Synthèse
Référence neutre : [1976] 2 R.C.S. 484
Date de la décision :
25/06/1975Sens de l'arrêt :
Le pourvoi doit être accueilli
Analyses
Droit municipal - Pétition présentée au conseil municipal demandant de soumettre un règlement au vote des bourgeois - Le conseil ne lui donne pas suite - Un règlement financier ne peut être soumis qu’aux bourgeois - Mandamus accordé - The Urban Municipality Act, 1970 (Sask.), c. 178, art. 138 (mod. 1972, c. 143, art. 8), art. 235 (al. 50).
Le 4 décembre 1965, le conseil municipal de la ville de Regina a adopté un règlement créant un fonds de capital en fiducie de plus de $1,000,000 pour la construction d’un nouvel hôtel de ville. Le Local Development Board a approuvé ce règlement, et le fonds ainsi créé était augmenté de temps à autre. Toutefois, le projet de construction n’a été annoncé publiquement qu’au printemps de 1974. Un certain nombre de citoyens ont alors indiqué au conseil municipal qu’à leur avis il s’agissait là d’une question qu’il fallait soumettre au vote des citoyens conformément aux dispositions de l’art. 138 du Urban Municipality Act. Selon cet article, lorsqu’est présentée au conseil une pétition visant à lui faire soumettre au vote un règlement sur une question relevant de la compétence législative du conseil et que la pétition
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est signée par le nombre requis d’électeurs ou de bourgeois, un règlement, conforme à la demande des signataires de la pétition, doit être présenté dans les quatre semaines et les mesures nécessaires doivent être prises pour le soumettre aux électeurs ou aux bourgeois, selon le cas.
Les nombreuses observations faites auprès du conseil municipal pour le compte des citoyens opposés au projet ne l’ont pas empêché d’adopter, le 8 novembre 1974, des règlements autorisant le maire et le conseil à conclure un contrat avec un architecte et un administrateur pour la construction d’un hôtel de ville de $7,000,000.
Le 31 janvier 1975, on a présenté au conseil une pétition demandant de soumettre au vote un règlement prévoyant: (1) que la ville ne procède pas à la construction d’un nouvel hôtel de ville et que tout règlement déjà adopté autorisant cette construction soit abrogé; (2) que la ville procède à la rénovation de l’hôtel de ville actuel et dépense à cette fin une somme d’au plus $1,000,000. La pétition portait la signature de 3,601 bourgeois et de 3,866 électeurs, et le greffier de la ville a fait rapport au conseil qu’apparemment on avait recueilli le nombre de signatures requis par l’art. 138.
Le conseil municipal a adopté une motion portant que la pétition soit «reçue et versée au dossier»; on ne lui a cependant pas donné suite. La Cour d’appel de la Saskatchewan a rejeté une demande des appelants visant à faire délivrer un bref de mandamus ordonnant aux intimés, à titre de maire et de membres du conseil municipal de Régina, d’exercer la fonction ministérielle dont ils sont investis par l’art. 138. Sur autorisation, on a alors interjeté un pourvoi devant cette Cour.
Arrêt (les juges Pigeon et Beetz étant partiellement dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Dickson et de Grandpré: Le règlement suggéré dans la pétition porte sur une question relevant de la compétence législative du conseil. Il est rédigé de façon à pouvoir être inséré dans un règlement susceptible d’être compris par les citoyens, et il n’y avait pas de motifs valables fondant la Cour d’appel à refuser d’exercer sa discrétion de faire droit à la demande des appelants visant la délivrance d’un bref de mandamus. Le règlement suggéré est un «règlement financier» qu’il convient de soumettre aux bourgeois en vertu de l’art. 138 du Urban Municipality Act. Par conséquent, il y a lieu de faire droit au pourvoi, de casser le jugement de la Cour d’appel et de prononcer, en ses lieu et place, l’ordre de délivrer un bref de mandamus ordonnant aux intimés de soumettre au vote des bourgeois le règlement visé
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dans la pétition, ce vote devant être tenu, comme le prévoit le par. (2) de l’art. 134 du Urban Municipality Act, conformément à la procédure précisée à la partie III du Urban Municipal Election Act, 1968 (Sask.), c. 82.
