| Verreault (J.E.) & Fils Ltée c. Procureur général (Quebec), [1977] 1 R.C.S. 41 (25 mars 1975)
Cour suprême du Canada
Verreault (J.E.) & Fils Ltée c. Procureur général (Quebec), [1977] 1 R.C.S. 41
Date: 1975-03-26
J.E. Verreault & Fils Ltée Appelante;
et
Le procureur général de la province de Québec Intimé.
1975: le 18 février; 1975: le 26 mars.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
Droit administratif - Arrêté en conseil autorisant ministre à acheter un terrain pour foyer - Contrat de construction résilié - Application des règles du mandat à Sa Majesté et ses représentants - Validité du contrat - Dommages - Loi constituant le département du bien-être social, 1 (Qué.), c. 27, art. 10 - Loi facilitant l’établissement de foyers pour les personnes âgées, 1 (Qué.), c. 6, art. 1 et 2.
Suite à un arrêté en conseil signé par le Lieutenant-gouverneur de la province de Québec autorisant le ministre du Bien-être social à signer le contrat nécessaire à l’achat d’un terrain en vue de l’érection d’un foyer pour personnes âgées, le sous-ministre du Bien-être social a signé, au nom du ministre, un contrat avec l’appelante en vertu duquel cette dernière devait construire un tel foyer. C’était un marché en vertu duquel l’entrepreneur devait recevoir le prix coûtant plus 5 pour cent pour bénéfices et frais d’exécution et 2 pour cent pour frais d’administration. Des élections provinciales eurent lieu et, changement de directive, l’appelante reçut de la nouvelle administration provinciale, l’ordre d’arrêter les travaux. Le ministère paya pour les travaux exécutés. En Cour supérieure l’appelante obtint un montant pour le profit perdu ainsi que pour dommages à sa réputation. En appel l’action fut rejetée pour le motif que le contrat était nul, l’arrêté en conseil n’autorisant que l’achat du terrain et non la construction. D’où le pourvoi à cette Cour.
Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.
L’article 10 de la Loi constituant le département du bien-être social, tout comme les art. 1 et 2 de la Loi facilitant l’établissement de foyers pour personnes âgées, n’est pas en forme restrictive. C’est une loi d’autorisation. Il n’en découle une restriction que dans la mesure où, en vertu des principes généraux du droit, une autorisation législative est nécessaire. Cette loi n’a pas pour effet d’écarter l’application d’une règle générale qui existe par ailleurs.
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En l’absence de restrictions législatives, un contrat signé par un représentant du gouvernement agissant dans les limites de son mandat apparent est valide et oblige le gouvernement. La Législature avait voté un budget qui prévoyait, au titre du bien-être social, un montant pour les dépenses en immobilisations pour les écoles de protection et autres institutions. De fait le contrat a été résilié pour confier l’exécution de l’ouvrage à un autre entrepreneur par contrat à forfait. L’appelante a donc droit à des dommages pour résiliation de contrat.
Quant au profit dont elle estime avoir été privée, il n’a aucunement été démontré que l’évaluation du premier juge était erronée. D’un autre côté, la preuve faite ne justifie pas une indemnité pour dommages à la réputation et il y a lieu de retrancher le montant accordé à ce titre par le premier juge.
Arrêts mentionnés: L’Alliance des Professeurs catholiques de Montréal c. La Commission des Relations ouvrières, [1953] 2 R.C.S. 140; Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Receiver General of New Brunswick, [1892] A.C. 437; Province de Québec c. Province d’Ontario (1909), 42 R.C.S. 161; Banque Jacques Cartier c. La Reine (1895), 25 R.C.S. 84.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la province de Québec[1] infirmant un jugement de la Cour supérieure. Pourvoi accueilli.
Jean-Claude Royer, pour l’appelante.
Marc de Goumois, pour l’intimé.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Le 7 juin 1960, un arrêté en conseil était signé par le Lieutenant‑gouverneur de la province de Québec autorisant le ministre du Bien-être social à signer le contrat nécessaire à l’achat d’un terrain situé à St-Damien en vue de l’érection d’un foyer pour personnes âgées. Le même jour, le sous-ministre du Bien-être social signait, au nom du ministre, un contrat avec l’appelante en vertu duquel cette dernière devait construire à St-Damien un foyer pour personnes âgées (Foyer St-Bernard). Ce n’était pas un contrat à forfait, mais un marché en vertu duquel l’entrepreneur devait recevoir le prix coûtant plus 5 pour cent pour bénéfices et frais d’exécution et 2 pour cent pour frais d’administration.
