| Sanbay Developments Ltd. c. Ville de London, [1975] 1 R.C.S. 485 (29 avril 1974)
Cour suprême du Canada
Sanbay Developments Ltd. c. Ville de London, [1975] 1 R.C.S. 485
Date: 1974-04-29
Sanbay Developments Ltd. (Plaignant) Appelante;
et
La Corporation de la Ville de London
et
John C. Dodd (Défendeur) Intimés.
1974: le 31 janvier et le 1er février; 1974: le 29 avril.
Présents: Le Juge en chef Laskin et les Juges Judson, Ritchie, Pigeon et Dickson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Planification - Règlement de zonage - Règle «conservatoire» en attendant la modification du règlement de zonage - The Planning Act, R.S.O. 1970, c. 349, art. 35(1) - The Judicial Review Procedure Act, 1971 (Ont.), c. 48.
L’appelante a demandé l’autorisation de présenter une requête pour que soit rendue une ordonnance de la nature d’un mandamus prescrivant à la Ville de London et à son inspecteur des bâtiments de délivrer un permis de construire en vue de l’érection d’un immeuble sur un certain terrain dans la ville conformément à des plans et devis remis à la Ville. L’ordonnance a été accordée mais infirmée en appel. La Cour d’appel a décidé que le règlement n’était pas invalide pour motif de discrimination.
Arrêt: Le pourvoi doit être rejeté.
La Ville intimée était libre de geler l’aménagement. Comme la politique poursuivi? par celle-ci était claire et dans les limites de ses pouvoirs, la disposition prescrivant une règle conservatoire n’est pas invalidée simplement parce qu’on y a ajouté des mots superflus traitant de la modification future du règlement.
Distinction faite avec les arrêts: Toronto v. Mandelbaum, [1932] O.R. 552; Verdun c. Sun Oil Co. Ltd., [1952] 1 R.C.S. 222.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] rejetant un appel d’un jugement de la Divisional Court[2] accueillant un appel d’une ordonnance du Juge Galligan. Pourvoi rejeté avec dépens.
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D.L. Laidiaw, c.r., et R.G. Siaght, poor l’appelante.
B.J. MacKinnon, c.r., et R.D. Peck, pour les intimés.
Le jugement de la Cour a été rende par
LE JUGE EN CHEF — Cette affaire a sa source dans une demande qu’a faite l’appelante, conformément au par. (2) de l’art. 6 de la loi dite The Judicial Review Procedure Act, 1971 (Ont.), c. 48, d’être autorisée à demander que soit rendue une ordonnance de la nature d’un mandamus, prescrivant à la Ville intimée et à son inspecteur des bâtiments de délivrer un permis de construction en vue de l’érection d’un immeuble de 12 étages et 136 appartements sur un certain terrain dans la ville de London conformément à des plans et devis remis à l’intimée. L’ordonnance fut rendue par M. le Juge Galligan dans les termes demandés, mais elle fut infirmée sur appel interjeté à la Divisional Court de la Cour suprême de l’Ontario. La Cour d’appel de l’Ontario a donné l’autorisation d’appeler sur une seule question de droit, exprimée dans les termes suivants:
[TRADUCTION] L’article 4 du Règlement 306bc)-504 de la Corporation municipale de London est-il invalide pour le motif qu’il permet la discrimination ou le zonage par parcelle?
La Cour d’appel de l’Ontario a répondu à cette question négativement et a rejeté le pourvoi de l’appelante. La question qui était devant la Cour d’appel est maintenant soumise à cette Cour, de plein droit, en vertu de l’art. 36 de la Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19.
La demande de permis de construction avait été faite le 16 juin 1972. L’utilisation du terrain à l’égard duquel le permis fut demandé était régie par le règlement municipal général de zonage 306-480 adopté le 6 septembre 1966, modifié par le règlement 306b)-529 adopté le 19 septembre 1966, et modifié de nouveau par le règlement 306bc)-504 adopté le 3 novembre 1970. Tous ces règlements furent approuvés par la commission municipale de l’Ontario, ce qui est une condition de leur applicabilité. Le terrain est situé dans un secteur désigné zone
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réservée aux «résidences multifamiliales», et parmi les utilisations de terrain permises dans cette zone par l’art. 6d), sous-al. (ii), du règlement 306-480 on trouvait celle-ci: [TRADUCTION] «immeuble d’appartements de six logements ou plus pourvu que cet immeuble soit conforme à toutes les règles applicables à l’ensemble des immeubles d’appartements et pourvu aussi que cet immeuble d’appartements soit conforme aux règles contenues dans l’art. 11c).1». (L’art. 6d), sous-al. (i), permettait, sans réserve incluse, des immeubles d’appartements d’au plus cinq (5) logements.) A l’al, ab) de l’art. 1 du règlement, «immeuble d’appartements» est défini comme signifiant un immeuble construit à l’origine pour contenir trois logements ou plus. L’art. 11 c).1 fixait la distance qui doit séparer les immeubles d’appartements des lignes de bornage et de la ligne médiane d’un droit de passage primitif. L’art. 11c) du règlement prescrit des restrictions de hauteur, d’emplacement et de secteur à l’égard d’immeubles dans la zone de résidences multifamiliales.