Les juges Pigeon et Beetz, partiellement dissidents: Le règlement visé par la requête doit être soumis aux électeurs, non pas aux seuls bourgeois. Le règlement proposé est une «question d’intérêt municipal» au sens de l’al. (5) de l’art. 235 du Urban Municipality Act. Il faut donc ensuite décider si la question doit être soumise aux seuls bourgeois ou à l’ensemble des électeurs. Cela dépend «s’il s’agit d’une dette ou d’un emprunt à contracter». Ce n’est pas le cas en l’espèce. Selon le règlement suggéré, il ne s’agit pas de contracter une dette ou d’emprunter de l’argent, mais seulement d’utiliser des sommes disponibles dans un fonds spécial.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de la Saskatchewan[1] qui a rejeté la demande des appelants visant à faire délivrer un bref de mandamus ordonnant au maire et aux membres du conseil municipal de Régina de présenter un règlement financier à être soumis aux bourgeois, conformément à l’art. 138 du Urban Municipality Act, 1970 (Sask.), c. 78, dans sa forme modifiée. Pourvoi accueilli, les juges Pigeon et Beetz étant partiellement dissidents.
A.J. Beke, pour les appelants.
D.K. MacPherson, c.r., et H.F. Feuring, c.r., pour les intimés.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Dickson et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE RITCHIE — Il s’agit d’un appel d’une décision de la Cour d’appel de la Saskatchewan rejetant la demande des appelants visant à faire délivrer un bref de mandamus ordonnant aux intimés, à titre de maire et de membres du conseil municipal de Régina,
[TRADUCTION] … d’exercer la fonction ministérielle dont ils sont investis par l’article 138 du Urban Municipality Act, S.S. 1970, chapitre 78, tel que modifié, de présenter un règlement financier qui sera soumis aux bourgeois, conformément à la pétition produite, dans les termes suivants:
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(1) Que la ville de Regina ne procède pas à la construction d’un nouvel hôtel de ville et que tout règlement déjà adopté autorisant cette construction soit par les présentes abrogé;
(2) Que la ville de Regina procède à la rénovation de l’hôtel de ville actuel et dépense à cette fin une somme d’au plus un million de dollars.
La permission d’interjeter appel devant cette Cour ayant été accordée et la Cour ayant entendu les plaidoiries des intimés et des appelants, le Juge en chef a rendu oralement à l’audience l’arrêt suivant:
[TRADUCTION] La Cour est d’avis qu’il y a lieu de faire droit à l’appel, de casser le jugement de la Cour d’appel de la Saskatchewan et de prononcer, en ses lieu et place, l’ordre de délivrer un bref de mandamus ordonnant aux intimés de soumettre au vote des bourgeois le règlement visé dans la pétition présentée en vertu de l’article 138 du Urban Municipality Act, 1970 (Sask.), c. 78, tel que modifié, ce vote devant être tenu, comme le prévoit l’article 134(2) du Urban Municipality Act, conformément à la procédure précisée à la partie III du Urban Municipal Elections Act, 1968 (Sask.), c. 82, le tout sans retard. Les appelants ont droit à leurs frais en cette Cour et dans la Cour d’appel de la Saskatchewan.
Les motifs de la majorité et ceux des dissidents seront exposés plus tard.
Il appert donc que le litige porte sur l’effet à donner aux dispositions de l’art. 138 du Urban Municipality Act, 1970 (Sask.), c. 78, tel que modifié, et je suis d’accord avec le juge en chef Culliton qui, porte-parole de la Cour d’appel de la Saskatchewan, déclare:
[TRADUCTION] Les deux questions fondamentales à trancher sont donc les suivantes:
(1) Étant donné les circonstances de la présente affaire, s’agit-il d’un cas d’application du devoir statutaire imposé à la ville par l’art. 138?
(2) Si oui, étant donné les circonstances en question, la Cour, dans l’exercice de sa discrétion, doit-elle ordonner la délivrance d’un bref de mandamus?
Une grande partie des circonstances à la source du présent litige est exposée dans les motifs du jugement de la Cour d’appel et les faits qui y sont énoncés ne sont pas substantiellement contestés, même si certains arguments avancés par les inti-
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més dans cette Cour donnent lieu à une divergence d’opinion.
Il ressort de la demande de mandamus que le litige porte sur les règlements adoptés par la ville de Régina portant autorisation de construire un nouvel hôtel de ville.