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Des élections ont eu lieu le 22 juin et le 3 août, le message suivant était transmis à l’appelante:
DÛ AU CHANGEMENT DE DIRECTIVE DE LA NOUVELLE ADMINISTRATION PROVINCIALE, L’HONORABLE MINISTRE DU BIEN-ÊTRE SOCIAL ME PRIE DE VOUS AVISER D’ARRETER IMMEDIATEMENT LES TRAVAUX DU FOYER ST-BERNARD INC. STOP INSTRUCTIONS SUIVRONT PAR LETTRE
ANDRÉ LANDRY SOUS MINISTRE ADJOINT
Le même jour, un journal publiait une déclaration du ministre portant qu’il avait donné ordre de résilier divers contrats dont celui de l’appelante et que des «soumissions publiques» seraient immédiatement demandées, ce qui fut fait le 23 septembre. Le 7 novembre, l’appelante faisait adresser au ministre par ses procureurs une lettre le sommant de lui permettre de compléter le contrat ou de payer des dommages pour la résiliation. Sans jamais donner d’instructions écrites, le ministère ne permit pas le parachèvement des travaux. Cependant, il paya pour les travaux exécutés, essentiellement la location de machinerie, un montant total de $63,088.
En Cour supérieure, M. le juge Lacourcière jugea la réclamation bien fondée. Cependant, alors que l’appelante réclamait $158,062.33, il accorda $40,000 pour profit perdu et $5,000 pour dommages à la réputation.
Les deux parties ayant interjeté appel, l’action fut rejetée en entier pour l’unique motif que le contrat était nul, l’arrêté en conseil du 7 juin n’autorisant, dit-on, que l’achat du terrain mais non la construction. M. le juge Owen expose à ce sujet:
[TRADUCTION] En réponse à la prétention du gouvernement qu’il n’y a pas eu d’arrêté en conseil autorisant ou ratifiant le contrat R-1 selon les exigences de la Loi 7-8 Eliz. II c. 6, Verreault soutient que le contrat a été autorisé par un arrêté en conseil (R-15) adopté conformément aux dispositions de l’art. 10 de la Loi instituant le Département du Bien-être social, 7-8 Eliz. II c. 27, qui prévoit:
10. Le lieutenant-gouverneur en conseil peut autoriser, aux conditions qu’il détermine, le ministre du bien-être social à organiser des institutions du bien-
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être social administrées par le département du bien-être social.
Il peut aussi l’autoriser à acquérir, de gré à gré ou par expropriation, des terrains ou des immeubles nécessaires à ces fins.
[TRADUCTION) L’arrêté en conseil (R-15) no. 971, en date du 7 juin 1960, dit:
CONCERNANT l’acquisition de terrains en vue de l’érection de Foyers pour personnes âgées.
IL EST ORDONNE, sur la proposition de l’honorable Ministre du Bien-être social:
QU’IL soit autorisé à signer, pour et au nom du gouvernement de la Province de Québec, le contrat nécessaire à l’achat d’un terrain situé à St-Damien, Cté Bellechasse, P.Q., en considération de la somme nominale de $1.00, et en vue de l’érection d’un Foyer pour personnes âgées; le dit terrain appartenant à la «Congrégation des Sœurs de Notre-Dame du Perpétuel Secours», dont la Maison Mère est à St-Damien; le tout conformément aux dispositions de l’article 10 de la Loi instituant le Département du Bien-Être social, 7-8 Elizabeth II, chapitre 27.
[TRADUCTION] En me fondant sur les documents auxquels on nous a renvoyés, je suis d’avis que le Ministre, tout en étant autorisé à acheter le terrain pour le foyer pour personnes âgées, n’était pas autorisé à signer le contrat pour la construction du foyer. Par conséquent, je déciderais que le prétendu contrat R-1 était nul et ne liait pas le gouvernement, faute d’autorisation.
La Loi mentionnée en premier lieu, 1958-59 (Qué.), c. 6, est intitulée Loi facilitant l’établissement de foyers pour les personnes âgées. L’article 1 en est comme suit:
1. Il est loisible au lieutenant-gouverneur en conseil d’affecter une somme de quinze millions de dollars à l’établissement, à la construction et aux activités de maisons d’accueil pour couples âgés.
