Synthèse
Référence neutre : [1975] 1 R.C.S. 138
Date de la décision :
21/01/1974Sens de l'arrêt :
Le pourvoi doit être accueilli
Analyses
Actions - Qualité pour agir du contribuable - Dans une action intéressant une catégorie de personnes - Intérêt pas plus grand que celui de tout autre contribuable - Contestation d’une loi fédérale - Loi sur les langues officielles, S.R.C. 1970, c..
L’appelant, qui poursuit en tant que contribuable dans une action intéressant une catégorie de personnes, prétendait que la Loi sur les langues officielles, 1968-69 (Can.), c. 54, et les Lois portant affectation de crédit prévoyant les sommes nécessaires pour la mettre à exécution, étaient inconstitutionnelles. La question de la qualité pour agir a été soulevée comme question de droit préliminaire et elle a été décidée à l’encontre de l’appelant, tant en première instance qu’en appel.
Arrêt (Le Juge en chef Fauteux et les Juges Abbott et Judson étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Les Juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Laskin et Dickson: Une question d’abus de pouvoir législatif est de la compétence des tribunaux, et il leur appartient, dans l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire, de permettre à un contribuable de soumettre cette question à la justice par le moyen d’une action intéressant une catégorie de personnes, qui sera en somme une action intéressant une catégorie de personnes intentée par une personne faisant partie du public, lorsque autrement l’abus serait à l’abri d’une révision judiciaire pour le motif qu’il n’y a pas de personne ou de catégorie de personnes particulièrement lésée et que le procureur général refuse d’entamer des procédures et le gouvernement de soumettre un renvoi. Toute tentative de déterminer d’après la charge fiscale la qualité pour agir, dans une action de
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contribuable fédéral, est aussi irréelle que dans les affaires de contribuable municipal. Ce n’est pas le seul gaspillage allégué de deniers publics mais le droit des citoyens au respect de la constitution qui étayera la qualité pour agir. Jugeant cette affaire de façon discrétionnaire, l’appelant devrait avoir le droit de faire décider au fond la poursuite qu’il a intentée.
Le Juge en chef Fauteux et les Juges Abbott et Judson, dissidents: La ratio decidendi des arrêts rendus dans les cours de l’Ontario est qu’un particulier n’a pas qualité pour contester la constitutionnalité d’une loi du Parlement à moins qu’il ne soit spécialement touché ou subisse un préjudice exceptionnel. Les actions de contribuable municipal sont dans une catégorie particulière puisque les corporations municipales et les conseils municipaux sont des créatures du législateur et ne peuvent faire que les choses qu’elles sont autorisées à faire.
Arrêts mentionnés: MacIlreith c. Hart, (1907), 39 R.C.S. 657; Smith c. Le procureur général de l’Ontario, [1924] R.C.S. 331; Dyson v. The Attorney General, [1911] 1 K.B. 410, (2nd Dyson case) [1912] 1 Ch. 158; Attorney General v. Independent Broadcasting Authority, ex parte McWhirter, [1973], 1 All E.R. 689; London County Council v. Attorney General, [1902] A.C. 165; Wallasey Local Board v. Gracey, (1887), 36 Ch. 593; Tottenham U.D.C. v. Williamson & Sons Ltd., [1896] 2 Q.B. 353; Boyce v. Paddington Borough Council, [1903] 1 Ch. 109; Electrical Development Co. of Ontario v. Attorney General of Ontario, [1919] A.C. 687; B.C. Power Corpn. Ltd. c. B.C. Electric Co. Ltd., [1962] R.C.S. 642; Attorney General for Victoria v. The Commonwealth (1946), 71 C.L.R. 237; Massachusetts v. Mellon, (1923), 262 U.S. 447; Ref. re ss. (1), (3), (4), s. 11, Official Languages Act, s. 14 Official Languages Act (N.B.), (1972), 5 N.B.R. (2d) 653; Paterson v. Bowes, (1853), 4 Gr. 170; Toronto v. Bowes, (1853), 4 Gr. 489 conf. (1856), 6 Gr. 1, conf. (1858), 11 Moo. P.C. 463, 14 E.R. 770; Crampton v. Zabriskie, (1879), 101 U.S. 601; Bromley v. Smith, (1826), 1 Sim. 8, 57 E.R. 482; Prescott v. Birmingham, [1955] Ch. 210; Bradbury v. Enfield, [1967] 1 W.L.R. 1311; Holden v. Bolton, (1887), 3 T.L.R. 676; Collins v. Lower Hutt City Corporation, [1961] N.Z.L.R. 250; Bradford v. Municipality of Brisbane, [1901] Queensland L.J. 44; Frothingham v. Mellon, (1923), 262 U.S. 447; Flast v. Cohen, (1968), 392 U.S. 83; Everson v. Board of Education, (1947), 330 U.S. 1; Doremus v. Board of Education, (1952), 342 U.S. 429; Sierra Club v. Morton, (1972), 405 U.S. 727; Anderson v. Common-
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wealth (1932), 47 C.L.R. 50; R. v. Barker, (1762), 3 Burr. 1265,97 E.R. 823.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] rejettant un appel d’un jugement du Juge Houlden qui avait rejeté l’action de l’appelant pour défaut de qualité pour agir.
J.T. Thorson, c.r., en personne.
J.J. Robinette, c.r., T.B. Smith, c.r., pour les intimés.
Le jugement du Juge en chef Fauteux et des Juges Abbott et Judson a été rendu par
LE JUGE JUDSON — L’appelant, Joseph Thorarinn Thorson, a intenté une poursuite en Cour suprême de l’Ontario pour faire déclarer la Loi sur les langues officielles, ultra vires des pouvoirs du Parlement du Canada, et faire déclarer ultra vires certaines lois du Parlement du Canada portant affectation de crédits, dans la mesure où celles-ci octroient aux fins de cette Loi de l’argent prélevé sur le fonds du revenu consolidé. L’appelant demande aussi que l’argent déjà dépensé soit remis dans le fonds du revenu consolidé.
Un des moyens de défense soulevés par les défendeurs dans l’action est que l’appelant n’a pas qualité pour intenter l’action. Après que contestation eut été liée, les défendeurs ont demandé en vertu de la Règle 124 des Règles de pratique de la Cour suprême de l’Ontario une ordonnance autorisant l’inscription pour audition, avant enquête, de deux questions de droit. Ces questions sont les suivantes:
[TRADUCTION] 1. Que le demandeur (l’appelant) n’a pas qualité pour intenter cette action;
2. Que le demandeur (l’appelant) n’ayant pas allégué qu’en tant que contribuable canadien il a subi, par suite de l’adoption de la Loi sur les langues officielles, un dommage spécial ou qui le distingue des autres contribuables canadiens, ledit demandeur (l’appelant) n’a pas qualité pour obtenir le redressement réclamé dans sa déclaration écrite modifiée.
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L’autorisation a été accordée et ces deux questions sont venues à audition devant le Juge Houlden. Il a statué que l’appelant n’a pas qualité pour intenter l’action qu’il a donc rejetée. Son jugement[2] a été confirmé à l’unanimité par la Cour d’appel[3].
