| Ross c. Registraire des véhicules automobiles et al., [1975] 1 R.C.S. 5 (5 novembre 1973)
Cour suprême du Canada
Ross c. Registraire des véhicules automobiles et al., [1975] 1 R.C.S. 5
Date: 1973-11-05
Gordon Russell Ross Requérant;
et
Le Registraire des véhicules automobiles et le Procureur général de l’Ontario Intimés;
et
Le Procureur général du Québec et al. Intervenants.
1973: le 28 mai; 1973: le 5 novembre.
Présents: Les Juges Abbott, Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Dickson.
CAUSE DÉFÉRÉE PAR LA COUR SUPRÊME DE L’ONTARIO
Droit constitutionnel - Véhicules automobiles - Interdiction discontinue de conduire prononcée sur déclaration de culpabilité en vertu du Code criminel - Suspension complète en vertu de loi provinciale valide - Les conséquences civiles d’un acte criminel ne doivent pas être considérées comme une «peine» - Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 134, art. 21 - Code criminel, S.R.C. 1970, c. C-34, art. 238(1).
Le requérant a été condamné en vertu de l’art. 234 du Code criminel pour avoir conduit un véhicule automobile lorsque sa capacité de conduire était affaiblie et sa sentence, modifiée en appel, lui interdit de conduire durant une période de six mois excepté du lundi au vendredi, entre 8h du matin et 5h45 du soir, pour les fins de son emploi et pour se rendre au travail et en revenir et elle prévoit en outre que son permis de conducteur ne doit pas être suspendu et que le registrateur des véhicules automobiles doit en être informé. Cependant, l’art. 21 du Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 202, édicte que, sous réserve de l’art. 25, le permis d’une personne déclarée coupable d’infraction à l’un de plusieurs articles du Code criminel, y compris l’art. 234, est immédiatement suspendu pour des périodes de trois mois, six mois ou douze mois selon les circonstances prévues dans ladite loi; ainsi, la suspension du permis d’une personne trouvée coupable, notamment, d’avoir conduit un véhicule automobile lorsque sa capacité de conduire était affaiblie, devient, selon le texte du Highway Traffic Act, automatique. Le requérant a intenté une action en Cour suprême de l’Ontario demandant que soit prononcée une déclaration que l’art. 21 du Highway Traffic Act est sans effet et que la suspension de son permis de conducteur est non avenue. Une défense a été produite et par la suite la cause a été déférée à
[Page 6]
cette Cour où un avis des questions constitutionnelles a été signifié à tous les procureurs généraux, dont plusieurs ont produit des interventions.
Arrêt: (1) L’article 21 du Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 202, est un texte législatif valide.
(2) L’article 238 du Code criminel est un texte législatif valide.
(3) (Les Juges Judson et Spence étant dissidents): L’article 21 du Highway Traffic Act est un texte législatif opérant nonobstant le par. (1) de l’art. 238 du Code criminel
Les Juges Abbott, Martland, Ritchie, Pigeon et Dickson: Textuellement, le Code criminel prévoit simplement l’établissement d’ordonnances d’interdiction restreintes quant au temps et au lieu. Si de telles ordonnances sont rendues relativement à une période durant laquelle une suspension du permis provincial est en vigueur, il n’y a aucune incompatibilité. Les deux textes peuvent avoir plein effet en même temps. Cela signifie que, tant que la suspension du permis provincial est en vigueur, l’intéressé ne retire aucun avantage de la clémence accordée en vertu du texte fédéral. Il faut maintenant tenir pour réglé que les conséquences civiles d’un acte criminel ne doivent pas être considérées comme une «peine» de façon à faire relever la question de la compétence exclusive du Parlement et que la suspension d’un permis de conduire faite en vertu de la loi provinciale est une conséquence civile.
Le Juge Judson, dissident en partie: Le Code criminel et la loi provinciale, l’art. 21 du Highway Traffic Act, sont en contradiction directe et c’est la loi fédérale qui doit prévaloir. Le pouvoir qu’a la province d’imposer une suspension automatique doit céder le pas à une ordonnance pénale validement rendue sous le régime du Code criminel et dans cette mesure la suspension provinciale est inopérante.
Le Juge Spence, dissident en partie: En édictant le par. (1) de l’art. 238 du Code criminel dans sa forme modifiée, le Parlement a stipulé les peines qui s’attachent, entre autres choses, à la conduite d’un véhicule pendant que la capacité de conduire est affaiblie, et partant les matières spécifiées échappent à la compétence de la province. Lorsque le tribunal a recours au par. (1) de l’art. 238 en prononçant sa sentence, l’objet de l’ordonnance du tribunal ne peut pas être touché par la disposition d’une loi provinciale traitant de la suspension des permis.
[Arrêt suivi: Provincial Secretary of Prince Edward Island c. Egan, [1941] R.C.S. 396. Arrêts appliqués: O’Grady c. Sparling [1960] R.C.S. 804; Mann c. La
[Page 7]
Reine, [1966] R.C.S. 238; R. c. Boisjoly, [1972] R.C.S. 42. Arrêts mentionnés: Johnson c. Proc. Gén. de l’Alberta, 1954 R.C.S. 127; Lymburn v. Mayland 1932 A.C. 318; Ex parte McLean (1930), 43 C.L.R. 472; O’Sullivan v. Noarlunga, [1957] A.C.1]
CAUSE DÉFÉRÉE par la Cour suprême de l’Ontario. Jugé (premièrement) que l’art. 21 du Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 202, est un texte législatif valide, (deuxièmement) que l’art. 238 du Code criminel est un texte législatif valide et (troisièmement) que (les Juges Judson et Spence étant dissidents) l’art. 21 du Highway Traffic Act n’est pas rendu inopérant par le par. (1) de l’art. 238 du Code criminel.