On voit par là qu’il s’agit essentiellement d’une autorisation de dépenses en dehors du budget, ce que complète l’art. 4 qui précise que les sommes affectées «seront prises à même le fonds consolidé du revenu ou les fonds provenant de l’impôt provincial sur le revenu». Tout le reste n’est que l’accessoire de cette autorisation, en particulier l’art. 2 dont le premier alinéa est comme suit:
2. Il peut, aux fins de la présente loi,
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a) construire, améliorer, aménager, entrenir et administrer, ou faire construire, améliorer, aménager, entretenir et administrer de telles institutions aux endroits où il juge approprié dans la province;…
On ne saurait voir dans ces textes une législation de portée générale statuant qu’un arrêté en conseil est nécessaire pour la construction d’un foyer pour personnes âgées. A cause des mots «aux fins de la présente loi», les prescriptions de l’art. 2 sont liées à celles de l’art. 1, ce qui signifie que c’est uniquement si l’on veut pouvoir prélever des fonds sur les 15 millions visés par l’art. 1 qu’un arrêté en conseil est exigé par ce texte-là. Il faut donc dire que cette première loi n’a aucune portée sur le litige. L’arrêté en conseil du 7 juin 1960 ne s’y réfère pas et le contrat non plus.
Il faut donc examiner la situation en regard de la seconde loi (1958-59 (Qué.), c. 27) intitulée Loi constituant le département du bien-être social. Le premier article ajoute aux statuts refondus un nouveau chapitre intitulé Loi du département du bien-être social et c’est à la fin de ce chapitre-là que l’on trouve l’art. 10 cité par M. le juge Owen. Il convient d’en citer également l’art. 8 qui est dans les termes suivants:
8. Nul acte, contrat, document ou écrit n’engage le département, ni ne peut être attribué au ministre, s’il n’est signé par lui ou par le sous-ministre.
Peut-on conclure de ces textes qu’en vertu des lois en vigueur le 7 juin 1960, le ministre du Bien-être social ne pouvait accorder un contrat de construction d’un immeuble destiné à servir de foyer pour personnes âgées sans l’autorisation du lieutenant-gouverneur en conseil? Je ne le crois pas. Il faut bien noter tout d’abord, que l’art. 10 n’est pas en forme restrictive. Tout comme le c. 6, c’est une loi d’autorisation. Il n’en découle une restriction que dans la mesure où, en vertu des principes généraux du droit, une autorisation législative est nécessaire. Ainsi, en est-il de l’expropriation. Le droit d’exproprier est exceptionnel. Il n’existe donc qu’en vertu d’une disposition explicite.
Pour l’organisation d’institutions de bien-être social, la question ne se pose pas de la même manière car un texte affirmatif de portée restreinte
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n’a pas, en général, pour effet d’écarter l’application d’une règle générale qui existe par ailleurs. Dans l’affaire L’Alliance des Professeurs catholiques de Montréal c. La Commission des Relations ouvrières[2], M. le juge en chef Rinfret a dit à la p. 153:
Et Maxwell (p. 467) prévoit l’objection que la stipulation expresse pour un cas particulier n’implique pas nécessairement que ce précepte d’ordre général doit être considéré comme exclus d’un autre cas où la loi est restée silencieuse. En résumant les précédents sur ce point, il exprime l’opinion suivante (p. 467):
[TRADUCTION] Des dispositions, que l’on trouve parfois dans des lois qui édictent de manière imparfaite ou uniquement en vue de cas particuliers ce qui existait déjà de façon plus générale, ont à l’occasion fourni des motifs de prétendre que l’on devait déduire de cette législation partielle ou limitée une intention de modifier le droit commun, prétention fondée sur la maxime expressio unius est exclusio alterius. Mais cette maxime ne peut s’appliquer à de tels cas.
Il faut donc voir si vraiment, en l’absence d’une législation restrictive, un ministre est incapable de contracter au nom du Gouvernement. De la part de l’intimé, on nous a cité le passage suivant du récent ouvrage de Me René Dussault, Traité de Droit administratif canadien et québecois (p. 888):
…l’agent qui veut contracter pour le compte de l’administration doit être spécifiquement habilité à le faire: si la loi est la source des pouvoirs de l’Administration, elle en constitue aussi le cadre hors duquel celle-ci ne peut agir. Comme le soulignait le juge Thurlow, de la Cour de l’Échiquier du Canada (Walsh Advertising Co. Ltd. v. R., [1962] R.C.E. 115, 123-124):
[TRADUCTION] Il semble établi comme principe général qu’un ministre de la Couronne n’est pas habilité à signer des contrats au nom de la Couronne à moins qu’il n’y ait été autorisé par une loi ou un arrêté en conseil.
