| Procureur général du Canada c. Canard, [1976] 1 R.C.S. 170 (28 janvier 1975)
Cour suprême du Canada
Procureur général du Canada c. Canard, [1976] 1 R.C.S. 170
Date: 1975-01-28
Le procureur général du Canada et William Barber Rees (Défendeurs) Appelants;
et
Flora Canard (Demanderesse) Intimée;
et
La fraternité nationale des indiens et la fraternité des indiens du Manitoba Intervenants.
1974: les 7 et 8 mars; 1975: le 28 janvier.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon et Beetz.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU MANITOBA
Droit constitutionnell - Indiens - Fonctionnaire nommé administrateur d’une succession par le Ministre - Lois et règlements concernant les successions d’Indiens décédés - Validité - Aucun conflit avec la Déclaration des droits de l’homme - Sens des mots «réside ordinairement dans une réserve» - Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, c. I-6, art. 4(3), 42 et 43 - Déclaration canadienne des droits de l’homme, S.R.C. 1970, App. III, art. 1 b) - Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, art. 91(24).
Tribunaux - Compétence de la Cour suprême du Canada - Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, art. 47 - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10.
L’intimée est la veuve de C, un Indien de la réserve indienne du Fort Alexander (Manitoba), qui a été tué dans un accident de la circulation le 6 juillet 1969. Il est mort intestat. C et son épouse ont commencé à résider dans la réserve en 1964. Pendant les étés 1967 et 1968, C a travaillé plusieurs semaines comme garçon de ferme à St-Andrews (Manitoba). La famille C allait alors s’installer à la ferme, effectuait le travail et retournait ensuite à la réserve. En 1969, C fut de nouveau embauché aux mêmes fins, mais il est décédé à peine deux jours après que sa famille se fut installée à la ferme et qu’il eut commencé à travailler. Son épouse est alors retournée vivre dans leur maison de la réserve.
Le 1er décembre 1969, le second appelant, R, un fonctionnaire ministériel, a été nommé administrateur de la succession de C par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien conformément aux art. 42 et 43 de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, c. 149 (maintenant S.R.C. 1970, c. I-6). A ce titre, il a, le 1er mars 1970, intenté en Cour du Banc de la Reine du
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Manitoba une action en dommages-intérêts contre trois défendeurs relativement à l’accident qui a causé la mort de C.
Le 18 mars 1970, l’intimée a demandé et obtenu l’émission de lettres d’administration de la cour de vérification du district judiciaire de l’est du Manitoba. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien n’avait pas consenti, suivant l’art. 44 de la Loi sur les Indiens, à ce que la cour de vérification exerce, relativement à la succession de C, sa juridiction en matière testamentaire. A titre d’administratrice de la succession de feu son mari, l’intimée a aussi intenté une action en Cour du Banc de la Reine, le 6 juillet 1970, contre les trois mêmes défendeurs et contre un quatrième.
L’intimée a alors intenté une action contre les appelants dans laquelle elle a demandé qu’il soit déclaré que la Loi sur les Indiens ne s’applique pas à C à cause des dispositions d’exception prévues au par. (3) de l’art. 4 de la Loi ou, subsidiairement, que si la Loi s’applique, ses dispositions traitant de l’administration de la succession des Indiens (art. 42, 43 et 44) sont ultra vires et contraires aux principes de la Déclaration canadienne des droits et que la nomination de R comme administrateur est contraire aux principes de la justice naturelle. Par demande reconventionnelle, les appelants ont demandé a) un jugement déclarant R l’administrateur légal de la succession de C; b) un jugement déclarant sans effet la nomination de l’intimée comme administrateur; c) une injonction empêchant la demanderesse d’agir à titre d’administratrice; d) une ordonnance enjoignant la confiscation des lettres d’administration de l’intimée.
Le juge de première instance a décidé qu’à l’époque de son décès, C ne résidait pas ordinairement dans une réserve et que, par conséquent, l’intimée avait droit à ce qu’en conformité du par. (3) de l’art. 4 de la Loi sur les Indiens, les art. 42 à 44 de cette loi soient déclarés inapplicables à l’administration de la succession de C et que la nomination de R comme administrateur soit déclarée invalide. Le juge a donc émis une déclaration en ce sens et rejeté la demande reconventionnelle.
La Cour d’appel a jugé, en se fondant sur la preuve présentée, que C résidait ordinairement dans une réserve, si bien que l’art. 43 ne devient pas inapplicable par l’effet du par. (3) de l’art. 4. La Cour a ensuite décidé que l’art. 43 est inopérant dans la mesure où, en violation de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration des droits garantissant le droit à l’égalité devant la loi sans discrimination en raison de la race, il ne permet pas à l’intimée d’administrer la succession de son mari décédé. Les appelants ont interjeté appel de cet arrêt devant cette Cour.
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Arrêt (Le juge en chef Laskin et le juge Spence étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli, les jugements des cours d’instance inférieure infirmés, l’action de l’intimée rejetée et la demande reconventionnelle des appelants maintenue, sauf l’al. a) de celle-ci, sur lequel aucun point de vue n’est exprimé.
La Cour: Comme l’avait décidé la Cour d’appel, C résidait ordinairement dans une réserve à l’époque de son décès de sorte que le par. (3) de l’art. 4 de la Loi sur les Indiens ne s’applique pas.
Les juges Martland et Judson: L’article 43 de la Loi sur les Indiens est une disposition relative à l’administration des successions des Indiens et (à moins que le Ministre n’en ordonne autrement, ce qu’il n’a pas fait en l’espèce) s’applique seulement aux Indiens résidant ordinairement dans des réserves. Il permet au Ministre de nommer des administrateurs de successions d’Indiens décédés et de les révoquer. Les règlements édictés en vertu de l’art. 42 donnent au Ministre le pouvoir de nommer un fonctionnaire de la Division des affaires indiennes pour administrer les successions et pour surveiller leur administration. Il n’y a pas dans ces dispositions de matières discriminatoires à l’encontre de l’intimée en raison de sa race. Elles concernent exclusivement l’administration des successions des Indiens décédés, en certaines circonstances, et s’appliquent généralement à ces successions. Il n’y a pas de loi fédérale ayant trait à l’administration des successions des non-Indiens dans les provinces, et, du point de vue constitutionnel, une telle loi ne pourrait être adoptée. Il ne s’agit pas d’un cas où une loi fédérale qui traite d’un sujet inclus dans l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique permet à des non-Indiens d’agir d’une façon qu’elle interdit aux Indiens. Les dispositions de la Loi sur les Indiens, y compris l’art. 43, traitent seulement des droits légaux des Indiens.
Les juges Martland, Judson et Ritchie: Le droit civil dont l’intimée serait privée, c.-à-d. le droit d’administrer la succession de son époux, droit «dont jouissent les autres Canadiens qui ne sont pas de sa race», est un droit provincial qui n’est pas de la compétence législative du Parlement du Canada et qui ne peut donc pas être invoqué par opposition à une disposition d’une loi fédérale autrement valide de façon à nier à l’intimée «l’égalité devant la loi» au sens de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits. Dans le présent contexte, il ne peut exister de conflit entre la Déclaration des droits et la Loi sur les Indiens que si celle-ci, considérée seule ou interprétée conjointement avec d’autres lois fédérales, peut être réputée avoir pour effet de dénier aux Indiens l’égalité devant la loi garantie par l’ai, b) de l’art. 1 de la Déclaration.
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Les juges Martland, Judson, Ritchie et Pigeon: Ce que vise l’art. 91(24) de l’A.A.N.B. de 1867 quant aux Indiens, c’est à habiliter le Parlement du Canada à faire des lois qui ne s’appliquent qu’aux Indiens comme tels, et il n’y a aucune raison d’exclure du champ de cette compétence des dispositions relatives à l’administration des successions des Indiens décédés.
La prétention que ces dispositions ont été rendues inopérantes par la Déclaration canadienne des droits ne peut être acceptée. Si l’un des effets de la Déclaration est de rendre inopérantes toutes les dispositions en vertu desquelles les Indiens en tant que tels ne sont pas traités de la même façon que le grand public, on doit inévitablement conclure que le Parlement, en édictant la Déclaration, n’a pas seulement modifié fondamentalement le statut des Indiens par ce procédé indirect, mais aussi qu’il a assujetti l’exercice futur de l’autorité législative fédérale sur les Indiens à l’exigence d’une déclaration expresse «que la loi s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits». On peut difficilement croire que telle était l’intention du Parlement lorsqu’il a édicté la Déclaration. De plus, les dispositions de la Loi sur les Indiens qui attribuent au Ministre le pouvoir de nommer les administrateurs ne peuvent être considérées comme une atteinte au principe de l’égalité devant la loi, et ce, pour les mêmes raisons que les dispositions qui établissent une juridiction spéciale pour les jeunes délinquants et autorisent un renvoi discrétionnaire aux tribunaux ordinaires ne peuvent être considérées comme des violations de cette même règle.
Enfin, en ce qui concerne l’attaque contre l’ordonnance du Ministre fondée sur le défaut d’avis et de raisons valables de ne pas nommer la veuve administratrice, les tribunaux du Manitoba n’avaient pas juridiction à cet égard, et ce, pour les motifs formulés par le juge Beetz.
Le juge Beetz: Les articles 42 à 44 de la Loi sur les Indiens ne sont pas ultra vires du Parlement du Canada. Les affaires testamentaires et les matières relatives aux Indiens décédés relèvent de la catégorie de sujets «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens» sur laquelle le Parlement jouit d’une compétence législative exclusive aux termes du par. (24) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867. Dans une matière de compétence exclusivement fédérale telle «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens», il n’y a rien d’inconstitutionnel dans le fait que le Parlement retire aux tribunaux provinciaux leur juridiction sur ce sujet et la confère à un ministre, particulièrement s’il la subordonne à une forme de surveillance judiciaire comme l’art. 47 de la Loi sur les Indiens le prévoit.
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Les articles 42 à 44 ne vont pas non plus à l’encontre de la Déclaration canadienne des droits. Il n’y a rien dans les art. 42 et 43 qui empêche le Ministre d’autoriser l’intimée, en raison de sa race, à administrer la succession de feu son mari, et il n’y a rien qui restreint la capacité de l’intimée d’être ainsi autorisée. La Loi donne au Ministre le pouvoir de nommer n’importe qui, y compris l’intimée. En d’autres mots, si l’intimée a été victime de discrimination raciale, cette discrimination est de nature administrative, elle n’est pas inhérente à la Loi sur les Indiens. Cette loi peut à cet égard s’interpréter et s’appliquer de manière que les Indiens soient traités de la même façon que leurs concitoyens canadiens. Par conséquent, elle ne va pas à l’encontre de la Déclaration canadienne des droits et aucune partie de la Loi ne doit être déclarée inopérante aux fins de cette affaire.
Quant à savoir si, en l’espèce, la Loi a été appliquée en conformité du principe de l’égalité devant la loi, on aurait pu être porté à croire qu’il incombait aux appelants de prouver pourquoi l’intimée ne devait pas être nommée administratrice: étant donné qu’ils ne l’ont pas fait, la nomination de R aurait pu alors être tenue pour contraire aux principes de justice fondamentale et à la Déclaration canadienne des droits et la question aurait pu être renvoyée au Ministre pour décision. Cependant, une fois admis que le Ministre est compétent pour nommer un administrateur, l’exercice de cette compétence ne peut être examiné que conformément à la Loi sur les Indiens et à la Loi sur la Cour fédérale et non par les tribunaux du Manitoba, qui ne pouvaient pas entendre un appel à l’encontre d’une décision du Ministre ni la reviser de quelque façon. La juridiction de cette Cour, qui entend un pourvoi à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba, se limite à prononcer l’arrêt que cette dernière aurait pu ou aurait dû prononcer, mais non pas l’arrêt qui aurait pu ou aurait dû être rendu si la question avait été soumise à la Cour fédérale.
Quant aux lettres d’administration accordées à l’intimée, il n’y a pas de doute qu’elles sont invalides. Le tribunal qui les a émises n’avait pas juridiction pour le faire puisque la juridiction en cette matière est dévolue exclusivement au Ministre par les art. 42 et 43 de la Loi sur les Indiens et ne pouvait, en vertu de l’art. 44, être exercée par ce tribunal sans le consentement du Ministre. Ce consentement n’a pas été donné.
Le juge en chef Laskin et le juge Spence, dissidents: A sa lecture, la Loi sur les Indiens, amplifiée par ses règlements et certainement renforcée par la pratique invariable du ministère des Affaires indiennes, rend les Indiens incapables d’obtenir des lettres d’administration
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de la succession d’un Indien décédé intestat, même dans le cas où le de cujus intestat est un conjoint, et a fortiori lorsque le de cujus intestat peut avoir un lien de parenté plus éloigné avec l’Indien qui en ferait la demande. Cela crée une inégalité devant la loi en raison de la race et contrevient donc à l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits.