La ratio decidendi des arrêts rendus dans les cours de l’Ontario est qu’un particulier n’a pas qualité pour contester la constitutionnalité d’une loi du Parlement à moins qu’il ne soit spécialement touché ou subisse un préjudice exceptionnel. Ici, le demandeur n’a pas un intérêt différent de celui de tout autre contribuable au Canada, et toute augmentation d’impôts résultant de la mise en œuvre de la Loi sera supportée par tous les contribuables du Canada.
A mon avis, cette décision est fondée et l’affaire est directement régie par l’arrêt de cette Cour dans Smith c. Procureur général de l’Ontario[4]. Dans l’affaire Smith, Smith avait demandé un jugement déclaratoire portant que la partie IV de la Loi canadienne sur la tempérance n’était pas validement en vigueur dans la province d’Ontario. La ratio decidendi de l’arrêt de la Cour est contenue dans les motifs du Juge Duff, aux pp. 337 et 338:
[TRADUCTION] Il y a beaucoup à dire, sans doute, en faveur de la thèse suivant laquelle un particulier dans la situation de l’appelant devrait, sans s’exposer à une poursuite pour une infraction criminelle, avoir le moyen de mettre en cause la légalité d’actes officiels qui lui imposent des contraintes dans sa conduite quotidienne et qui, d’après ce qu’il croit en se basant sur des motifs raisonnables, sont illégaux et non autorisés. Nous pensons toutefois que faire droit à la prétention de l’appelant sur ce point aurait pour conséquence que presque tout résident de l’Ontario pourrait soutenir une action semblable; et nous ne voyons pas, parmi les bases solides sur lesquelles pourrait reposer la réclamation de l’appelant, de base qui ne pourrait également étayer le droit de tout citoyen d’une province d’intenter des procédures mettant en cause la constitutionnalité d’une loi le touchant directement, lui et d’autres citoyens, d’une manière semblable dans sa vie professionnelle ou personnelle.
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Nous croyons que la reconnaissance de pareil principe entraînerait de graves inconvénients, et qu’il va à l’encontre des précédents pouvant s’appliquer par analogie. Ainsi, un particulier n’a pas qualité pour intenter une action à l’encontre d’une violation d’un droit public, à moins qu’il ne subisse un préjudice exceptionnel. Il est vrai que cette Cour a adouci cette règle afin d’autoriser des actions intentées par des contribuables à l’encontre des dépenses ultra vires faites par les organismes de régies des municipalités; MacIlreith v. Hart (1907), 39 R.C.S. 657. Nous ne sommes pas certains que les raisons susceptibles d’être avancées au soutien de cette exception ne seraient pas tout aussi pertinentes comme arguments à l’appui de la prétention de l’appelant, mais cette exception ne repose sur aucun principe clairement défini et nous croyons qu’il n’y a pas lieu d’en étendre la portée.
Ces motifs de jugement ont été retenus par les Juges Mignault et Maclean. Le Juge Idington a pensé que l’action visait l’obtention d’un avis que la Cour, vu les faits présentés, n’avait pas le droit de donner. Il a refusé d’exprimer un avis sur les questions soumises et il a souscrit au rejet de l’action pour des motifs qu’il a exposés. Le Juge en chef, qui a présidé l’audition, est décédé avant que jugement soit prononcé.
Dans l’arrêt Smith, comme dans le présent pourvoi, on a beaucoup appuyé sur l’arrêt Dyson v. Attorney-General[5]. A mon avis, l’arrêt Dyson n’a aucune portée sur la question dont nous sommes saisis. En l’espèce présente, l’appelant demande une déclaration selon laquelle le Parlement n’avait pas le pouvoir d’adopter la loi attaquée. L’arrêt Dyson ne portait pas sur une question semblable. Dans l’affaire Dyson, on attaquait l’acte des commissaires du revenu intérieur. Ils avaient conçu une formule qui demandait à tous les propriétaires de bien-fonds de déclarer la valeur annuelle de leur bien fonds sur une certaine base. Dyson objectait que cette demande n’était pas autorisée par la loi en cause, et la Cour d’appel lui a donné raison[6]. La décision était donc un jugement déclaratoire contre une certaine forme d’acte administratif. Dans l’affaire Smith, on a demandé d’étendre ce principe aux actes législatifs et cette demande a
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été rejetée, à bon droit à mon avis. On réitère la même demande dans le présent pourvoi et elle devrait encore une fois être rejetée.
Je suis aussi d’avis que le refus du Juge Duff de donner une extension à l’action de contribuable municipal en lui assimilant le genre d’action dont il était saisi dans l’affaire Smith et dont nous sommes saisis dans la présente affaire, était justifié. Ces actions de contribuable à l’encontre de dépenses illégales ou ultra vires, pour recouvrer des sommes illégalement payées ou retenues par un membre de conseil (MacIlreith c. Hart[7]; Paterson v. Bowes[8]) ne sont pas analogues à l’instance engagée dans la présente affaire. Je ne les considère pas comme une atténuation de la règle énoncée dans l’arrêt Smith. Elles sont dans une catégorie particulière. Les corporations municipales et les conseils municipaux sont des créatures du législateur et ne peuvent faire que les choses qu’elles sont autorisées, expressément ou implicitement, à faire. L’action de contribuable municipal est un moyen parmi d’autres de confiner l’administration municipale dans les limites de ses pouvoirs.
Je rejetterais le pourvoi avec dépens.
Le jugement des Juges Martland, Ritchie, Spence, Pigeon, Laskin et Dickson a été rendu par
LE JUGE LASKIN — Le pourvoi, interjeté sur autorisation de cette Cour, soulève une importante question de qualité pour agir (standing). L’appelant, qui poursuit le procureur général du Canada en tant que contribuable dans une action intéressant une catégorie de personnes (class action), demande que la Loi sur les langues officielles, 1968-69 (Can.), c. 54, maintenant S.R.C. 1970, c. O-2, et les Lois portant affectation de crédit prévoyant les sommes nécessaires pour la mettre à exécution, soient déclarées inconstitutionnelles. D’autres défendeurs sont parties à l’action telle qu’intentée, contre qui un redressement particulier est
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réclamé, mais on semble avoir supposé que leur responsabilité dépend d’abord de la question de savoir si l’appelant peut avoir gain de cause contre le procureur général du Canada; et qu’à moins que l’appelant ait qualité pour demander une déclaration d’inconstitutionnalité, les différentes demandes de redressement doivent échouer in limine.
