en ce qui a trait au rapport de l’enquêteur.
Le litige revêt ici un caractère particulier à cause de l’anomalie, sciemment exprimée par le législateur, créée par le fait que l’autorité expropriante est aussi l’autorité approbatrice. Le Conseil scolaire (Board of Education) intimé, en qualité d’autorité expropriante, voulait acquérir un certain terrain, faisant partie d’une ferme très productive dont les appelants sont propriétaires, en vue d’une nouvelle école secondaire dans une région rurale. En vertu de l’art. 5, par. 1, al. b) de l’Expropriations Act, le Conseil s’est trouvé à faire une demande sous le régime de l’art. 6, par. 1, destinée à être approuvée par lui-même, visant l’expropriation qu’il projetait. La même anomalie existe dans le cas d’une expropriation municipale, où l’autorité approbatrice est le conseil de la municipalité expropriante. Le principe de l’art. 5, qui précise quelles sont les autorités approbatrices, est qu’en général l’autorité approbatrice est le ministre responsable de l’administration de la Loi qui confère le pouvoir d’expropriation, et dans tous les cas non prévus l’autorité approbatrice est le ministre de la Justice et Procureur général.
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L’article 8 se lit comme suit:
[TRADUCTION] 8 (1) L’autorité approbatrice doit examiner le rapport de l’enquêteur et approuver ou refuser l’expropriation projetée, ou approuver l’expropriation projetée avec toute modification que l’autorité approbatrice estime juste, mais une approbation assortie de modifications ne doit pas viser les biens-fonds d’un propriétaire inscrit qui n’est pas ou n’a pas été fait partie à l’audition.
(2) L’autorité approbatrice doit exposer par écrit les motifs de sa décision et elle doit faire signifier sa décision et les motifs de celle-ci aux parties dans les quatre-vingt-dix jours de la date à laquelle l’autorité approbatrice a reçu le rapport de l’enquêteur.
(3) L’autorité approbatrice doit attester son approbation en la forme prescrite.
Le rapport remis au Conseil intimé à titre d’autorité approbatrice est un document détaillé qui fait foi que l’enquêteur s’est fidèlement acquitté des fonctions dont l’art. 7, par. 6 l’avait chargé. Il a conclu que l’expropriation était indéfendable, qu’elle n’était ni équitable, ni juste et que sur le fond elle ne devait pas être approuvée. Lorsque le président du Conseil intimé reçut, le 17 septembre 1970 ou vers cette date, un exemplaire du rapport, daté du 8 septembre 1970, il en discuta avec un M. Wood, le directeur de l’Education relevant du Conseil, qui avait été son principal témoin à l’audition, et avec l’avocat du Conseil qui avait représenté ce dernier à l’audition. Le président chargea l’avocat de rédiger des motifs de rejet de l’opinion de l’enquêteur sur l’expropriation projetée. La chose fut faite, et le Conseil avait en main les motifs lorsque, le 21 septembre 1970, il a tenu une réunion privée en comité plénier en vue d’étudier l’expropriation en sa qualité d’autorité approbatrice. M. Wood et l’avocat étaient tous deux présents. La réunion dura environ une heure et demie et elle aboutit à l’acceptation des motifs de l’avocat et à l’approbation de l’expropriation. La seule modification aux motifs a consisté à substituer le mot «majorité» aux termes «à l’unanimité», parce que deux des seize membres présents avaient signifié leur dissidence. Après la réunion privée le Conseil a tenu une réunion publique d’une dizaine de minutes pour rendre officiel ce qui avait été fait
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en comité plénier. Les appelants n’assistaient pas à la réunion publique et rien dans la preuve n’indique s’ils en avaient eu connaissance.
Peu de temps après les appelants ont intenté une action déclaratoire pour annuler l’expropriation et ils ont aussi demandé des dommages-intérêts. M. le Juge Stark a rejeté l’action et son jugement fut confirmé en appel sans motifs écrits. En cette Cour, l’avocat des appelants a allégué que le Conseil a omis «d’examiner» le rapport de l’enquêteur comme l’exige l’art. 8, par. 1; qu’il était aussi tenu de prendre sa décision sur le rapport au cours d’une réunion publique et qu’il a omis de le faire; que, à cause de certaines documentation et observations nouvelles dont il était saisi, en outre de ce que contenait le rapport, il avait l’obligation de signifier un avis aux appelants avant d’approuver l’expropriation; et que, en tout état de cause, l’expropriation projetée allait à l’encontre du Plan officiel en vigueur pour le Township dans lequel se situe le bien-fonds en cause, et partant contrevenait à l’art. 15 du Planning Act, R.S.O. 1970, c. 296, qui interdit les travaux publics (y compris une école, allègue-t-on) non conformes à un Plan officiel en vigueur.
La Cour n’a pas jugé nécessaire d’entendre l’avocat du Conseil intimé sur la légalité de l’expropriation sous le régime du Plan officiel. Elle était convaincue à l’audition qu’étant donné que l’utilisation de régions rurales pour fins d’écoles est une utilisation permise, bien que sous réserve d’une disposition prévoyant qu’elle ne doit pas amoindrir le caractère de l’environnement rural, il n’y a pas eu, dans les circonstances, de violation du Plan officiel, spécialement lorsque selon ses termes mêmes ses dispositions doivent être interprétées avec souplesse.