B.A. Crane et J.E. Mitchell, pour le requérant.
Bertrand R. Plamondon, pour l’intimé.
Morris Manning, pour l’intervenant, le Procureur général de l’Ontario.
Ross Goodwin, pour l’intervenant, le Procureur général du Québec.
Hazen H. Strange, pour l’intervenant, le Procureur général du Nouveau-Brunswick.
W.G. Burke-Robertson, c.r., pour l’intervenant, le Procureur général de la Colombie‑Britannique.
William Henkel, c.r., pour l’intervenant, le Procureur général de l’Alberta.
Le jugement des Juges Abbott, Martland, Ritchie, Pigeon et Dickson a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Le 22 août 1972, Gordon Russell Ross était en vertu de l’art. 234 du Code criminel déclaré coupable d’avoir conduit un véhicule automobile lorsque sa capacité de conduire était affaiblie. Modifiée en appel, sa sentence comporte ce qui suit:
[TRADUCTION] Il est interdit à l’accusé de conduire durant une période de six mois excepté du lundi au vendredi, entre 8h du matin et 5h45 du soir, pour les fins de son emploi et pour se rendre au travail et en revenir.
L’ordonnance ainsi rendue le 3 janvier 1973 prévoit en outre que le permis de conducteur de
[Page 8]
Ross ne doit pas être suspendu et que le registrateur des véhicules automobiles doit en être informé. Cependant, l’art. 21 du Highway Traffic Act R.S.O. 1970, c. 202 édicte que, sous réserve de l’art. 25, le permis d’une personne déclarée coupable d’une infraction à l’un de plusieurs articles du Code criminel, y compris l’art. 222 (maintenant 234), est immédiatement suspendu, à la première infraction, pour une période de trois mois, mais s’il y a eu blessures ou mort d’homme ou dommage à la propriété par suite de l’infraction, la période est de six mois. Une suspension de six ou douze mois est prévue pour une seconde infraction. L’art. 25 prévoit la délivrance, sur la recommandation du juge provincial dans certains cas, d’un permis restreint pour les trois derniers mois d’une suspension de six mois ou les six derniers mois d’une suspension de douze mois, laissant obligatoire la complète suspension pour les trois ou six premiers mois.
Le 29 janvier 1973, Ross a intenté une action en Cour suprême de l’Ontario demandant que soit prononcée contre le registrateur des véhicules automobiles et le procureur général de l’Ontario une déclaration que l’art. 21 du Highway Traffic Act est sans effet et que la suspension de son permis de conducteur est non avenue.
Une défense fut produite dans laquelle on a admis les faits et demandé une déclaration que l’art. 21 du Highway Traffic Act est un texte législatif provincial valide, que la suspension du permis du demandeur en vertu dudit article a plein effet et que le par. (1) de l’art. 238 du Code criminel est ultra vires.
Puis, à la demande conjointe du demandeur et des défendeurs, la Cour suprême de l’Ontario, le 8 mars 1973, déférait la cause à cette Cour en vertu de l’art. (1), al. c) du Dominion Courts Act R.S.O. 1970, c. 134, (adopté conformément à l’art 62 de la Loi sur la Cour suprême), afin que les questions portant sur la validité des textes législatifs précités puissent être tranchées. En cette Cour, un avis des questions constitutionnelles fut signifié à tous les procureurs généraux et les procureurs généraux des provinces de Québec, Nouvelle-Écosse, Nouveau‑Brunswick,
[Page 9]
Île-du-Prince-Édouard, Colombie-Britannique, Saskatchewan et Alberta ont produit des interventions en vue de soutenir la validité du texte législatif provincial.
En 1941, une question à peu près semblable concernant la validité et l’effet d’un texte législatif provincial visant les véhicules automobiles fut soulevée dans l’affaire Provincial Secretary of Prince Edward Island c. Egan[1]. Bien que cette Cour eût pu statuer sur le pourvoi en ne se prononçant que sur la compétence de la cour d’instance inférieure, elle choisit à l’unanimité de statuer que le fonctionnement et la validité du texte législatif provincial suspendant les permis de conduire lors de déclarations de culpabilité de certaines infractions prononcées en vertu du Code criminel, demeuraient les mêmes après l’adoption, par le Parlement du Canada, d’une disposition permettant de rendre une ordonnance interdisant à un contrevenant, pour une période d’au plus trois ans, de conduire un véhicule automobile. Cette disposition était le par. 7 de l’art. 285 du Code criminel alors en vigueur. Elle était dans les termes suivants lors de son adoption en 1939 (c. 30, art. 6).