La question de la qualité pour agir fut, sur requête des défendeurs faite en vertu de la règle 124 (Ont.), mise au rôle pour audition comme question de droit préliminaire, et le Juge Houlden a donné gain de cause aux défendeurs. Un appel interjeté par le demandeur à la Cour d’appel de l’Ontario a été rejeté sans que l’avocat des défendeurs ne soit appelé à plaider. Dans de courts motifs, la Cour d’appel a approuvé l’interprétation donnée par le Juge Houlden aux deux arrêts de cette Cour sur lesquels, à son avis, repose la question en litige, notamment, MacIlreith c. Hart[9] et Smith c. Le procureur général de l’Ontario[10]. Le Juge Houlden a considéré l’arrêt Smith comme établissant le principe applicable, énoncé dans les motifs du Juge Duff qui avait parlé à cet égard au nom de la majorité de la Cour. Dans ses motifs, le Juge Houlden a dit, en autres choses:
[TRADUCTION] A mon avis, le principe énoncé dans l’arrêt Smith est un principe d’application générale. Ce principe veut qu’un citoyen n’a pas état ni qualité pour contester la constitutionnalité d’une loi du Parlement dans une action de ce genre à moins qu’il soit particulièrement touché ou exceptionnellement lésé par la loi… Le fait que l’impôt du demandeur et celui de tous les contribuables du Canada sera augmenté par suite de la mise en œuvre de la Loi sur les langues officielles n’est pas, à mon avis, suffisant pour constituer un dommage ou un préjudice spécial au demandeur de manière à lui permettre d’intenter cette action.
Je crois que des raisons valables motivent cette conclusion. Si tout contribuable pouvait intenter une action pour déterminer la validité d’une loi qui comporte des dépenses de deniers publics, ceci amènerait, à mon avis, de sérieux inconvénients et une atteinte à l’ordre public. Je crois que c’est la raison pour
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laquelle le demandeur n’a pu trouver aucun précédent canadien ou anglais pour appuyer la position qu’il avance.
Je ne crois pas que la mention, des inconvénients sérieux et de l’atteinte à l’ordre public ajoute quoi que ce soit aux motifs de nier la qualité, s’ils sont autrement convaincants. Une réponse satisfaisante à des arguments semblables avancés dans l’affaire Dyson v. The Attorney General[11], a été donnée par le Juge Farwell dans ses motifs à la p. 423, motifs qui ont été retenus par le Juge Fletcher Moulton dans la seconde affaire Dyson[12], à la p. 168. Les cours ont tous les pouvoirs nécessaires pour contrôler les actions déclaratoires, soit par voie discrétionnaire, en ordonnant une suspension d’instance, soit par l’imposition de dépens; et l’expérience nous indique que l’arrêt MacIlreith c. Hart, auquel je me reporterai, ne semble pas avoir engendré un nombre excessif d’actions de contribuables visant à contester la légalité de dépenses municipales. Quant à moi, une considération plus importante, mais qui est de l’autre côté de la question, est de savoir si une question de constitutionnalité devrait être mise à l’abri d’un examen judiciaire en niant qualité pour agir à quiconque tente d’attaquer la loi contestée. C’est là, à mon avis, la conséquence des jugements des cours d’instance inférieure en l’espèce. La question de fond soulevée par l’action du demandeur est de la compétence des tribunaux; et, prima facie, il serait étrange et même alarmant qu’il n’y ait aucun moyen par lequel une question d’abus de pouvoir législatif, matière traditionnellement de la compétence des cours de justice, puisse être soumise à une décision de justice.
A cause de la manière dont la question maintenant devant cette Cour a été soulevée, les faits allégués dans la déclaration écrite modifiée sont considérés comme reconnus aux fins de ces présentes. Ils ne donnent évidemment pas réponse à la question de droit qui a été posée en regard de ces faits. Il y a une reconnaissance d’un fait à laquelle je désire me reporter mais
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qui n’a pas toutefois été prise en ligne de compte dans les motifs des cours d’instance antérieure. Avant d’intenter son action, le demandeur a écrit au procureur généra! du Canada pour l’inviter, en sa qualité de représentant de la Couronne du chef du Canada en matière juridique, à engager les procédures appropriées afin de vérifier la validité de la Loi sur les langues officielles. La lettre mentionnait qu’avant l’adoption de cette loi, le demandeur avait demandé un renvoi à cette Cour aux fins d’étudier sa validité mais que sa requête avait été refusée. Bien que le dossier ne contienne aucune réponse à la lettre du demandeur, les défendeurs ont reconnu dans leur défense modifiée que le procureur général avait refusé d’agir en sa qualité d’officier public pour contester la constitutionnalité de la loi.
Si le droit d’un particulier d’entamer des procédures comme celles-ci de son propre chef est subordonné à une requête préalable au procureur général lui demandant d’intenter des procédures ou de consentir à une action par quasi-demandeur (relator action) (voir Attorney General v. Independent Broadcasting Authority, ex parte McWhirter[13], à la p. 698), cette condition a été remplie en l’espèce. Cependant, je doute que cette condition soit applicable dans un système fédéral quand le procureur général est le représentant juridique d’un gouvernement tenu d’appliquer les lois adoptées par le Parlement et la validité d’une loi est contestée. La situation est sensiblement différente de celle de la Grande-Bretagne à régime unitaire, où aucune législation n’est inconstitutionnelle et où le procureur général, lorsqu’il agit comme gardien de l’intérêt public, le fait contre des autorités subalternes déléguées. Voire, dans pareille situation, la décision du procureur général d’agir de son propre chef ou d’autoriser une action par quasi-demandeur relève de son pouvoir discrétionnaire et n’est pas sujette à un examen judiciaire: voir London County Council v. Attorney General[14]. Néanmoins, ce qu’a dit Lord Denning dans l’arrêt McWhirter, précité, relativement à
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la situation d’un particulier lorsque le procureur général refuse sans motif valable d’intenter des procédures ex officio ou d’autoriser des procédures par quasi-demandeur, est pertinent à une distinction que je fais et sur laquelle, à mon avis, repose le résultat dans la présente affaire. Je commenterai cette question plus loin dans ces présents motifs.
Je suis d’accord avec les avocats des intimés que l’action intéressant des contribuables intentée par l’appelant en l’espèce, est, si on veut être réaliste, une action intéressant une catégorie de personnes intentée par une personne faisant partie du public. Il intente ce qui a été appelé [TRADUCTION] «une action d’intérêt public» (voir Jaffe, Judicial Control of Administrative Action (1965), p. 483), et il s’agit de déterminer si le principe énoncé dans l’arrêt MacIlreith v. Hart doit être étendu à de telles actions de contribuable fédéral (et, si c’est le cas, il s’étendrait aussi aux actions de contribuable provincial), comme le prétend l’appelant, ou si ce genre d’action, comme le prétendent les intimés, ne doit jamais, pour les motifs énoncés dans l’arrêt Smith, être autorisé. Je suis d’avis que cet énoncé de la question en litige est à la fois trop large et trop étroit. Il est trop large parce qu’il ne tient pas compte de la nature de la loi dont la validité est contestée; il est trop étroit parce qu’il suggère aux cours un choix entre deux propositions. Je suis d’avis que, dans les actions intentées par un contribuable, la cour n’a pas moins le droit de régir la qualité pour agir qu’elle n’a le droit de régir l’octroi d’ordonnances déclaratoires demandées dans pareilles actions. Bref, il s’agit pour moi d’une question qui relève du pouvoir discrétionnaire de la cour, et la nature de la loi contestée est pertinente en ce qui concerne ce pouvoir discrétionnaire.