Le règlement 306b)-529, aux fins de modifier le règlement 306-480, expose qu’il est adopté afin de décréter des «règles conservatoires régissant l’érection d’immeubles de six logements ou plus». Il ajoute au règlement 306-480, sous la rubrique «Règle conservatoire», l’art, 11c).1a), une disposition dont l’effet est d’interdire l’érection de tout immeuble tant que le règlement 306bc)-504, qui abroge aussi l’art. à inclure un plan de zonage régissant l’aménagement permis de semblable immeuble, ce plan de zonage devant renfermer, entre autres choses, certains détails de secteur. Cette disposition additionnelle a été cependant abrogée par le règlement 306bc)-504. Si tant est qu’il soit per-11c).1, et qui abroge également la limite de hauteur de 80 pieds visant les immeubles d’appartements, laquelle faisait partie du règlement 306-480. Le règlement 306b)-529 est donc sans importance en ce qui concerne la question en litige dans la présente affaire, qui ne porte que sur le règlement 306-480 tel que modifié par le règlement 306bc)-504. Si tant est qu’il soit pertinent, c’est en ne déniant aucune des utilisations permises par le règlement 306-480.
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Le règlement 306bc)-504, en plus d’abroger l’art. 11c).1 et l’art. 11c).1a) et d’enlever la restriction touchant la hauteur des immeubles d’appartements (ce qu’il a fait par les art. 5 et 3 respectivement), a aussi modifié, par l’art. 1, les dispositions visant l’utilisation permise contenues dans l’art. 6d) du règlement 306-480, substituant pour les deux classes d’immeubles d’appartements jusque-là permises en vertu de l’art. 6d), sous-al. (i) et (ii), la catégorie unique: «immeuble d’appartements». La définition, dont il a déjà été question, contenue dans l’art, 1ab) du règlement 306-480, demeure inchangée. L’article 4 du règlement modificateur 306bc)-504 est le suivant:
[TRADUCTION] 4. L’article 11 est modifié par l’insertion, juste en-dessous du titre «Règles visant les secteurs et la hauteur», de ce qui suit:
«11. Règle conservatoire: Nonobstant toutes autres dispositions du présent règlement à l’effet contraire, aucun bâtiment ni aucune construction ne peut être transformé ou érigé en vue de contenir trois logements ou plus tant que le présent règlement n’aura pas été modifié par l’adjonction d’annexes et d’appendices appropriés définissant le secteur et illustrant les secteurs permis de construction, de stationnement, de surface libre utilisable, ainsi que l’architecture permise, assortis de règles régissant la dimension, l’aire de plancher, les traits distinctifs et l’utilisation du bâtiment ou de la construction».
Le préambule de ce règlement modificateur expose qu’il convient «de modifier les règlements et d’étendre à la transformation et (ou) l’érection de bâtiments de trois logements ou plus les règles conservatoires régissant la transformation et (ou) l’érection de bâtiments de six logements ou plus».