(7) Lorsqu’une personne est déclarée coupable d’une infraction visée par les dispositions des paragraphes un, deux, quatre ou six du présent article, la cour ou le juge de paix peut, en sus de tout autre châtiment prévu pour cette infraction, rendre une ordonnance interdisant à ladite personne de conduire un véhicule à moteur ou une automobile à quelque endroit que ce soit du Canada pendant au plus trois ans. Au cas de l’établissement d’une semblable ordonnance, la cour ou le juge de paix doit en expédier un exemplaire au registraire des véhicules à moteur pour la province où un permis de conduire un véhicule à moteur ou une automobile a été délivré à cette personne. Ledit exemplaire doit être certifié sous le sceau de cette cour ou de ce juge de paix ou, en l’absence d’un tel sceau, sous la signature d’un juge de cette cour, ou d’un magistrat présidant cette cour, ou de ce juge de paix.
La première phrase du paragraphe avait été adoptée l’année précédente (c. 44, art. 16). A l’époque, l’art. 285 renfermait toutes les infractions prévues au Code criminel se rattachant
[Page 10]
spécifiquement à la conduite de véhicules automobiles. Les paragraphes mentionnés dans le par. 7 se rapportaient respectivement à la conduite avec négligence, au délit de fuite, à la conduite pendant que la capacité de conduire est affaiblie et à la conduite dangereuse. M. le Juge en chef Duff a dit (aux pp. 402, 403):
[TRADUCTION] …En principe, le soie de réglementer la circulation routière est confié aux législatures locales, ce qui comprend le pouvoir de prescrire les conditions et modalités d’utilisation des véhicules à moteur sur les routes et la mise en œuvre d’un régime de permis en vue d’assurer l’observation de cette réglementation dans l’intérêt du public en général.
Les alinéas a) et c) du paragraphe (1) de l’article 84 sont des textes législatifs qui traitent des permis. La législature a jugé opportun de considérer les déclarations de culpabilité spécifiées comme un motif valable de suspendre le permis du contrevenant. Une telle législation, je pense, se rattache aux permis, dont il est essentiel que la province ait le contrôle au premier chef. Lorsqu’elle exerce ce contrôle, elle doit, bien entendu, s’abstenir de légiférer sur des matières qui entrent dans les sujets énumérés à l’article 91. La suspension d’un permis de conduire implique l’interdiction de conduire; mais tant que la législation provinciale a pour but exclusif de fixer les conditions auxquelles les permis sont accordés, retirés ou suspendus, et son effet immédiat se limite à cela, je ne pense pas que, généralement parlant, elle soit nécessairement contestable pour cause d’incompatibilité avec le par. (7) de l’article 285 du Code criminel, dans le sens ci-dessus indiqué.
Il est, bien entendu, indiscutable que lorsqu’une infraction est créée par une législation fédérale intra vires dans l’exercice des pouvoirs prévus au par. 27 de l’article 91, la peine ou les peines qui s’attachent à cette infraction, de même que l’infraction elle‑même, deviennent des matières qui entrent dans ce paragraphe de l’article 91 et qui échappent à la compétence de la province.
Il n’y a rien, cependant, qui permet de conclure que les textes dont il s’agit (l’art. 84, par. (1), al. a) et c)) ont vraiment pour objet d’infliger des peines pour les infractions y mentionnées plutôt que de réglementer les permis.
Les dispositions du Code criminel présentement en vigueur pour l’établissement d’ordonnances interdisant à une personne de conduire
[Page 11]
se trouvent dans l’art. 238. Avec les modifications apportées par la loi de 1972, c. 13, art. 18, les quatre premiers paragraphes se lisent comme suit:
238. (1) lorsqu’un prévenu est déclaré coupable d’une infraction visée par les articles 203, 204 ou 219, commise au moyen d’un véhicule à moteur, ou d’une infraction visée par les articles 233, 234, 235 ou 236 ou le paragraphe (3) du présent article, la cour, le juge, le juge de paix ou le magistrat, selon le cas, peut en sus de toute autre peine qui peut être infligée pour ladite infraction, rendre une ordonnance lui interdisant de conduire un véhicule à moteur au Canada à quelque moment que ce soit ou aux moments et dans les lieux qui peuvent être spécifiés dans l’ordonnance
a) durant toute période que la cour, le juge, le juge de paix ou le magistrat estime appropriée, si le prévenu est passible de l’emprisonnement à perpétuité quant à cette infraction, ou
b) durant toute période d’au plus trois ans, si le prévenu n’est pas passible de l’emprisonnement à perpétuité pour cette infraction.
(2) Lorsqu’une ordonnance est rendue d’après le paragraphe (1), une copie de l’ordonnance, certifiée sous le seing du juge de paix ou du magistrat, ou sous le seing du juge ou du greffier de la cour, et revêtue du sceau de la cour, s’il en est, doit
a) si le prévenu détient un permis ou une licence de conduire un véhicule à moteur, être envoyée au registrateur des véhicules à moteur pour la province où le permis ou la licence a été émise, ou
b) si le prévenu ne détient pas un permis ou une licence de conduire un véhicule à moteur, être envoyée au registrateur des véhicules à moteur pour la province où le prévenu réside.
(3) Quiconque conduit un véhicule à moteur au Canada alors qu’il est inhabile à conduire un tel véhicule, ou que la conduite d’un tel véhicule lui est interdite en raison
a) de la suspension ou annulation légale, dans une province, de son permis ou de sa licence ou de son droit d’obtenir un permis ou une licence concernant la conduite d’un véhicule à moteur dans ladite province, ou
b) d’une ordonnance rendue sous le régime du paragraphe (1),
est coupable
c) d’un acte criminel et encourt un emprisonnement de deux ans, ou
[Page 12]
d) d’une infraction punissable sur déclaration sommaire de culpabilité.
