Cour suprême du Canada
Colt Industries (Canada) Ltd. c. St-Joseph de Sorel (Municipalité) Commissaires d’écoles, [1976] 1 R.C.S. 117
Date: 1974-10-01
Colt Industries (Canada) Ltd. et al. Appelante;
et
Les commissaires d’écoles pour la municipalité scolaire de St-Joseph de Sorel et Tracy Intimés.
Profis Holdings Ltd. Appelante;
et
Beloit Sorel Walmsley Ltd. Appelante en reprise d’instance;
et
Les commissaires d’écoles pour la municipalité scolaire de St-Joseph de Sorel et Tracy Intimés.
Quebec Iron & Titanium Corporation Appelante;
et
Les commissaires d’écoles pour la municipalité scolaire de St-Joseph de Sorel et Tracy Intimés.
1974: le 14 février; 1974: le 1er octobre.
Présents: Les juges Judson, Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR DU BANC DE LA REINE, PROVINCE DE QUÉBEC
APPELS de jugements de la Cour du banc de la reine, province de Québec, confirmant les jugements de la Cour provinciale pour le district de Richelieu. Appels rejetés.
Richard Riendeau, pour l’appelante Colt Industries.
Paul-Émile Blain, c.r., pour l’appelante Beloit Sorel Walmsley Ltd.
Charles Gonthier, c.r., pour l’appelante Québec Iron & Titanium Corpn.
Jacques Viau, c.r., pour les intimés.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Ces trois pourvois ne soulèvent vraiment qu’une seule question. Comme son nom l’indique, le territoire de la Commission scolaire intimée comprend celui de deux municipali-
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tés: les villes de St-Joseph de Sorel et de Tracy. La seconde a adopté, comme le lui permettait l’amendement apporté en 1959 à l’art. 488 de la Loi des cités et villes (aujourd’hui S.R.Q. c. 193), un règlement décrétant que les machineries n’y sont pas des immeubles imposables. Cela vaut, pour fins scolaires comme pour fins municipales, ainsi qu’il a été décidé dans l’affaire Richmond Pulp c. Bromptonville[1]. Qu’arrive-t-il alors lorsque les commissaires d’écoles font l’examen des rôles d’évaluation prescrit à l’art. 373 de la Loi de l’Instruction publique (aujourd’hui S.R.Q. c. 235)?
373. Les commissaires ou les syndics d’une municipalité scolaire, dont le territoire couvre, en tout ou en partie, celui de plusieurs municipalités, doivent, avant de fixer le taux de leur cotisation annuelle ou de toute cotisation spéciale, à une session convoquée à cet effet, après avis public, examiner le rôle d’évaluation en vigueur dans chacune de ces municipalités. S’ils constatent que la propriété en vertu desdits rôles est évaluée sur une base égale, ils doivent homologuer ces rôles d’évaluation ou les parties les concernant. Cependant, s’ils constatent que l’évaluation faite dans ces municipalités n’est pas uniforme, ils doivent modifier ces différents rôles de façon à rétablir sur la base de la valeur réelle l’évaluation des propriétés imposables de toutes les parties de la municipalité scolaire. Les rôles d’évaluation ou les parties les concernant ainsi modifiés doivent être homologués.
Les rôles de perception desdits commissaires ou syndics d’écoles doivent être faits suivant les rôles d’évaluation ainsi homologués.
On voit que ce n’est que s’ils «constatent que la propriété en vertu desdits rôles est évaluée sur une base égale» qu’ils doivent les homologuer. «Cependant, s’ils constatent que l’évaluation… n’est pas uniforme, ils doivent modifier ces différents rôles de façon à rétablir sur la base de la valeur réelle l’évaluation des propriétés imposables de toutes les parties de la municipalité scolaire». Cela veut-il dire qu’ils doivent faire les ajustements requis pour taxer à leur valeur réelle les biens imposables dans tout le territoire sans tenir compte du fait que dans une des deux municipalités, l’évaluation inscrite au rôle ne comprend pas la valeur des machineries puisqu’elles n’y sont pas imposables?