Lorsqu’une loi de réglementation fait l’objet d’une demande d’invalidité, étant une loi qui impose à certaines personnes, ou à certaines activités jusque-là libres de toute contrainte, un régime obligatoire auquel ces personnes doivent se conformer sous peine de sanction, d’ordre portant interdiction, ou d’annulation d’une opération contraire à la loi, ces personnes peuvent à
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bon droit alléguer avoir été lésées ou avoir un motif valable de contester la validité de la loi. Dans pareil cas, un simple contribuable ou autre personne faisant partie du public non directement touchée par la loi n’a pas qualité pour l’attaquer. L’affaire Smith v. Attorney General of Ontario est un cas de ce genre. Faisant abstraction, pour les fins de la cause, du point important que ce n’était pas le bon procureur général qui avait été poursuivi, le bien-fondé de la décision Smith peut être mis en doute si on interprète celle-ci comme établissant que la Loi canadienne sur la tempérance, modifiée, était à l’abri d’une contestation par voie d’action déclaratoire à l’instance de Smith ou de l’entreprise montréalaise qui avait, à cause de la loi modifiée, refusé de remplir la commande de spiritueux de Smith et mis fin ainsi à une relation d’affaires envisagée.
Pourquoi, dans pareil cas, Smith n’aurait-il pas qualité pour agir en tant que demandeur dans une action déclaratoire, et serait-il contraint, pour soulever l’invalidité de la loi, de la violer et de risquer d’être poursuivi? Les motifs du Juge Duff mentionnent ce point mais le règlent ensuite dans le passage suivant, à la p. 337 de [1924] R.C.S., passage cité et retenu par le Juge Houlden:
[TRADUCTION] Il y a beaucoup à dire, sans doute, en faveur de la thèse suivant laquelle un particulier dans la situation de l’appelant devrait, sans s’exposer à une poursuite pour une infraction criminelle, avoir le moyen de mettre en cause la légalité d’actes officiels qui lui imposent des contraintes dans sa conduite quotidienne et qui, d’après ce qu’il croit en se basant sur des motifs raisonnables, sont illégaux et non autorisés. Nous pensons toutefois que faire droit à la prétention de l’appelant sur ce point aurait pour conséquence que presque tout résident de l’Ontario pourrait soutenir une action semblable; et nous ne voyons pas, parmi les bases solides sur lesquelles pourrait reposer la réclamation de l’appelant, de base qui ne pourrait également étayer le droit de tout citoyen d’une province d’intenter des procédures mettant en cause la constitutionnalité d’une loi le touchant directement, lui et d’autres citoyens, d’une manière semblable dans sa vie professionnelle ou personnelle.
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Nous croyons que la reconnaissance de pareil principe entraînerait de graves inconvénients, et qu’il va à l’encontre des précédents pouvant s’appliquer par analogie. Ainsi, un particulier n’a pas qualité pour intenter une action à l’encontre d’une violation d’un droit public, à moins qu’il ne subisse un préjudice exceptionnel. Il est vrai que cette Cour a adouci cette règle afin d’autoriser des actions intentées par des contribuables à l’encontre des dépenses ultra vires faites par les organismes de régie des municipalités; MacIlreith v. Hart. Nous ne sommes pas certains que les raisons susceptibles d’être avancées au soutien de cette exception ne seraient pas tout aussi pertinentes comme arguments à l’appui de la prétention de l’appelant, mais cette exception ne repose sur aucun principe clairement défini et nous croyons qu’il n’y a pas lieu d’en étendre la portée.
Dans l’ensemble, puisque le principe allégué n’est pas approuvé par les précédents pouvant s’appliquer par analogie et puisqu’il donne ouverture à contestation sérieuse pour le motif qu’il tendrait à être accompagné d’inconvénients généraux en pratique, nous croyons qu’il n’y a pas lieu de l’adopter. Mais la question en est une qui peut donner matière à discussion; et, puisque le fond de l’appel a été complètement débattu, nous sommes peu enclins à rendre contre l’appelant un jugement uniquement fondé sur un point de procédure assez controversable; par conséquent, je crois qu’il convient de dire que, à notre avis, l’action de l’appelant doit également être rejetée quant au fond.
La majeure partie des débats en cette Cour, spécialement la plaidoirie de l’appelant, se sont rattachés à l’importance de l’énoncé précité du Juge Duff sur laquelle le Juge Houlden a fondé sa décision: «ainsi, un particulier n’a pas qualité pour intenter une action à l’encontre d’une violation d’un droit public, à moins qu’il ne subisse un préjudice exceptionnel». Le demandeur a prétendu que, sur les plaidoiries écrites, considérant les faits allégués comme établis au fin de la requête présentée en vertu de la règle 124 (Ont.), il était visé par cette proposition, et qu’il n’avait pas à démontrer qu’il avait subi un préjudice plus exceptionnel que les autres qui, comme lui, avaient aussi subi un préjudice exceptionnel. En d’autres termes, sa prétention est que la question n’est pas de savoir l’importance du préjudice exceptionnel mais simplement de savoir si ce préjudice existe en ce qui
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concerne le demandeur, quoique de nombreuses autres personnes aient à subir le même préjudice exceptionnel.
Je suis d’avis que l’énoncé susmentionné du Juge Duff ne peut être retranché du contexte de la jurisprudence et des principes d’où il est évidemment tiré, et que les prétentions du demandeur deviennent quelque peu tortueuses du fait qu’il tente d’analyser les mots «préjudice exceptionnel» comme s’ils étaient des termes désincarnés tirés d’une loi. Bien que le Juge Duff n’ait cité aucun précédent à l’appui de son assertion, elle est dérivée des précédents anglais se rapportant à des tentatives faites par des particuliers pour empêcher une nuissance publique. Dans ce genre de cause, où il n’est aucunement question de la constitutionnalité d’une loi, il y a un moyen clairement défini par lequel l’intérêt public peut être protégé par l’intervention d’un procureur général réceptif aux plaintes venant du public au sujet d’une atteinte à des droits publics: voir Wallasey Local Board v. Gracey[15]; Tottenham Urban District Council v. Williamson & Sons Ltd.[16]; Boyce v. Paddington Borough Council[17]. C’est sur cette base que les cours ont affirmé qu’un particulier qui demande un redressement contre une nuisance publique doit démontrer qu’il a un intérêt particulier ou qu’il subira un préjudice bien à lui s’il poursuit pour l’interdire.
Il ne s’agit pas d’un principe qui peut être transposé intégralement dans un champ de droit public fédéral dont l’objet d’étude est la répartition du pouvoir législatif entre les législatures centrale et locales, et la validité des lois de l’un ou l’autre de ces deux paliers de gouvernement. Aucune question ne se pose, dans un cas semblable, quant au respect de la souveraineté législative, comme cela se produit sous le régime unitaire de la Grande‑Bretagne; plutôt, il s’agit de savoir si le Parlement central ou une législature provinciale a lui-même ou elle-même respecté les limites de ses pouvoirs constitutionnels.