(3.1) Le paragraphe (3) ne s’applique pas à une personne qui conduit un véhicule à moteur au Canada, alors qu’elle a perdu le droit ou qu’il lui est interdit de conduire un véhicule à moteur par suite de la suspension ou de l’annulation légale, dans une province, de son permis, de sa licence ou de son droit d’obtenir un permis ou une licence pour conduire un véhicule automobile dans cette province, lorsque cette suspension ou annulation est incompatible avec une ordonnance rendue à son égard en vertu du paragraphe (1).
Les changements essentiels apportés aux dispositions précitées par les modifications de 1972, consistent dans l’insertion des mots que j’ai soulignés dans le par. (1) immédiatement avant l’alinéa a), et dans l’addition du par. (3.1). Antérieurement à ces modifications, il avait été décidé par la Cour d’appel dans trois provinces que l’art. 238 n’autorisait qu’une ordonnance visant une seule période continue (R. c. Adamowiez[2], (Alberta), R. c. Lloyd[3], (Nouveau-Brunswick), R. c. Herbert[4], (Ontario)). Un seul arrêt contraire avait été rendu, celui de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique dans S’affaire R. c. Kazakoff[5].
La question en l’espèce porte sur l’effet des modifications de 1972. La directive prescrivant que le permis de conducteur de Ross ne doit pas être suspendu, fait voir que le juge qui a rendu l’ordonnance d’interdiction croyait non seulement que l’interdiction peut être restreinte quant au temps et au lieu, mais aussi que la personne visée doit jouir du droit de conduire aux temps et lieux spécifiés, nonobstant la loi provinciale concernant la suspension du permis de conduire. Textuellement, le Code criminel prévoit simplement l’établissement d’ordonnances d’interdiction restreintes quant au temps et au lieu. Si de telles ordonnances sont rendues relativement à une période durant laquelle une suspension du permis provincial est en vigueur, il n’y a, strictement parlant, aucune incompatibilité. Les
[Page 13]
deux textes peuvent avoir plein effet en même temps. Il est vrai que cela signifie que, tant que la suspension du permis provincial est en vigueur, l’intéressé ne retire aucun avantage de la clémence accordée en vertu du texte fédéral. Mais, la situation diffère-t-elle vraiment en droit de celle qui fut considérée dans l’affaire Egan, savoir, que vu la loi provinciale le droit de conduire était perdu du fait de la déclaration de culpabilité, bien que le magistrat qui l’a prononcée eût décidé de ne rendre aucune ordonnance d’interdiction?
On s’est référé dans la présente affaire à l’art. 5(1) du Code criminel, qui se lit comme suit:
5. (1) Lorsqu’une disposition crée une infraction et autorise l’imposition d’une peine à son égard,
a) une personne est réputée innocente de cette infraction tant qu’elle n’en a pas été déclarée coupable; et
b) une personne qui est déclarée coupable d’une telle infraction n’encourt à cet égard aucune autre peine que celle que prescrit la présente loi ou la disposition qui crée l’infraction.
Il faut maintenant tenir pour réglé que les conséquences civiles d’un acte criminel ne doivent pas être considérées comme une «peine» de façon à faire relever la question de la compétence exclusive du Parlement. Dans l’affaire Lymburn v. Mayland[6], Lord Atkin a dit (à la p. 36):
[TRADUCTION] …Les inscrits doivent fournir une garantie personnelle, et peuvent être tenus de fournir un cautionnement, qui sont de $500 chacun et qui prévoient le paiement de la somme si, entre autres choses, l’inscrit est (dans le cas de la garantie personnelle) «accusé» ou (dans le cas du cautionnement) «déclaré coupable» d’un délit criminel, ou si l’on constate qu’il a commis une infraction à la loi ou aux règlements établis sous le régime de cette loi. On a allégué au nom du Procureur général du Dominion que le fait d’imposer une condition rendant le cautionnement exécutoire sur condamnation pour délit criminel constitue un empiétement sur le droit exclusif du Dominion de légiférer en matière de droit criminel. Que cela impose indirectement une peine additionnelle pour un délit criminel. Leurs Seigneu-
[Page 14]
ries ne tiennent pas cette objection pour fondée. Si la loi est par ailleurs valide, l’imposition d’une semblable condition d’ordre courant relativement à un cautionnement destiné à garantir une conduite irréprochable ne semble empiéter d’aucune façon sur le domaine du droit criminel.
Le par. (3.1) indique qu’en édictant les modifications de 1972, le Parlement avait conscience des conflits qui pourraient s’élever entre les ordonnances d’interdiction et les suspensions de permis. Le paragraphe ne fait pas plus que décréter qu’en pareil cas la peine prévue au Code criminel pour celui qui conduit pendant que son permis est suspendu ne s’appliquera pas.