Je suis aussi d’avis que le Conseil intimé, en qualité d’autorité approbatrice, n’avait pas d’obligation légale ou autre de considérer l’approbation d’une expropriation à une réunion publique. L’article 47, par. 1 du Schools Administration Act, R.S.O. 1970, c. 424, qui exige que les séances d’un conseil scolaire, sauf les séances de comités, comité plénier y com-
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pris, soient ouvertes au public, ne saurait être vu comme incorporé dans l’Expropriations Act pour régir les délibérations de conseils scolaires tenues sous l’empire de ce dernier. Celui-ci ne le prévoit pas expressément et aucune de ses dispositions n’implique une obligation de la part du conseil scolaire, n’incombant pas à l’ensemble des autorités approbatrices, de remplir ses fonctions d’approbateur en public. Il est faux de dire que le Conseil intimé siégeant comme autorité approbatrice le fait à titre de conseil scolaire; plutôt, parce qu’il est un conseil scolaire possédant des pouvoirs d’expropriation, il a été désigné par la loi comme autorité approbatrice.
Les deux autres questions soulevées par l’avocat des appelants sont plus difficiles. Elles sont basées sur un renvoi aux motifs sur lesquels l’enquêteur s’est fondé pour désapprouver l’expropriation projetée, un renvoi aux motifs opposés de l’avocat du Conseil, lesquels ont été les motifs que le Conseil a donnés pour se conformer à la loi lorsqu’il a approuvé son expropriation, et un renvoi à la documentation qui était devant le Conseil lorsqu’il s’est constitué en comité plénier; et elles font aussi entrer en jeu des aspects de ce qu’on appelle, pour plus de commodité et de concision, la justice naturelle, une obligation que l’on a envers les gens de procéder équitablement lorsque l’on intervient légalement dans divers droits qu’ils possèdent, y compris les droits de propriété.
L’autorité approbatrice ne siège pas, sous le régime de l’art. 8, à titre de tribunal d’appel ni à titre de tribunal de révision du rapport de l’enquêteur. Elle a un pouvoir indépendant d’approuver ou de refuser l’expropriation projetée, ou de l’approuver avec modifications, sujet seulement à une obligation «d’examiner» le rapport de l’enquêteur. Elle n’est liée ni par les conclusions sur les faits ni par une interprétation juridique quelconque contenue dans ce rapport. C’est ce qui ressort clairement de l’art. 8 dans le contexte du fonctionnement de la Loi dans son ensemble.
Que comporte donc son devoir «d’examiner» le rapport? Il est certain que le conseil doit avoir le rapport devant lui, et la preuve fait voir que
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chaque membre du Conseil en avait un exemplaire au moins trois jours avant la réunion d’approbation. Bien que le mot «examiner» implique un élément de temps, je ne crois pas qu’une cour puisse ou doive imposer une norme arbitraire de temps pas plus qu’elle ne peut ou ne doit contrôler le degré de concentration requis pour l’examen du contenu du rapport. Dans la pré sente affaire, la séance d’étude du rapport en comité plénier du Conseil a duré environ une heure et demie, et le Conseil avait devant lui un exposé crucial de motifs opposés qu’il a, en fin de compte, acceptés. Je ne vois rien d’irrégulier, étant donné le pouvoir indépendant qu’a le Conseil en tant qu’autorité approbatrice, dans le fait qu’il ait été en possession d’une opinion toute faite préparée d’avance par son avocat. À moins que la bonne foi, et même l’honnêteté, des membres du conseil soit mise en question, le fait qu’ils soient informés ou conseillés à l’avance en vue du rejet du rapport ne suffit pas pour conclure qu’ils ne l’ont pas «examiné». Je n’interprète pas l’obligation «d’examiner» comme imposant à une autorité approbatrice une obligation, si sa décision est contraire à l’opinion exprimée dans le rapport, d’établir par ses motifs écrits que sa décision contraire repose sur des motifs raisonnables et de s’exposer par là à une révision par les cours si celles-ci devaient conclure que tel n’est pas le cas.
L’avocat des appelants n’a pas mis en doute la bonne foi du Conseil. Objectivement, le dossier de la présente affaire indique que le président du Conseil, son avocat et le directeur de l’Education avaient l’opinion bien arrêtée, avant que le Conseil se réunisse à titre d’autorité approbatrice, que l’expropriation devait suivre son cours. Si un semblant d’iniquité se dégage de la façon dont s’est déroulée la procédure d’approbation, cela provient de la position ambivalente dans laquelle les dispositions de l’Expropriations Act ont placé le Conseil. Le législateur a, à mon avis, laissé peu de marge à la surveillance judiciaire de la façon dont une autorité approbatrice remplit son obligation d’approuver ou refuser une expropriation; et, à moins de porter une attaque à leur bonne foi, je ne vois
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aucun moyen d’étendre le champ de la surveillance judiciaire simplement parce que le législateur a jugé bon de constituer le Conseil intiné «juge dans sa propre cause». Il n’appartient pas à cette Cour en un tel cas, et à l’égard d’une telle fonction relativement à l’expropriation, de réviser l’orientation de la loi. La Cour ne se voit confier aucun rôle de réviser le bien-fondé d’une proposition d’expropriation, et, pour des motifs énoncés plus loin, la fonction d’autorité approbatrice du Conseil n’en est pas une qui, d’après les faits de l’espèce, est assujettie aux principes de la règle audi alteram partem.