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La Loi sur les langues officielles n’est pas une loi de réglementation semblable à la Loi canadienne sur la tempérance en cause dans l’arrêt Smith. Elle est à la fois déclaratoire et exécutoire relativement à l’usage de l’anglais et du français par les organes et organismes fédéraux et dans ces derniers, y compris les tribunaux, et quant à la fourniture de services au public au moyen de communications faites dans les deux langues par ces organes et organismes, que ce soit dans la région de la capitale nationale, ou au lieu de leur siège ou bureau central au Canada, ou dans chacun de leurs principaux bureaux à l’intérieur d’un district bilingue fédéral créé en vertu de la Loi. L’administration de la loi est confiée au Commissaire des langues officielles à qui il incombe de faire reconnaître le statut de chacune des langues officielles et de faire respecter l’esprit de la Loi et l’intention du législateur. Il est autorisé à procéder à des instructions à la suite de plaintes, à recommander un redressement après l’instruction de toute plainte et à faire un rapport au Parlement si des mesures appropriées ne sont pas prises. La Loi ne crée aucune infraction et n’impose aucune peine; aucun devoir n’est imposé au public, bien qu’on puisse dire que la fonction publique est, au sens large, touchée par la promotion du bilinguisme afin que le public puisse être servi et puisse communiquer dans les deux langues officielles. Seuls les fonctionnaires publics pourraient être exposés à une poursuite en vertu de l’art. 115 du Code Criminel.
La question de la constitutionnalité des lois a toujours été dans ce pays une question réglable par les voies de justice. Une tentative du Parlement ou d’une législature de fixer des conditions préalables au règlement d’une question de constitutionnalité de loi, en exigeant le consentement de certains fonctionnaires publics ou de certaines autorités publiques, ne peut empêcher l’accès aux cours de justice pour la simple raison que les conditions ne sont pas remplies: Electrical Development Co. of Ontario v. Attorney General of Ontario[18], B.C. Corp. Ltd. c. B.C.
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Electric Co. Ltd.[19] Les cours de justice devraient-elles alors s’empêcher elles-mêmes de statuer en fixant des règles strictes sur la qualité pour agir, quelle que soit la nature de la loi dont la validité est mise en doute?
A part un renvoi à une Cour d’appel provinciale par le lieutenant-gouverneur en conseil ou un renvoi à cette Cour par le Gouverneur général en conseil, y a-t-il un autre moyen par lequel la validité d’une loi comme la Loi sur les langues officielles peut être réglée dans des procédures judiciaires quand le procureur général fédéral a refusé d’agir? Les avocats des intimés ont prétendu qu’un procureur général d’une province peut intenter des procédures déclaratoires, mais ils n’ont pu citer aucun précédent à l’appui et je n’ai pu en trouver aucun moi-même. Cependant, l’absence de précédents n’est pas une réponse si les principes étaient ce qui est avancé. Peut-on dire que la position d’un procureur général d’une province est différente de celle de procureurs généraux d’autres provinces, ou propose-t-on que soit prise une action intéressant les procureurs généraux? Même si une loi provinciale pouvait validement autoriser un procureur général d’une province à intenter de telles procédures déclaratoires, je ne connais aucune loi semblable. Comme question ordinaire de common law, je ne pense pas que la position d’un procureur général d’une province soit aussi solide dans une affaire comme la présente que celle d’un contribuable fédéral qui intente une action intéressant une catégorie de personnes. Le procureur général d’une province ne représenterait que l’intérêt public de sa province, et, de plus, l’annulation de la Loi sur les langues officielles n’aurait comme résultat aucun accroissement, ni aucune confirmation, de pouvoirs législatifs de la province.
Il y a un précédent australien à l’appui d’une action déclaratoire intentée par le procureur général d’un État en vue de contester la validité d’une loi du Commonwealth lorsque cette loi équivaut à une violation d’un pouvoir législatif
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d’un État: voir Attorney General for Victoria v. The Commonwealth[20]. Ce dernier arrêt, de même que d’autres arrêts semblables qui y sont cités, représente une adaptation au fédéralisme australien de la position qu’occupe le procureur général en Angleterre comme gardien des droits publics, les droits publics à protéger en l’occurrence étant ceux des citoyens de l’État que représente le procureur général de l’État. Par contre, la jurisprudence des États-Unis est en sens contraire. Dans l’arrêt Massachusetts v. Mellon[21], un arrêt qui va avec celui, étudié plus bas, de l’affaire Frothingham v. Mellon, la Cour suprême des États‑Unis a fait le commentaire suivant à ce sujet (à la p. 485):
[TRADUCTION] On ne peut admettre qu’un État, en tant que parens patriae, puisse engager des procédures judiciaires pour protéger des citoyens des États-Unis contre l’application des lois des États-Unis… Bien que l’État, dans certaines circonstances, puisse poursuivre en cette qualité pour la protection de ses citoyens…il n’est pas de ses attributions ni de son pouvoir de faire respecter leurs droits relativement à leurs relations avec le gouvernement fédéral.
La position australienne n’est pas applicable dans la présente affaire parce que, comme je l’ai déjà signalé, il n’y a aucune violation de pouvoirs législatifs provinciaux dans l’adoption de la Loi sur les langues officielles même en la présumant inconstitutionnelle; et le précédent australien cité ne va pas jusqu’à appuyer le droit d’un procureur général d’un État de contester une loi du Commonwealth portant simplement affectation de crédits.
Les avocats des intimés ont aussi invoqué à ce sujet l’arrêt Reference re Subsections (1) (3) and (4) of S. 11 of the Official Languages Act, S. 23 C of the New Brunswick Evidence Act and S. 14 of the New Brunswick Official Languages Act[22], un arrêt rendu par la Cour d’appel du Nouveau-Brunswick sur un renvoi. Dans cette dernière affaire, un nommé Leonard C. Jones a demandé à la Cour, et obtenu, l’aurorisation d’être joint comme partie intéressée, avec tous
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les droits d’une partie, y compris un droit d’appel. Ceci ne nous est pas utile en l’espèce parce que les autorités fédérales ont refusé de soumettre un envoi, et je ne pense pas qu’un demandeur soit obligé d’obtenir qu’un des dix gouvernements provinciaux soumette un renvoi.
J’aborde maintenant le jugement de cette Cour dans l’arrêt MacIlreith c. Hart[23]. Dans cette dernière affaire, un conseil municipal avait remis $231 au maire pour le rembourser de ses dépenses occasionnées par un congrès municipal. Un contribuable de la municipalité intenta une action intéressant une catégorie de personnes contre le maire (le conseil municipal ayant refusé de le faire) pour obtenir une déclaration que le paiement était illégal et que le maire devait remettre la somme en question. A cette époque, le conseil municipal n’avait pas le pouvoir de payer des dépenses de congrès. Relativement à la question de savoir si un contribuable pouvait intenter une action, le juge de première instance a rejeté l’action pour le motif que le procureur général était une partie nécessaire. Siégeant au complet, la Cour suprême de la Nouvelle-Ecosse a infirmé le jugement, statuant que l’action pouvait être entendue telle qu’intentée, et cette décision a été confirmée par cette Cour.
