Cour suprême du Canada
Francis School District no. 777 c. Regina (East) School Unit No. 20, [1974] R.C.S. 779
Date: 1973-08-27
Le Conseil scolaire du Francis School District n°. 777 de Saskatchewan et al. (Demandeurs) Appelants;
et
Le Conseil du Regina (East) School Unit n°. 20 de Saskatchewan (Défendeur) Intimé.
1973: le 15 juin; 1973: le 27 août.
Présents: Les Juges Martland, Judson, Spence, Laskin et Dickson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA SASKATCHEWAN
APPEL à rencontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan[1] accueillant un appel d’une ordonnance d’un juge en chambre, le Juge MacPherson. L’appel est accueilli, le Juge Judson étant dissident.
M.C. Shumiatcher, c.r., pour les demandeurs, appelants.
F.L. Dunbar et W.N. Lawton, pour le défendeur, intimé.
J. Holgate, c.r., pour l’intervenant, le Procureur général de la Saskatchewan.
Le jugement des Juges Martland, Spence, Laskin et Dickson a été rendu par
LE JUGE LASKIN — Il s’agit dans l’appel présent de deux points qui résultent d’une ordonnance, rendue à la requête des intimés, en vue de décider une question de droit préalablement à l’instruction de l’action intentée par les appelants. Le premier point porte sur la question de savoir si une disposition dite curative du School Act, R.S.S. 1953, c. 169, art. 259 (maintenant R.S.S. 1965, c. 184, art. 274) a été incorporée par renvoi dans le Larger School Units Act, R.S.S. 1953, c. 170, par l’art. 95 de cette loi-ci (maintenant R.S.S. 1965, c. 185, art, 128), de telle sorte qu’elle s’applique comme une disposition curative de cette dernière loi en ce qui concerne ses conditions régissant l’intégration d’un district d’écoles publiques dans une unité scolaire plus grande par ordonnance du ministre responsable. Le second point, qui se pose si l’incorporation par renvoi a bel et bien été effectuée, consiste à savoir si l’action des appelants doit en conséquence être rejetée ou si, nonobstant l’incorporation par renvoi, l’action soulève encore des questions jugeables.
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Le Juge MacPherson, siégeant en chambre, a conclu qu’il n’y avait pas d’incorporation comme le prétendaient les intimés, mais il a exprimé l’avis que si cette question était tranchée en leur faveur, l’affaire serait réglée. La Cour d’appel de la Saskatchewan, à la majorité, a infirmé l’ordonnance du juge en chambre et rejeté l’action. Le Juge d’appel Brownridge, dissident, aurait confirmé l’ordonnance rendue par le juge en chambre.
Je suis d’avis que l’appel des appelants mérite d’être accueilli sur les deux points en litige. Sur le premier point, l’interprétation et la corrélation des dispositions pertinentes des deux lois m’amènent à trancher la question de l’incorporation par renvoi en faveur de la prétention des appelants. Je citerai ces dispositions d’après leurs libellés et numéros actuels.
L’article 274 du School Act est libellé comme suit:
[TRADUCTION] Nulle ordonnance censée rendue en vertu de la présente loi, et se trouvant dans les limites des pouvoirs conférés par celle-ci, ne doit être considérée comme invalide en raison de l’inobservation d’une quelconque des conditions exigées par la présente loi comme préalables à l’ordonnance; et une fausse appellation, description inexacte ou omission dans une ordonnance ne peut en aucune façon suspendre ou porter atteinte à l’application de la loi en ce qui concerne la chose ainsi faussement décrite ou omise.