Le 4 décembre 1965, le conseil municipal de la ville de Régina a adopté un règlement créant [TRADUCTION] «un fonds de capital en fiducie de la ville de Régina» pour [TRADUCTION] «la construction d’un nouvel hôtel de ville et toutes autres fins approuvées par le Local Government Board». Ce fonds de plus de $1 million provenait en grande partie du produit de la vente de terrains appartenant à la ville et il importe de garder à l’esprit que l’utilisation en a toujours été soumise au contrôle et à l’approbation du Local Government Board et que la ville n’était pas en mesure d’en affecter la moindre partie à la construction d’un hôtel de ville ou à un autre projet sans avoir au préalable obtenu cette approbation. Voir The City Act, R.S.S. 1965, c. 147, maintenant The Urban Municipality Act, 1970 (Sask.), c. 78, art. 315(5). Après que le Local Government Board eut approuvé le règlement, le fonds ainsi créé a été porté à plus de $2 millions en avril 1967 et grossi de nouveau en 1973, cette fois de $1,711,000, mais le projet de construction d’un nouvel hôtel de ville n’a été annoncé publiquement qu’au printemps de 1974. Un certain nombre de citoyens ont alors indiqué au conseil municipal qu’à leur avis il s’agissait là d’une question qu’il fallait soumettre au vote des citoyens conformément aux dispositions de l’art. 138 du Urban Municipality Act.
Par la suite, d’autres observations ont été faites auprès du conseil municipal pour le compte des citoyens opposés au projet, qui ont formé une association portant le nom de [TRADUCTION] «Comité de citoyens pour un plébiscite sur la construction d’un hôtel de ville». En septembre 1974, on a d’abord fait circuler, chez les bourgeois de la ville, la pétition citée dans la demande de mandamus et, le mois suivant, des observations écrites ont été faites au conseil pour l’informer que la pétition circulait et lui signaler qu’aux termes de l’art. 138 du Urban Municipality Act, le conseil était tenu de soumettre la question au vote de la
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façon prévue audit article si la pétition contenait le nombre requis de noms. Cela n’a pas empêché le conseil municipal d’adopter, le 8 novembre 1974, des règlements autorisant le maire et le conseil municipal à conclure un contrat avec un architecte et un administrateur pour la construction d’un hôtel de ville de $7 millions.
Le 31 janvier 1975, la pétition a été présentée au conseil municipal; elle portait la signature de 3,601 bourgeois et de 3,866 électeurs, et le greffier de la ville a fait rapport au conseil qu’apparemment on avait recueilli le nombre de signatures requis par l’art. 138 du Urban Municipality Act.
Le conseil municipal a adopté une motion portant que la pétition soit [TRADUCTION] «reçue et versée au dossier». Suivant en cela l’avis de l’avocat de la ville, il n’a cependant pas donné suite à la pétition.
Les articles pertinents du Urban Municipality Act sont comme suit:
[TRADUCTION] 138. Lorsqu’est présentée au conseil une pétition visant à lui faire soumettre un règlement sur une question relevant de la compétence législative du conseil et que la pétition est signée
a) dans le cas d’un règlement sur lequel tous les électeurs peuvent voter, par un nombre d’électeurs résidant dans la municipalité qui n’est pas moindre que dix et représente cinq pour cent de sa population établie par le dernier recensement fédéral; ou
b) dans le cas d’un règlement sur lequel seuls les bourgeois peuvent voter, par un nombre de bourgeois résidant dans la municipalité qui n’est pas moindre que dix et représente deux pour cent de sa population établie par le dernier recensement fédéral;
un règlement, conforme à la demande des signataires de la pétition, sera présenté dans les quatre semaines et les mesures nécessaires seront prises pour le soumettre aux électeurs ou aux bourgeois, selon le cas.
139. (1) Lorsqu’un règlement proposé est approuvé par la majorité des personnes qui votent sur la proposition et dont les bulletins de vote ne sont pas rejetés, le conseil doit l’adopter dans les quatre semaines suivant le scrutin.
Je suis d’accord avec le juge en chef Culliton lorsqu’il déclare:
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[TRADUCTION] En édictant l’art. 138, la législature a prévu un moyen de permettre à un groupe de bourgeois ou d’électeurs, selon le cas, de forcer le conseil à adopter un règlement et à le soumettre au vote. La pétition doit toutefois satisfaire aux exigences de l’art. 138. Le conseil peut alors être forcé de prendre des mesures concrètes.