En Ontario, le droit jurisprudentiel autorise pareilles actions depuis longtemps. Le précédent le plus important est l’arrêt Paterson v. Bowes[24] et sur le fond, sub nom Toronto v. Bowes[25]. Le droit des États-Unis est identique: voir Crampton v. Zabriskie[26]. L’arrêt Paterson v. Bowes fut fondé sur l’arrêt Bromley v. Smith[27] qui, d’après ses faits, ne concernait pas au sens strict une action de contribuables visant à contester une dépense municipale illégale. Ce dernier arrêt ne semble pas avoir été marquant en Angleterre, mais on y retrouve des arrêts
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plus récents qui appuient dans une certaine mesure la doctrine énoncée dans l’arrêt Pater-son v. Bowes: voir Prescott v. Birmingham[28] et cf. Bradbury v. Enfield[29]. Il y a aussi des précédents contraires en Angleterre: voir Holden v. Bolton[30] et en Nouvelle-Zélande: voir Collins v. Lower Hutt City Corporation[31]. Le professeur de Smith a raison de qualifier l’arrêt Prescott d’arrêt ayant une faible valeur d’autorité parce que la qualité pour agir y est approuvée sub silentio et il dit à ce sujet (Judicial Review of Administrative Action (1968 2d ed.), à la p. 479):
[TRADUCTION] La confusion la plus complète règne maintenant dans ce domaine du droit, et il est à espérer que la Chambre des Lords aura bientôt l’occasion de se prononcer sur ces questions. Supposer que la proclamation du locus standi du contribuable en termes explicites déchaînerait une avalanche d’actions de contribuables n’est en fait que simple conjecture. Mais si l’on doit écarter les principes restrictifs, ceux‑ci devraient l’être d’une façon non équivoque.
Dans les affaires où le principe restrictif exigeant que le procureur général intente la poursuite, et niant toute poursuite si le procureur général refuse d’agir, a été écarté, le fondement de l’action du contribuable a été expliqué de différentes façons et les explications reposent, selon moi, sur les faits particuliers de chacune. Dans l’arrêt Smith v. Bromley, où un nombre restreint de résidents d’une paroisse était assujetti à des taxes imposées pour l’administration et la culture de certains lotissements sur des terrains vagues enclos qui faisaient l’objet de droits d’usage en commun, il a été décidé qu’un groupe dissident avait le droit de chercher à récupérer une somme qu’on avait illégalement payée avec les taxes recueillies par le trésorier, bien qu’elle eût été payée avec l’approbation de la majorité. Le Vice-Chancelier John Leach s’est exprimé, en peu de mots, comme suit:
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[TRADUCTION] Lorsqu’une chose est nécessairement préjudiciable à l’intérêt commun, la majorité des intéressés ne peut excuser le fait préjudiciable ni priver toutes les autres parties de leur recours en justice.
Le procureur général peut déposer une dénonciation dans pareil cas relativement au caractère public du droit; et les procédures doivent être engagées par le procureur général quand tous les intéressés sont parties à l’abus; mais quand ce n’est pas le cas, je ne connais ni principe ni précédent qui rendent sa présence nécessaire devant la Cour.
L’arrêt Paterson v. Bowes a statué sous l’angle de l’intérêt qu’ont des résidents (c’était une action intéressant les résidents plutôt qu’une action intéressant les contribuables) à empêcher une mauvaise affectation de fonds constitués par des taxes municipales, et le cas de la nuisance publique a été considéré différent. L’analogie qu’a fait l’arrêt avec le pouvoir qu’a une juridiction d’equity de considérer un agent déloyal comme fiduciaire de son commettant, a été fondé sur le fait que le maire défendeur avait obtenu £10,000 comme remise sur l’achat d’obligations d’un montant de £50,000 pour le compte de la Ville et avait gardé l’argent pour son usage personnel. Le conseil municipal avait d’abord refusé d’agir et ce n’est qu’après que la question de la qualité pour agir eut été décidée de façon favorable aux résidents qui avaient intenté l’action que le conseil a accepté d’être substitué comme demandeur. Dans l’arrêt Crampton v. Zabriskie, la Cour suprême des États-Unis s’est exprimée ainsi au sujet d’une poursuite de contribuables contre des dépenses illégalement faites par un comté:
[TRADUCTION] Le droit des contribuables résidents d’invoquer l’intervention d’une cour d’equity pour prévenir une disposition illégale de sommes d’argent appartenant au comté ou prévenir la création illégale d’une dette qu’ils peuvent être solidairement tenus de payer avec d’autres propriétaires fonciers du comté, n’est pas aujourd’hui sérieusement mis en doute. Ce droit a été reconnu par les cours des États dans de nombreuses affaires; et, à cause de la nature des pouvoirs exercés par les municipalités, du grand danger qu’elles en abusent et de la nécessité d’agir rapidement pour prévenir un préjudice irréparable, il semble tout à fait approprié que les cours d’equity
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interviennent sur demande de contribuables d’un comté en vue de prévenir la consommation d’un délit, quand les fonctionnaires de ces municipalités outrepassent leurs pouvoirs pour créer des charges aux propriétaires. Il est certain qu’en l’absence de lois limitant aux fonctionnaires publics de l’État ou du comté le droit d’agir dans des cas pareils, il ne semble y avoir aucune raison valable pour laquelle une requête présentée personnellement par des contribuables ou au nom de ceux-ci ne devrait pas être entendue pour prévenir un abus de pouvoir par la municipalité. On peut en toute quiétude faire confiance aux cours pour empêcher un abus de recours dans des cas pareils.
Dans l’arrêt Smith, comme on Ta déjà signalé, le Juge Duff a considéré que l’arrêt MacIlreith v. Hart était une exception à une règle générale qui ne reposait sur aucun principe clairement défini. Ce ne fut pas l’avis des juges qui ont décidé la cause, et dont il faisait partie. Il a souscrit aux motifs du Juge Davies, qui s’est appuyé sur le principe énoncé dans l’arrêt Paterson v. Bowes et qui s’est accommodé des précédents anglais en concluant que les contribuables qui poursuivent pour faire valoir le droit public d’exiger que les deniers municipaux soient légalement affectés subissent un préjudice qui leur est particulier en tant que contribuables par l’augmentation des taxes qu’ils auront à supporter par suite de dépenses illégales, même si le préjudice est minime. Le Juge Idington a carrément suivi l’arrêt Paterson v. Bowes. Il en a été de même du Juge Maclennan (dont le Juge Fitzpatrick, le Juge en chef du Canada, a partagé l’avis) bien qu’il ait considéré que cet arrêt-là concernait des rapports fiduciaire-bénéficiaire entre la municipalité et ses contribuables. Il est tout à fait clair que s’incliner devant l’exigence de dommages spéciaux était soumission de pure forme, et que le fait que des dépenses ultra vires étaient en jeu, dépenses que le conseil municipal ne voulait pas récupérer, était à tout le moins aussi important.