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Dans Le Bureau Métropolitain des Écoles Protestantes de Montréal c. Jenkins Bros. Ltd.[2], cette Cour a confirmé l’arrêt de la Cour d’appel[3] statuant que le Bureau Métropolitain devait, en procédant à l’uniformisation de l’évaluation municipale pour fins scolaires, exclure la valeur de la machinerie comprise dans l’évaluation municipale faite par une ville où elle était imposable alors qu’elle ne l’était pas dans la Ville de Montréal. Le texte qu’il s’agissait d’interpréter est cité textuellement dans le passage suivant des notes de M. le juge Pratte (à la p. 25):
Il faut bien admettre, cependant, que le législateur a, par ailleurs, manifesté sa volonté que la base des évaluations soit uniforme dans toutes les municipalités soumises à la juridiction du Bureau métropolitain. Cela ressort clairement de l’article 3 de la loi 11 Geo. VI, ch. 81 (tel que remplacé par l’article 5 de la loi 4-5 Éliz. II, ch. 124, et modifié par l’article 7 de la loi 10-11 Éliz. II, ch. 17). Voici le texte de cette disposition:
3. Si les évaluations ou l’une des évaluations inscrites au rôle d’évaluation de cette municipalité ne sont pas établies sur une base égale à la base des évaluations faites dans la cité de Montréal, le Bureau métropolitain des écoles protestantes de Montréal doit, par une résolution, ordonner des modifications au rôle d’évaluation de tous les immeubles et de tout immeuble inscrits sur la liste protestante et la liste neutre, dans cette municipalité autre que la Cité de Montréal, et ordonner que ce rôle modifié remplace, pour toutes fins de cotisation et de perception des taxes scolaires à raison des immeubles inscrits sur la liste protestante et la liste neutre, le rôle d’évaluation jusque-là en usage dans cette municipalité.
La loi dont cette disposition fait partie ne précise pas ce qu’il faut entendre par «base des évaluations»; et, en l’absence de textes permettant de déceler la pensée du législateur, on pourrait discuter longuement sur le sens de l’expression. Toutefois, comme on va le voir, il se trouve que le législateur s’est exprimé assez clairement sur ce sujet dans une loi qui porte précisément sur l’évaluation des biens assujettis à l’impôt scolaire. On sait que l’un des principes fondamentaux en matière d’impôt foncier est que le bien imposable doit être évalué à sa valeur réelle (Loi des cités et villes, art. 485; Code municipal, art. 650). Maintenant, si l’on se reporte à l’article 367 de la Loi de l’instruction publique (S.R.Q. 1941, ch. 59 (S.R.Q. 1964, ch. 235)), on voit que c’est cette valeur réelle qui doit servir comme «base des
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évaluations». Aussi, me paraît-il logique de conclure que ce que le législateur a voulu en édictant l’article 3 de la loi 11 Geo. VI, ch. 81, c’est que, dans toutes les municipalités soumises au Bureau métropolitain, la valeur réelle des immeubles soit établie d’après les règles suivies pour l’évaluation des immeubles situés à Montréal, notamment celles relatives aux éléments qui doivent entrer dans la détermination de la valeur. Je ne crois pas que l’on puisse autrement atteindre à l’uniformité désirée par le législateur.
De même M. le juge Montgomery a fait les observations suivantes qui ont été citées et approuvées unanimement en cette Cour (à la p. 29):
[TRADUCTION] Il se peut que le but principal du législateur, en adoptant la loi 11 Geo. VI, c. 81, ait été de procurer des revenus additionnels à l’intimé, mais il semble aussi que le législateur ait eu l’intention de répartir le fardeau des taxes pour fins scolaires plus également entre les propriétaires inscrits sur les listes protestante et neutre dans les différentes municipalités soumises à l’autorité de l’intimé. Cette intention ressort de façon particulièrement claire des récentes modifications apportées à la loi précitée par la loi 10-11 Éliz. II, c. 17, qui dans son titre et dans son préambule ne fait pas mention de l’appelante mais s’intitule simplement «Loi concernant l’évaluation pour fins scolaires». Avant l’adoption de cette dernière loi, l’intimé avait le pouvoir discrétionnaire de reviser les rôles d’évaluation des municipalités autres que la Ville de Montréal. Lorsque l’article 7 de la loi est entré en vigueur, le 1er décembre 1962, (quelques mois avant la date de la résolution dont il est question), l’intimé a perdu cette discrétion. Il lui incombait dorénavant de reviser les rôles d’évaluation s’ils n’étaient pas établis sur une base égale à celle des évaluations faites dans Montréal, même si une telle révision se soldait à son désavantage.
Je suis convaincu que le législateur a voulu que, autant que possible, un régime d’égalité soit établi parmi les propriétaires inscrits sur les listes protestante et neutre dans toutes les municipalités soumises à l’autorité de l’intimé. On fait partiellement échec à cette intention si on restreint le sens de l’expression «base de l’évaluation» de façon à la limiter aux règles suivies pour fixer la valeur des terrains par pied carré et la valeur des bâtiments par pied cube et si on refuse de tenir compte des différentes dispositions législatives relatives aux accessoires qui doivent être compris dans la valeur de l’immeuble.