L’avocat des appelants n’a pas allégué que le Conseil intimé était, règle générale, obligé de tenir une audition relativement à son examen du rapport de l’enquêteur, ou obligé de signifier un avis aux propriétaires sur le point d’être expropriés dans le but de leur permettre de soumettre de nouvelles observations. (Si, en fait, de telles observations devaient être faites, il appartiendrait au Conseil de décider du poids, s’il en est, qu’il convient de leur accorder). En l’instance, outre le rapport de l’enquêteur, le Conseil avait en main un rapport provisoire portant sur les conditions du sol à l’endroit de la nouvelle école projetée, une lettre des architectes et une pétition signée par un nombre considérable de résidents du voisinage s’opposant à l’expropriation. A cause des deux premiers de ces éléments, l’avocat des appelants a allégué qu’il aurait fallu donner à ses clients l’occasion de comparaître ou de faire de nouvelles observations, spécialement quand les membres du personnel du Conseil qui étaient les protagonistes de l’expropriation, soit l’avocat du Conseil et le directeur de l’Education, étaient là pour persuader le Conseil d’approuver l’expropriation.
Que l’on adopte une vue étroite ou large d’une obligation incombant à une autorité approbatrice, en certaines circonstances, d’entendre ou d’accepter les observations de propriétaires sur le point d’être expropriés, tout revient à la question de savoir si l’autorité approbatrice est strictement limitée dans sa fonction au rapport de l’enquêteur si elle veut éviter une nouvelle audition ou une obligation de recevoir de nouvelles
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observations. Je ne crois pas qu’une telle limitation puisse exister mais je pense plutôt que la réponse dépend de ce que l’autorité approbatrice a devant elle en plus du rapport de l’enquêteur. Sur la vue étroite, telle qu’avançée par l’avocat des appelants, à savoir que ce dont le Conseil intimé était saisi en plus du rapport lui imposait l’obligation de donner aux appelants la chance de soumettre de nouvelles observations, je ne puis être d’accord. Je ne regarde pas la documentation visant les conditions du sol, ou la lettre de l’architecte, ou les deux, comme créant une obligation de fournir aux appelants une occasion de faire de nouvelles observations.
Sur la vue large, la loi qui régit la question ne limite pas l’autorité approbatrice quant à ce dont elle doit tenir compte, pourvu qu’elle examine le rapport de l’enquêteur, et je ne vois aucune limitation dans l’article 8. Pour reprendre une terminologie reconnue par la jurisprudence, le Conseil en tant qu’autorité approbatrice n’est pas un organe judiciaire ni quasi-judiciaire, mais est investi du pouvoir discrétionnaire le plus étendu pour décider, sous réserve seulement d’examiner le rapport de l’enquêteur, si l’expropriation doit suivre son cours. La sanction qui s’attache à une décision prise à tort (mais sans mauvaise foi), compte tenu l’obligation de la motiver, est la censure publique et non un blâme judiciaire. Je ne dis pas, cependant, que dans aucun cas il ne conviendrait d’imposer à une autorité approbatrice l’obligation d’entendre ou d’accepter les observations des propriétaires dont les terrains sont en danger d’être expropriés. Ces cas seront vraisemblablement rares, mais je ne les exclus pas. La présente affaire n’entre pas dans cette catégorie.
Les fonction et rôle dévolus à un organisme établi par texte législatif, en ce qui concerne la loi en vertu de laquelle il fonctionne, et dans certains cas la manière dont il s’acquitte de sa fonction et de son rôle, régissent les devoirs de procédure auxquels les tribunaux peuvent l’astreindre, en l’absence de dispositions expresses de la loi. C’est ce qui ressort des arrêts Franklin
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v. Minister of Town and Country Planning[1], Calgary Power Ltd. et Halmrast c. Copithorne[2], et Padfield v. Minister of Agriculture, Fisheries and Food[3], qui font partie de la jurisprudence sur laquelle les parties se sont fondées. Bien entendu, l’appréciation de la fonction et du rôle comporte jugement, et j’ai rendu le mien évident dans les présents motifs.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi mais, vu la nouveauté de la question et les décisions des cours d’instance inférieure quant au fond et aux dépens, il n’y aura pas d’adjudication de dépens en cette Cour.
Appel rejeté.
Procureurs des demandeurs, appelants: Yuffy & Yuffy, Windsor.
Procureur du défendeur, intimé: Reginald E. Burnell, Windsor.
[1] [1948] A.C. 87.
[2] [1959] R.C.S. 24.
[3] [1968] A.C. 997.