Dans l’affaire O’Grady c. Sparling[7], la question d’une incompatibilité entre les dispositions du Code criminel et la législation provinciale sur les véhicules automobiles fut étudiée par la Cour siégeant au complet. Le problème était de déterminer si un texte législatif provincial édictant que c’est une infraction que de conduire «sans la diligence et l’attention appropriées», était incompatible avec l’art. 221.1 (maintenant l’art. 233.1) du Code criminel. Il fut décidé que la disposition ne faisait pas un délit criminel de la négligence par inadvertance et qu’une disposition provinciale faisant une infraction de toute négligence dans la conduite d’un véhicule automobile était valide. Seuls les deux juges dissidents ont considéré que, [TRADUCTION] «par implication nécessaire», le Code criminel dit non seulement quels genres ou degrés de négligence sont punissables, mais aussi quels genres ou degrés ne le sont pas. En d’autres mots, la majorité a décidé que le Parlement n’a pas implicitement permis une conduite qui n’entre pas dans la description de l’infraction créée par le Code criminel. Les législateurs peuvent donc validement l’interdire à peine de sanction, pourvu que ce soit pour une fin provinciale appropriée. C’est ce qui a été confirmé dans l’arrêt Mann c. La Reine[8]. Je signale aussi que dans l’affaire La Reine c. Boisjoly[9], cette Cour a
[Page 15]
décidé qu’un serment qui est simplement non interdit ne saurait être considéré comme «permis par la loi» au sens de l’art. 114 (maintenant l’art. 122) du Code criminel.
A mon avis, il faut dire dans la présente affaire que le Parlement n’a pas, par les modifications à l’art. 238 du Code criminel, prétendu traiter généralement du droit de conduire un véhicule automobile après une déclaration de culpabilité pour certaines infractions. Le seul changement a consisté à donner un pouvoir discrétionnaire plus étendu au magistrat qui la prononce. Au lieu d’être autorisé uniquement à rendre une ordonnance d’interdiction de conduire pour une durée définie ne dépassant pas la période prescrite, il a le pouvoir de rendre une ordonnance de portée limitée quant au temps et quant au lieu. Aucun pouvoir n’a été accordé de rendre une ordonnance semblable à celle qui a été rendue dans la présente affaire, prescrivant que le permis de la personne déclarée coupable ne soit pas suspendu. Il me semble clair que cette ordonnance fut rendue par une cour inférieure complètement démunie de compétence et qu’il ne faut pas en tenir compte.
Selon mon interprétation du texte, je ne vois pas comment on peut considérer qu’il outrepasse la compétence du Parlement. Apparemment, la prétention que par son adoption le Parlement a usurpé la compétence provinciale fut avancée seulement pour le cas où l’art. 238 pourrait, soit par lui-même soit par des ordonnances rendues en exécution, avoir pour effet d’empêcher l’exécution de la loi provinciale.
Il peut être intéressant d’observer que sous le régime de la constitution de l’Australie, on y a élaboré une règle pour déterminer si un domaine législatif doit être tenu pour occupé par une législation fédérale de façon à exclure la législation d’un État ou à la rendre sans effet. La règle fut énoncée par M. le Juge Dickson dans Ex Parte McLean[10] (à la p. 483), dans le passage
[Page 16]
suivant qui a subséquemment reçu l’approbation du Conseil privé (O’Sullivan v. Noarlunga Ltd.[11], à la p. 28):
[TRADUCTION] …L’incompatibilité ne réside pas dans la simple coexistence de deux lois susceptibles de faire l’objet d’obéissance simultanée. Elle dépend de l’intention de la législature prépondérante d’exprimer par son texte législatif, complètement, exhaustivement, ou exclusivement, les règles qui régiront la conduite ou question particulière sur laquelle son attention se porte. Lorsqu’une loi fédérale révèle semblable intention, il est incompatible avec elle que la loi d’un État régisse la même conduite ou question.
Il va sans dire que, si nous devions suivre cette règle, il faudrait statuer que le Parlement n’a pas exprimé l’intention de légiférer de façon exhaustive sur les permis de conduire, ou sur leur suspension ou annulation pour infractions relatives à la conduite automobile. Par conséquent, la question de savoir si le Parlement pourrait validement le faire ne se pose pas.
Pour ces motifs, je suis d’avis, en réponse aux questions de droit énoncées dans l’ordonnance de la Cour suprême de l’Ontario, que l’art. 21 du Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 202 est un texte législatif valide et applicable, et que l’art. 238 du Code criminel, S.R.C. 1970, c. C-34 modifié l’est également. Je suis d’avis de ne pas adjuger de dépens puisqu’on n’en a pas demandé.
LE JUGE JUDSON — Cette Cour est saisie de trois questions:
(1) L’article 21 du Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 202, est-il un texte législatif provincial valide?
(2) Le paragraphe (1) de l’article 238 du Code criminel, S.R.C. 1970, c. C-34, est-il ultra vires des pouvoirs du Parlement du Canada?
(3) L’article 21 du Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 202, est-il rendu inopérant par le paragraphe
[Page 17]
(1) de l’article 238 du Code criminel, S.R.C. 1970, c. C-34?
Dans l’affaire Ross, le demandeur demande une déclaration que l’art. 21 du Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 202, est inopérant et que la suspension de son permis de conducteur est non avenue. Des plaidoiries écrites ont été échangées. L’affaire a été soumise directement à cette Cour en vertu d’une ordonnance rendue sous le régime de l’art. 1, al c), du Dominion Courts Act, R.S.O. 1970, c. 13.