Il importe de signaler que c’est par la même «Loi concernant l’évaluation pour fins scolaires» que la Législature du Québec a apporté à la loi
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générale sur les taxes scolaires, la Loi de l’Instruction publique, les modifications dont il faut déterminer la portée dans la présente cause et a donné à la loi spéciale régissant la taxe scolaire dans Montréal métropolitain la forme sous laquelle les tribunaux ont été appelés à l’interpréter dans l’affaire Jenkins. Dans cette affaire-là on a, en adoptant les motifs de M. le juge Montgomery, reconnu dans cette législation l’intention d’établir l’égalité de traitement entre les contribuables pour fins de taxation scolaire. En conséquence, on a conclu que l’expression «base de l’évaluation» ne devait pas se limiter aux règles suivies pour fixer la valeur des terrains par pied carré et celle des bâtiments par pied cube, mais qu’elle devait également embrasser les dispositions qui déterminent quels accessoires doivent être compris dans la valeur des immeubles. Dans la Charte de la Ville de Montréal 1960 (1959-60 ch. 102), ces dispositions sont l’art. 781 dont le premier alinéa se lit comme suit:
781. Les immeubles comprennent les terrains, les bâtiments et tout ce qui est fixé ou attenant à un bâtiment ou à un terrain de manière à en faire partie, mais ne comprennent pas les machines et moteurs, outils et arbres moteurs employés pour fins industrielles, sauf les machines qui produisent de la force motrice.
On voit qu’il s’agit d’une disposition traitant précisément de ce qui fait l’objet de l’art. 488 de la Loi des cités et villes. On se trouve donc à avoir décidé dans l’affaire Jenkins que la législation relative aux taxes scolaires dans Montréal métropolitain avait suffisamment manifesté l’intention d’uniformiser le traitement des divers contribuables pour que l’on doive donner à l’expression «base de l’évaluation» une signification qui ne s’arrête pas à la manière d’évaluer, mais comprend également la détermination de ce qui doit être compris dans l’évaluation comme faisant partie des immeubles.
Cependant, la structure du texte de l’art. 373 de la Loi de l’Instruction publique est bien différente de celle de l’art. 3 de la loi dont il s’agissait dans l’affaire Jenkins. Dans cette affaire-là, le critère prescrit par la Législature était «la base des évaluations faites dans la cité de Montréal». Rien ne s’opposait à ce que l’on fasse entrer dans le sens de cette expression la détermination du contenu aussi bien que celle des critères utilisés pour l’exprimer en dollars. Ici, dans la partie du texte qui prescrit
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ce que les commissaires doivent faire, le législateur dit: «rétablir sur la base de la valeur réelle l’évaluation des propriétés imposables». Il n’y a là rien qui permette de faire entrer dans cette opération autre chose que la détermination de la valeur de ce qui est imposable.
Il est vrai que, dans la phrase précédente, on dit: «S’ils constatent que la propriété en vertu desdits rôles est évaluée sur une base égale, ils doivent homologuer ces rôles d’évaluation …». Cette partie du texte se prêterait évidemment à l’interprétation qui a été retenue dans l’affaire Jenkins. Cependant, il faut noter qu’on l’a admise, non pas comme le seul sens possible, mais bien comme celui auquel il fallait s’arrêter en regard du contexte. Ici, le mot «base» se retrouve quelques lignes plus loin dans la partie la plus importante de l’article, celle qui prescrit l’opération, objet du litige. Or, dans cette phrase-là, le mot «base» fait partie de l’expression «base de la valeur réelle» et cette expression est ensuite rattachée à celle de «l’évaluation des propriétés imposables». Cela fait qu’il est impossible, à mon avis, d’interpréter ce texte de la façon dont on a interprété celui qui a fait l’objet de l’arrêt Jenkins.
Même si l’on ne peut s’empêcher de trouver que cela constitue une anomalie que d’interpréter différemment deux dispositions relatives à la «base d’évaluation» ayant tiré leur forme actuelle d’une seule et même loi, il faut reconnaître qu’il s’agit de deux situations bien différentes. Pour ce qui est de Montréal métropolitain, le législateur a adopté un critère déterminé: la base des évaluations faites par la ville de Montréal où les machineries, sauf une rare exception, ne sont pas imposables. La loi générale, au contraire, prescrit comme critère: la valeur réelle des immeubles imposables. Cela se trouve, pour la machinerie, à laisser à chaque ville la possibilité de décréter que, pour son territoire, elle ne sera pas comprise dans les immeubles imposables.