Il est naturellement plus facile pour les tribunaux d’appliquer la Déclaration des droits à une mesure législative fédérale si le Parlement lui-même fournit le critère de comparaison dans d’autres lois fédérales, mais le Parlement peut également fournir ce critère par ce qu’il a fait ou a omis de faire dans la mesure même qui est contestée. La différence du rôle de la cour en pareil cas en est une de degré et non pas de nature.
La simple attribution d’un pouvoir législatif ne constitue pas en elle-même une autorisation pour le Parlement d’aller à l’encontre des mesures de sauvegarde qu’il a énoncées de façon générale dans la Déclaration des droits. Si le Parlement juge nécessaire de traiter son pouvoir de légiférer en vertu de l’art. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique d’une façon qui irait à l’encontre de la Déclaration des droits, il est libre de le faire mais l’art. 91(24) ne constitue pas une invitation aux tribunaux de faire ce que le Parlement n’a pas voulu faire lui-même.
Il y a lieu de rejeter l’appel et de modifier le jugement de la Cour d’appel en omettant toute déclaration que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens est inopérant et en statuant plutôt que l’art. 43 doit s’appliquer en conformité avec l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits et que l’art. 11 des Règlements sur les successions des Indiens est inopérant dans la mesure où il prononce l’incapacité des Indiens à être nommés administrateurs des successions d’Indiens décédés.
[Arrêts discutés: R. c. Drybones, [1970] R.C.S. 282; Procureur général du Canada c. Lavell, [1974] R.C.S. 1349; arrêts mentionnés: R. c. Burnshine, [1975] R.C.S. 693; Re Regina and M (1973), 2 O.R. (2d) 86; R. c. Smythe, [1971] R.C.S. 680.]
POURVOI interjeté à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba[1], qui a rejeté un appel d’un jugement du juge Matas. Pourvoi accueilli, le juge en chef Laskin et le juge Spence étant dissidents.
I.G. Whitehall et D.F. Friesen, pour les défendeurs, appelants.
W. Rachman, pour la demanderesse, intimée.
D.E. Sanders, pour les intervenants.
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Le jugement du juge en chef Laskin et du juge Spence a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident) — J’ai eu l’avantage de lire les motifs rédigés par mon collègue M. le juge Beetz et les motifs concordants de mon collègue M. le juge Pigeon qui ont décidé que les tribunaux du Manitoba avaient erronément conclu que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, c. 149, maintenant S.R.C. 1970, c. I-6 était inopérant en l’espèce en raison de son incompatibilité avec l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits. Je suis d’accord avec le récit des événements fait par M. le juge Beetz dans ses motifs mais je ne puis accepter sa conclusion que l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits est sans effet.
A mon avis, on peut facilement éliminer plusieurs points préliminaires. Je ne vois aucune difficulté à accepter la conclusion de la Cour d’appel du Manitoba que le défunt Canard était un Indien résidant ordinairement dans une réserve lorsqu’il est mort dans un accident de la route. Ainsi, en vertu du par. (3) de l’art. 4 de la Loi sur les Indiens, il était assujetti aux dispositions de cette Loi à l’égard des matières testamentaires. Je suis aussi complètement d’accord avec la Cour d’appel du Manitoba que le Parlement, en légiférant dans l’exercice de son pouvoir exclusif en vertu de l’art. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, peut incorporer dans ses textes législatifs des dispositions testamentaires qui selon leur portée régiraient la question des lettres d’administration de la succession de l’Indien mort intestat. De plus, je ne vois pas d’anomalie constitutionnelle dans le fait de conférer la juridiction en semblables matières à un fonctionnaire fédéral. La seule restriction constitutionnelle dont pourrait faire l’objet l’art. 96 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique s’il s’agissait d’une loi provinciale, ne s’applique pas à une loi du Parlement par ailleurs valide.
La seule question à examiner sérieusement en l’espèce est de savoir si certaines des prescriptions de la Déclaration canadienne des droits sont violées par certaines dispositions de la Loi sur les Indiens ou par l’administration de ces dispositions
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conformément aux règlements établis en vertu de la Loi sur les Indiens. La Cour d’appel du Manitoba a été d’avis que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens empêchait un Indien, qu’il soit de sexe masculin ou féminin, d’administrer la succession de son conjoint décédé et que cela créait une inégalité devant la loi en raison de la race et violait l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits. Le juge Dickson, alors juge d’appel, parlant au nom de la Cour d’appel du Manitoba, a conclu en s’exprimant comme suit:
[TRADUCTION] En l’espèce, nous sommes dans une situation où le Parlement du Canada a de fait déclaré «parce que vous êtes une Indienne vous ne pouvez pas administrer la succession de votre mari décédé». Le Parlement a ainsi érigé dans une loi du Canada un barrage légal entravant un groupe racial particulier et le plaçant dans une position d’inégalité devant la loi. L’inégalité ne résulte pas d’un conflit entre une loi fédérale et une loi provinciale. Elle résulte d’un conflit entre la Déclaration des droits et une loi fédérale. La Déclaration des droits peut rendre inopérante une loi discriminatoire en raison de la race, qu’il y ait ou non des lois provinciales sur le sujet.
…
Le droit de Mme Canard à l’égalité devant la loi du Canada ne dépend pas de la province où elle demeure. Elle jouit de ce droit à titre de citoyenne du Canada. Si une loi du Canada enfreint ce droit pour des motifs raciaux, la Déclaration des droits peut servir à corriger l’injustice.
Il n’y a pas de doute que cet énoncé de principe entraîne l’application de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits au-delà de la loi telle que considérée dans Regina c. Drybones[2], et au-delà de la loi telle qu’énoncée même dans le jugement minoritaire dans Procureur général du Canada c. Lavell[3]. Dans chacun de ces deux arrêts, cette Cour a adopté la position que la Déclaration canadienne des droits s’appliquerait si le conflit avec quelques-unes de ses dispositions avait son origine dans les lois fédérales dans le sens d’une discordance soit entre deux lois fédérales, soit entre des dispositions d’une même loi fédérale de façon que l’une des lois ou l’une des dispositions soit vis-à-vis l’autre en conflit avec une prescrip-
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tion de la Déclaration canadienne des droits. La conséquence du jugement du juge d’appel Dickson est d’apprécier l’application d’une loi fédérale, ou de toute disposition de cette loi, en se fondant sur les garanties (si je peux les appeler ainsi) de la Déclaration canadienne des droits seule, et d’ainsi traiter ces garanties comme exigeant non seulement une relative conformité à leurs termes entre les différentes lois mais aussi la conformité de la part d’une loi contestée prise isolément.
A mon avis, cela n’est rien d’autre qu’une juste appréciation de ce qui est énoncé dans la Déclaration canadienne des droits. Dans l’arrêt Curr c. La Reine[4], cette Cour a examiné les questions en litige en cette affaire-là sous le même angle. Le fait que la Cour n’a pas jusqu’ici trouvé nécessaire d’appliquer la Déclaration canadienne des droits à l’égard d’une loi particulière dont les dispositions sont appréciées au regard des prescriptions de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits n’est pas un motif pour refuser de l’appliquer dans une affaire qui demande l’examen d’une telle question. C’est ce que la Cour suprême des États-Unis a fait au cours des années en jugeant la validité des lois des États et du gouvernement fédéral par rapport à la Déclaration américaine des droits. C’est exactement ce que cette Cour a fait à l’égard d’autres dispositions de la Déclaration canadienne des droits, comme, par exemple, dans Brownridge c. La Reine[5], à l’égard du sous-al. (ii) de l’al. c) de l’art. (2) (le droit d’une personne arrêtée ou détenue de retenir et de constituer un avocat sans délai) et dans Lowry and Lepper c. La Reine[6], à l’égard de l’al. e) de l’art. (2) (le droit d’une personne à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations), une disposition qui, comme le dit, à juste titre (à la p. 201) le juge Martland parlant au nom de la Cour, se rattache aux droits garantis par l’art. 1. La proposition énoncée par le juge d’appel Dickson tient parfaitement compte du fait que le Parlement du Canada peut soustraire n’importe laquelle de ses lois du champ de la Déclaration canadienne des droits en légiférant de façon appropriée.
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Ce qui ressort de ce point de vue, de façon évidente à la lecture même de la Déclaration canadienne des droits, est le fondement de notre système juridique selon lequel aucune autorisation légale n’est requise pour faire quelque chose non interdit ou agir d’une façon non interdite par la loi, qu’elle soit statutaire ou coutumière. Par conséquent, si une loi fédérale devait créer une interdiction à une catégorie particulière de personnes en raison, par exemple, de leur couleur ou religion, pour ne pas parler des autres catégories, la question de son applicabilité en vertu de la Déclaration canadienne des droits serait soulevée même s’il n’existe pas de loi fédérale permettant explicitement aux autres catégories ce qui est interdit à une catégorie particulière. En résumé, la question serait de savoir, considérant le but visé par la loi, si elle a accordé l’égalité devant la loi (en prenant comme exemple l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits) à la catégorie visée. Les exemples sont nombreux; ainsi, une disposition d’une loi fédérale sur les chemins de fer qui interdirait aux Indiens seulement de voyager en première classe; ou une disposition dans une loi fédérale sur les communications qui interdirait aux témoins de Jéhovah de participer à des émissions religieuses à la radio ou la télévision; ou une disposition dans une loi fédérale sur les banques qui interdirait aux personnes d’origine asiatique d’être administrateurs de banque. Aucun de ces exemples ne se veut péjoratif, mais ils soulèvent la question qui se pose en l’espèce, à savoir qu’il semble défendu aux Indiens de devenir administrateurs des successions d’Indiens morts intestat, alors que l’incapacité ne vise aucune autre catégorie désignée.
On dit toutefois que vu que les questions d’administration des successions sont, règle générale, de compétence provinciale, un examen de l’incapacité des Indiens en vertu de la Loi sur les Indiens équivaudrait à juger l’application de la Déclaration canadienne des droits par rapport à une loi provincial et que cela est hors de la portée de la Déclaration canadienne des droits qui s’applique seulement aux lois fédérales. A mon avis, c’est là introduire dans la question en litige un facteur non pertinent. Si une loi provinciale ayant pour objet
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l’administration des successions présentait quelque conflit avec les prescriptions de la Déclaration canadienne des droits, cela ne constituerait évidemment pas un motif pour contester son application en tant que loi provinciale. Corrélativement, je ne vois pas pourquoi on se référerait à la loi provincial pour apprécier l’applicabilité de la loi fédérale sous le régime de la Déclaration canadienne des droits. La question de savoir si la loi fédérale viole certaines prescriptions de la Déclaration canadienne des droits dépend du contenu de la loi et du champ d’application de la Déclaration canadienne des droits elle-même.
Ainsi, j’accorde peu d’importance à la nomination de l’intimée Mme Canard comme administratrice de la succession de son mari décédé par des lettres d’administration émises par un tribunal des testaments et successions au Manitoba. Sa pertinence est reliée à la question de savoir si Mme Canard, en tant qu’Indienne, n’était pas habilitée en vertu de la Loi sur les Indiens et des règlements applicables à être nommée administratrice par les fonctionnaires fédéraux chargés de l’application de la Loi sur les Indiens et de ses règlements. Les articles 42 à 44 doivent être maintenant examinés et ils se lisent comme suit:
42. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, les juridiction et autorité sur les matières et causes testamentaires relatives à des Indiens décédés sont dévolues au Ministre exclusivement et doivent être exercées sous réserve et en conformité de règlements établis par le gouverneur en conseil.
(2) Le gouverneur en conseil peut établir des règlements stipulant qu’un Indien décédé qui, au moment de son décès, était en possession de terres dans une réserve, sera réputé, en telles circonstances et à telles fins que prescrivent les règlements, avoir été légalement en possession desdites terres au moment de son décès.
(3) Les règlements prévus par le présent article peuvent être rendus applicables aux successions des Indiens morts avant ou après le 4 septembre 1951 ou à cette date.
43. Sans restreindre la généralité de l’article 42, le Ministre peut
a) nommer des exécuteurs de testaments et des administrateurs de successions d’Indiens décédés, révoquer ces exécuteurs et administrateurs et les remplacer;
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b) autoriser des exécuteurs à donner suite aux termes des testaments d’Indiens décédés;
c) autoriser des administrateurs à gérer les biens d’Indiens morts intestat;
d) réaliser les stipulations des testaments d’Indiens décédés et administrer les biens d’Indiens morts intestat; et
e) donner tout ordre ou instruction ou établir toute conclusion qu’il juge nécessaire ou désirable à l’égard de quelque matière mentionnée à l’article 42.
44. (1) Du consentement du Ministre, la cour qui aurait juridiction si la personne décédée n’était pas un Indien peut exercer, en conformité de la présente loi, la juridiction et l’autorité que la présente loi confère au Ministre à l’égard des matières et des causes testamentaires, ainsi que tous autres pouvoirs, juridiction et autorité ordinairement dévolus à cette cour.