Si le procureur général ne veut pas se mêler d’une affaire locale d’ordre municipal, alors aucun recours n’est possible si l’on ne donne pas alors qualité pour agir à un contribuable disposé à supporter les frais d’une action visant
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à redresser un délit commis dans l’administration de la municipalité. Ce fut le cas dans l’arrêt Bradford v. Municipality of Brisbane[32], un jugement du Juge en chef Griffith: le procureur général avait refusé d’intervenir et la qualité pour agir a été niée à un contribuable qui voulait attaquer une dépense municipale qu’il disait illégale. Je ne puis voir comment on peut prétendre au niveau des principes que semblable délit, un acte illégal certainement réglable par les voies de justice, ne doit pas faire l’objet de poursuites, peu importe le redressement politique qui peut s’ensuivre.
Quant à moi, je ne crois pas qu’il était nécessaire de restreindre la doctrine de l’arrêt MacIlreith v. Hart pour décider l’affaire Smith comme elle l’a été. Ces deux dernières affaires comportaient deux situations complètement différentes. L’affaire Smith mettait en jeu une loi qui réglementait, voire même interdisait, et qui créait des infractions et prescrivait des peines; l’affaire MacIlreith v. Hart mettait en jeu un droit public, qui n’était pas assorti de sanctions contre des contribuables ou catégories de contribuables, et il aurait été étonnant que, dans pareil cas, il n’y eût aucun moyen judiciaire de contrôler une dépense illégale de deniers publics ou recouvrer l’argent.
En supposant un instant que l’arrêt MacIlreith v. Hart ait approuvé une poursuite de contribuables à cause du caractère communal du rapport entre personnes dans la ville de Halifax (qui à l’époque avait une population d’environ 47,000 âmes) même si le montant en jeu n’était que de $231, je ne pense pas que le principe soit moins valide en ce qui concerne une poursuite de contribuables intéressant Halifax avec sa population actuelle d’environ 125,000 habitants, ou l’agglomération torontoise ou montréalaise, dont la population dépasse dans chaque cas deux millions d’habitants. La population de l’agglomération torontoise et de Montréal est plus nombreuse que celle de chacune des sept provinces au Canada. Si le principe de l’arrêt MacIlreith v. Hart est applicable aux actions de contribuables municipaux, pourquoi ne le serait-il
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pas à une action de contribuables provinciaux tendant à contester la constitutionnalité d’une loi impliquant la dépense de deniers publics, lorsqu’aucun autre moyen de contestation n’est disponible?
Il y a, bien sûr, une différence entre une dépense illégale faite par une municipalité ou une corporation publique et une dépense qu’on prétend illégale faite par une province ou par le gouvernement fédéral. Les dépenses d’une province ou du gouvernement fédéral ne sont pas limitées par les considérations qui s’appliquent à une municipalité ou à une corporation. Il ne s’agit pas simplement en l’espèce d’une question (comme ce semble être le cas dans l’arrêt Frothingham v. Mellon[33], commenté plus haut) dans laquelle la contestation ne vise simplement qu’une loi portant affectation de crédits. C’est la Loi sur les langues officielles qui est principalement contestée, mais, parce qu’elle a été mise en œuvre par nomination d’un Commissaire des langues officielles et d’autres personnes, on mentionne accessoirement des dépenses qu’on prétend illégales faites relativement à un objet inconstitutionnel.
De nos jours aux États-Unis, on peut généralement soutenir une action intéressant les contribuables quand il s’agit d’une dépense qu’on prétend inconstitutionnelle faite par un État: voir Juge Douglas, qui souscrit à l’avis de la Cour dans l’arrêt Flast v. Cohen[34], à la p. 108; Everson v. Board of Education[35], et Doremus v. Board of Education[36]. Cependant, jusqu’à récemment, on avait nié au contribuable fédéral le droit de poursuivre pour contester des dépenses fédérales inconstitutionnelles. L’arrêt Frothingham v. Mellon, précité, décidé moins d’un an avant l’arrêt Smith, avait établi le principe directeur. Les motifs de jugement traduisent la même préoccupation que dans l’arrêt Smith au sujet de la multiplicité des actions, de l’incommodité, et du fait que c’est l’intérêt public qui
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est en jeu et non un intérêt spécial individuel, et, de plus, s’appuyent sur la doctrine de la séparation des pouvoirs, qui est un sujet plus tranché aux États-Unis qu’il ne l’est ici. Dans ses motifs rédigés au nom de la Cour, le Juge Sutherland déclare entre autres choses:
[TRADUCTION] Cette Cour ne s’est jamais prononcée sur le droit d’un contribuable d’empêcher l’exécution d’une loi fédérale portant affectation de crédits pour le motif qu’elle est invalide et occasionnera une imposition à des fins illégales. Dans les affaires où ce droit a été avancé, ou bien on a permis que la question passe sub silentio ou bien on s’est expressément abstenu de la décider. L’intérêt d’un contribuable d’une municipalité dans l’affectation des deniers municipaux est direct et immédiat et le recours à l’injonction pour empêcher son mauvais usage n’est pas irrégulier. Cette opinion a été confirmée par un grand nombre de précédents dans les cours des Etats et c’est la règle suivie par cette Cour. Crampton v. Zabriskie, 101 U.S. 601, p. 609. Il y a néanmoins des décisions contraires. Voir, par exemple, l’arrêt Miller v. Grandy, 13 Mich. 540, p. 550. Les motifs qui justifient l’extension du recours d’equity à un contribuable unique dans pareils cas sont fondés sur le rapport particulier entre le contribuable d’une corporation municipale et la corporation elle-même, qui n’est pas sans ressembler à celui qui subsiste entre un actionnaire et une corporation privée. IV Dillon Municipal Corporations, 5 ième, art., 1580, et seq. Mais le rapport entre un contribuable des États‑Unis et le gouvernement fédéral est très différent. Son intérêt dans les deniers du Trésor — qui proviennent en partie de taxes et en partie d’autres sources — est partagé avec des millions d’autres personnes; son intérêt est comparativement minime et indéterminable; et l’effet, sur la taxation future, d’un paiement par prélèvement sur les fonds de l’État américain est si lointain, variable et incertain, qu’un appel au pouvoir préventif d’une cour d’equity n’est pas justifié.
Une décision récente de la Cour suprême des États-Unis dans l’affaire Flast v. Cohen a considérablement modifié l’arrêt Frothingham v. Mellon. Dans cette affaire-là, la Cour suprême a statué qu’un contribuable fédéral peut poursuivre pour contester la constitutionnalité d’une dépense fédérale suivant le pouvoir de taxation et de disposition du fédéral, lorsque la contestation se fonde aussi sur une limitation constitutionnelle déterminée de l’exercice de ce pouvoir.