La Cour d’appel s’est cependant dite d’avis que l’abrogation d’un règlement [TRADUCTION] «ne relève pas de la compétence législative du conseil», comme l’exige l’art. 138. Le Juge en chef a dit:
[TRADUCTION] … Il me semble qu’il ressort clairement du texte de l’art. 138 qu’en l’édictant, la législature a voulu donner aux électeurs un moyen de forcer le conseil à prendre des mesures concrètes sur une question qui relève de sa compétence législative. Lorsque le conseil l’a déjà fait par règlement, l’abrogation de ce règlement n’est pas un règlement relevant de sa compétence législative dans ce domaine-là.
En toute déférence, il me paraît que cette interprétation ne tient pas compte des dispositions de l’art. 8 du Urban Municipality Act, qui porte que:
[TRADUCTION] 8. Le pouvoir d’établir des règles, règlements et ordonnances emporte celui de les révoquer et d’en établir de nouveaux.
Le juge en chef Culliton reconnaît qu’en abrogeant un règlement le conseil exerce un pouvoir conféré par la Loi, mais il affirme qu’il ne s’agit pas d’un pouvoir [TRADUCTION] «d’une nature juridictionnelle prévue par l’art. 138». En toute déférence pour les savants juges d’appel, je ne puis ni comprendre ni accepter cette dernière proposition. Il me paraît que l’art. 8 de la Loi accorde clairement au conseil le pouvoir et la compétence de modifier ou de révoquer des règlements qui ont été légalement adoptés, et je suis d’avis que la question soulevée par la pétition relevait de la compétence législative du conseil.
Le juge en chef Culliton s’est toutefois dit d’avis que l’art. 138 n’est pas [TRADUCTION] «destiné à fournir un moyen par lequel un groupe d’électeurs ou de bourgeois peut contrôler ou tenter de contrôler l’action du conseil lorsque cette action est prise dans le cadre de la compétence dont le conseil est investi par la Loi», et il s’est en outre dit d’avis que
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toute autre interprétation de l’article pourrait avoir pour effet de mettre en cause des contrats conclus validement et légalement par la ville et [TRADUCTION] «pourrait prostituer la bonne administration des affaires municipales voulue par la Loi».
Je suis d’avis, au contraire, que les dispositions des art. 138 et 139(1) sont expressément destinées à prévoir le mécanisme qui assure aux électeurs de la ville une voix prépondérante sur la question de savoir si un règlement qui a fait l’objet d’une pétition en vertu de l’art. 138 sera adopté ou non.
En l’espèce, le litige porte sur la question de savoir s’il y a lieu de délivrer un mandamus ordonnant au maire et aux membres du conseil municipal de Regina de présenter un règlement financier qui sera soumis aux bourgeois conformément à l’art. 138. Le conseil ne sera pas tenu d’adopter le règlement proposé ainsi présenté s’il n’est pas approuvé par la majorité des votants. Je ne comprends pas comment un tel scrutin peut, en soi, constituer une circonstance qui [TRADUCTION] «prostituerait la bonne administration de la ville». Il se peut que par suite du scrutin le conseil municipal soit obligé de modifier ses plans, mais avant le scrutin le conseil aura sans doute l’occasion de signaler aux électeurs la désorganisation que pourrait susciter, si tel est le cas, l’adoption du règlement proposé, à l’égard de la bonne administration des affaires municipales.
Si la Cour fait droit à la demande de mandamus, il n’en découlera pas nécessairement pour la ville l’obligation d’adopter le règlement proposé; c’est le vote des bourgeois le jour du scrutin, conformément à l’art. 138, qui décidera si oui ou non le conseil sera tenu de l’adopter.
Le juge en chef Culliton s’est toutefois dit d’avis qu’aux termes du règlement proposé, la ville se trouverait à prendre une action négative et The Urban Municipality Act n’investit pas le conseil du pouvoir d’adopter un règlement voulant qu’il [TRADUCTION] «n’agisse pas». A ce sujet, le juge en chef Culliton a ajouté: [TRADUCTION] «C’est compréhensible, puisque pour ne rien faire le conseil
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n’a pas besoin de pouvoir. Cette partie du règlement, à mon avis, sort du cadre de l’art. 138(1) et, par conséquent, le règlement tout entier».
En toute déférence, il me paraît que l’obligation [TRADUCTION] «de ne pas procéder à la construction d’un nouvel hôtel de ville» et d’abroger [TRADUCTION] «tout règlement déjà adopté autorisant cette construction» implique l’exercice du pouvoir du conseil et je suis incapable de souscrire à l’opinion selon laquelle il s’agirait d’un cas où l’on oblige [TRADUCTION] «le conseil à ne rien faire», ce pourquoi il n’a pas besoin de pouvoir. De toute façon, cet argument ne pourrait viser que la première partie du règlement proposé.