(2) Dans tout cas particulier, le Ministre peut ordonner qu’une demande en vue d’obtenir l’homologation d’un testament ou l’émission de lettres d’administration soit présentée à la cour qui aurait juridiction si la personne décédée n’était pas un Indien. Il a la faculté de soumettre à cette cour toute question que peut faire surgir un testament ou l’administration d’une succession.
(3) Une cour qui exerce quelque juridiction ou autorité sous le régime du présent article ne doit pas, sans le consentement écrit du Ministre, mettre à exécution une ordonnance visant des biens réels sur une réserve.
Puisque le Ministre n’a pas donné son consentement conformément au par. (1) de l’art. 44, ni émis d’ordonnance conformément au par. (2) de l’art. 44, il n’est pas nécessaire pour les besoins de la présente affaire de considérer cet article qui ne s’applique tout simplement pas. Il nous reste les art. 42 et 43 et les Règlements relatifs aux successions des Indiens, établis en vertu de l’art. 42. Les dispositions pertinentes des règlements sont les art. 4 et 11 dont je cite les parties applicables:
4. (1) Dès notification du décès ou le plus tôt possible après le reçu de cet avis, le surintendant doit faire parvenir au Ministre un état détaillé de l’inventaire en la forme prescrite, qui doit indiquer les biens meubles et immeubles du défunt, la valeur de chaque article appréciée aussi exactement que possible, et toutes les dettes de la succession et les réclamations des créanciers connues
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à ce moment-là. Le surintendant doit aussi déclarer dans cet état si le défunt a fait un testament et donner les noms de toutes les personnes ayant droit à une part de la succession et toute autre information pertinente que peut exiger le Ministre.
(2) Aux fins du présent article, le surintendant doit agir en qualité d’administrateur et prendre toutes les mesures qui s’imposent pour assurer la bonne garde ou protection des biens du défunt et le recouvrement des sommes dues ou exigibles et disposer des deniers recouvrés ou détenus, de la manière que détermine le Ministre…
11. (1) Le Ministre peut nommer un fonctionnaire de la Division des affaires indiennes comme administrateur des successions et pour surveiller l’administration des successions et de tous les biens des Indiens décédés; afin de régler une succession, il peut autoriser que l’administration en soit transférée au surintendant de la réserve à laquelle appartenait la personne décédée.
(2) L’administrateur nommé conformément au présent article ou la personne qui agit en qualité d’administrateur en vertu de l’article 4 doit rendre compte au Ministre de la préparation adéquate de l’inventaire, de la signification de tous les avis et de l’exécution de toutes les enquêtes et fonctions qui peuvent s’imposer ou être ordonnées à l’égard de toute question mentionnée dans les présents règlements.
(14) En général, un administrateur doit avoir tous les pouvoirs nécessaires pour s’acquitter des fonctions spécifiées ci-dessus et doit exécuter les ordres ou instructions et maintenir toute conclusion établie ou donnée par le Ministre à l’égard de toute matière et cause testamentaires.
(15) Un administrateur doit répondre au Ministre de son administration.
Les motifs de la Cour d’appel du Manitoba indiquent clairement que celle-ci a procédé sur la base que les art. 42 et 43 n’envisagent pas qu’un Indien puisse être nommé administrateur de la succession de son conjoint décédé. Devant cette Cour, l’avocat du Procureur général du Canada a soumis qu’il n’y avait rien dans l’art. 43 qui empêchait Mme Canard de faire une demande en vue d’obtenir l’émission de lettres d’administration et le Ministre de les lui accorder. Cette possibilité tout à fait illusoire est contredite non seulement par les règlements et les dispositions que j’ai cités (dispositions qui nomment le surintendant des affaires indiennes et les fonctionnaires de la Division des affaires indiennes comme administrateurs
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qualifiés) mais par le fait que Mme Canard n’a pas été avisée par le ministère des Affaires indiennes que l’appelant Rees, un fonctionnaire de la Division, avait été nommé administrateur de la succession de son mari décédé, ni que Rees avait intenté une action en qualité d’administrateur en vue de recouvrer des dommages-intérêts résultant de l’accident de la route où le mari de Mme Canard avait perdu la vie. Je ne crois pas que la Déclaration canadienne des droits puisse être écartée aussi facilement.
A sa lecture, la Loi sur les Indiens, amplifiée par ses règlements et certainement renforcée par la pratique invariable du ministère des Affaires indiennes, rend les Indiens incapables d’obtenir des lettres d’administration de la succession d’un Indien décédé intestat, même dans le cas où le de cujus intestat est un conjoint, et a fortiori lorsque le de cujus intestat peut avoir un lien de parenté plus éloigné avec l’Indien qui en ferait la demande. Toutefois, on prétend que, et ici l’on invoque le jugement du juge Ritchie dans Lavell, que l’autorité législative fédérale à l’égard des Indiens crée elle-même une catégorie qui a pour effet de placer la Loi sur les Indiens et ses lois connexes à l’abri de la Déclaration canadienne des droits. On nous a dit que l’arrêt Drybones est unique à cause de l’existence d’autres lois fédérales qui ont créé une situation d’inégalité en raison de la race qui joue uniquement contre les Indiens, et que ce n’est pas le cas en l’espèce ni dans Lavell.
En fait, l’arrêt Drybones est tout à fait conciliable avec le point de vue que j’adopte ici. Le fait qu’une ordonnance des Territoires relative à l’alcool interdisait à toute personne de se trouver en état d’ébriété dans un endroit public et que l’al. b) de l’art. 94 de la Loi sur les Indiens interdisait à un Indien d’être ivre en dehors d’une réserve, signifie seulement que tandis que toutes les autres personnes dans les Territoires n’étaient pas passibles de sanction si elles étaient ivres ailleurs que dans un endroit public, un Indien l’était. Je ne peux pas croire que l’arrêt Drybones eût été décidé autrement si l’on avait considéré uniquement l’al. b) de l’art. 94 de la Loi sur les Indiens, de sorte que seuls les Indiens auraient été passibles de condamnation et de sanction pour être ivres hors
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d’une réserve sans qu’il y ait interdiction contre personne d’autre. L’ordonnance des Territoires relative à l’alcool ne fait que circonscrire l’infraction et la question d’inégalité réside en l’absence de toute interdiction visant les non-Indiens, en dehors de ces limites.
Il est naturellement plus facile pour les tribunaux d’appliquer la Déclaration canadienne des droits à une mesure législative fédérale si le Parlement lui-même fournit le critère de comparaison dans d’autres lois fédérales. Malgré cela, il peut également fournir ce critère par ce qu’il a fait ou a omis de faire dans la mesure même qui est contestée. La différence du rôle de la cour en pareil cas en est une de degré et non pas de nature.
A mon avis, dans la mesure où il y avait une opinion majoritaire dans Lavell (tenant compte des motifs distincts concordants du juge Pigeon puisque la Cour était autrement divisée de façon égale), elle se fonde sur le point de vue que la Loi sur les Indiens est un code complet en lui-même qui, s’il présente quelque désaccord avec la Déclaration canadienne des droits, se justifie par le fait même que les Indiens ont été considérés comme formant une catégorie particulière à l’égard de laquelle le Parlement pouvait légiférer. Je n’ai pas accepté ce point de vue dans Lavell et je ne l’accepte pas maintenant, parce que je ne considère pas que la simple attribution d’un pouvoir législatif constitue en lui-même une autorisation pour le Parlement d’aller à l’encontre des mesures de sauvegarde qu’il a énoncées de façon générale dans la Déclaration canadienne des droits. Si le Parlement juge nécessaire de traiter son pouvoir de légiférer en vertu de l’art. 91 (24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique d’une façon qui irait à l’encontre de la Déclaration canadienne des droits, il est libre de le faire mais l’art. 91(24) ne constitue pas, à mon avis, une invitation aux tribunaux de faire ce que le Parlement n’a pas voulu faire lui-même. Il me semble évident que nul pouvoir législatif fédéral, qui n’est qu’un simple instrument pour adopter les lois, ne devrait être considéré comme comportant nécessairement en soi une exclusion des mandements de la Déclaration canadienne des droits.
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En plus de ce qui est mentionné ci-dessus, il est encore plus évident dans Lavell que dans Drybones que la Déclaration canadienne des droits s’appliquait, parce qu’en cette affaire-là, l’inégalité en raison du sexe était incorporée dans la Loi sur les Indiens elle-même. D’après les faits, la présente affaire est au moins aussi susceptible que l’affaire Drybones de subir l’effet purifiant de la Déclaration canadienne des droits, et je ne peux ajouter rien de plus à cet égard à ce qui a été dit de façon plus concise mais tout aussi efficace par le juge d’appel Dickson.
Je rejetterais l’appel avec dépens mais je modifierais le jugement de la Cour d’appel du Manitoba en omettant toute déclaration que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens est inopérant et en statuant plutôt que l’art. 43 doit s’appliquer en conformité avec l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits et que l’art. 11 des Règlements sur les successions des Indiens est inopérant dans la mesure où il prononce l’incapacité des Indiens à être nommés administrateurs des successions d’Indiens décédés.
Le Procureur général du Canada s’était engagé, s’il avait gain de cause ici, à payer les dépens de l’intimée devant cette Cour, applicables entre les parties, et de renoncer aux dépens devant les tribunaux d’instance inférieure. En raison de ma conclusion, cette bienveillance en faveur de l’intimée est superflue.
Le jugement des juges Martland et Judson a été rendu par
LE JUGE MARTLAND — Les faits qui ont donné naissance au présent appel sont énoncés dans les motifs de mon collègue M. le juge Beetz.
Les dispositions pertinentes de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, c. I-6, sont le par. (3) de l’art. 4 et les art. 42 et 43, qui prévoient ce qui suit:
4. (3) Les articles 114 à 123 et, sauf si le Ministre en ordonne autrement, les articles 42 à 52 ne s’appliquent à aucun Indien, ni à l’égard d’aucun Indien, ne résidant pas ordinairement dans une réserve ou sur des terres qui appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province.
42. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, les juridiction et autorité sur les matières et causes
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testamentaires relatives à des Indiens décédés sont dévolues au Ministre exclusivement et doivent être exercées sous réserve et en conformité de règlements établis par le gouverneur en conseil.
(2) Le gouverneur en conseil peut établir des règlements stipulant qu’un Indien décédé qui, au moment de son décès, était en possession de terres dans une réserve, sera réputé, en telles circonstances et à telles fins que prescrivent les règlements, avoir été légalement en possession desdites terres au moment de son décès.
(3) Les règlements prévus par le présent article peuvent être rendus applicables aux successions des Indiens morts avant ou après le 4 septembre 1951 ou à cette date.
43. Sans restreindre la généralité de l’article 42, le Ministre peut
a) nommer des exécuteurs de testaments et des administrateurs de successions d’Indiens décédés, révoquer ces exécuteurs et administrateurs et les remplacer;
b) autoriser des exécuteurs à donner suite aux termes des testaments d’Indiens décédés;
c) autoriser des administrateurs à gérer les biens d’Indiens morts intestat;
d) réaliser les stipulations des testaments d’Indiens décédés et administrer les biens d’Indiens morts intestat; et
e) donner tout ordre ou instruction ou établir toute conclusion qu’il juge nécessaire ou désirable à l’égard de quelque matière mentionnée à l’article 42.
Le savant juge de première instance a décidé que le de cujus, Alexander Canard, ne résidait pas ordinairement dans une réserve et que par conséquent, comme le Ministre ne l’avait pas ordonné autrement, celui-ci n’avait pas le pouvoir, en vertu de l’art. 43, de nommer un administrateur de la succession.
La Cour d’appel a jugé, d’après la preuve, que Canard résidait ordinairement dans une réserve et ainsi l’application de l’art. 43 n’a pas été exclue par l’effet du par. (3) de l’art. 4. Je suis d’accord avec cette conclusion. La Cour a ensuite décidé que l’art. 43 était inopérant dans la mesure où, en violation de la Déclaration des droits, garantissant l’égalité devant la loi à toute personne sans discrimination en raison de la race, il ne permettait pas à Mme Canard d’administrer la succession de son mari décédé. C’est ce jugement qui fait l’objet du présent appel.
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L’alinéa b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits prévoit que:
1. Il est par les présentes reconnu et déclaré que les droits de l’homme et les libertés fondamentales ci-après énoncés ont existé et continueront à exister pour tout individu au Canada quels que soient sa race, son origine nationale, sa couleur, sa religion ou son sexe:
b) le droit de l’individu à l’égalité devant la loi et à la protection de la loi;
L’article 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique donne au Parlement du Canada l’autorité législative exclusive sur le sujet des «Indiens et des terres réservées pour les Indiens». En vertu de cette autorité, le Parlement a adopté la Loi sur les Indiens, qui établit un régime global pour les Indiens, traitant de matières aussi diverses que la possession de terres dans les réserves, les cessions des terres de la réserve, les testaments, la distribution des biens ab intestat, les Indiens mentalement incapables, l’administration des biens des enfants mineurs, les prêts aux Indiens, les écoles et l’émancipation.
