| Soo Mill & Lumber Co. c. La Corporation de la Ville de Sault Ste-Marie, [1975] 2 R.C.S. 78 (27 mai 1974)
Cour suprême du Canada
Soo Mill & Lumber Co. c. La Corporation de la Ville de Sault Ste-Marie, [1975] 2 R.C.S. 78
Date: 1974-05-27
Soo Mill & Lumber Company Limited (Plaignant) Appelante;
et
La Corporation de la Ville de Sault Ste-Marie (Deféndeur) Intimée.
1974: les 15 et 18 février; 1974: le 27 mai.
Présents: Le Juge en chef Laskin et les Juges Judson, Ritchie, Pigeon et Dickson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Municipalités - Urbanisme - Zonage temporaire - «Catégorie réservée» - The Planning Act, R.S.O. 1970, c. 349,art. 1 h), 35(1), 35(22) - The Municipal Act, R.S.O. 1970, c. 284, art. 241(2).
L’appelante détenait huit lots numérotés consécutivement sur un plan de subdivision, lesquels étaient désignés «résidentiels» au plan officiel. Les utilisations permises pour la désignation auraient normalement compris les habitations de trois logements, les immeubles d’appartements et les habitations multifamiliales jumelées; cependant, nonobstant le zonage, la propriété n’avait pas été considérée prête à être aménagée et le suffixe «H» avait été ajouté à la désignation zonale, ce qui avait pour résultat de placer le terrain dans une «catégorie réservée». Comme la propriété était, en raison de sa dimension, de sa nature et de son emplacement, inutilisable sur le plan pratique sauf comme emplacement de résidences multifamiliales, le règlement de zonage a eu pour effet d’en geler l’aménagement et de la stériliser quant à une utilisation actuelle. Le juge de première instance a statué que l’art. 40 du règlement était ultra vires étant donné que cette disposition créait un zonage ou gel temporaire qu’aucun pouvoir statutaire n’autorisait. Le Cour d’appel a différé d’opinion et statué en outre que l’art. 40 n’était pas prohibitif même si, en pratique, il empêchait toute utilisation profitable du terrain.
Arrêt: Le pourvoi doit être rejeté avec dépens.
Le Juge en chef Laskin et les Juges Judson, Ritchie et Dickson: Les politiques que traduit un «plan officiel» (tel que défini à l’art. 1, al. h) du Planning Act, R.S.O. 1970, c. 349) doivent recevoir une interprétation large, de même que les règlements d’application. La prétention de l’appelante selon laquelle il y a invalidité pour le motif que le règlement interdit d’utiliser le terrain doit être rejeté parce que le fait de
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geler l’aménagement conformément aux préceptes d’un plan officiel et d’adopter un règlement pour le mettre en œuvre n’enfreint pas le par. (1) de l’art. 35 du Planning Act lorsque des utilisations agricoles et connexes ainsi que des utilisations préexistantes sont permises. Il n’y a pas eu mauvaise foi et la municipalité intimée avait discrétion pour geler l’aménagement. On ne peut s’opposer en droit à ce que le retrait du terrain de la «catégorie réservée» doive être provoqué par une demande d’approbation d’un projet d’aménagement conforme au plan officiel. Adopter dans le règlement des dispositions qui envisagent des changements possibles ne restreint pas le pouvoir de légiférer à l’avenir sur la continuation, la modification ou l’abrogation.
Le Juge Pigeon: En accordant pour des cas particuliers le droit d’interjeter appel à la commission municipale, le par. 22 de l’art. 35 du Planning Act, R.S.O. 1970, c. 349, indique l’intention d’autoriser, dans l’exercice des pouvoirs du par. (1) de l’art. 35, des interdictions discriminatoires dans l’usage du sol.
[Arrêt mentionné: Sanbay Developments Ltd. c. la Ville de London, [1975] 1 R.C.S. 485]
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] accueillant un appel d’un jugement du Juge O’Driscoll. Pourvoi rejeté avec dépens.
G.E. Julian et J.F. Kelleher, pour l’appelante.
R.J. Rolls, c.r. et L.P.D. Staples, pour l’intimée.