Il est allégué dans l’exposé de la demande modifié que l’ordonnance par laquelle le Francis School District n° 777 a été absorbé par le Regina (East) School Unit n° 20 n’a pas été rendue en vertu d’un accord valide conclu par les conseils scolaires respectifs des deux unités scolaires et que cela était une condition préalable à une ordonnance valide. L’inobservation d’autres conditions préalables a également été alléguée. Le Larger School Units Act ne contient aucun article curatif du genre de l’art. 274 du School Act, mais il possède néanmoins, comme disposition finale, l’art. 128, lequel est libellé en ces termes:
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[TRADUCTION] 128. Les dispositions du School Act et de toute loi se rapportant aux districts d’écoles publiques s’appliquent, excepté dans la mesure où elles sont incompatibles avec la présente loi.
Les intimés prétendent, naturellement, que l’art. 128 entraîne dans le Larger School Units Act les dispositions du susdit art. 274, de telle sorte qu’elles deviennent mutadis mutandis partie intégrante de cette loi. En outre, les intimés affirment que l’effet de cette incorporation est de remédier à tout manque d’observation des prescriptions édictées pour qu’une ordonnance soit valide, le remède s’étendant même à une ordonnance rendue en l’absence d’un accord préalable qui est une exigence de la loi.
En plus de l’art. 128, le Larger School Units Act contient l’art. 85, qui est libellé en ces termes:
[TRADUCTION] 85. Sous réserve des dispositions de la présente loi, chaque unité scolaire et chaque conseil d’unité possède et exerce les droits, pouvoirs et privilèges, et est soumis aux obligations et méthodes de gouvernement, que confère ou prescrit le School Act relativement aux districts d’écoles publiques.
Il me semble que cette disposition expresse relative aux unités scolaires et aux conseils d’unité indique que les prescriptions pertinentes du School Act ne s’appliqueraient pas autrement; et, en tout état de cause, il me semble qu’il serait difficile de les considérer comme incluses sous le régime de l’art. 128 sans une clause mutatis mutandis. Bien que ça n’empêcherait pas nécessairement une incorporation par renvoi à d’autres égards des dispositions du School Act, ça rend douteux que le terme «s’appliquent» figurant à l’art. 128 puisse, sans plus, être suffisant pour effectuer une incorporation par renvoi.
A mon avis, le terme «s’appliquent» figurant audit art. 128, suivi qu’il est par les termes «excepté dans la mesure où elles sont incompatibles avec la présente loi», ne suffit pas à effectuer une incorporation par renvoi mutadis mutandis de l’art. 274. Je remarque tout d’abord que l’art. 128 ne précise pas à quoi les dispositions du School Act doivent s’appliquer; mais,
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donnant à l’art. 128 une interprétation large, on peut dire qu’il envisage, à moins d’incompatibilité, l’application des dispositions du School Act à des questions qui résultent du Larger School Units Act et qui ne sont pas traitées par cette dernière loi. Il nous faut répondre alors à la question de savoir si une disposition curative d’une loi, qui a pour effet d’apporter un secours à qui n’a pas observé certaines de ses prescriptions, peut être reportée dans une autre loi par l’emploi de termes aussi généraux que ceux de l’art. 128 de manière à vaincre l’obstacle de l’inobservation de certaines prescriptions de la dernière loi.
Je ne vois pas comment l’art. 274, traitant comme il le fait d’ordonnances prévues par le School Act («Nulle ordonnance censée rendue en vertu de la présente loi») et de l’inobservation de conditions exigées par cette loi-là, peut s’appliquer d’une manière quelconque aux ordonnances et conditions prévues par le Larger School Units Act. Même si, à proprement parler, il ne serait pas incompatible avec les termes de la dernière loi que celle‑ci contienne une disposition exonératoire telle que l’art. 274, ce que les intimés doivent établir ce n’est pas seulement que l’article serait compatible mais qu’il s’applique, par incorporation par renvoi ou autrement. A mon avis, semblable résultat devrait être fondé sur des termes plus exprès que ceux qui figurent à l’art. 128.