Les dispositions de la Loi relatives aux testaments et aux successions ont pour objet la capacité de tester et l’administration des successions. Leur caractéristique est de conférer au ministre des Affaires indiennes plutôt qu’aux tribunaux un pouvoir discrétionnaire de contrôle.
La matière définie à l’art. 91(24) envisage nécessairement l’adoption de lois relatives au statut et aux droits d’une catégorie particulière de personnes. Si les mots «égalité devant la loi» de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration des droits devaient être interprétés comme excluant l’adoption de lois de cette nature, ils empêcheraient le Parlement d’exercer le pouvoir que lui confère l’art. 91(24).
Dans l’arrêt Procureur général du Canada c. Lavell[7], la majorité de cette Cour a rejeté l’application de la Déclaration des droits de cette façon
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et elle a approuvé sur cette question l’énoncé du juge Pigeon dans ses motifs de dissidence dans l’arrêt La Reine c. Drybones[8], à la p. 304:
Si l’un des effets de la Déclaration canadienne des droits est de rendre inopérantes toutes les dispositions en vertu desquelles les Indiens en tant que tels ne sont pas traités de la même façon que le grand public, on doit inévitablement conclure que le Parlement, en édictant la Déclaration, n’a pas seulement modifié fondamentalement le statut des Indiens par ce procédé indirect, mais aussi qu’il a assujetti l’exercice futur de l’autorité législative fédérale sur les Indiens à l’exigence d’une déclaration expresse «que la loi s’appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits». J’ai peine à croire que le Parlement avait cette intention lorsqu’il a édicté la Déclaration. Si l’on entendait supprimer pratiquement la législation fédérale sur les Indiens, on devrait s’attendre à ce que ce changement important soit fait explicitement et non subrepticement, pour ainsi dire.
Dans l’arrêt La Reine c. Burnshine[9], cette Cour a eu l’occasion d’examiner l’application de l’al. b) de l’art. 1 relativement à une loi fédérale qui traitait particulièrement d’une catégorie déterminée d’individus, à l’égard de l’imposition de sentences indéterminées aux jeunes contrevenants. Il a été décidé que le droit à l’égalité devant la loi garanti par l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration des droits ne signifie pas que toutes les lois fédérales doivent s’appliquer également à tous les individus de toutes les parties du Canada, et qu’une loi fédérale qui s’appliquait à un groupe particulier ou à une catégorie de personnes, ou dans une région particulière du Canada, n’allait pas à l’encontre de cette garantie si elle était adoptée en vue de l’accomplissement d’un objectif fédéral régulier.
Les jugements de cette Cour dans Lavell et Burnshine ont été rendus après le jugement de la Cour d’appel dans la présente affaire.
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L’article 43 de la Loi sur les Indiens est une disposition relative à l’administration des successions des Indiens décédés et (à moins que le Ministre n’en ordonne autrement, ce qu’il n’a pas fait en l’espèce) s’applique seulement aux Indiens résidant ordinairement dans des réserves. Il permet au Ministre de nommer des administrateurs de successions d’Indiens décédés et de les révoquer. Les règlements édictés en vertu de l’art. 42 donnent au Ministre le pouvoir de nommer un fonctionnaire de la Division des affaires indiennes pour administrer les successions et pour surveiller l’administration des successions. A mon avis, il existe des principes valables pour adopter de pareilles dispositions à l’égard de la succession des Indiens décédés résidant ordinairement dans des réserves.
Je ne puis trouver dans ces dispositions de matières discriminatoires à l’encontre de l’intimée en raison de sa race. Elles concernent exclusivement l’administration des successions des Indiens décédés, en certaines circonstances, et s’appliquent généralement à ces successions. Il n’y a pas de loi fédérale ayant trait à l’administration des successions des non-Indiens dans les provinces, et, du point de vue constitutionnel, une telle loi ne pourrait être adoptée. Il ne s’agit pas d’un cas où une loi fédérale qui traite d’un sujet inclus dans l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique permet à des non-Indiens d’agir d’une façon qu’elle interdit aux Indiens. Les dispositions de la Loi sur les Indiens, y compris l’art. 43, traitent seulement des droits légaux des Indiens.
Pour ces motifs, de même que ceux énoncés par mes collègues MM. les juges Ritchie et Pigeon, je suis d’avis d’accueillir l’appel et de décider la question de la façon proposée par mon collègue M. le juge Beetz.
LE JUGE RITCHIE — En l’espèce, la Cour d’appel du Manitoba a conclu que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens est [TRADUCTION] «inopérant dans la mesure où, en violation de la Déclaration canadienne des droits garantissant le droit à l’égalité devant la loi sans discrimination en raison de la race, il ne permet pas à Mme Canard d’administrer la succession de son mari décédé».
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C’est donc la conclusion qu’il y a eu déni du droit à I’«égalité devant la loi» garanti à tous les Canadiens par l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits qui est à la base de la décision de la Cour d’appel que les dispositions de l’art. 43 sont inopérantes.
Dans ses motifs de jugement rendus au nom de la Cour d’appel, M. le juge Dickson a reconnu la validité de la proposition que la question de savoir si une disposition d’une loi fédérale est devenue inopérante ne devrait pas se fonder sur une divergence entre cette loi et celle de l’une des provinces [TRADUCTION] «parce que», comme il dit, «son application varierait alors d’une province à l’autre et d’un moment à l’autre». Mais il continue en parlant de la présente affaire:
[TRADUCTION] L’inégalité ne résulte pas d’un conflit entre une loi fédérale et une loi provinciale. Elle résulte d’un conflit entre la Déclaration des droits et une loi fédérale. La Déclaration des droits peut rendre inopérante une loi discriminatoire en raison de la race, qu’il y ait ou non des lois provinciales sur le sujet.
La question en litige en ce pourvoi est l’administration des «biens» d’un Indien décédé, et je suis d’accord avec la Cour d’appel qu’au moment de son décès, celui-ci résidait sur les terres réservées aux Indiens. C’est donc un sujet qui tombe sous l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada en vertu de l’art. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et qui, comme ici l’art. 88 de la Loi sur les Indiens ne s’applique pas, ne peut être visé par une loi provinciale. Il s’ensuit donc, à mon avis, que si les articles attaqués de la Loi sur les Indiens doivent être déclarés inopérants, il faut montrer qu’ils ont pour effet de créer l’inégalité vis-à-vis des lois adoptées en vertu de la compétence législative du Parlement du Canada. (Voir Déclaration des droits art. 5(3)).
Les raisons spécifiques sur lesquelles la Cour d’appel a fondé sa conclusion que la loi attaquée constituait pour Mme Canard un déni du «droit à l’égalité devant la loi» sont énoncées dans le passage suivant:
[TRADUCTION] La Déclaration des droits proclame une doctrine égalitaire. Elle assure à Mme Canard «quelle que soit sa race» «le droit à l’égalité devant la loi». Je ne
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crois pas qu’on puisse dire que Mme Canard est dans un état d’égalité devant la loi lorsque cette loi la prive d’un droit civil dont jouissent les autres Canadiens, qui ne sont pas de sa race, — le droit d’administrer la succession de son mari. La privation de ce droit est une négation du principe d’égalité et place Mme Canard dans un état d’infériorité vis-à-vis des autres Canadiens.
J’ai mis des mots en italiques.
A mon avis, il faut nécessairement que l’inégalité mentionnée dans ce passage soit le fait des différences qui existent entre la loi du Canada régissant l’administration des successions des Indiens et les lois provinciales à ce sujet qui s’appliquent généralement aux autres Canadiens dans les différentes provinces. Le droit civil dont, prétend-on, Mme Canard est privée et «dont jouissent les autres Canadiens qui ne sont pas de sa race» est un droit provincial qui n’est pas de la compétence législative du Parlement du Canada, et qui ne peut donc pas, à mon avis, être invoqué par opposition à une disposition d’une loi fédérale autrement valide de façon à nier à l’intimée «l’égalité devant la loi» au sens de l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration canadienne des droits.
La Déclaration des droits a pour but d’éliminer toutes les lois discriminatoires adoptées par le Parlement du Canada et de garantir à tous les citoyens canadiens les droits et libertés qui y sont énoncés, mais le préambule de la Déclaration prévoit expressément que ces garanties doivent «respecter la compétence législative du Parlement du Canada», et l’art. 91(24) de la constitution confère clairement au Parlement du Canada l’autorité d’adopter à l’égard des Indiens des lois différentes de celles que les législatures provinciales peuvent adopter à l’égard des citoyens des différentes provinces.
Si les dispositions de la Loi sur les Indiens et les règlements édictés conformément à celle-ci doivent être déclarés inopérants parce qu’ils vont à l’encontre de la garantie prévue à l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration des droits chaque fois qu’ils ont pour effet de traiter les Indiens de façon différente des autres Canadiens, alors il me semble s’ensuivre qu’éventuellement toutes ces différences disparaîtront et qu’à tous les égards les Indiens seront soumis aux mêmes lois que leurs concitoyens. Je ne
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peux croire que le statut particulier d’Indien si clairement établi dans l’Acte de l’Amérique du Nord britannique puisse disparaître graduellement sans une loi explicite adoptée à cette fin par le Parlement du Canada.
Il ne s’agit pas d’un cas semblable à l’arrêt Regina c. Drybones[10], où l’on a conclu à l’inégalité devant la loi à cause de l’interaction de deux lois fédérales, ni semblable à l’arrêt Procureur général du Canada c. Lavell[11], où l’on a allégué que la Loi sur les Indiens, selon ses propres dispositions, crée une inégalité en raison du sexe. Dans le présent contexte, il m’apparaît qu’il ne peut exister un conflit entre la Déclaration des droits et la Loi sur les Indiens que celle-ci, considérée seule ou interprétée conjointement avec d’autres lois fédérales, peut être réputée avoir pour effet de dénier aux Indiens l’égalité devant la loi garantie par l’al. b) de l’art. 1 de la Déclaration.
J’ai eu l’avantage de lire les motifs de jugement de mon collègue, M. le juge Beetz, et je suis d’accord avec lui que le pouvoir de nommer un administrateur de la succession d’une personne morte intestat n’en est pas un qui doit être nécessairement assigné à un tribunal et que le Parlement n’agit pas à l’encontre de la constitution en enlevant aux tribunaux provinciaux la compétence en cette matière et en la conférant à un ministre. Je pense qu’il est aussi digne de mention de signaler que bien que les dispositions relatives à la nomination d’un administrateur d’une succession varient d’une province à l’autre, la décision finale à l’égard de ces nominations est du ressort des tribunaux provinciaux, et même si la veuve qui demande l’administration de la succession de son mari décédé est dans une position préférentielle, il est évident qu’elle n’est pas fondée, de plein droit, à obtenir l’administration de la succession de son mari décédé, et selon les circonstances, le tribunal peut, à sa discrétion, nommer une autre personne (p. ex. le Surrogate Courts Act du Manitoba, R.S.M. 1970, c. C290,art. 31).
Pour ces motifs, de même que pour ceux avancés par M. le juge Pigeon, je suis d’avis de décider ce
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pourvoi de la façon proposée par mon collègue M. le juge Beetz.
LE JUGE PIGEON — Je souscris aux conclusions de mon collègue M. le juge Beetz. J’endosse également les motifs pour lesquels il décide que feu Alexander Canard résidait ordinairement dans une réserve lorsqu’il est décédé.
Sur la question constitutionnelle, je suis d’avis que ce que vise l’art. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique quant aux Indiens, c’est à habiliter le Parlement du Canada à faire des lois qui ne s’appliquent qu’aux Indiens comme tels, et je ne puis voir aucune raison d’exclure du champ de cette compétence des dispositions relatives à l’administration des successions des Indiens décédés.
Quant à la prétention que ces dispositions ont été rendues inopérantes par la Déclaration canadienne des droits, je renvoie au paragraphe de mes motifs dans Drybones[12] cité par M. le juge Ritchie dans Lavell[13], aux pp. 1361-2. Il m’apparaît aussi que les dispositions de la Loi sur les Indiens qui attribuent au Ministre le pouvoir de nommer les administrateurs, ne peuvent être considérées comme une atteinte au principe de l’égalité devant la loi pour les mêmes raisons que les dispositions qui établissent une juridiction spéciale pour les jeunes délinquants et autorisent un renvoi discrétionnaire aux tribunaux ordinaires ne peuvent être considérées comme des violations de cette même règle. À ce sujet, je réfère au récent jugement de M. le juge Houlden dans Regina and M.[14] Sa conclusion est tout à fait conforme au jugement de cette Cour dans R. c. Smythe[15], où l’on a conclu que des dispositions qui prescrivent des peines plus sévères selon le mode de poursuite ne vont pas à l’encontre de l’égalité devant la loi bien que le choix de ce mode soit laissé à la discrétion du pouvoir exécutif.
Enfin, en ce qui concerne l’attaque contre l’ordonnance du Ministre fondée sur le défaut d’avis et de raisons valables de ne pas nommer la veuve
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administratrice, je suis d’accord avec les motifs de M. le juge Beetz pour décider que les tribunaux du Manitoba n’avaient pas juridiction à cet égard.
