Cour suprême du Canada
Union internationale des employés des services, Local no. 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association et al., [1975] 1 R.C.S. 382
Date: 1973-10-29
Union internationale des employés des services, local no. 333 Appelante;
et
Nipawin District Staff Nurses Association (Requérante) Intimée;
et
Nipawin Union Hospital et la Commission des relations de travail de Saskatchewan Intimés.
1973: le 18 juin; 1973: le 29 octobre.
Présents: Les Juges Abbott, Martland, Pigeon, Laskin et Dickson
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA SASKATCHEWAN
APPEL à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan[1], infirmant une ordonnance de la Commission des relations de travail et ordonnant qu’un bref péremptoire de mandamus soit délivré comme l’avait demandé l’association intimée. Appel accueilli.
G.J. D. Taylor, c.r., pour l’appelante.
J.E. Gebhard, pour la Commission des relations de travail de la Saskatchewan.
D.K. MacPherson, c.r., pour la Nipawin District Staff Nurses Association.
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Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE DICKSON — Le 14 septembre 1972, l’intimée Nipawin District Staff Nurses Association (l’«Association»), syndicat d’infirmières attitrées, a fait une demande d’accréditation auprès de la Commission des Relations de travail de la province de Saskatchewan (la «Commission») relativement à une unité qui comprenait toutes les infirmières inscrites et les infirmières chefs employées par le Nipawin Union Hospital à l’exception de la directrice du nursing. L’appelante, l’Union internationale des employés des services (Service Employees’ International Union), Local 333, (l’«Union»), s’est opposée à la demande et a présenté une réponse dans laquelle elle allègue que l’Association n’est pas un «syndicat» parce qu’il s’agit d’une «organisation dominée par l’employeur», mise sur pied, constituée et influencée sur le plan de son administration par la Saskatchewan Registered Nurses’ Association («S.R.N.A.»), association des infirmières inscrites de la Saskatchewan. La S.R.N.A. est un organisme créé par la loi en vertu du Registered Nurses’ Act, R.S.S. 1965, c. 315, et est, comme son nom l’indique, une association groupant les infirmières qui sont inscrites comme membres de cette association et qui ont ensuite le droit d’être appelées infirmières inscrites. Les activités de la S.R.N.A. sont régies par un conseil composé de sept membres élus annuellement. La S.R.N.A. groupe environ 6,000 membres dont environ 4,500 sont employés dans les hôpitaux ou les maisons de santé en Saskatchewan.
La demande de l’Association a été entendue par la Commission, qui l’a rejetée. L’Association a ensuite demandé à la Cour d’appel de la Saskatchewan une ordonnance de mandamus enjoignant la Commission d’exercer les pouvoirs que lui confèrent les clauses a), b) et c) de l’art. 5 du Trade Union Act, 1972 (Sask.), c. 137, relativement à la demande d’accréditation, ainsi qu’une ordonnance de certiorari cassant l’ordonnance de rejet. La Cour d’appel a cassé l’ordonnance de la Commission et a ordonné qu’un bref péremptoire de mandamus soit délivré comme l’avait demandé l’Association.
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L’Union appelante interjette maintenant un appel à cette Cour.
Les clauses a), b) et c) de l’art. 5, dans la mesure où ils sont applicables, prévoient ce qui suit:
[TRADUCTION] 5. La Commission peut rendre des ordonnances:
a) déterminant si l’unité appropriée d’employés aux fins de négocier collectivement doit être une unité d’employeur, une unité professionnelle, une unité d’établissement, ou une subdivision de ces dernières ou quelque autre unité…
b) déterminant quel syndicat, s’il en est, représente la majorité des employés dans une unité d’employés appropriée;
c) enjoignant un employeur ou un syndicat représentant la majorité des employés dans une unité appropriée de négocier collectivement;
Les articles suivants du Trade Union Act sont aussi pertinents:
[TRADUCTION] 2. (l) «syndicat» signifie une organisation de travail qui n’est pas une organisation dominée par l’employeur.