Le jugement du Juge en chef Laskin et des Juges Judson, Ritchie et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF — Le pourvoi met en cause la validité de l’art. 40, modifié, du Règlement de zonage n° 4500 de la Ville de Sault Ste. Marie, adopté le 21 octobre 1968 pour mettre en œuvre un Plan officiel adopté le même jour par la Ville. Ce plan, qui en remplace un plus ancien, prévoit, entre autres choses, ce qui suit:
Règlement de zonage
Le règlement de mise en œuvre traduira l’intention et les politiques du Plan officiel par des règles appropriées qui seront applicables aux terrains et aux utilisations de terrain dans toute la superficie ou région que représente le Plan.
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Certains secteurs désignés pour des utilisations spécifiques de terrain sur le Plan officiel pourront êtr zones autrement comme faisant partie d’une catégorie dite «catégorie réservée», et ainsi voir leur aménagement pour utilisation désignée différé jusqu’à c qu’ils paraissent être prêts pour un tel aménagement et jusqu’à ce que l’on puisse répondre aux normes appropriées à l’utilisation désignée. Sous le régime «catégorie réservée», les terrains peuvent être zones pour utilisation agricole, de parc ou de loisirs, pour des utilisations d’espace libre, pour d’autres utilisations temporaires, pour des utilisations existantes (de-préférence avec une restriction interdisant tout agran dissement) ou pour leur utilisation désignée accompagnée du suffixe «H» pour indiquer la réserve temporaire. Avant de zoner des terrains faisant partie d’une «catégorie réservée», la municipalité devra s’assurer que l’utilisation permise par ce zonage ne portera pas atteinte à d’autres utilisations adjacentes existantes ne compromettra pas l’aménagement futur du terrain conformément à la désignation du Plan officiel, et s’assurer que tous lcs services réputés essentiels sont fournis. Lorsque le Conseil reçoit une demande visant un projet d’aménagement que le Conseil juge convenable et conforme à la désignation et aux politiques du Plan officiel, la «catégorie réservée» peu être retranchée du règlement de mise en œuvre au moyen d’un règlement modificateur sans qu’il soi nécessaire de modifier le plan.
L’article 40 du règlement était, dans son libellé initial, rédigé dans les termes suivants dans la mesure où cela est pertinent:
[TRADUCTION] Nonobstant toutes autres disposition du présent règlement, si un symbole zonal sur un carte de zonage est suivi du suffixe «-H», tant que ledit symbole zonal indique une désignation zonal future proposée pour les terrains compris dans la zone ainsi marquée, nul ne doit utiliser du terrain dans semblable zone ou y ériger ou utiliser des bâtiments, pour quelque fin que ce soit, si ce n’est pour les fins suivantes:
.1 Toute utilisation en cours dudit terrain ou d’un
bâtiment y érigé, le jour de l’adoption du présent
règlement,
.2 agriculture,
.3 grande culture,
.4 culture maraîchère et florale, pour le marché
.5 pâturage des chevaux, du bétail ou des moutons
.6 étal temporaire pour la vente de produits de
ferme produits sur place,
.7 occupation domestique,
.8 utilisation accessoire.
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Le règlement 69-133 du 2 juin 1969 a modifié l’art. 40 par, entre autres choses, la suppression des mots «tant que ledit symbole zonal indique une désignation zonale future proposée pour les terrains compris dans la zone ainsi marquée».
La corporation appelante est propriétaire de huit lots numérotés consécutivement sur un plan de subdivision; ils constituent un terrain vacant entouré de résidences multifamiliales au nord, de résidences unifamiliales à l’ouest, d’une emprise de chemin de fer au sud et d’un terrain appartenant à la Ville intimée à l’est. La propriété de l’appelante est désignée «résidentielle» au Plan officiel et elle est zonée R.M. 10H sur la carte n° 20 du règlement 4500. Les utilisations permises dans la catégorie R.M. 10 à l’art. 23 du règlement 4500 comprennent les habitations de trois logements, les immeubles d’appartements et les habitations multifamiliales jumelées. Parce que la propriété de l’appelante n’était pas considérée prête à aménager lorsque fut adopté le règlement 4500, le suffixe «H» fut ajouté à sa désignation zonale. En conséquence, la propriété, qui en raison de sa dimension, de sa nature et de son emplacement était inutilisable sur le plan pratique sauf comme terrain à bâtir pour des résidences multifamiliales, est devenue stérile relativement à toute utilisation effective. De l’aveu général, elle ne peut servir à la culture ou aux pâturages ni à aucune des quelques utilisations permises énumérées à l’art. 40 à l’égard des terrains compris dans une «catégorie réservée».