Avec respect, il me paraît que la vraie doctrine est exposée dans les passages suivants de l’ouvrage de Griffith et Street intitulé Principles of Administrative Law (3e éd. 1963, pp. 269‑271):
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[TRADUCTION] Le gouvernement des États-Unis n’est pas responsable d’un contrat signé par son représentant à moins que celui-ci n’ait été légalement autorisé ou qu’on n’y ait affecté des crédits suffisants pour l’exécuter. D’autre part, en Angleterre, les principes généraux du mandant s’appliquent aux fonctionnaires de l’État. Ils n’ont pas besoin d’autorisation expresse pour engager leur mandat et ils ne sont pas personnellement responsables des contrats à moins qu’ils ne se soient obligés personnellement.
…On a coutume de dire que les contrats du gouvernement sont nuls si le Parlement n’y a pas expressément affecté de crédits. Cela vient d’une mauvaise interprétation des précédents, comme un jugement australien l’a reconnu. Cette interprétation repose surtout sur l’obiter dictum d’un seul juge dans Churchward v. Reg., (1865, 1 Q.B. 173, p. 209, M. le juge Shee). Cet énoncé a été profondément modifié, au cours du siècle, par plusieurs arrêts où le vicomte Haldane a joué un rôle de premier plan. Nous estimons que la vraie règle est la suivante: Un contrat signé par un représentant du gouvernement agissant dans les limites de son mandat apparent est un contrat valide obligeant le gouvernement; en l’absence de crédits affectés expressément ou implicitement au contrat par le Parlement, le contrat n’est pas exécutoire.
Il faut bien considérer qu’en vertu de l’art. 9 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, le pouvoir exécutif est attribué à la Reine et comme Lord Watson l’a dit dans Liquidators of the Maritime Bank of Canada v. Receiver General of New Brunswick[3], à la p. 443:
[TRADUCTION] …un lieutenant-gouverneur, lorsqu’il est nommé, représente tout aussi bien Sa Majesté à toutes fins provinciales que le gouverneur général la représente à toutes fins fédérales.
Sa Majesté est évidemment une personne physique, et je cherche en vain le principe d’après lequel les règles générales du mandat, y compris celles du mandat apparent, ne lui seraient pas applicables. A cet égard, la situation des ministres et autres fonctionnaires du Gouvernement est fondamentalement différente de celle des fonctionnaires municipaux. Dans notre système, les municipalités sont des créatures de la loi, par conséquent, la doctrine de l’ultra vires doit recevoir sa pleine application. Je fais cette observation vu que Me Dussault cite en note, à l’appui du texte précité, certains arrêts de droit municipal ou scolaire.
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Que faut-il dire maintenant des autres décisions invoquées directement ou indirectement? Quand on les examine, on constate que dans presque tous les cas, l’opinion exprimée sur cette question est un simple obiter et non pas le fondement de la conclusion. Ainsi en est-il notamment du passage suivant des motifs de M. le juge Anglin dans Province de Québec c. Province d’Ontario[4], à la p. 200:
[TRADUCTION] De plus, indépendamment des dispositions de ces lois, les actes de l’exécutif dans des matières de cette importance doivent être autorisés par arrêté en conseil. Todd’s Parliamentary Government (2e éd.), Vol. II, p. 673. En ces matières, les actes des représentants de la Couronne dépourvus de cette autorisation — même les actes des ministres — ne lient pas le gouvernement. Reg. v. Lavery en 1896 (Q.R. 5 Q.B. 310) à la p. 322; Reg. v. Waterous Engine Works Co. en 1893 (Q.R. 3 Q.B. 222), aux pp. 235-6-7; voir aussi Jacques Cartier Bank c. The Queen (25 R.C.S. 84), à la p. 92.
Si Ton regarde l’ouvrage de Todd à l’endroit indiqué, voici ce qu’on peut lire:
[TRADUCTION] Vu que le roi du Royaume-Uni ne peut agir que par l’intermédiaire de ses conseillers privés, ou de leur avis, il s’ensuit que tous les actes d’administration importants et officiels requièrent l’autorisation du roi en conseil, et leur exécution doit être ordonnée par des arrêtés émis par le roi à une assemblée du Conseil Privé spécialement convoquée à cette fin.