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Dans la mesure où les décisions des États-Unis font ressortir le besoin de démontrer [TRADUCTION] «une cause ou une controverse» réglable par les voies de justice, au sens de l’art. III, par. 2, de la Constitution américaine, ou exigent d’autre façon une base constitutionnelle pour appuyer la qualité pour agir d’un contribuable fédéral, ces décisions ne sont pas applicables au Canada. De toute manière, je remarque qu’on s’est récemment écarté de l’exigence de la «cause ou controverse»: voir Sierra Club v. Morton[37].
A mon avis, la qualité pour agir d’un contribuable fédéral qui cherche à contester la constitutionnalité d’une loi fédérale est une matière qui relève particulièrement de l’exercice du pouvoir discrétionnaire des cours de justice, puisqu’elle se rapporte à l’efficacité du recours. La question de savoir si la question qu’on cherche à soulever peut être réglée par les tribunaux est au cœur de ce pouvoir discrétionnaire, un point que l’on peut considérer avoir été en jeu (bien que l’affaire n’ait pas été décidée sur cette base) dans l’arrêt Anderson v. Commonwealth[38], dans lequel la Haute Cour d’Australie a nié à une personne faisant partie du public qualité pour contester la validité d’un accord entre le Commonwealth et un des États. La nature de la loi dont la validité est contestée est toute aussi pertinente, selon qu’elle comporte des prohibitions ou restrictions à l’égard d’une ou de catégories de personnes qui se trouvent ainsi particulièrement touchées par ses dispositions en regard du public en général. S’il s’agit d’une loi de ce genre, la Cour peut décider, comme elle l’a fait dans l’arrêt Smith, qu’une personne faisant partie du public, comme Smith peut-être même, est touchée de trop loin pour qu’on lui reconnaisse qualité pour agir. D’autre part, lorsque tous ceux qui font partie du public sont visés également, comme dans la présente affaire, et qu’une question réglable par les voies de justice est posée relativement à la validité
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d’une loi, la Cour doit être capable de dire que, entre le parti d’accueillir une action de contribuables et celui de nier toute qualité lorsque le procureur général refuse d’agir, elle peut choisir d’entendre l’affaire au fond.
Dans les motifs qu’il a rédigés dans l’arrêt Smith, le Juge Duff a conclu son exposé sur la qualité pour agir en déclarant que «la question en est une qui peut donner matière à discussion». Je crois que l’argument au soutien de la qualité pour agir en l’espèce présente est renforcé par l’analogie (que le Juge Duff a cru absente) avec les arrêts traitant de certiorari ou prohibition dans lesquels, même dans un contexte non constitutionnel, on a reconnu qu’un simple étranger avait qualité pour contester des abus de juridiction, bien que le redressement restât purement discrétionnaire: voir Wade, Administrative Law (3 ième éd. 1971), à la p. 138, soulignant le caractère public spécial de ces recours. D’autres analogies tirées de l’histoire du droit anglais dépendent de l’époque à laquelle on est prêt à remonter. Lord Mansfield, par exemple, a considéré le bref de mandamus comme un recours public qui [TRADUCTION] «a été introduit pour prévenir les désordres occasionnés par un déni de justice, et le manque de police. Il doit donc être utilisé toutes les fois que la loi n’a pas établi de recours déterminé et que la justice et le bon gouvernement demandent qu’il y en ait un»: Rex v. Barker[39]. L’extension de l’action déclaratoire, maintenant bien établie, s’oppose, selon moi, à la dénégation de son efficacité qui s’ensuivrait si la loi ne reconnaissait qualité pour poursuivre à personne relativement aux litiges qui sont réglables par les voies de justice et qui visent directement un pouvoir constitutionnel.
Je reconnais que toute tentative de déterminer la qualité pour agir, dans une action de contribuable fédéral, d’après la charge fiscale ou la dette qui résultera probablement d’une dépense illégale, par analogie avec un des motifs donnés
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pour sanctionner les actions de contribuables municipaux, est aussi irréelle que dans les affaires de contribuable municipal. A cour sûr l’intérêt d’un contribuable fédéral peut être aussi important que celui d’un contribuable municipal à cet égard. Ce n’est pas le seul gaspillage allégué de deniers publics qui étayera la qualité pour agir mais plutôt le droit des citoyens au respect de la constitution par le Parlement, quand la question que soulève la conduite du Parlement est réglable par los voies de justice en tant que question de droit.
Dans la présente affaire, je suis d’avis, à en juger de façon discrétionnaire, que l’appelant devrait avoir droit de faire décider au fond la poursuite qu’il a intentée. Par conséquent, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer les jugements des cours d’instance inférieur et de rejeter la requête des intimés présentée en vertu de la règle 124. L’appelant a droit à ses dépens dans toutes les cours.
Appel acceuilli avec dépens.
Procureur de l’appelant: J.T. Thorson, Ottawa.
Procureur des intimés: D.S. Maxwell, Ottawa.
[1] [1972] 2 O.R. 340.
[2] [1972] 1 O.R. 86.
[3] [1972] 2 O.R. 340.
[4] [1924] R.C.S. 331.
[5] [1911] 1 K.B. 410 et [1912] 1 Ch. 158.
[6] [1911] 1 K.B. 410.
[7] (1908), 39 R.C.S. 657.
[8] (1853), 4 Gr. 170.
[9] (1907), 39 R.C.S. 657.
[10] [1924] R.C.S. 331.
[11] [1911] I.K.B. 410.
[12] [1912] 1 Ch. 158.
[13] [1973] 1 All. E.R. 689.
[14] [1902] A.C. 165.
[15] (1887), 36 Ch. 593.
[16] [1896] 2 Q.B. 353.
[17] [1903] 1 Ch. 109.
[18] [1919] A.C. 687.
[19] [1962] R.C.S. 642.
[20] (1946), 71 C.L.R. 237.
[21] (1923), 262 U.S. 447.
[22] (1972), 5 N.B.R. (2d) 653.
[23] (1907), 39 R.C.S. 657.
[24] (1853), 4 Gr. 170.
[25] (1853), 4 Gr. 489 confirmé (1856), 6 Gr. 1 confirmé 11 Moo. P.C.463, 14 E.R. 770.
[26] (1879), 101 U.S. 601.
[27] (1826), 1 Sim. 8, 57 E.R. 482.
[28] (1955) Ch. 210.
[29] [1967] 1 W.L.R. 1311.
[30] (1887), 3 T.L.R. 676.
[31] [1961] N.Z.L.R. 25.
[32] [1901] Queensland L.J. 44.
[33] (1923), 262 U.S. 447.
[34] (1968), 392 U.S. 83.
[35] (1947), 330 U.S. 1.
[36] (1952), 342 U.S. 429.
[37] (1972), 405 U.S. 727.
[38] (1932), 47 C.L.R. 50.
[39] (1762), 3 Burr. 1265, à p. 1267, 97 E.R. 823, à pp. 824-825.
Parties
Demandeurs :
ThorsonDéfendeurs :
Procureur Général du CanadaProposition de citation de la décision:
Thorson c. Procureur Général du Canada, [1975] 1 R.C.S. 138 (21 janvier 1974)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1974-01-21;.1975..1.r.c.s..138