…
e) l’expression «organisation dominée par l’employeur» signifie une organisation de travail dont la formation ou l’administration a été dominée par un employeur ou un représentant de l’employeur ou a subi l’ingérence de ces derniers ou à laquelle un employeur ou un représentant de l’employeur a contribué financièrement ou autrement, sauf comme le permet la présente loi;
…
g) «employeur» signifie:
i) un employeur qui emploie trois employés ou plus;
ii) un employeur qui emploie moins que trois employés si au moins un des employés est membre d’un syndicat qui comprend dans son effectif des employés de plus d’un employeur;
iii) en ce qui concerne les employés d’un entrepreneur qui fournit les services des employés pour et au nom d’un commettant en conformité d’un contrat passé par l’entrepreneur ou le commettant, l’entrepreneur ou le commettant selon que la Commission peut, à sa discrétion, décider aux fins de la présente loi;
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et comprend Sa Majesté du chef de la province de Saskatchewan;
h) l’expression «représentant de l’employeur» signifie:
i) une personne ou une association agissant au nom d’un employeur;
ii) tout cadre supérieur, responsable, contremaître ou autre représentant ou employé d’un employeur qui agit d’une manière quelconque au nom d’un employeur relativement à l’embauchage ou au licenciement ou à toute condition d’emploi des employés de l’employeur;
…
5. La Commission peut rendre des ordonnances:
…
h) déterminant si une organisation de travail est une organisation dominée par l’employeur;
…
21. Aucun appel ne peut être interjeté à l’encontre d’une ordonnance ou d’une décision de la Commission en vertu de la présente loi, la Commission peut décider toute question de fait nécessaire à sa juridiction, et ses actes, ordonnances et décisions ne seront pas révisables par une cour de justice ou par voie de certiorari, mandamus, prohibition, injonction ou toute autre procédure.
En rejetant la demande de l’Association, la Commission a conclu que la majorité des membres du conseil de la S.R.N.A. avaient été au cours des années ce que la Commission a appelé «des cadres de gestion», tels que les directrices du nursing et les surintendants des services infirmiers au public employés par divers hôpitaux, dont plusieurs avaient comme responsabilité première l’exercice de pouvoirs et l’exécution de fonctions propres à la gestion et accomplissaient régulièrement des actes à cara-cactère confidentiel relativement aux relations industrielles de leurs employeurs.
On a produit devant la Commission des éléments de preuve selon lesquels la S.R.N.A. avait consacré beaucoup d’énergie, de temps et d’argent au cours des quelques années précédentes à promouvoir la mise sur pied d’associations d’infirmières attitrées partout dans la province de Saskatchewan. La Commission a retenu des témoignages selon lesquels la S.R.N.A. tentait de dominer ces associations
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dans le but de s’assurer que les infirmières ne deviendraient pas membres de «syndicats de non-infirmières». L’assemblée de fondation de l’Association intimée a été préparée par l’agent des relations de travail de la S.R.N.A. et elle a été tenue au Nipawin Union Hospital. L’agent des relations de travail avait apporté un projet d’ordre du jour ainsi qu’un projet sommaire de constitution pour la nouvelle organisation; ses dépenses ont été payées par la S.R.N.A. et la demande d’accréditation a été déposée auprès de la Commission avec une lettre d’accompagnement émanant de lui. Il a aussi été admis que les services de l’avocat représentant l’Association à l’audition tenue devant la Commission ont été retenus et payés par la S.R.N.A. L’essentiel de la décision de la Commission de rejeter la demande se trouve dans l’alinéa suivant:
[TRADUCTION] Sur la preuve qui a été faite relativement à cette demande, la Commission partage l’avis exprimé par Miss Sutherland dans l’article précité et pense qu’une organisation dominée ou contrôlée par le conseil de la S.R.N.A. équivaudrait ou pourrait équivaloir en fait à un contrôle du processus de négociation par la gestion ou le personnel de gestion.
«L’avis exprimé par Mlle Sutherland» est celui contenu dans le numéro d’avril 1971 du News Bulletin publié par la S.R.N.A. dans lequel Mlle Sutherland, alors agent des relations de travail de la S.R.N.A. a déclaré:
[TRADUCTION] Le conseil de la S.R.N.A. est presque toujours constitué d’infirmières cadres de sorte que l’approbation du conseil équivaudrait en fait à un contrôle du processus de négociation par la gestion. Cependant, il sera nécessaire de préciser plus fermement le statut de l’association d’infirmières attitrées au sein de la S.R.N.A.
Les motifs de la décision de la Commission contiennent une citation tirée de Carrothers, Collective Bargaining Law in Canada, 1965, p. 207, et qui se lit comme suit: [TRADUCTION] «Les lignes de conduite découlant de la loi indiquent clairement que les syndicats devraient être libres de l’influence ou de la domination de l’employeur», et la Commission conclut ses motifs en statuant que l’Association requérante est une organisation dominée par l’employeur et
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qu’elle n’est donc pas un syndicat au sens de la loi des syndicats ouvriers (Trade Union Act).