Si l’on admet le raisonnement des appelantes, cela signifie que chaque ville dont le territoire est en tout ou en partie compris dans celui d’une commission scolaire englobant plusieurs villes, se trouve à obtenir le droit de décider que, pour les fins de la taxe scolaire, la machinerie n’est pas
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imposable dans toutes ces autres villes et cela, quelle qu’en soit l’importance relative. Cette conséquence ne ferait sans doute pas obstacle à l’application d’un texte explicite, mais elle fait voir la différence avec la situation découlant du texte interprété dans l’affaire Jenkins. On a pu y voir l’intention de faire prévaloir pour fins scolaires dans tout le territoire métropolitain, la législation régissant la taxation de la machinerie dans la Métropole. Mais la loi générale vise seulement à faire taxer selon la valeur réelle établie sur la même base ce que sont les immeubles imposables dans chaque municipalité, rien n’y indique l’intention de faire prévaloir quant à la taxation de la machinerie, la décision d’une ville à l’encontre des autres. Comme le dit M. le juge Montgomery en la présente cause:
[TRADUCTION] En vertu des lois spéciales applicables dans l’affaire Jenkins Bros., l’obligation du Bureau était d’établir une évaluation uniforme égale à celle de la Ville de Montréal. En l’espèce présente c’est la Loi de l’instruction publique (maintenant S.R.Q. c. 235) qui s’applique, et en vertu de l’art. 373 de cette Loi les intimés devaient modifier le rôle d’évaluation «de façon à établir sur la base de la valeur réelle l’évaluation des propriétés imposables de toutes les parties de la municipalité scolaire». C’est ce qu’ils se sont employés à faire.
Pour ce qui est des autres questions soulevées, il me paraît suffisant de dire que les appelantes n’ont aucunement démontré que les conclusions concordantes des tribunaux du Québec étaient erronées. Je suis d’accord avec les observations suivantes de M. le juge Montgomery:
[TRADUCTION] Je ne suis pas impressionné par l’argument selon lequel, en fait, les machineries et accessoires n’étaient pas évalués pour fins de taxation municipale à St‑Joseph. L’évaluation des propriétés des appelantes semble avoir été faite par le conseil municipal de St-Joseph de façon approximative sans évaluation détaillée de quoi que ce soit, de sorte qu’il est difficile de dire de façon quelque peu certaine si un élément déterminé a été inclus ou non dans l’évaluation. Il reste que les chiffres cités par le juge de première instance démontrent que l’évaluation des propriétés des appelantes, si on y inclut les machineries et accessoires, a été établie à peu près sur la même base que l’évaluation des autres propriétés de la municipalité, et ainsi l’augmentation de toutes les évaluations par le même pourcentage, décrétée par les intimés, aboutit à un résultat raisonnablement équitable.
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Dans les circonstances, il n’est pas nécessaire pour juger la présente cause de décider si, comme le soutient le procureur de la Commission scolaire, la modification des rôles d’évaluation prescrite par l’art. 373 de la Loi de l’Instruction publique pour rétablir l’évaluation sur la base de la valeur réelle des propriétés imposables ne peut se faire que par l’application d’un facteur uniforme déterminé globalement pour l’ensemble des immeubles compris dans chaque municipalité.
Sur le tout, je suis d’avis de rejeter les pourvois avec dépens; mais comme les trois affaires ont été plaidées en même temps, les honoraires d’avocats auxquels les intimés ont droit contre les appelantes devront être taxés comme si elles n’en faisaient qu’une seule.
Appels rejetés avec dépens.
Procureurs de l’appelante, Colt Industries (Canada) Ltd.: McMaster, Meighen, Minnion, Patch, Cordeau, Hyndman & Legge, Montréal.
Procureurs de l’appelante, Profis Holdings Ltd. et de l’appelante en reprise d’instance, Beloit Sorel Walmsley Ltd.: Blain, Piché, Godbout, Emery & Blain, Montréal.
Procureurs de l’appelante, Quebec Iron & Titanium Corporation: Laing, Weldon, Courtois, Clarkson, Parsons, Gonthier & Tétrault, Montréal.
Procureurs des intimés: Viau, Bélanger, Hebert, Mailloux, Beauregard, Paquet & Pinard, Montréal.
[1] [1970] R.C.S. 453.
[2] [1967] R.C.S. 739.
[3] [1967] B.R. 19.