Les faits ne sont pas contestés. Le 22 août 1972, Ross a été déclaré coupable en vertu de l’art. 234 du Code criminel de conduite pendant que sa capacité de conduire était affaiblie. Il a été condamné à une amende de $200 ou à une peine de 15 jours de prison. Il en a appelé de la sentence. En appel, la sentence a été modifiée comme suit:
[TRADUCTION] Il est interdit à l’accusé de conduire durant une période de six mois excepté du lundi au vendredi, entre 8h du matin et 5h45 du soir, pour les fins de son emploi et pour se rendre au travail et en revenir.
Cette ordonnance fut rendue conformément au par. (1) de l’art. 238 du Code criminel, S.R.C. 1970, c. C-34, lequel paragraphe fut modifié par la Loi modifiant le Code criminel, 1972, (Can.) c. 13, art. 18. La sentence rendue en appel décrète en outre que son permis de conducteur ne doit pas être suspendu et que le registrateur des véhicules automobiles doit en être informé.
L’article 21 du Highway Traffic Act, R.S.O. 1970, c. 202, prévoit ce qui suit:
[TRADUCTION] 21. — (1) Sous réserve de l’article 25, le permis d’une personne déclarée coupable d’une infraction visée par le paragraphe 4 de l’article 221 ou par les articles 222, 223 ou 224 du Code criminel (Canada) est suspendu, sur-le-champ et de par les présentes, pour une période de
a) pour la première infraction, trois mois, mais s’il y a eu blessure, mort d’homme ou dommage à la propriété par suite de l’infraction, six mois;
b) pour toute infraction subséquente, six mois, mais s’il y a eu blessure, mort d’homme ou dommage à la propriété par suite de l’infraction, un an;
[Page 18]
sauf que, si une ordonnance est rendue en vertu du paragraphe 1 de l’article 225 du Code criminel (Canada) afin d’interdire à une personne de conduire un véhicule automobile pendant une période plus longue, le permis de conduire demeure suspendu durant cette période plus longue.
L’article 25, dont il est fait mention à l’art. 21, édicte ce qui suit:
[TRADUCTION] 25. — (1) Lorsque le permis d’une personne est suspendu pour une période d’un an en vertu de l’alinéa a) du paragraphe (1) de l’article 20, ou de six mois en vertu de l’alinéa a) du paragraphe (1) de l’article 21, pour cause seulement de dommage à la propriété par suite de l’infraction, le juge provincial peut, si à son avis le permis est essentiel au détenteur dudit permis pour l’accomplissement de l’occupation grâce à laquelle il gagne sa subsistance, recommander au Ministre qu’un permis restreint soit délivré à cette personne, et sur cette recommandation le Ministre peut délivrer un permis restreint à la personne aux conditions qu’il peut juger appropriées.
(2) Nonobstant les articles 13 et 16, un permis restreint délivré sous le régime du paragraphe (1) donne droit à la personne à qui il est délivré de conduire un véhicule automobile pendant les derniers six mois de la suspension prononcée en vertu de l’alinéa a) du paragraphe (1) de l’article 20 ou pendant les derniers trois mois de la suspension prononcée en vertu de l’alinéa a) du paragraphe (1) de l’article 21, selon le cas.
(3) Toute personne à qui un permis restreint est délivré qui conduit un véhicule automobile en contravention des conditions du permis est coupable d’une infraction et sur déclaration sommaire de culpabilité est passible d’une amende d’au moins $25 et d’au plus $100, et le permis est en outre annulé.
La modification en 1972 du par. (1) de l’art. 238 du Code criminel, mentionnée plus haut, introduit un nouvel élément dans ce problème. Avant la modification, des décisions contradictoires avaient été rendues. Les Cours d’appel de l’Ontario, de 1’Alberta et du Nouveau-Brunswick avaient décidé que l’ancien texte permettait à la cour d’interdire le droit de conduire pour une période continue et rien d’autre. La Cour d’appel de la Colombie‑Britannique avait exprimé un avis contraire. Ces causes sont les suivantes:
[Page 19]
R. v. Herbert[12] (Ontario)
R. v. Adamowiez[13] (Alberta)
R. v. Lloyd[14] (Nouveau-Brunswick)
R. v. Kazakoff[15] (Colombie-Britannique)
La modification de 1972 autorise la cour prononçant la condamnation à rendre une ordonnance permettant à une personne de conduire durant certaines périodes. L’article, dans sa forme modifiée, prévoit ce qui suit:
…la cour, le juge, le juge de paix ou le magistrat, selon le cas, peut, en sus de toute autre peine qui peut être infligée pour ladite infraction, rendre une ordonnance lui interdisant de conduire un véhicule à moteur au Canada à quelque moment que ce soit ou aux moments et dans les lieux qui peuvent être spécifiés par l’ordonnance.
C’est ce genre d’ordonnance qu’on a rendu dans la présente affaire, l’affaire Ross. A mon avis, l’article dans sa forme modifiée donne à la cour le droit de rendre semblable ordonnance.