Les intimés se basent sur l’affaire Re Wood’s Estate[2] pour appuyer leurs prétentions. Ce que Lord Esher y a déclaré (à la p. 615) sur les effets d’une incorporation par renvoi est irrécusable. Ce qu’il a dit ne donne pas, cependant, réponse à la question préalable de savoir s’il y a incorporation par renvoi dans la présente affaire. La clause de renvoi dans Re Wood’s Estate était d’un ordre complètement différent de l’art. 128. Elle parlait de dispositions bien précises d’une autre loi qui (traduction) «seront censées être reprises par la présente loi, avec les modifications nécessaires pour qu’elles soient applicables à l’objet de la présente loi et aux
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commissaires constitués par la présente loi, au lieu des commissaires constitués par cette loi‑là, et de telle façon que les commissaires constitués par la présente loi puissent réaliser l’objet de la présente loi» (à la p. 609). Il n’y a pas vraiment aucun rapport entre ces termes et ceux de l’art. 128.
En ce qui concerne le second point, les termes de l’art. 274, en particulier les termes «se trouvant dans les limites des pouvoirs conférés par celle-ci», exigent, il est loisible de le soutenir, qu’une ordonnance d’un ministre soit fondée sur un accord valable. Donner suite à la prétention des intimés, conformément à la portée que l’on revendique pour l’art. 274, reviendrait à interpréter cet article comme une disposition aussi bien privative que curative. De plus, cela signifierait qu’un accord, qui apparaît être le fondement même de toute la procédure, doit être considéré simplement comme «une condition exigée par la présente loi comme préalable à l’ordonnance» au sens de l’art. 274. Cela le placerait dans la catégorie des actes relatifs à l’avis et à la demande de mise aux voix qu’on a prévus à l’art. 93 du Larger School Units Act. Aucune conclusion n’a été tirée quant à l’invalidité de l’accord, et bien que l’on puisse considérer que celle-ci est établie aux fins de la question de droit qui est à l’origine du présent appel, je ne suis pas disposé à déclarer que l’incorporation par renvoi de l’art. 274 remédierait à un accord invalide. En bref, il ne s’agit pas d’une position qui est si claire qu’elle justifierait le rejet de l’action des appelants si celle-ci avait achoppé au premier point.
En conséquence, je suis d’avis d’accueillir l’appel, d’infirmer l’ordonnance de la Cour d’appel et de rétablir l’ordonnance du juge en chambre. Les appelants ont droit à leurs dépens dans toutes les Cours.
LE JUGE JUDSON (dissident) — Jusqu’en 1944, l’unité scolaire de base dans la Saskatchewan était le district, et la législation pertinente était le School Act. En 1944, on a édicté le Larger School Units Act en vertu duquel les districts scolaires peuvent être regroupés en unités. Dès
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1972, nous indique-t-on, la plupart des districts scolaires de la Saskatchewan faisaient partie d’unités plus grandes. Le School Act est la loi d’ensemble. Le Larger School Units Act n’est pas une loi d’ensemble. Il porte principalement sur la création par le ministre de ces unités plus grandes et sur les devoirs et pouvoirs des conseils. Une fois instituées, ces unités plus grandes sont devenues une partie intégrante du système scolaire provincial tout autant que les unités de district qu’elles étaient destinées à remplacer. Elles avaient besoin et elles ont bénéficié des dispositions du School Act. Cet avantage leur a été accordé par l’art. 128 du Larger School Units Act, qui est libellé comme suit:
[TRADUCTION] 128. Les dispositions du School Act et de toute loi se rapportant aux districts d’écoles publiques s’appliquent, excepté dans la mesure où elles sont incompatibles avec la présente loi.