Dans les circonstances, je n’entends pas discuter de la validité des règlements établis en vertu de la Loi sur les Indiens, une question qui a à peine été mentionnée à l’audition devant cette Cour et je considère qu’il n’est pas nécessaire de me prononcer sur aucun autre point que ceux traités ci-dessus.
LE JUGE BEETZ — L’intimée est la veuve de feu Alexander Canard, un Indien de la réserve indienne du Fort Alexander N° 3 dans la province du Manitoba. Alexander Canard a été tué dans un accident de la circulation le 6 juillet 1969. Il est mort intestat.
Le 1er décembre 1969, l’appelant William Barber Rees, surintendant du district indien de Clandeboye Fisher River, dans la province du Manitoba, a été nommé administrateur de la succession de Alexander Canard par le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien conformément aux art. 42 et 43 de la Loi sur les Indiens, S.R.C. 1952, c. 149, (maintenant S.R.C. 1970, c. I-6). A ce titre, il a, le 1er mars 1970, intenté en Cour du Banc de la Reine du Manitoba une action en dommages-intérêts contre trois défendeurs relativement à l’accident qui avait causé la mort de Alexander Canard.
Le 18 mars 1970, l’intimée a demandé et obtenu l’émission de lettres d’administration de la cour de vérification du district judiciaire de l’est du Manitoba. Le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien n’avait pas consenti, suivant l’art. 44 de la Loi sur les Indiens, à ce que la cour de vérification exerce, relativement à la succession de Alexander Canard, sa juridiction en matière testamentaire. À titre d’administratrice de la succession de feu son mari, l’intimée a également intenté une action en Cour du Banc de la Reine le 6 juillet 1970 contre les trois mêmes défendeurs et contre un quatrième.
L’intimée a alors commencé contre les appelants l’action qui a donné lieu au pourvoi et qui soulève
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la question que nous avons à trancher: lequel des deux administrateurs, s’il en est, est le bon?
L’intimée demande qu’il soit déclaré que:
[TRADUCTION] a) Certains articles de la Loi sur les Indiens traitant, entre autres, de l’administration des biens des Indiens morts intestats ne régissent pas l’administration de la succession de Alexander Canard parce que le par. (3) de l’art. 4 de la Loi prévoit que ces articles ne s’appliquent à aucun Indien, ni à l’égard d’aucun Indien, ne résidant pas ordinairement dans une réserve ou sur des terres qui appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province; ou b) Subsidiairement, si la Loi sur les Indiens s’applique, les articles 42, 43 et 44 traitant de la transmission de biens par droit de succession et de l’administration des successions des Indiens sont ultra vires du Parlement du Canada et contraires aux principes de la Déclaration canadienne des droits (1960) S.C. 8-9 Eliz. II, chap. 44, et la nomination de l’appelant Rees faite en vertu de ces articles est contraire à la justice naturelle et est nulle et sans effet.
Par demande reconventionnelle, les appelants demandent:
[TRADUCTION] a) Un jugement déclarant le défendeur, William Barber Rees, l’administrateur légal de la succession de feu Alexander Canard;
b) Un jugement déclarant nulle et sans effet la nomination de Flora Canard comme administratrice de la succession de feu Alexander Canard;
c) Une injonction empêchant la demanderesse d’agir à quelque fin que ce soit à titre d’administratrice de la succession de feu Alexander Canard;
d) Une ordonnance enjoignant la confiscation des lettres d’administration nommant Flora Canard administratrice de la succession de feu Alexander Canard ainsi que de toutes les copies certifiées de ces lettres.
Le procès a été entendu par M. le juge Matas de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba à partir d’un exposé des faits adopté et produit par les parties, et dont j’ai déjà repris certains éléments. Le reste de l’exposé se lit comme suit:
[TRADUCTION] 9. Feu Alexander Canard et Mme Canard, la demanderesse, ont commencé à résider dans la réserve en 1964. Au cours de cette année-là, ils y ont résidé de façon intermittente. Depuis la fin de 1964, M. Canard et la demanderesse ont leur demeure dans la
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réserve où ils ont résidé jusqu’au décès de M. Canard. Au mois d’octobre 1967, une maison a été construite sur la réserve pour M. et Mme Canard qui l’ont occupée comme leur demeure jusqu’au décès de M. Canard et Mme Canard a continué à vivre dans cette maison et elle y réside encore.
10. Au cours des étés de 1967 et 1968, M. Canard a travaillé durant plusieurs semaines comme garçon de ferme à St. Andrews (Manitoba). La famille Canard déménageait alors dans une dépendance de la ferme, effectuait le travail à faire, et retournait ensuite à la réserve.
11. En 1969, M. Canard fut de nouveau engagé sur la même ferme, mais il n’a déménagé avec sa famille sur la ferme et commencé son travail que deux jours avant sa mort. Après le décès, Mme Canard est revenue dans la maison de la réserve.
La première question à décider est de savoir si feu Alexander Canard, qui, au moment de sa mort, résidait sur une ferme à St. Andrews, ne résidait pas ordinairement dans la réserve indienne de Fort Alexander. S’il n’y résidait pas ordinairement, les dispositions de la Loi sur les Indiens relatives à la transmission de biens par droit de succession, aux testaments, aux appels, à la distribution des biens ab intestat (articles 42 à 50 de la Loi), et à quelques autres sujets, ne régiraient pas, en vertu du par. (3) de l’art. 4 de la Loi, l’administration de sa succession. Le par. (3) de l’art. 4 se lit comme suit:
Les articles 114 à 123 et, sauf si le Ministre en ordonne autrement, les articles 42 à 52 ne s’appliquent à aucun Indien, ni à l’égard d’aucun Indien, ne résidant pas ordinairement dans une réserve ou sur des terres qui appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou d’une province.
Les lois du Manitoba devraient alors s’appliquer.
M. le juge Matas de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba a conclu que
[TRADUCTION] …Canard résidait ordinairement avec sa famille sur la ferme à St. Andrews au Manitoba au cours de la période où il y travaillait. Il résidait ordinairement dans la réserve le reste du temps. Lorsque Canard est décédé, il ne résidait pas ordinairement dans la réserve.
Il déclara par conséquent que les art. 42 à 44 de la Loi sur les Indiens ne régissaient pas l’adminis-
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tration de la succession de Canard et que la nomination de l’appelant Rees était nulle. Il a rejeté la demande reconventionnelle. En raison de sa conclusion sur la première question en litige, M. le juge Matas s’est abstenu d’exprimer un avis sur les autres questions.
Sur cette première question, sa décision a toutefois été infirmée par un arrêt unanime de la Cour d’appel. M. le juge Dickson, alors juge de la Cour d’appel, parlant au nom de la Cour, a fait les commentaires suivants sur le sens des mots «réside ordinairement dans une réserve»:
[TRADUCTION] Les mots «résidant ordinairement» ont été étudiés dans plusieurs arrêts, surtout dans des affaires fiscales ou matrimoniales. Parmi les arrêts de la première catégorie: Thompson c. Le ministre du Revenu national, [1946] R.C.S. 209 où le juge Rand déclarait à la p. 224: «Il est jugé qu’ils signifient résidence selon le mode de vie habituel de la personne visée en opposition avec une résidence particulière, occasionnelle ou temporaire»; Levene v. Inland Revenue Comrs., [1928] A.C. 217 où le vicomte Cave déclarait à la p. 225: «… Je crois qu’il implique la notion de résidence dans un endroit avec un certain degré de continuité, abstraction faite d’absences accidentelles ou temporaires». Parmi ceux de la seconde catégorie: Stransky v. Stransky, [1945] 2 All E.R. 536 où M. le juge Karminsky a appliqué le critère, à la p. 541: «Quel était le véritable domicile de l’épouse?» M. le juge Perdue de cette cour, dans l’arrêt Emperor of Russia v. Proskouriakoff (1908), 18 M.R. 56 à la p. 72, a décidé que les mots «résidant ordinairement» signifient simplement là où la personne a «sa demeure ordinaire ou habituelle».
Si j’applique l’un de ces critères, il me semble qu’au moment de son décès Alexander Canard résidait ordinairement dans la réserve. Il y demeurait avec un certain degré de continuité. Des absences temporaires, occasionnelles ou accidentelles ne lui feraient pas perdre sa résidence ordinaire à cet endroit.
L’interprétation des mots «résidant ordinairement» dans le contexte de la Loi sur les Indiens renforce l’opinion que je viens d’exprimer. Le par. (1) de l’art. 77 de la Loi donne à un membre d’une bande «qui réside ordinairement dans une réserve» le droit de vote à l’élection du chef de la bande et des conseillers. Le Parlement n’a pu vouloir qu’un Indien perde son droit de vote et le droit que ses enfants soient instruits conformément aux articles 114 sq. s’il quitte la réserve durant les mois d’été pour agir comme guide ou pour faire la cueillette du riz sauvage ou pour travailler sur une ferme voisine.
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Les mots «réside ordinairement» employés à l’art. 77 de la Loi ont été interprétés dans le décret DORS/54-425, C.P. 1954-1367 qui établit le règlement sur les élections au sein des bandes d’Indiens, dont l’art. 77 de la Loi traite de façon plus générale. Même s’il est admis que les dispositions d’un règlement visant un article de la Loi ne déterminent pas la signification à donner aux mots d’un autre article de la Loi on peut toutefois adopter les dispositions de ce règlement comme un guide approprié pour l’interprétation des mots «résidant ordinairement» du par. (3) de l’art. 4 de la Loi. Ces dispositions sont conformes au but général visé par la Loi sur les Indiens et il est préférable d’assurer une interprétation uniforme des mots «réside ordinairement» de l’art. 77, et «résidant ordinairement» du par. (3) de l’art. 4 de la Loi.
Ces dispositions se lisent comme suit:
«3. Les règles suivantes déterminent l’interprétation des expressions «réside ordinairement» «résidence ordinaire» en ce qui concerne toute matière qui relève du droit d’un électeur à voter à une élection:
a) Sous réserve des autres dispositions du présent article, la question de savoir où une personne réside ou résidait ordinairement à une époque déterminée ou pendant une période de temps déterminée doit être élucidée en se référant à toutes les circonstances du cas;
b) Le lieu de la résidence ordinaire d’une personne est en général l’endroit qui a toujours été ou qu’elle a adopté comme étant le lieu de son habitation ou de son domicile, où elle entend revenir lorsqu’elle s’en absente et, en particulier lorsqu’une personne couche habituellement dans un endroit et mange ou travaille dans un autre endroit, le lieu de sa résidence ordinaire est celui où la personne couche;
c) Une personne ne peut avoir qu’un seul lieu de résidence ordinaire, et elle ne peut le perdre sans en acquérir un autre;
d) L’absence temporaire du lieu de résidence ordinaire n’entraîne ni la perte ni le changement du lieu de résidence ordinaire.»
Si on applique les règles ci-dessus, on conclut, selon moi, que feu M. Canard résidait ordinairement dans la réserve.
Je conclus que feu M. Canard au moment de son décès, bien que résidant sur la ferme à St-Andrews, résidait ordinairement dans la réserve de Fort Alexander et que par conséquent le par. (3) de l’art. 4 de la Loi sur les Indiens ne s’applique pas.
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Sur ce point, je partage l’opinion de la Cour d’appel. Il y a peuàajouter aux motifs de M. le juge Dickson, sauf peut-être que même si une personne peut avoir plus d’une résidence, il reste que, par contraste avec ce qui sort de l’ordinaire, les mots «ordinaire» ou «ordinairement» impliquent sûrement l’unicité à moins que le contexte ne fournisse des indications contraires. En l’espèce, où les art. 42 à 51 de la Loi sur les Indiens constituent un véritable code relatif à la transmission de biens par droit de succession, aux testaments et successions ab intestat applicable aux Indiens, par opposition aux lois provinciales, le contexte est plus que compatible avec le caractère unique de la résidence ordinaire. Il serait surprenant que la distribution des biens de feu Alexander Canard se fasse conformément aux lois relatives aux successions ab intestat du Manitoba plutôt qu’en vertu de la Loi sur les Indiens, simplement parce que M. Canard a cherché un emploi sur une ferme durant l’été, qu’il a établi une résidence temporaire à l’extérieur de la réserve et qu’il est décédé durant cette période. On ne peut pas avoir voulu que les lois relatives à la transmission des biens d’un Indien par droit de succession puissent varier avec pareilles migrations temporaires hors de la réserve.
La question suivante est de savoir si les art. 41 à 44 de la Loi sur les Indiens sont ultra vires du Parlement du Canada, abstraction faite de l’effet que peut avoir sur eux la Déclaration canadienne des droits. On n’a pas insisté sur ce point devant nous, mais il semble avoir fait l’objet d’un débat complet devant la Cour d’appel qui en traite avec assez de détails. L’intimée et les intervenants en parlent dans leur factum. Dans son factum, l’intimée prétend que [TRADUCTION] «les matières testamentaires relèvent de la propriété et des droits civils» et que «par conséquent l’administration de la discussion est une disposition relative à la propriété et aux droits civils».