Une action contestant la validité de l’art. 40, parce qu’il outrepassait les pouvoirs de la Ville en vertu de ce qui est maintenant l’art. 35 du Planning Act, R.S.O. 1970, c. 349, a eu son aboutissement devant M. le Juge O’Driscoll qui a conclu que la disposition contestée crée un zonage ou gel temporaire qu’aucun pouvoir statutaire n’autorise. Il est arrivé à cette décision après étude de l’art. 40 dans son libellé initial, la modification apportée par le règlement 69-133 n’ayant pas été prouvée lors du procès. Toutefois, quand la Ville l’a portée à son attention, il a refusé de changer sa décision ou de la modifier.
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Il ne s’est pas prononcé sur la question, plaidée avec vigueur en cette Cour et que la Cour d’appel de l’Ontario a examinée, savoir, que l’art. 40 est nul parce qu’il est prohibitif dans son résultat et partant contraire au par. (1) de l’art. 35 du Planning Act qui permet d’adopter des règlements [TRADUCTION] «en vue d’interdire l’utilisation de terrains pour, ou excepté pour, les fins qui peuvent être énumérées dans le règlement».
La Cour d’appel de l’Ontario, dans des motifs rédigés par M. le Juge Jessup, a rejeté le motif sur lequel M. le Juge O’Driscoll s’était fondé et a conclu, en outre, que l’art. 40 n’était pas prohibitif même s’il avait comme conséquence pratique pour l’appelante de l’empêcher d’utiliser profitablement son terrain. Le savant juge de la Cour d’appel a répondu à l’allégation de caractère déraisonnable (née de la stérilisation de toute utilisation pratique) en invoquant le par. (2) de l’art. 241 du Municipal Act, R.S.O. 1970, c. 284 (qui interdit aux tribunaux de déclarer nuls pour motifs de caractère déraisonnable des règlements adoptés en vertu de cette loi-là) et en l’adaptant par voie de ligne de conduite judiciaire aux règlements d’urbanisme et de zonage.
En cette Cour, l’appelante a soulevé trois points: premièrement, que l’art. 40 équivaut à une interdiction d’utiliser le terrain et, vu sous ce jour, est discriminatoire à l’égard de l’appelante; deuxièmement, que puisqu’il envisage son abrogation ultime comme le prévoit le Plan, il comporte nécessairement pour l’intimée l’engagement d’enlever le suffixe «H» et outrepasse les pouvoirs d’un conseil municipal de s’engager ainsi pour l’avenir; et, troisièmement, que l’art. 40 équivaut à un zonage par permis plutôt qu’au moyen d’un règlement qui énonce des utilisations permises comme l’exige le par. (1) de l’art. 35 du Planning Act. Avant de traiter de ces prétentions, il convient de signaler qu’elles sont toutes les trois des attaques reliées portées à l’encontre des programmes de zonage qui sont orientés vers l’aménagement contrôlé et qui ont recours à des «catégories réservées» comme moyen de maintenir une croissance ordonnée
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par la rétention du pouvoir de resserrer ou de relâcher, selon que les circonstances sociales et économiques l’indiquent, l’ensemble du programme d’aménagement que reflète un Plan officiel. La question juridique de savoir si de tels programmes s’accordent avec les termes du Planning Act, et particulièrement avec les termes sans détours de l’art. 35, a donné lieu à une gamme d’attaques contre eux, comme le font voir la présente cause et la récente décision de cette Cour dans l’affaire Sanbay Developments Ltd. c. la Ville de London[2].
Je ne fais appel à aucun principe spécial ou nouveau d’interprétation en abordant le Planning Act du point de vue de la mise à exécution de son objet. Bien que cette loi ne contienne pas de préambule, la définition de «plan officiel» à l’al. h) de l’art. 1 et le système compliqué des approbations et vérifications reliées à l’adoption d’un Plan officiel, m’indiquent que les politiques que traduit ce Plan doivent être interprétées largement comme (aux termes de l’al. h) de l’art. 1) [TRADUCTION] «conçues pour assurer la santé, la sécurité, le confort ou le bien-être des habitants de l’étendue» à laquelle le Plan s’applique. Les règlements de mise en œuvre (qui selon l’art. 19 de la loi doivent être conformes aux objets du Plan) sont par conséquent intégrés à ce Plan et méritent la même interprétation large.