Le permis de construction demandé par l’appelante en sa qualité de mandataire du propriétaire du terrain sur lequel l’appelante projette de construire un immeuble d’appartements de 12 étages et de 136 logements a été refusé parce que, pour reprendre les termes d’une déclaration sous serment de l’administrateur du zonage de la Ville de London, [TRADUCTION] «il n’y a pas de demande dans les dossiers du bureau du commissaire à l’urbanisme… à l’effet de modi-
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fier le règlement portant le numéro C.P. 306-480, modifié par le règlement C.P. 306bc)-504, en vue de permettre l’érection d’un immeuble de 136 unités sur l’emplacement en question…comme l’exige l’art. 11 dudit règlement». En somme, on dit à l’appelante qu’elle ne peut obtenir de permis à moins qu’elle obtienne une modification du règlement de zonage en vigueur autorisant l’aménagement qu’elle envisage en l’espèce. Cette façon de voir la situation a été soulignée par l’avocat de la Ville intimée, qui a cité le par. 22 de l’art. 35 du Planning Act, R.S.O. 1970, c. 349, qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] (22) Lorsqu’est refusée une demande faite au conseil pour la modification d’un règlement adopté sous le régime du présent article ou d’un article qui l’a précédé, ou d’un règlement réputé être compatible avec le présent article par le paragraphe 3 de l’article 13 de The Municipal Amendment Act, 1941, ou lorsque le conseil refuse ou néglige de rendre une décision à ce sujet dans le mois qui suit la réception de la demande par le greffier, le requérant peut interjeter appel à la commission municipale et la commission municipale est tenue d’entendre l’appel et de le rejeter ou d’ordonner que le règlement soit modifié conformément à son ordonnance.
Cette prétention de l’avocat de l’intimée met en lumière les allégations de l’appelante, à savoir que (1) le règlement 306bc)-504 a non pas abrogé mais confirmé, à l’égard des zones de résidences multifamiliales, l’utilisation permise de terrain à des fins d’immeubles d’appartements; (2) qu’il n’a pas porté atteinte aux contrôles préexistants, qui sont demeurés en vigueur, mises à part les dispositions abrogées par les art. 3 et 5 du règlement 306bc)-504; (3) que, toutefois, il superpose à l’utilisation permise et aux contrôles prévus dans le règlement général de zonage l’exigence d’un autre règlement, qui aura pour effet d’individualiser au delà des conditions déjà prévues de façon générale les conditions d’un aménagement déterminé, bien que l’aménagement soit destiné à une utilisation permise.
Il a été reconnu de part et d’autre par les avocats que la municipalité est libre de geler l’aménagement et même d’exiger des règlements particuliers quant à des aménagements sur des
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parcelles de terrain différentes. Ils sont nettement en désaccord, cependant, sur la question de savoir si on peut atteindre ces fins au moyen de la méthode qu’a adoptée l’intimée en l’espèce. L’avocat de l’intimée a soutenu que le règlement 306bc)-504 équivaut à un gel général de l’aménagement, mais que cela ne peut s’appliquer qu’aux immeubles d’appartements parce que l’art. 4 de ce règlement (édictant un nouveau par. 11 de l’art. 11 du règlement 306-480) ne gèle pas d’aménagements dans le cas d’immeubles de moins de trois logements. La Cour d’appel a considéré la situation comme une situation où la municipalité avait validement exercé le pouvoir que lui confère le par. (1) de l’art. 35 du Planning Act d’interdire l’utilisation de terrains excepté pour les habitations à deux logements familiaux. Le point de vue de l’appelante sur ce point est, cependant, qu’il n’y a pas définition expresse d’habitations à deux logements familiaux ni restriction expresse à semblables habitations, mais plutôt qu’il y a confirmation d’utilisation permise à fins d’immeubles d’appartements (en vertu de l’art. 1 du règlement 306bc)-504) et puis tentative, au moyen de l’art. 4, de réserver à la municipalité sa discrétion quant au caractère approprié de tout aménagement privé destiné à cette utilisation permise.
Si on avait interdit l’utilisation à fins d’immeubles d’appartements tout en permettant l’utilisation du terrain pour résidences à deux familles, l’appelante ne pourrait avoir gain de cause. Il semble, cependant, que le litige porte seulement sur la façon dont la Ville intimée s’y est prise pour geler l’aménagement à fins d’immeubles d’appartements. Si elle avait agi directement et permis uniquement les résidences à deux familles, on ne pourrait pas soutenir que la Ville superpose à une utilisation permise du terrain à fins d’immeubles d’appartements (assortie de règles et contrôles pertinents) L’exigence additionnelle d’un règlement modificateur justifiant la délivrance d’un permis dans un cas précis; il n’y aurait pas eu semblable utilisation permise. Au lieu de cela, la Ville a procédé de façon quelque peu indirecte. Son rédacteur aurait pu fort bien terminer son libellé, dans
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l’art. 4 du règlement 306(bc)-504, avec les mots «Nonobstant toutes autres dispositions du présent règlement à l’effet contraire, aucun bâtiment ni aucune construction ne peut être transformé ou érigé en vue de contenir trois logements ou plus», mais il ne l’a pas fait. Parce qu’il ne l’a pas fait et qu’il a continué en parlant de la nécessité d’un règlement modificateur assorti d’annexés et appendices appropriés visant divers genres de contrôles, on prétend qu’il existe une lacune fatale, eu égard à la confirmation des immeubles d’appartements comme usage permis dans la zone. A l’appui de cette prétention, on soutient aussi que le règlement prévoyait déjà la création de résidences à deux familles dans une autre zone.