Personne ne prétend qu’il y ait quoi que ce soit de négatif dans le second paragraphe de la pétition qui tend à obliger la ville de Regina à procéder à la rénovation de l’hôtel de ville actuel et dépenser à cette fin une somme d’au plus $1 million.
Le juge en chef Culliton s’est en outre dit d’avis que le conseil a eu raison de refuser d’adopter le règlement proposé au motif [TRADUCTION] «qu’il manque de clarté et de précision au point d’être confus et contradictoire», et il a conclu qu’il est impossible de rédiger un règlement valide qui englobe toutes les dispositions demandées. Tout ce que je puis dire à ce sujet, en toute déférence, c’est que je ne partage pas l’opinion de la Cour d’appel; il me paraît en effet qu’un règlement peut être rédigé dans les termes mêmes de la pétition, et je suis incapable de trouver dans les motifs du jugement de la Cour d’appel la moindre indication de ce qui serait si confus et contradictoire.
Enfin la Cour d’appel conclut qu’il y a lieu pour elle d’exercer sa discrétion à l’encontre de la délivrance d’un bref de mandamus et, à ce sujet, le juge en chef Culliton déclare: [TRADUCTION] «des contrats ont été accordés pour au moins une partie du projet et la construction est commencée …»
[TRADUCTION] Il me paraît évident que si le mandamus était accordé à ce stade, ce serait le chaos.
Tel était sans doute le cas en avril 1975 lorsque la Cour d’appel a rendu son jugement; des contrats avaient incontestablement été conclus avec l’architecte et avec Poole Construction Company dès
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octobre 1974, mais à mon avis la date importante est le 31 janvier 1975, lorsque la pétition du Comité de citoyens a été présentée pour la première fois au conseil municipal. Rien au dossier n’indique que les travaux de construction étaient effectivement en train à cette date et, à mon avis, si l’on avait pris des mesures pour se conformer à la pétition, comme on aurait dû le faire, le risque de voir se produire le «chaos» envisagé dans les motifs du jugement de la Cour d’appel aurait été grandement réduit.
On voit que je ne suis pas d’accord avec les motifs du jugement de la Cour d’appel, mais, à l’audience devant cette Cour, les intimés ont présenté de nouveaux moyens qu’il faut examiner.
En premier lieu, on a fait valoir que les signataires de la pétition n’ont pas été identifiés comme bourgeois ou électeurs et que la vérification par la ville de la qualité de chacun aurait pris beaucoup trop de temps. Je note à ce sujet que M. Ted Cholod, le président de l’association connue sous le nom de «Comité de citoyens pour un plébiscite sur la construction d’un hôtel de ville» a souscrit une déclaration assermentée, qui accompagne la demande de mandamus à laquelle la pétition des bourgeois est jointe comme pièce A, et il y déclare:
[TRADUCTION] QUE le Comité, le 22 novembre 1974 ou vers cette date, avait obtenu 3,601 signatures de bourgeois, soit plus de 2% de la population de la ville de Regina, qui s’élève à 139,470 habitants, selon le rencensement fédéral de 1971, ce qui est suffisant pour obliger le conseil à soumettre le règlement dont le texte figure dans ladite pétition au vote des bourgeois de Regina conformément à l’article 138 de ladite loi.
QUE ledit comité, le 22 novembre 1974 ou vers cette date, a décidé de continuer à recueillir des signatures d’électeurs de façon à obtenir un nombre de signatures, y compris celles des bourgeois, égal à 5% de la population de Regina selon le rencensement fédéral de 1971; le motif de cette décision étant que le conseil municipal ne tenait pas compte des observations du Comité et que ce dernier craignait que le conseil prétende rejeter la pétition des bourgeois en alléguant qu’il s’agit d’une question à soumettre au vote des électeurs et non des bourgeois.
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Ces déclarations, assermentées ne sont nulle part contredites au dossier, les intimés se sont contentés d’invoquer le rapport du greffier de la ville présenté au conseil le 12 février 1975, lors de l’examen de la pétition. On peut y lire ce qui suit:
[TRADUCTION] Le bureau du greffier de la ville a fait un examen superficiel de la pétition et a fait le compte, sans aucune vérification toutefois, du nombre de noms y figurant; il n’a cependant fait aucun examen détaillé pour y déceler des irrégularités ou des doubles emplois. En raison de notre charge de travail et de notre personnel restreint, nous avons dû arrêter là notre examen de façon à faire promptement rapport au conseil municipal.