Il pourrait être utile de citer au complet les art. 42 à 44, ainsi que l’art. 47. Ces articles se lisent comme suit:
TRANSMISSION DE BIENS PAR DROIT DE SUCCESSION
42. (1) Sauf disposition contraire de la présente loi, les juridiction et autorité sur les matières et causes
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testamentaires relatives à des Indiens décédés sont dévolues au Ministre exclusivement et doivent être exercées sous réserve et en conformité de règlement établis par le governeur en conseil.
(2) Le gouverneur en conseil peut établir des règlements stipulant qu’un Indien décédé qui, au moment de son décès, était en possession de terres dans une réserve, sera réputé, en telles circonstances et à telles fins que prescrivent les règlements, avoir été légalement en possession desdites terres au moment de son décès.
(3) Les règlements prévus par le présent article peuvent être rendus applicables aux successions des Indiens morts avant ou après le 4 septembre 1951 ou à cette date.
43. Sans restreindre la généralité de l’article 42, le Ministre peut
a) nommer des exécuteurs de testaments et des administrateurs de successions d’Indiens décédés, révoquer ces exécuteurs et administrateurs et les remplacer;
b) autoriser des exécuteurs à donner suite aux termes des testaments d’Indiens décédés;
c) autoriser des administrateurs à gérer les biens d’Indiens morts intestat;
d) réaliser les stipulations des testaments d’Indiens décédés et administrer les biens d’Indiens morts intestat; et
e) donner tout ordre ou instruction ou établir toute conclusion qu’il juge nécessaire ou désirable à l’égard de quelque matière mentionnée à l’article 42.
44. (1) Du consentement du Ministre, la cour qui aurait juridiction si la personne décédée n’était pas un Indien peut exercer, en conformité de la présente loi, la juridiction et l’autorité que la présente loi confère au Ministre à l’égard des matières et des causes testamentaires, ainsi que tous autres pouvoirs, juridiction et autorité ordinairement dévolus à cette cour.
(2) Dans tout cas particulier, le Ministre peut ordonner qu’une demande en vue d’obtenir l’homologation d’un testament ou l’émission de lettres d’administration soit présentée à la cour qui aurait juridiction si la personne décédée n’était pas un Indien. Il a la faculté de soumettre à cette cour toute question que peut faire surgir un testament ou l’administration d’une succession.
(3) Une cour qui exerce quelque juridiction ou autorité sous le régime du présent article ne doit pas, sans le consentement écrit du Ministre, mettre à exécution une ordonnance visant des biens réels sur une réserve.
47. (1) Une décision rendue par le Ministre dans l’exercice de la juridiction ou de l’autorité que lui con-
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fère l’article 42, 43 ou 46 peut être portée en appel devant la Cour de l’Échiquier du Canada dans les deux mois de cette décision, par toute personne y intéressée, si la somme en litige dans l’appel dépasse cinq cents dollars ou si le Ministre consent à un appel.
(2) Les juges de la Cour de l’Échiquier peuvent établir des règles sur la pratique et la procédure régissant les appels selon le présent article.
Au nom de la Cour d’appel, M. le juge Dickson exprime l’opinion, se fondant sur les autorités antérieures, que les art. 42 sq., et plus particulièrement les art. 42 à 44, tombent exactement dans la catégorie de sujets «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens», sur laquelle le Parlement dispose d’une compétence législative exclusive en vertu de l’art. 91.24 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, et que cette catégorie comprend la propriété et les droits civils des Indiens et par conséquent leurs testaments, leurs successions et les procédures relatives à leurs testaments et successions.
M. le juge Dickson ajoute:
[TRADUCTION] L’avocat de Mme Canard prétend que si les articles 42 sq. tombent sous la rubrique 24 de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, ils sont toutefois nuls pour le motif qu’ils ont pour effet de retirer sa juridiction au tribunal provincial. Il y a effectivement retrait de juridiction mais une jurisprudence abondante reconnaît le pouvoir du Parlement d’établir des tribunaux ayant juridiction exclusive sur une matière qui est de sa comptétence et d’exclure cette matière de la juridiction des tribunaux provinciaux. La seule question est de savoir si le texte employé pour ce faire est de nature à produire cet effet. Déjà en 1879, dans l’arrêt Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S.1, le juge Taschereau déclarait à la p. 75:
«…le Parlement ne peut-il pas, en vertu de l’art. 101 de l’Acte, créer des nouveaux tribunaux de juridiction criminelle et décréter que tous les crimes et toutes les infractions seront jugés exclusivement par ces nouveaux tribunaux? Je considère qu’il n’y a aucun doute à ce sujet.»
et à la p. 76:
[TRADUCTION] «Je crois aussi qu’il est évident que le Parlement peut déclarer par exemple que toutes les procédures judiciaires relatives aux billets à ordre et aux lettres de change devront être intentées devant la Cour de l’Échiquier ou devant toute autre cour fédérale. Ceci constituerait certainement un empiétement
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sur la juridiction des tribunaux provinciaux, mais je conclus qu’il a ce pouvoir à l’égard de toutes les matières relevant de sa compétence.»
L’art. 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, prévoit que le Parlement du Canada pourra, lorsque l’occasion le requerra, adopter des mesures à l’effet d’établir des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois du Canada et le Parlement a, dans le passé, agi en vertu de ce pouvoir pour établir la Commission d’appel de l’impôt, des cours d’amirauté, des cours ayant juridiction en matière de faillite, le Conseil des relations du travail, la Commission d’appel de l’immigration et autres tribunaux semblables.
M. le juge Dickson cite plusieurs précédents à l’appui de la validité du retrait aux tribunaux de juridiction provinciale des matières de compétence fédérale. Il conclut ainsi:
[TRADUCTION] L’avocat a alors soutenu que, si le retrait de juridiction est possible, il existe néanmoins une distinction entre le transfert de juridiction d’un tribunal à un autre ou à une commission et le transfert d’un tribunal à un ministre de la Couronne et que le premier pouvait être du ressort du pouvoir fédéral mais non pas le dernier. Je ne puis admettre cet argument. Lorsque le Parlement demeure dans les limites de sa compétence législative, il peut restreindre ou supprimer la juridiction d’un tribunal provincial et conférer cette juridiction soit à un tribunal ou une commission fédérale ou, si telle est la volonté du Parlement, à un ministre de la Couronne.
Je suis convaincu qu’en adoptant les articles 42 sq. de la Loi sur les Indiens, le Parlement légiférait dans les limites de la compétence qui lui est conférée par lActe de l’Amérique du Nord britannique, 1867.
Nous n’avons pas à décider de la constitutionnalité des art. 42 sq. dans toutes leurs conséquences sur les questions de fond et de juridiction. Cependant, aux fins de la présente affaire, je suis d’accord avec les propositions générales suivantes: les affaires testamentaires et les matières relatives aux Indiens décédés relèvent de la catégorie de sujets «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens»; de plus la Constitution permet au Parlement d’exclure ces matières comme les autres matières fédérales de la juridiction des tribunaux provinciaux et de les confier à un organisme fédéral, sous réserve peut-être d’une exception évidente: bien que le Parlement ait le pouvoir d’établir des tribunaux pour l’administration des lois du Canada, il ne s’ensuit pas nécessairement qu’il peut revêtir un
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ministre, un fonctionnaire ou une commission de caractère non judiciaire de toutes les attributions d’une cour supérieure; les pouvoirs du Parlement sont limités par le texte de l’art. 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, aussi bien que par le caractère fédéral et fondamental de la Constitution selon laquelle les tribunaux ont une juridiction inhérente leur permettant de trancher les questions constitutionnelles.
Toutefois, le pouvoir de nommer un administrateur à la succession de personnes décédées sans testament n’est pas un pouvoir qui doit être nécessairement conféré à un tribunal. Historiquement, ce pouvoir découle de la prérogative royale. Il appartenait au Roi, à titre de parens patriae et de curateur général du royaume, et il a d’abord été exercé par les ministres du Roi. Il a longtemps été exercé par les tribunaux ecclésiastiques jusqu’à ce qu’une loi l’attribue aux cours de vérification en Angleterre, en 1857, et auparavant dans quelques colonies: par exemple, les cours de vérification et d’homologation de l’Ontario remontent à 1793 mais elles étaient apparemment présidées par le gouverneur. (R.E. Kingsford, Executors and Administrators, 2e éd., Toronto, 1914; A.R. Ingpen, Executors and Administrators, Édition canadienne, Toronto, 1909, pp. 94 sq.; Parry, The Law of Succession 6e éd. 1972, London, pp. 170 sq.; Blackstone’s Commentaries, Livre II, c. XXXII). On peut aussi signaler, à titre de curiosité historique, qu’en 1867, 1869 et 1872, les trois premiers gouverneurs-généraux nommés après la Confédération étaient expressément habilités à exercer tous les pouvoirs que la Reine avait le droit d’exercer au Canada [TRADUCTION] «relativement aux dispenses de bancs, aux lettres d’administration et à l’homologation des testaments». En raison de son but, ce pouvoir est quasi administratif. Il comporte un degré important de discrétion bien que celle-ci doive être exercée de façon judiciaire. Dans une matière de compétence exclusivement fédérale telle «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens», il n’y a rien d’inconstitutionnel dans le fait que le Parlement retire aux tribunaux provinciaux leur juridiction sur ce sujet et la confère à un ministre, particulièrement s’il la subordonne à une forme de surveillance judiciaire comme l’art. 47 de la Loi sur les Indiens le prévoit.
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La troisième question à décider est de savoir si les articles attaqués de la Loi sur les Indiens, (les art. 42, 43 et 44), viennent en conflit avec la Déclaration canadienne des droits.
La Cour d’appel a décidé que l’art. 43 de la Loi sur les Indiens est [TRADUCTION] «inopérant dans la mesure où, en violation de la Déclaration des droits garantissant le droit à l’égalité devant la Loi sans discrimination en raison de la race, il ne permet pas à Mme Canard d’administrer la succession de son mari décédé».
Il convient de remarquer que la Cour d’appel a rendu jugement après l’arrêt La Reine c. Drybones[16], mais avant l’arrêt de cette Cour dans Procureur général du Canada c. Lavell et Isaac et al. v. Bédard[17]. Dans ces deux arrêts, comme en l’espèce, l’effet de la Déclaration canadienne des droits sur certaines dispositions de la Loi sur les Indiens a dû être examiné. Plus particulièrement, la notion complexe selon laquelle tout individu a droit à l’égalité devant la loi et à la protection de la loi quels que soient sa race ou son sexe a dû être étudiée en regard du statut de l’Indien.
Le terme «statut» a été défini de diverses façons. Le Shorter Oxford Dictionary le décrit comme étant:
[TRADUCTION] …la situation juridique ou la condition d’une personne telle que déterminée par son appartenance à quelque catégorie de personnes jouissant en vertu de la loi de certains droits ou soumises à certaines restrictions.
Des définitions juridiques plus étroites ont été proposées comme celle de R.H. Graveson dans Status in the Common Law, 1953, p. 2:
[TRADUCTION] …une condition spéciale d’un caractère continu et institutionnel, différente de la position juridique de la personne ordinaire, qui est conférée par la loi et non simplement par la volonté des parties, toutes les fois qu’une personne est dans une position dont la création, la continuité ou l’abolition ainsi que les incidences intéressent suffisamment la société ou le public.
L’histoire du droit occidental reconnaît une grande variété de statut dont celui de la femme
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mariée, celui du mineur, celui de l’étranger, celui du serf, celui du noble, celui de l’esclave, celui du hors-la-loi, celui du commerçant, celui de l’enfant illégitime, celui de l’aliéné, celui du failli, celui du clerc, etc. Du statut découlent des droits, devoirs, privilèges ou incapacités particuliers qui en sont les conséquences et que l’on appelle parfois ses incidences. Bien qu’il soit concevable d’exprimer un statut en faisant abstraction de ses incidences, cela peut s’avérer difficile en plusieurs cas de crainte de vider un statut particulier de tout contenu véritable.
Le principe de l’égalité devant la loi va généralement à l’encontre de l’idée même de statut et il n’est pas facile de concilier les deux au Canada lorsque l’un est consacré dans une loi de portée quasi constitutionnelle et que l’autre fait partie du droit fondamental du pays. C’est ce que les tribunaux ont tenté de faire dans Drybones et Lavell.
Je considère que dans l’arrêt R. v. Drybones[18], cette Cour a établi les principes suivants:
(1) La Déclaration canadienne des droits est plus qu’une règle d’interprétation dont les dispositions laisseraient le champ libre à toute mesure législative visant un effet contraire. Elle rend inopérante toute loi du Canada qui ne peut pas être interprétée et appliquée sans supprimer, restreindre ou enfreindre un des droits ou libertés reconnus dans la Déclaration, sauf un acte du Parlement du Canada spécifiant qu’il s’appliquera nonobstant la Déclaration, et elle confère aux tribunaux la responsabilité de déclarer pareille loi inopérante.