Le jugement de la Cour d’appel de la Saskatchewan prononcé par M. le Juge en chef Culliton reconnaît que la Commission a le droit de déterminer si l’Association était une «organisation dominée par l’employeur» et affirme que si, en décidant la question, la Commission a agi dans les limites de sa compétence, la décision ne peut être revisée par voie de certiorari ou de mandamus même si elle est erronée en fait ou en droit: Farrell et al. v. Workmen’s Compensation Board[2]; et Noranda Mines Ltd. c. The Queen et al.[3].La Cour d’appel a conclu que même si la Commission a décidé que l’Association était dominée par la S.R.N.A., cette décision ne fait pas de l’Association une organisation dominée par l’employeur au sens de l’art. 2, al. e) à moins que la S.R.N.A. soit un employeur ou le représentant d’un employeur. De l’avis de la Cour, la Commission a enquêté sur l’emploi personnel et individuel de chacun des membres qui formaient le Conseil de la S.R.N.A., conclu que le Conseil se composait de temps à autre de personnes ne pouvant être classées comme employés en vertu de la loi dite Trade Union Act, et, ayant tiré cette conclusion, décidé que la requérante, étant sous la domination d’une organisation ainsi constituée, serait effectivement sous le contrôle de la gestion et, par conséquent, serait une organisation dominée par l’employeur. La Cour a conclu que l’enquête faite par la Commission et la décision à laquelle elle est arrivée n’étaient pas fondées sur les dispositions législatives mais sur l’opinion qu’avait la Commission de ce qui constitue une organisation dominée par l’employeur, et que ce faisant la Commission a outrepassé ses pouvoirs. Bien respectueusement, je ne partage pas cet avis. Il ne peut y avoir de doute qu’un tribunal «statutaire» ne peut pas, impunément, faire abstraction des conditions requises par la loi qui l’a créé, et trancher les questions à sa guise. S’il le fait, il déborde le cadre de ses pouvoirs, manque de remplir son devoir envers
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le public et s’écarte d’une façon d’agir légalement permise. Une intervention judiciaire est alors non seulement admissible, mais l’intérêt public l’exige. Mais si la Commission agit de bonne foi et si sa décision peut rationnellement s’appuyer sur une interprétation qu’on peut raisonnablement considérer comme étayée par la législation pertinente, alors la Cour n’interviendra pas.
Un tribunal peut, d’une part, avoir compétence dans le sens strict du pouvoir de procéder à une enquête mais, au cours de cette enquête, faire quelque chose qui retire l’exercice de ce pouvoir de la sauvegarde de la clause privative ou limitative de recours. Des exemples de ce genre d’erreur seraient le fait d’agir de mauvaise foi, de fonder la décision sur des données étrangères à la question, d’omettre de tenir compte de facteurs pertinents, d’enfreindre les règles de la justice naturelle ou d’interpréter erronément les dispositions du texte législatif de façon à entreprendre une enquête ou répondre à une question dont il n’est pas saisi. Si, d’autre part, une question appropriée est soumise à ce tribunal, c’est-à-dire, une question relevant de sa compétence, et s’il répond à cette question sans faire d’erreurs de la nature de celles dont j’ai parlé, il peut alors répondre à la question correctement ou incorrectement et sa décision ne sera pas sujette à révision par les cours: Anisminic, Ltd. v. Foreign Compensation Commission et al.[4]; Noranda Mines Ltd. c. The Queen et ai, précité; Farrell et al. c. Workmen’s Compensation Board, précité; R. c. La Commission des relations de travail du Québec, Ex p. Komo Construction Inc.[5].