On ne peut établir de règle ou de définition précise permettant de distinguer les actes politiques de la Couronne qui peuvent être exécutés de l’avis d’un seul ministre et ceux qui ne peuvent être régulièrement accomplis qu’«en conseil». La distinction repose en partie sur l’usage et en partie, en certains cas, sur des textes législatifs. On peut cependant présumer que les actes d’intérêt général les plus importants, comme l’adoption de nouveaux règlements sur l’organisation ou la régie de la fonction publique, ou sur l’administration de l’armée ou de la marine, devraient être autorisés en conseil, tandis que les privilèges visant des individus, comme les nominations, ou les pardons, s’exercent de l’avis d’un seul ministre.
Il est tout à fait évident que cet auteur traite là de distinctions commandées par l’usage et par les convenances et non pas de restrictions juridiques lorsqu’il ne s’agit pas de restrictions découlant d’une loi du Parlement. Comme chacun le sait, dans le système britannique qui est en principe le
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nôtre, d’importantes règles de gouvernement ne sont en réalité que des usages dépourvus de sanction juridique.
Pour ce qui est de l’arrêt de cette Cour dans l’affaire de la Banque Jacques Cartier c. La Reine[5], le motif que la lettre de crédit était conditionnelle et, par conséquent, non négociable, était en lui-même suffisant de sorte que l’on n’avait aucunement besoin de se fonder sur l’absence d’arrêté en conseil pour justifier la conclusion.
Revenant maintenant à l’affaire Walsh Advertising, il faut noter que la décision a été rendue sous le régime de la Loi sur l’Administration financière S.R.C. 1952, c. 116. Dans cette espèce de code sur le sujet, on trouve relativement aux contrats du Gouvernement des dispositions restrictives sur lesquelles il y avait lieu de s’appuyer sans qu’il soit vraiment nécessaire de recourir aux principes généraux. Comme l’a signalé l’avocat de l’appelante à l’audition, ce n’est qu’en 1961 que la Législature du Québec a décrété des dispositions analogues à celles de cette loi fédérale (1960-61 (Qué.), c. 38).
Il convient de noter en dernier lieu que lorsque le contrat a été accordé à l’appelante, la Législature avait voté par la Loi de subsides n° 3, 1959-1960, un budget pour l’année financière se terminant le 31 mars 1961. Au titre du bien-être social, on y trouve le poste suivant:
Dépenses en immobilisations
Écoles de protection et autres institutions
$4,000,000
On n’a pas soutenu de la part de l’intimé que ce montant n’était pas disponible. De fait le contrat a été résilié non pas faute de crédits, mais bien pour confier l’exécution de l’ouvrage à un autre entrepreneur par contrat à forfait.
Je conclus donc que le contrat accordé à l’appelante n’était pas nul et que celle-ci a droit à des dommages pour la résiliation. Elle réclame à ce titre tout le profit dont elle estime avoir été privée. Cependant, le juge de première instance, après avoir examiné toute la preuve y compris les états financiers de l’appelante, a estimé les dommages à $40,000. A mon avis, il n’a aucunement été
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démontré qu’il s’agit d’une évaluation erronée. En particulier, le premier juge était justifié de refuser de prendre pour acquis que si l’appelante avait exécuté le contrat important dont il s’agit, elle aurait quand même pu faire tous les autres travaux qu’elle a exécutés et qui lui ont rapporté un bénéfice appréciable.
D’un autre côté, je ne crois pas que la preuve faite dans la présente cause justifiait une indemnité pour dommages à la réputation. Les documents versés au dossier démontrent qu’en annonçant la résiliation du contrat, le ministre a clairement expliqué qu’il agissait ainsi uniquement pour substituer le régime des appels d’offres à celui des contrats à pourcentage. Il n’y a là rien qui comporte une imputation préjudiciable à l’appelante. Il est possible que dans certaines circonstances, le seul fait de la résiliation comporte une telle imputation, mais ici ce n’est pas le cas. Par conséquent, sans statuer si de tels dommages sont recouvrables en principe, je suis d’avis qu’il y a lieu de retrancher le montant de $5,000 accordé à ce titre par le premier juge.
Sur le tout, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel et de rétablir le jugement de la Cour supérieure en réduisant toutefois la somme à payer à $40,000 avec intérêts depuis la signification de la demande et les dépens dans toutes les cours.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Gagné, Trotier, Letarte, Larue & Royer, Québec.
Procureurs de l’intimé: De Goumois, L’Heureux & Gingras, Québec.
[1] [1973] C.A. 182.
[2] [1953] 2 R.C.S. 140.
[3] [1892] A.C. 437.
[4] (1909), 42 R.C.S. 161.
[5] (1895), 25 R.C.S. 84.