(2) L’égalité devant la loi sans discrimination en raison de la race, de l’origine nationale, de la couleur, de la religion ou du sexe ne signifie pas simplement l’égalité avec toutes les autres personnes de la catégorie visée par une loi particulière: une telle signification rendrait possible toutes les formes de discrimination interdite dans la mesure où les autres personnes de la catégorie visée seraient aussi victimes de la même forme de discrimination.
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(3) Un Indien est privé de l’égalité devant la loi contrairement à la Déclaration canadienne des droits si un acte qui, pour ses concitoyens canadiens n’est pas une infraction et n’appelle aucune sanction, constitue pour lui, à cause de sa race, une infraction punissable en justice.
Huit des neuf juges de cette Cour ont réaffirmé ces principes dans l’affaire Lavell (M. le juge Pigeon a adopté la position qu’il ne pouvait être en désaccord avec ce qu’il avait dit dans Drybones).
Compte tenu des avis partagés dans Lavell, il est difficile admettons-le, si c’est possible, d’énoncer la ratio decidendi de l’arrêt. Tout de même, à la lumière de l’opinion de M. le juge Ritchie qui exprime les motifs de la majorité, je comprends que Lavell a principalement décidé que le Parlement n’a pas voulu assujettir à la Déclaration canadienne des droits la compétence exclusive qui lui était assignée par l’art. 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, de légiférer relativement aux Indiens et aux terres réservées pour les Indiens, dans la mesure où cette compétence, qui est d’un caractère spécial, ne pourrait être effectivement exercée sans que le Parlement possède implicitement le pouvoir nécessaire de déterminer qui est un Indien et qui ne l’est pas et de quelle façon le statut d’Indien est acquis ou perdu. En définissant le statut d’Indien, le Parlement peut, sans entrer en conflit avec la Déclaration canadienne des droits, établir parmi les différentes catégories de mariages entre Indiens et non-Indiens des distinctions de nature telle qu’elles puissent raisonnablement être considérées avoir été inspirées au législateur par un but législatif légitime à la lumière par exemple d’une tradition ancienne et continue.
M. le juge Laskin, alors juge puîné, avec qui trois autres juges sont d’accord, est d’avis que la Déclaration canadienne des droits «ne distingue pas entre les diverses catégories de pouvoirs législatifs» et qu’«elle embrasse l’exercice de tous les pouvoirs législatifs, quelle que soit la catégorie de chacun.»
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En employant le mot «Indien» dans l’art. 91(24), l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, sous l’empire duquel la Déclaration canadienne des droits a été adoptée, crée une catégorie raciale et il vise un groupe racial pour lequel il envisage la possibilité d’un traitement particulier. Il ne définit pas le terme «Indien», ce que le Parlement peut faire dans les limites de la Constitution en décrétant les normes appropriées. Parmi ces normes, il n’apparaîtrait pas déraisonnable d’inclure le mariage et la filiation et, inévitablement, les mariages entre Indiens et non-Indiens, à la lumière soit des coutumes et des valeurs indiennes dont apparemment on n’a pas fait la preuve dans Lavell, soit de l’historique de la législation dont la cour pouvait prendre connaissance et dont elle a effectivement pris connaissance.
On peut évidemment légiférer de différentes façons à l’égard des Indiens sans porter atteinte au principe d’égalité et aux autres principes incorporés dans la Déclaration canadienne des droits, ce qui est également signalé par M. le juge Laskin dans Lavell lorsqu’il écrit que «le traitement discriminatoire fondé sur la race, la couleur et le sexe n’est pas inhérent à l’attribution de ce pouvoir législatif». Néanmoins, il n’est pas facile de légiférer sans tenir compte de la race ou du sexe lorsqu’il s’agit précisément de définir la race. Dans l’hypothèse où ce serait possible en commençant à neuf, cela serait presque impossible en pratique à l’égard d’un groupe qui existe déjà et qui a été légalement et socialement défini avant même la Confédération. L’autre solution semblerait l’abolition du statut actuel d’Indien ou de tout statut d’Indien. Une autre question qui se posait dans Lavell n’était pas simplement de savoir si une modification fondamentale au statut d’Indien peut être faite ad hoc, pour un ou deux individus, et sans risquer un bouleversement de l’ordre social mais si, par principe, la modification devrait se faire en grand et d’un seul coup, (étant donné le pouvoir limité des cours d’assurer l’accomplissement progressif des réformes qu’elles peuvent être appelées à instaurer), sans tenir compte de la préparation, des désirs et des aspirations des intéressés. Dans Lavell, on a finalement décidé que des droits et privilèges exclusifs comme l’enregistrement ou le droit à l’enregistrement, ainsi que le
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droit à l’usage et au profit des réserves peuvent constituer des incidences du statut d’Indien sans aller à l’encontre de la Déclaration canadienne des droits. Mais il faut signaler que ces incidences sont intimement liées au statut d’Indien. Elles ne sont ni lointaines ni indirectes. L’enregistrement est le moyen utilisé par l’administration pour reconnaître le statut Indien et le droit à l’usage exclusif de la réserve est une incidence découlant nécessairement de la notion selon laquelle certaines terres sont «réservées» pour les Indiens.
La discrimination en raison du sexe est généralement considérée comme la question en litige dans Lavell et, il faut l’admettre, elle en faisait essentiellement partie. Toutefois, il ne s’agissait pas simplement d’une question de discrimination entre hommes et femmes, mais de distinction entre hommes mariés et femmes mariées, entre Indiens mariés et Indiennes mariées, et entre un Indien marié à une non-Indienne et une Indienne mariée à un non‑Indien. Qu’il y ait là ou non aggravation de la discrimination, comme le dit M. le juge Laskin, cela ne simplifie certes pas le problème. Mais au-delà de la question de sexe et de mariage, ce qui était réellement en jeu était le statut actuel de l’Indien et quelques-unes de ses incidences inséparables.
Au contraire, il n’est pas clair que la question en litige dans Drybones ait été liée au statut d’Indien ou même aux incidences du statut d’Indien. Drybones, à la lumière de Lavell, peut être expliqué de plus d’une façon: par exemple, ou bien le rattachement d’un effet particulier au statut d’Indien peut ne pas être qualifié comme une disposition véritablement et essentiellement reliée aux Indiens et aux terres réservées pour les Indiens mais plutôt comme l’exercice d’un autre pouvoir fédéral, tel celui d’édicter des lois pénales pour favoriser la tempérance et prévenir l’ivrognerie, pouvoir qui ne se situerait pas, vis-à-vis la Déclaration canadienne des droits, sur un même pied que celui d’adopter des lois relatives aux Indiens et aux terres réservées pour les Indiens; ou bien, dans l’hypothèse où un effet particulier du statut d’Indien pourrait être considéré du ressort de la législation relative aux Indiens, il n’échapperait pas à l’emprise de la Déclaration canadienne des droits
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s’il constituait une incidence tellement éloignée ou indirecte qu’elle ne soit pas nécessaire à l’exercice effectif de la compétence fédérale en vertu de l’art. 91.24 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867. De toute façon, il découle clairement de Drybones que le Parlement ne peut pas, sans entrer en conflit avec la Déclaration canadienne des droits, prétendre pouvoir donner n’importe quel effet au statut d’Indien.
La présente affaire diffère à la fois de Drybones et de Lavell. Ce qui est en litige n’est pas la définition du statut d’Indien ni, du moins directement, le rattachement au statut d’Indien de quelque forme d’incapacité, comme celle de tester.
Sur ce point, on nous a fait valoir certains arguments cherchant à démontrer que la Loi sur les Indiens n’a pas pour effet [TRADUCTION] «d’annuler virtuellement la capacité de tester des Indiens», comme on l’a dit en Cour d’appel. Toutefois, l’affaire n’a pas été complètement débattue sur une base aussi générale et je n’ai pas l’intention d’en traiter de cette façon. Ce ne serait pas nécessaire puisque la question à laquelle nous devons répondre est plus étroite et, de toute façon, elle peut être isolée du reste des articles contestés de la Loi sur les Indiens: nous n’avons affaire ni à un testament, puisqu’il s’agit d’une succession ab intestat, ni à la distribution des biens de l’intestat. Il s’agit de savoir si l’attribution au Ministre de l’administration de certaines parties de la Loi sur les Indiens crée en soi quelque inégalité incompatible avec la Déclaration canadienne des droits et si, en l’espèce, la Loi sur les Indiens a effectivement été administrée en conformité des principes de la Déclaration canadienne des droits.
En conférant à un ministre plutôt qu’à une cour provinciale de vérification la compétence de nommer un administrateur de la succession d’un Indien décédé, la Loi sur les Indiens établit nécessairement pour les successions des Indiens un forum autre que celui qui serait compétent en matières testamentaires pour les non-Indiens. Mais à mon avis, l’établissement d’un forum particulier ne constitue pas en soi une forme de discrimination indue. S’il en était autrement, le Parlement, en adoptant la Déclaration canadienne des droits, se serait par ce fait obligé de n’exercer aucunement,
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sauf dans la forme indiquée par la Déclaration canadienne des droits, un pouvoir qu’en vertu de la Constitution il possède seul, savoir le pouvoir d’établir un forum pour administrer ses lois et plus particulièrement un forum pour l’administration des affaires testamentaires relatives aux Indiens décédés. Une telle conséquence équivaudrait à un amendement à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867. Ce serait aussi contraire à la décision de cette Cour dans Lavell sauf que cette dernière traite de règles de fond tandis que l’intimée en l’espèce se plaint qu’on lui refuse l’accès à une cour provinciale et que la détermination de quelques‑uns de ses droits dépend du Ministre. De plus, le pouvoir que la Loi sur les Indiens confère au Ministre de nommer des administrateurs de successions d’Indiens est, compte tenu de sa nature et de son histoire, un pouvoir que celui-ci peut parfaitement exercer d’une manière judiciaire ou quasi-judiciaire, sous la surveillance des tribunaux, conformément à l’application régulière de la loi et aux critères applicables aux autres Canadiens ainsi qu’à toutes les exigences de la Déclaration canadienne des droits.
Je ne vois rien dans les art. 42 et 43 de la Loi sur les Indiens qui empêche le Ministre d’exercer de cette façon à l’égard des testaments et successions le pouvoir qui lui a été dévolu. Pour être plus précis, il n’y a rien dans les art. 42 et 43 de la Loi sur les Indiens, de la façon dont je les interprète, qui empêche le Ministre d’autoriser l’intimée, en raison de sa race, à administrer la succession de feu son mari, et il n’y a rien qui restreint la capacité de l’intimée d’être ainsi autorisée. La Loi donne au Ministre le pouvoir de nommer n’importe qui, y compris l’intimée. En d’autres mots, si l’intimée a été victime, de discrimination raciale, cette discrimination est de nature administrative, elle n’est pas inhérente à la Loi sur les Indiens. La Loi sur les Indiens peut à cet égard s’interpréter et s’appliquer de manière que les Indiens soient traités de la même façon que leurs concitoyens canadiens. Par conséquent, elle ne va pas à l’encontre de la Déclaration canadienne des droits et aucune partie de la Loi ne doit être déclarée inopérante aux fins de cette affaire.
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Même si en vertu de la Loi sur les Indiens l’intimée pouvait être nommée par le Ministre administratrice de la succession de feu son mari, le fait demeure qu’elle ne l’a pas été. La question qui reste est de savoir si la Loi a été appliquée conformément au principe de l’égalité devant la loi.
Les articles de la loi fédérale en cause traitent de l’administration de la succession d’un particulier, une matière qui, n’était le fait que cette succession est celle d’un Indien, serait normalement de compétence provinciale. Par conséquent, dans un cas comme celui-ci, pour déterminer si le principe de l’égalité devant la loi a été respecté dans l’application de la loi fédérale (ou, en d’autres mots, si un Indien a été privé d’un droit généralement reconnu aux autres Canadiens), on ne peut faire autrement que de se référer de quelque façon aux critères des lois et pratiques provinciales puisqu’il n’y a pas d’autre point de comparaison, sauf peut-être les ordonnances du Yukon et des territoires du Nord-Ouest qui, selon la Déclaration canadienne des droits, sont des lois du Canada. On pourrait prétendre qu’un renvoi à des critères aussi variés peut entraîner des complications et des variations à travers le pays dans l’administration de la Loi sur les Indiens. Effectivement, je ne veux pas suggérer que le Parlement, lorsqu’il légifère sur les matières et causes testamentaires relatives aux Indiens, ou que le Ministre, lorsqu’il administre la Loi sur les Indiens devraient suivre toutes les lois et règles de pratique provinciales sur lesquelles ils n’ont de toute façon aucun contrôle: ceci, ils ne pourraient peut-être pas le faire ni vouloir le faire et, à mon avis, ils ne sont pas obligés de le faire pour se conformer à la Déclaration canadienne des droits. Mais il peut ressortir des différentes lois provinciales sur ces matières un ensemble de règles générales communes à toutes les provinces ou à plusieurs d’entre elles, ce qui, faute d’autres critères et comme une sorte de jus gentium, est susceptible de suggérer des normes générales minima sur lesquelles il est possible de se fonder en vue de déterminer comment sauvegarder le principe d’égalité.