Me tournant maintenant vers les questions soumises, je n’ai aucun doute quant à la réponse aux deux premières questions. L’article 21 du Highway Traffic Act est un texte législatif provincial valide, et l’art. 238, par. (1), du Code criminel, soit dans sa forme initiale, soit dans sa forme modifiée de 1972, est intra vires des pouvoirs du Parlement du Canada. C’est ce qui a été clairement décidé dans l’affaire The Provincial Secretary of the Province of Prince Edward Island c. Egan and the Attorney General of Prince Edward Island, supra. La difficulté surgit à la troisième question, celle de savoir si l’art. 21 du Highway Traffic Act est rendu inopérant par le par. (1) de l’art. 238 du Code criminel. L’ordonnance rendue par la cour qui a prononcé la condamnation permet de conduire durant certaines périodes. Dans l’art. 21 du Highway Traffic Act une suspension automatique et complète du permis pour une période précisée est prévue.
Dans l’affaire Ross, le Code criminel, tel qu’appliqué, et la loi provinciale, l’art. 21 du
[Page 20]
Highway Traffic Act, sont en contradiction directe et c’est la loi fédérale qui doit prévaloir. Cette situation ne s’est pas présentée dans l’affaire Egan, où le magistrat qui avait prononcé la condamnation n’avait pas rendu d’ordonnance de suspension du permis. Le pouvoir qu’a la province d’imposer une suspension automatique doit céder le pas à une ordonnance pénale validement rendue sous le régime du Code criminel et dans cette mesure la suspension provinciale est inopérante.
L’affaire Bell de l’Île-du-Prince-Édouard entre dans une catégorie différente. Le magistrat qui a prononcé la condamnation n’a rendu aucune ordonnance d’interdiction. Il n’y a donc pas de contradiction entre la peine imposée en vertu du Code criminel et la suspension automatique imposée par la loi provinciale. La loi provinciale n’est pas inopérante dans un tel cas. Il en était ainsi dans l’affaire Egan et il en est ainsi dans l’affaire Bell et tout ce qui a été dit dans l’affaire Egan s’applique avec la même autorité à l’affaire Bell
LE JUGE SPENCE — J’ai eu l’occasion de lire les motifs de jugement rédigés par M. le Juge Judson et par M. le Juge Pigeon. Je suis arrivé à la conclusion que j’adopte les vues exprimées par M. le Juge Judson.
Dans la mesure où le pourvoi Bell est concerné, je conviens qu’il est simplement un exemple de la situation que cette Cour a déjà examinée dans l’affaire Provincial Secretary of Prince Edward Island c. Michael Egan et The Attorney General of Prince Edward Island[16].
Cependant, dans le pourvoi Ross, M. le Juge de cour de comté Clunis, accueillant un appel de la sentence prononcée contre l’intimé par le juge de la Cour provinciale, a imposé plutôt la sentence que voici:
[TRADUCTION] Il est interdit à l’accusé de conduire durant une période de six mois excepté du lundi au vendredi, entre 8h du matin et 5h45 du soir, pour les fins de son emploi et pour se rendre au travail et en revenir.
[Page 21]
Ledit juge de cour de comté a statué en outre que le permis de conducteur du requérant ne devait pas être suspendu et que le registrateur des véhicules automobiles, intimé en cette Cour, devait être informé de la chose. Je suis d’avis qu’en modifiant ainsi la sentence de Ross, le savant juge de cour de comté agissait d’une façon strictement conforme aux dispositions du Code criminel et particulièrement du par. (1) de l’art. 238, tel qu’édicté par la Loi modifiant le Code criminel, Statuts du Canada 1972. Cet article permet à la cour qui condamne une personne accusée de conduite pendant que sa capacité de conduire est affaiblie, infraction dont Ross avait été déclaré coupable, d’imposer une interdiction de conduire “à quelque moment que ce soit ou aux moments et dans les lieux qui peuvent être spécifiés dans l’ordonnance”. M. le Juge de cour de comté Clunis a précisé exactement les moments et par là il a implicitement permis à Ross de conduire à d’autres moments pour certaines fins spécifiées. Il serait peut-être plus juste de dire que la sentence rendue par M. le Juge de cour de comté Clunis n’interdisait pas de conduire à ces autres moments pour fins d’emploi.
Comme l’a fait remarquer M. le Juge en chef Duff, dans l’affaire Provincial Secretary of Prince Edward Island c. Egan, précitée, à la p. 403:
[TRADUCTION] Il est, bien entendu, indiscutable que lorsqu’une infraction est créée par une législation fédérale intra vires dans l’exercice des pouvoirs prévus au par. (27) de l’article 91, la peine ou les peines qui s’attachent à cette infraction, de même que l’infraction elle-même, deviennent des matières qui entrent dans ce paragraphe de l’article 91 et qui échappent à la compétence de la province.
En édictant le par. 1 de l’art. 238 dans sa forme modifiée, en 1972, le Parlement a stipulé les peines qui s’attachent à l’infraction de, entre autres choses, conduire pendant que la capacité de conduire est affaiblie, et partant les matières spécifiées échappent à la compétence de la province.