Il faut se reporter à l’affaire Metropolitan Life Insurance Co. c. International Union of Operating Engineers, Local 796.[6] Dans cette affaire-là, le syndicat a cherché à obtenir l’accréditation comme agent négociateur de tous les
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salariés de Metropolitan Life Insurance Company dans sa division des immeubles à Ottawa, avec certaines exceptions. La compagnie a fait opposition à cette demande en invoquant que la seule interprétation possible des statuts du syndicat requérant défendait d’admettre comme membres du syndicat les personnes dont se réclamait le syndicat en vue de l’accréditation. La Commission a rejeté la prétention de la compagnie et a appliqué une ligne de conduite traçée par elle-même en traitant de la question de savoir si un employé était membre d’un syndicat. Cette ligne de conduite permettait de considérer une personne comme membre sur la base d’une simple demande d’adhésion et du versement d’au moins $1 de droit d’entrée ou de cotisations mensuelles. Cette Cour a conclu qu’une condition préalable du pouvoir de la Commission de faire droit à la demande d’accréditation du syndicat était qu’elle soit convaincue que plus de 55 pour cent des employés qui composent l’unité de négociation sont membres du syndicat; si la Commission s’était attaquée à cette question-là, la Cour n’aurait pu intervenir dans sa décision, même s’il lui paraissait qu’en la rendant la Commission avait commis une erreur de fait ou une erreur de droit: au lieu de se poser cette question, la Commission avait entrepris de rechercher si, à l’égard du nombre requis d’employés, les conditions que la Commission appliquait de sa propre initiative avaient été remplies; en agissant ainsi, la Commission avait manqué de s’attaquer à la question qui lui avait été soumise et elle avait plutôt tranché une question dont elle n’était pas saisie. On s’appuya sur le récent jugement de la Chambre des Lords dans l’affaire Anisminic (précitée), de même que sur l’arrêt de cette Cour dans l’affaire Toronto Newspaper Guild, Local 87, American Newspaper Guild (C.I.O.) c. Globe Printing Company[7]. Il me semble que dans l’affaire qui nous occupe les circonstances sont très différentes. Dans le présent cas, la Commission a traité de la question dont elle était saisie, à savoir si l’Association était un syndicat, au sens de la définition.
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Cette question à son tour exigeait que l’on statue sur une autre question, celle de savoir si l’Association était une organisation dominée par l’employeur, au sens de la définition. La Commission a répondu à ces deux questions. On allègue cependant qu’en ce faisant elle n’a pas conclu que la S.R.N.A. était un employeur ou le représentant d’un employeur, ou que les membres du conseil de la S.R.N.A. étaient des employeurs ou des représentants d’employeurs, et que la Commission a ainsi agi sans compétence. Je trouve difficile d’accepter cette prétention. L’article 2, al. e), du Trade Union Act définit «organisation dominée par l’employeur» comme une organisation ouvrière dominée par «un» employeur. La domination proscrite ne doit pas nécessairement être celle de l’employeur chez qui les employés veulent se structurer. Une organisation de travail est une organisation dominée par l’employeur si un quelconque employeur ou représentant d’employeur la domine ou s’immisce dans ses affaires ou contribue financièrement ou autrement à son soutien, sauf dans la mesure permise par le Trade Union Act. Un «employeur» y est défini comme «un employeur qui emploie trois employés ou plus»: art. 2, al. g), par. (i). Les motifs de la décision de la Commission ne précisent pas le nombre de personnes employées par la S.R.N.A. et la Commission n’a pas expressément conclu que la S.R.N.A. était un employeur ou un représentant d’employeur, mais je ne considère pas que cela soit fatal à la compétence de la Commission. Un organisme n’est pas tenu de conclure explicitement par écrit sur chaque élément constitutif, si subordonné soit-il, qui mène à sa décision finale. Le rôle de la Cour dans un cas de ce genre est un rôle de surveillance, non d’appel: art. 21 de la loi. La Commission a conclu spécifiquement que la S.R.N.A. n’était pas un «syndicat ouvrier» selon la définition de la loi. Quant à moi, je suis tout disposé, d’après le dossier, à reconnaître que la Commission était au courant de la définition légale des termes «employeur» et «représentant d’employeur» figurant dans le Trade Union Act et qu’elle n’a pas fait abstraction de ces définitions et n’a pas non plus volontairement omis d’en
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tenir compte lorsqu’elle a conclu que l’Association était une organisation dominée par l’employeur.
Je suis donc d’avis d’accueillir l’appel et de confirmer le rejet par la Commission de la demande de l’Association, avec dépens en cette Cour et en Cour d’appel. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens en faveur de la Commission ou contre elle.
Appel accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Goldenberg, Taylor, Tallis & Goldenberg, Regina.
Procureurs de l’intimée: MacPherson, Leslie & Tyerman, Regina.
Procureur de la Commission des relations de travail de Saskatchewan: J.E. Gebhard, Regina.
[1] [1973] 4 W.W.R. 616, 36 D.L.R. (3d) 440.
[2] [1962] R.C.S. 48.
[3] [1969] R.C.S. 898.
[4] [1969] 1 A11 E.R. 208.
[5] (1967), 1 D.L.R. (3d) 125.
[6] [1970] R.C.S. 425.
[7] [1953] 2 R.C.S. 18.