La première et la troisième prétentions de l’appelante sont liées par leurs portées parce que, pour qu’elles puissent être admises, il faut conclure qu’il n’y a, à toutes fins pratiques, pas d’utilisations permises, que cela ne peut pas être, et que dans ces conditions la «catégorie réservée» équivaut à une discrimination contre l’appelante, la laissant dans une situation où elle doit demander l’approbation d’un projet d’aménagement sur une base individuelle. Le fait est, comme l’avocat de l’intimée l’a fait valoir, que le retrait du suffixe «H», comme prévu au Plan officiel, laisserait la propriété zonée R.M. 10, et l’appelante serait alors en position de pouvoir entreprendre un projet d’aménagement sous le régime de cette catégorie sans avoir à obtenir
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d’autre permission à l’égard de l’utilisation du terrain. Je n’estime pas juridiquement inacceptable que le retrait du suffixe doive être provoqué par une demande d’approbation d’un projet d’aménagement conforme au Plan officiel, Il s’agit là évidemment d’une méthode de contrôle d’aménagement, qui ne peut, en soi, être considérée comme allant à l’encontre du Planning Act. A cet égard, l’art. 40 du règlement contesté en la présente espèce offre moins de prise à la contestation que ne le faisait la dispositon de règlement qui fut contestée sans succès dans l’affaire Sanbay.
Sur le point principal de savoir s’il y a dans la présente cause une prohibition totale ou pratiquement totale d’utiliser le terrain de l’appelante qui va à l’encontre du par. (1) de l’art. 35 du Planning Act et équivaut à de la discrimination envers l’appelante, je suis d’avis que la prétention de nullité avancée par l’appelante doit être rejetée. Son argument revient à dire que, à moins que la «catégorie réservée» ne permette une utilisation d’aménagement, il y aurait à la fois une transgression du par. (1) de l’art. 35 et une discrimination illégale à l’égard de son terrain. Le fait de geler l’aménagement, conformément aux préceptes du Plan officiel mis à exécution par le règlement de zonage, n’équivaut pas à une violation du par. (1) de l’art. 35 lorsque des utilisations agricoles et connexes (et des utilisations préexistantes) sont permises. L’appelante ne peut pas non plus se plaindre de discrimination simplement parce que la conséquence du gel est la stérilité de son terrain du point de vue aménagement, lorsque cela intervient dans le contexte d’un Plan d’ensemble officiel et d’un règlement général de zonage adopté pour le mettre en œuvre. Il n’y a pas eu d’allégation de mauvaise foi de la part de l’intimée lorsqu’elle a mis le terrain de l’appelante dans la «catégorie réservée». La municipalité avait discrétion pour ce faire en vertu du plan de zonage.
Le second point soulevé par l’appelante est, en somme, une nouvelle formulation de l’objection au zonage temporaire qui a été retenue par M. le Juge O’Driscoll. On prétend que tout
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comme une municipalité ne pourrait validement rendre un règlement irrévocable (à moins, évidemment, qu’une loi provinciale le permette), de même on ne peut validement l’obliger à la révocation ou à l’abrogation dans l’avenir, ce qu’envisage l’art. 40. Je pense que l’analogie se détruit elle-même. Le pouvoir d’édicter est également le pouvoir d’abroger; et le fait qu’un règlement contient des dispositions qui envisagent des modifications possibles dudit règlement par l’autorité qui l’a édicté (sous réserve d’autres approbations requises) ne signifie pas qu’un conseil municipal a retiré à ses successeurs le pouvoir de faire durer le règlement ou de le modifier à une certaine époque. Il n’y a là qu’une politique déclarée qui est laissée à l’administration du conseil municipal en place à une époque particulière. La distinction entre un règlement temporaire et d’autres règlements (sauf pour différencier les règlements qui prennent fin à cause d’une disposition y contenue qui en prévoit l’expiration) est sans portée juridique.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
LE JUGE PIGEON — J’hésiterais à souscrire à l’interprétation donnée par M. le Juge en chef au par. (1) de l’art. 35 du Planning Act si le par. (22) du même article 35 n’indiquait pas clairement l’intention de la législature d’autoriser des interdictions discriminatoires dans l’usage du sol en accordant à chaque propriétaire de terrain le droit d’interjeter appel à la commission municipale de l’Ontario dans son cas particulier.
Sous réserve de cette observation, je suis d’accord avec M. le Juge en chef.
Appel rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Osier, Hoskin & Harcourt, Toronto.
Procureurs de l’intimée: Faskin & Calvin, Toronto.
[1] [1973] 2 O.R. 110.
[2] [1975] 1 R.C.S.485.