Pour les motifs énoncés par mon collègue le Juge Judson, je suis d’avis que depuis l’adoption
[Page 22]
du paragraphe (1) de l’art. 238 dans sa forme actuelle l’objet de l’ordonnance que le tribunal rend dans l’exercice de sa compétence, lorsqu’il a recours à ce paragraphe en condamnant un accusé déclaré coupable de l’une des infractions y mentionnées, ne peut pas être touché par la disposition de la loi provinciale traitant de la suspension des permis, et particulièrement par l’art. 21 du Highway Traffic Act. Selon moi, M. le Juge Rand a couvert la situation dans l’affaire Johnson c. le Procureur général de l’Alberta[17], à la p. 138, lorsqu’il a dit:
[TRADUCTION] Par là on peut voir que le Code a traité pleinement de l’objet de la loi provinciale. L’adoption par la province d’une procédure supplémentaire de confiscation ne réussirait qu’à faire double emploi avec les sanctions du Code et à entraver l’administration de ses dispositions. La criminalité est fondamentalement individuelle et les sanctions ont pour but non seulement de servir comme moyens de dissuasion mais de marquer une délinquance individuelle. L’application de la loi criminelle est vitale pour la paix et l’ordre dans la collectivité. Le conflit évident au plan de l’action administrative dans les poursuites en vertu du Code et les procédures en vertu de la loi provinciale, si l’on tient compte de l’action plus directe et moins compliquée de ces dernières, pourrait se prêter à une quasi-invalidation de l’application des dispositions du Code et en pratique remplacer dans cette mesure le Code par la loi provinciale. Mais la loi criminelle a été édictée pour être appliquée à l’encontre de violations, et toute législation locale ayant un caractère de supplémentarité et tendant à affaiblir ou rendre difficile cette application constitue une entrave au pouvoir exclusif du Parlement.
Je suis d’avis que ce passage s’applique tout autant à une loi provinciale déjà en vigueur au moment où une loi intra vires fédérale vient en conflit avec elle, qu’à une loi provinciale adoptée après l’adoption de la loi fédérale antérieure.
Il faut tenir compte de l’effet de l’article 238 (3.1). Cet article prévoit:
(3.1) Le paragraphe (3) ne s’applique pas à une personne qui conduit un véhicule à moteur au Canada, alors qu’elle a perdu le droit ou qu’il lui est interdit de conduire un véhicule à moteur par suite de la suspension ou de l’annulation légale, dans une province, de
[Page 23]
son permis, de sa licence ou de son droit d’obtenir un permis ou une licence pour conduire un véhicule automobile dans cette province, lorsque cette suspension ou annulation est incompatible avec une ordonnance rendue à son égard en vertu du paragraphe (1).
et il fut édicté en même temps que le par. (1) de l’art. 238 était modifié. On peut avancer que l’adoption du par. (3.1) de l’art. 238 envisageait la continuation effective d’une suspension prononcée en vertu des dispositions de l’art. 21 du Highway Traffic Act par suite d’une déclaration de culpabilité de, entre autres choses, conduite lorsque la capacité de conduire est affaiblie, et qu’il fut adopté uniquement pour prévoir que conduire ensuite en contravention de la suspension du permis décrétée en vertu de la loi provinciale ne constituerait pas une infraction visée par le par. (3) de l’art. 238 tant que cela n’irait pas à rencontre de la sentence rendue en vertu de l’art. 238, par. (1).
Il existe cependant, à mon avis, une explication parfaitement rationnelle du par. (3.1) de l’art. 238. Une suspension valide d’un permis de conduire peut être ordonnée en vertu d’une législation provinciale valide pour une cause autre qu’une déclaration de culpabilité relative à l’infraction de conduire pendant que la capacité de conduire est affaiblie ou à une des autres infractions dont traite l’art. 238, par. (1). Une telle suspension peut avoir été ordonnée pour non-paiement des droits de permis exigibles, pour omission de garder en vigueur une police d’assurance valable conformément aux exigences de la loi provinciale, ou parce que le conducteur, à cause d’une incapacité physique, est simplement devenu incapable de conduire. Semblable suspension peut alors très bien demeurer validement en vigueur nonobstant que la même personne ait été déclarée coupable de, par exemple, conduite pendant que sa capacité de conduire était affaiblie, et que son permis de conduire ait été suspendu seulement en partie par la cour prononçant la déclaration de culpabilité.
Le par. (3.1) de l’art. 238 ne peut donc être interprété comme envisageant le maintien en vigueur, au-delà de la suspension ordonnée par la cour qui prononce la sentence, d’une suspen-
[Page 24]
sion provinciale résultant seulement d’une déclaration de culpabilité relative à l’infraction de conduire pendant que la capacité de conduire est affaiblie ou relative à l’une des autres infractions prévues au par. (1) de l’art. 238. L’avis que j’exprime ne s’applique qu’aux affaires dans lesquelles la cour qui prononce la sentence ordonne une suspension.
Je suis donc d’avis de régler le pourvoi Ross de la manière proposée par mon collègue le Juge Judson.
Jugement en conséquence.
Procureurs du requérant: Fasken & Calvin, Toronto.
Procureur des intimés: M. Manning, Toronto.
[1] [1941] R.C.S. 396.
[2] [1967] 1 C.C.C. 59.
[3] [1969]4 C.C.C. 109.
[4] [1970] 1 O.R. 782.
[5] [1965]4 C.C.C. 378.
[6] [1932] A.C. 318.
[7] [1960] R.C.S. 804.
[8] [1966] R.C.S. 238.
[9] [1972] R.C.S. 42.
[10] (1930),43 C.L.R. 472.
[11] [1957] A.C. 1.
[12] [1970] 1 O.R. 782.
[13] [1967] 1 C.C.C. 59.
[14] [1969] 4 C.C.C. 109.
[15] [1965] 4 C.C.C. 378.
[16] [1941] R.C.S. 396.
[17] [1954] R.C.S. 127.