L’appelante a invoqué deux séries d’arrêts, représentées par les arrêts Toronto v. Mandelbaum[3] et Verdun c. Sun Oil Co. Ltd.[4] L’arrêt Toronto v. Mandelbaum appuie la thèse selon laquelle un conseil municipal ne peut pas, par règlement, établir un régime de prohibition à l’égard de commerces spécifiés et en même temps conserver dans des cas particuliers le pouvoir discrétionnaire d’accorder des permis d’exploitation de ces commerces. Cette conclusion de l’arrêt dépendait toutefois du texte législatif provincial habilitant et de l’étendue du pouvoir que ce texte octroyait aux conseils municipaux. Le Planning Act, en l’espèce présente, donne aux municipalités le pouvoir de restreindre, même durement, les utilisations permises de terrain; et n’était le droit statutaire donné aux propriétaires de chercher à obtenir un redressement spécial en vertu du par. (22) de l’art. 35, ceux-ci n’auraient pas de recours contre la stérilisation, contre toute utilisation autre que les utilisations permises, de leur utilisation des terrains qu’ils possèdent. L’analogie qu’on a voulu établir entre l’affaire qui est devant nous et l’affaire Toronto v. Mandelbaum part du principe que tant dans l’affaire qui nous occupe que dans l’affaire Toronto la municipalité a prétendu se réserver une discrétion d’ordre individuel, assortie du danger d’application
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différente que cela comporte. L’analogie ne tient cependant plus s’il s’agit en l’espèce présente d’un cas où l’utilisation à des fins d’immeubles d’appartements est une utilisation qui se trouve interdite de par l’art. 4 du règlement 306bc)-504. Le zonage par parcelle en semblables circonstances n’est pas interdit, et on a le droit de recourir à la Commission des Affaires municipales en vertu du par. 22 de l’art. 35 s’il est refusé par la municipalité.
L’affaire Verdun c. Sun Oil Co. Ltd. était une affaire dans laquelle une municipalité, ayant adopté un règlement de contrôle énonçant les conditions à remplir par un requérant qui veut utiliser une propriété comme poste d’essence, avait réservé au Conseil municipal, dans le règlement, un pouvoir discrétionnaire de refuser la permission même si le requérant remplissait toutes les conditions prescrites. Cette Cour a statué que la municipalité ne pouvait validement transformer le pouvoir délégué de réglementer par règlement municipal en un pouvoir administratif et discrétionnaire se situant au-dessus des règles prescrites. Cette décision pourrait être applicable ici s’il faut interpréter l’art. 4 du règlement 306bc)-504 comme réservant à la municipalité un pouvoir prépondérant d’obliger un propriétaire, qui veut consacrer son terrain à une utilisation permise conformément aux normes et contrôles applicables, à remplir les autres conditions ad hoc que la municipalité pourrait fixer dans son cas. La clef de cette façon de voir la question réside dans l’existence d’une utilisation permise du terrain à des fins d’immeubles d’appartements.
Je n’interpréterais pas l’art. 4 du règlement 306bc)-504 dans un tel sens parce que je ne suis pas disposé à régler le pourvoi d’après l’élégance ou l’inélégance de la rédaction d’un texte. La politique poursuivie par la Ville intimée est suffisamment claire, et on ne saurait aucunement mettre en question la liberté qu’elle a de l’adopter. Le fait qu’elle aurait pu faire plus nettement ce qu’elle a fait ne signifie pas que la substance de sa politique de gel est en doute sous le régime des modifications apportées à
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son règlement général de zonage 306-480. Je suis d’avis de donner effet à cette substance, et par conséquent de rejeter le pourvoi avec dépens.
Appel rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelante: McCarthy & McCarthy, Toronto.
Procureurs des intimés: MacKinnon, McTaggart, Toronto.
[1] [1973] 2 O.R. 757.
[2] [1973] 1 O.R. 128.
[3] [1932] O.R. 552.
[4] [1952] 1 R.C.S. 222.