Une proposition que je ne peux toutefois pas accepter telle quelle est celle mise de l’avant par les appelants et en vertu de laquelle les Indiens ne
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sont pas victimes d’inégalité dans la mesure où ils sont traités également vis-à-vis les autres Canadiens [TRADUCTION] «qui sont aussi assujettis aux lois fédérales». Quel que soit le sens de cette proposition, elle m’apparaît, lorsqu’on l’applique aux Indiens, permettre tous les genres de discrimination dans la mesure où celle-ci s’exerce également contre tous les Indiens; ce serait contraire à la décision de cette Cour dans Drybones.
Les appelants ont soutenu que personne n’a le «droit» d’être nommé administrateur d’une succession. Ce n’est pas là un raisonnement que je serais prêt à accepter. Dans des circonstances normales, et selon les dispositions en vigueur dans la plupart des provinces, l’intimée, à titre de veuve du défunt, avait tout lieu de s’attendre d’être nommée administratrice.
Plus particulièrement au Manitoba, la question est régie par le Surrogate Courts Act, R.S.M. 1970, c. C290, art. 31, qui prévoit que:
[TRADUCTION] Lorsque, en raison de circonstances spéciales, le tribunal juge opportun de confier l’administration à une personne autre que celle qui, si cette loi n’avait pas été adoptée, aurait été fondée à obtenir l’administration, le tribunal peut, à sa discrétion, lui confier l’administration sur dépôt d’une garantie, s’il y a lieu, que le tribunal peut prescrire; et le tribunal peut limiter, comme il le juge à propos, l’administration ainsi accordée.
(J’ai mis des mots en italiques.)
Il y a par conséquent une personne qui «est fondée» à obtenir l’administration de la succession d’un intestat, et cette personne, en vertu de 21 Henry VIII, c. 5, art. 2 est [TRADUCTION] «la veuve du défunt ou… son parent le plus proche ou… les deux selon ce que l’Ordinaire croit avantageux… à sa discrétion».
Un tel «fondement» peut ne pas être un droit, strictement parlant, mais je serais prêt à considérer qu’il a couleur de droit et qu’il ne peut être écarté à moins que l’on fasse valoir de bonnes raisons pour passer outre et à moins qu’il n’y soit passé outre en vertu d’une discrétion exercée de façon judiciaire.
En renvoyant au Manitoba Surrogate Court Act et à la loi 21 Henry VIII, c. 5, je ne veux pas dire
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que le Ministre devait, en vertu de la Déclaration canadienne des droits, suivre toutes les dispositions de ces lois: je les cite seulement en exemple d’une pratique relativement générale.
Je ne crois pas non plus que selon l’art. 88 de la Loi sur les Indiens, les lois du Manitoba régissent cette question. Cet article se lit comme suit:
88. Sous réserve des dispositions de quelque traité et de quelque autre loi du Parlement du Canada, toutes lois d’application générale et en vigueur, à l’occasion, dans une province sont applicables aux Indiens qui s’y trouvent et à leur égard, sauf dans la mesure où lesdites lois sont incompatibles avec la présente loi ou quelque arrêté, ordonnance, règle, règlement ou statut administratif établi sous son régime, et sauf dans la mesure où ces lois contiennent des dispositions sur toute question prévue par la présente loi ou y ressortissant.
A mon avis, la nomination d’un administrateur à la succession d’un Indien mort intestat est une question «prévue» aux art. 42, 43 et 44 de la Loi sur les Indiens; par conséquent, cette question ne ressortit pas à l’art. 88.
Nous ne connaissons pas les raisons pour lesquelles le Ministre n’a pas nommé l’intimée administratrice. Au cours de la plaidoirie, on a demandé quelle était la pratique du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien en ce domaine. Mais l’avocat des appelants n’a pu nous éclairer. On a été incapable de nous dire si un Indien veuf ou une Indienne veuve avait déjà été nommé administrateur de la succession de son conjoint ou encore si la pratique était courante ou inconnue et quels étaient les motifs de la pratique quelle qu’elle fût.
Il est possible que les raisons pour lesquelles Mme Canard n’a pas été nommée administratrice de la succession de feu son mari soient contenues dans le règlement adopté en vertu de l’art. 42 de la Loi sur les Indiens (DORS/55-285, C.P. 1955-1083). Les dispositions pertinentes sont les suivantes:
2. Dans les présents règlements, l’expression
b) «administrateur» signifie une personne nommée par le Ministre pour gérer les biens des Indiens décédés et comprend une personne qui, en raison de ses fonctions, est chargée de commencer ou de terminer l’administration d’une succession;
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4. (1) Dès notification du décès ou le plus tôt possible après le reçu de cet avis, le surintendant doit faire parvenir au Ministre un état détaillé de l’inventaire en la forme prescrite, qui doit indiquer les biens meubles et immeubles du défunt, la valeur de chaque article appréciée aussi exactement que possible, et toutes les dettes de la succession et les réclamations des créanciers connues à ce moment-là. Le surintendant doit aussi déclarer dans cet état si le défunt a fait un testament et donner les noms de toutes les personnes ayant droit à une part de la succession et toute autre information pertinente que peut exiger le Ministre.
(2) Aux fins du présent article, le surintendant doit agir en qualité d’administrateur et prendre toutes les mesures qui s’imposent pour assurer la bonne garde ou protection des biens du défunt et le recouvrement dès sommes dues ou exigibles et disposer des deniers recouvrés ou détenus, de la manière que détermine le Ministre.
6. Le surintendant doit envoyer au Ministre une demande en vue de l’administration d’une succession en la forme prescrite, avec la demande prévue à l’article 5, ou avec l’état de l’inventaire s’il n’existe pas de testament.
11. (1) Le Ministre peut nommer un fonctionnaire de la Division des affaires indiennes comme administrateur des successions et pour surveiller l’administration des successions et de tous les biens des Indiens décédés; afin de régler une succession, il peut autoriser que l’administration en soit transférée au surintendant de la réserve à laquelle appartenait la personne décédée.
(2) L’administrateur nommé conformément au présent article ou la personne qui agit en qualité d’administrateur en vertu de l’article 4 doit rendre compte au Ministre de la préparation adéquate de l’inventaire, de la signification de tous les avis et de l’exécution de toutes les enquêtes et fonctions qui peuvent s’imposer ou être ordonnées à l’égard de toute question mentionnée dans les présents règlements.
(14) En général, un administrateur doit avoir tous les pouvoirs nécessaires pour s’acquitter des fonctions spécifiées ci-dessus et doit exécuter les ordres ou instructions et maintenir toute conclusion établie ou donnée par le Ministre à l’égard de toute matière et cause testamentaires.
Ce règlement en lui-même, lu sans la Loi, semblerait ne donner au Ministre d’autre choix, lorsqu’un Indien meurt intestat, que de laisser l’administration de la succession au fonctionnaire de la Division des affaires indiennes qui a été nommé
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administrateur des successions des Indiens décédés ou de transférer l’administration de cette succession au surintendant de la réserve à laquelle appartenait la personne décédée.
Si tel est le cas, l’effet du règlement serait d’empêcher tous les Indiens dans tous les cas d’être nommés administrateurs de la succession d’un Indien mort intestat et j’aurais de sérieux doutes sur la question de savoir si le règlement n’est pas pour autant rendu inopérant par la Déclaration canadienne des droits.
Cependant, cela ne priverait pas le Ministre de sa juridiction qu’il pourrait encore exercer d’une manière quasi judiciaire et en conformité des exigences de la Déclaration canadienne des droits; cela ne rendrait pas non plus valide la nomination de Mme Canard par le cour de vérification, si cette nomination est nulle par ailleurs.
De plus, lorsque le règlement est lu avec le par. (2) de l’art. 44 de la Loi, il semblerait que les Indiens ne sont pas nécessairement écartés de la nomination au poste d’administrateur puisque le Ministre peut ordonner qu’une demande de lettres d’administration soit présentée à la cour qui aurait juridiction si la personne décédée n’était pas un Indien. (En revanche, il faut signaler qu’une décision du Ministre en vertu de l’art. 44 de la Loi n’est pas une décision que l’art. 47 mentionne comme pouvant être portée en appel devant la Cour fédérale).
Aucune de ces interprétations possibles ni leurs conséquences n’ont été discutées devant nous; le règlement a été à peine mentionné au cours des plaidoiries.
Quoi qu’il en soit, l’intimée allègue dans sa déclaration qu’elle n’a même pas été avisée de la nomination de l’appelant Rees comme administrateur par le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Ce fait ne figure pas dans l’exposé des faits adopté par les parties et il est nié dans la demande reconventionnelle de l’appelant; cependant, la Cour d’appel l’a tenu pour admis.
Bien qu’il y ait pu avoir des raisons de ne pas nommer l’intimée ou un autre proche parent administrateur et de nommer un fonctionnaire à leur
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place, il reste que l’intimée a été jugée apte à être nommée administratrice par un tribunal qui a l’habitude de juger ces matières.
Vu toutes les circonstances de l’espèce, j’aurais pu être porté à croire qu’il incombait aux appelants de prouver pourquoi l’intimée ne devrait pas être nommée administratrice: étant donné qu’ils ne l’ont pas fait, la nomination de l’appelant William Barber Rees aurait pu alors être tenue pour contraire aux principes de justice fondamentale et à la Déclaration canadienne des droits et la question aurait pu être renvoyée au Ministre pour décision.
Cependant, un obstacle insurmontable sur le plan de la juridiction m’empêche d’adopter ce point de vue. Une fois admis que le Ministre est compétent pour nommer un administrateur, l’exercice de cette compétence ne peut être examiné que conformément à la Loi sur les Indiens et à la Loi sur la Cour fédérale et non par les tribunaux du Manitoba. Il est vrai que la juridiction de ces derniers n’a pas été mise en question par les appelants, probablement parce que l’action intentée par l’intimée contestait la constitutionnalité et l’application de la Loi sur les Indiens et que les tribunaux du Manitoba ont juridiction pour disposer de cette question aussi bien que de la demande reconventionnelle des appelants. En revanche, les tribunaux du Manitoba ne pouvaient pas entendre un appel à l’encontre d’une décision du Ministre ni examiner celle-ci de quelque façon. Nous entendons un pourvoi à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel du Manitoba et notre propre juridiction se limite à prononcer l’arrêt qu’elle aurait pu ou aurait dû prononcer (Loi sur la Cour suprême, S.R.C. 1970, c. S-19, art. 47) mais non pas l’arrêt qui aurait pu ou qui aurait dû être rendu si la question avait été soumise à la Cour fédérale.
Quant aux lettres d’administration accordées à l’intimée par la cour de vérification du District judiciaire de l’est du Manitoba, il n’y a pas de doute qu’elles sont invalides. Le tribunal qui les a émises n’avait pas juridiction pour le faire puisque
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la juridiction en cette matière est dévolue exclusivement au Ministre par les art. 42 et 43 de la Loi sur les Indiens et ne pouvait, en vertu de l’art. 44, être exercée par ce tribunal sans le consentement du Ministre. Ce consentement n’a pas été donné.
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel du Manitoba et le jugement de la Cour du Banc de la Reine du Manitoba, de rejeter l’action de l’intimée et de maintenir la demande reconventionnelle des appelants sauf l’al. a) sur lequel je m’abstiens d’exprimer un point de vue.
Quant aux dépens, nous avons été avisés que le ministère public paierait les dépens de l’intimée devant cette Cour, applicables entre les parties, et qu’il renoncerait à tous les dépens devant les instances inférieures. J’émettrais une ordonnance en ce sens.
Pourvoi accueilli, le JUGE EN CHEF LASKIN et le JUGE SPENCE étant dissidents.
Procureur des défendeurs, appelants: D.S. Thorson, Ottawa.
Procureur de la demanderesse, intimée: William Rachman, Winnipeg.
[1] [1972] 5 W.W.R. 678, 30 D.L.R. (3d) 9.
[2] [1970] R.C.S. 282.
[3] [1974] R.C.S. 1349.
[4] [1972] R.C.S. 889.
[5] [1972] R.C.S. 926.
[6] [1974] R.C.S. 195.
[7] [1974] R.C.S. 1349.
[8] [1970] R.C.S. 282.
[9] [1975] R.C.S. 693.
[10] [1970] R.C.S. 282.
[11] [1974] R.C.S. 1349.
[12] [1970] R.C.S. 282.
[13] [1974] R.C.S. 1349.
[14] (1973), 2 O.R. (2d) 86.
[15] [1971] R.C.S. 680.
[16] [1970] R.C.S. 282.
[17] [1974] R.C.S. 1349.
[18] [1970] R.C.S. 282.