La portée de l’art. 128 a été le principal souci de la Cour d’appel dans la présente affaire. Je suis d’accord avec les motifs de la majorité, qui traitent de cet article en ces termes:
[TRADUCTION] La signification de cet article est claire et sans ambiguïté. La portée et le but de la loi doivent par conséquent recevoir plein effet. Les dispositions du School Act s’appliquent donc en entier et elles doivent être comprises comme faisant partie du Larger School Units Act sauf quand elles sont incompatibles avec les dispositions de cette dernière loi. De même, les dispositions de toute autre loi se rapportant aux écoles publiques s’appliquent de la même façon. Il s’ensuit, à mon avis, que ledit art. 274 est reporté et devient une disposition du Larger School Units Act. et il doit donc être compris et interprété comme une partie intégrande de cette loi, à moins qu’il ne soit incompatible avec les dispositions de cette dernière.
Le terme «incompatible» a une portée générale et des sens divers, suivant les circonstances dans lesquelles il est employé. Cependant, je n’ai pu trouver que très peu de précédents indiquant son véritable sens lorsqu’il se trouve dans des lois comme celles que nous avons ici. Pour qu’un article d’une loi, reporté et devenu partie intégrante d’une nouvelle loi, soit dit incompatible avec une disposition ou des dispositions de la nouvelle loi, il faut qu’il soit un article dont la substance ou la portée est en conflit direct avec la substance d’une disposition correspon-
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dante de portée comparable de la nouvelle loi. Je ne constate ici aucun conflit de ce genre et on ne peut pas, je pense, dire que l’art. 128 est, dans ce sens, en contradiction, en désaccord, ou logiquement incompatible avec un article ou des articles de la nouvelle loi. L’intention du législateur quant à l’application dudit article, en tant que disposition de la nouvelle loi, peut être constatée de manière évidente lorsque les deux textes législatifs sont lus l’un en regard de l’autre.
Le problème dont les tribunaux de la Saskatchewan ont eu à connaître a été une ordonnance du ministre de l’Éducation rendue le 1er janvier 1959, qui englobait le district scolaire de Francis dans l’unité scolaire de Regina (East). En 1972, treize ans après que l’ordonnance eut été rendue, des difficultés ont surgi en ce qui concerne l’administration des écoles de l’unité de Regina. Le conseil scolaire du district scolaire de Francis et quelques-uns de ses contribuables ont entamé une action aux fins de faire déclarer nulle et non avenue l’ordonnance du ministre rendue en 1959, pour le motif que l’art. 93 du Larger School Units Act n’avait pas été observé.
Dans sa défense, l’intimé, le Conseil scolaire de l’unité scolaire de Regina, a déclaré qu’il n’avait pas omis d’observer l’art. 93, et que même s’il avait omis de le faire l’ordonnance du ministre rendue en 1959 demeurait en vigueur étant donné que l’art. 128 du Larger School Units Act incorporait l’art. 274 du School Act. L’article 274 du School Act est libellé comme suit:
[TRADUCTION] 274. Nulle ordonnance censée rendue en vertu de la présente loi, et se trouvant dans les limites des pouvoirs conférés par celle-ci, ne doit être considérée comme invalide en raison de l’inobservation d’une quelconque des conditions exigées par la présente loi comme préalables à l’ordonnance; et une fausse appellation, description inexacte ou omission ne peut en aucune façon suspendre ou porter atteinte à l’application de la loi en ce qui concerne la chose ainsi faussement décrite ou omise.
A mon avis, la majorité de la Cour d’appel avait raison d’affirmer que l’art. 274 a été incorporé dans le Larger School Units Act, et que, cet article étant applicable, il réglait essentielle-
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ment le sort de l’action engagée par le demandeur. Je suis d’avis de confirmer ce jugement qui a rejeté l’action.
Je rejetterai l’appel avec les dépens.
Appel accueilli avec dépens, le JUGE JUDSON étant dissident.
Procureurs des demandeurs, appelants: Shumiatcher et Associés, Regina.
Procureur du défendeur, intimé: F.L Dunbar, Regina.
[1] [1973] 2 W.W.R. 442, 33 D.L.R. (3d) 129.
[2] (1886), 31 Ch.D. 607.