Par cet examen et ce calcul, nous avons déterminé ce qui suit:
1. La pétition est composée de quelque 1,396 feuilles de papier distinctes portant quelque 7,467 signatures ou noms écrits à la main en caractères typographiques, avec adresse et date en regard.
2. La demande que contient la pétition est exposée dans les deux formules ci-après et il est à signaler que dans une formule les pétitionnaires signent à titre d’électeurs et dans l’autre à titre de bourgeois.
Quelque 3,866 noms figurent sur la formule établie à l’intention des électeurs et quelque 3,601 noms figurent sur celle établie à l’intention des bourgeois.
Je ne vois rien dans le rapport du greffier de la ville ni ailleurs au dossier qui contredise la déclaration assermentée du président du Comité pour le plébiscite et, par conséquent, je ne vois pas pourquoi la pétition devrait être déclarée invalide au motif que le nombre requis de bourgeois ne l’auraient pas effectivement signée ou que les personnes dont les noms s’y trouvent ne sont pas en fait des bourgeois.
On a en outre soutenu avec force pour le compte des intimés en cette Cour que la pétition tend à faire voter les bourgeois sur l’adoption [TRADUCTION] «… d’un règlement aux fins de contracter une dette ou une obligation ou pour emprunter de l’argent» et qu’en raison de l’art. 249(2) de la Loi, le conseil municipal ne peut soumettre un tel règlement aux bourgeois que si le Local Government Board l’exige et qu’en l’espèce, comme cette exigence n’avait été ni recherchée ni imposée, le conseil municipal n’était pas tenu de se conformer à la demande. A mon avis, il faut bien comprendre
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que le règlement que les pétitionnaires veulent faire soumettre aux bourgeois n’a pas pour effet de permettre [TRADUCTION] «de contracter une dette non remboursable dans l’année en cours» au sens de l’art. 249. Les fonds existent déjà; la seule dépense envisagée par le règlement proposé est la rénovation de l’hôtel de ville actuel, au coût de $1 million.
Les intimés ont en outre prétendu que The Urban Municipality Act ne fait pas mention d’un «règlement financier», mais cette affirmation ne peut être retenue à la lumière des dispositions de l’art. 134(2) de cette Loi, lesquelles portent que:
[TRADUCTION] 134. (2) Lorsque, aux termes de la présente ou de quelque autre loi, l’assentiment ou l’approbation des bourgeois ou des électeurs est requise pour qu’un règlement ou une résolution soit adopté ou que quelque acte soit fait, la partie III du Urban Municipal Elections Act, 1968, s’applique et cet assentiment ou cette approbation doit être recherché conformément aux dispositions de cette Loi.
L’article 103b) du Urban Municipal Elections Act, 1968 (Sask), c. 82, porte que:
[TRADUCTION] 103. Dans la présente partie,
…
b) «électeurs» désigne les personnes qui ont droit de vote aux élections municipales, sauf en ce qui concerne un règlement financier ou un autre règlement sur lequel seuls les bourgeois peuvent voter, auquel cas «électeurs» désigne les bourgeois.
Il ressort donc à l’évidence que dans le cas d’un vote sur un «règlement financier» en vertu du Urban Municipality Act, la procédure à suivre est celle exposée à l’art. 103b) du Urban Municipal Elections Act, et, à mon avis, l’effet de cet article est de prévoir que, dans le cas d’un tel règlement, «électeurs» désigne les bourgeois.
L’article 2b) du Urban Municipality Act donne la définition suivante de «bourgeois»:
[TRADUCTION] «bourgeois» est défini au Urban Municipal Elections Act de 1968;
L’article 2(1)b) du Urban Municipal Elections Act, 1968 contient la définition suivante:
[TRADUCTION] 2. (1) Dans la présente loi,…
b) «bourgeois» désigne une personne qui
(i) est âgée d’au moins dix-huit ans; et
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(ii) est citoyen canadien ou sujet britannique; et
(A) est le propriétaire immatriculé d’un bien immeuble imposable dans la municipalité, mais dans le cas où un tel bien est possédé en vertu d’une promesse de vente bona fide, l’acheteur en est considéré propriétaire; ou
(B) est cotisée à titre d’occupant dans la municipalité; ou
(C) est cotisée au titre d’une entreprise exploitée dans la municipalité; ou
(D) est actionnaire d’une association coopérative dûment constituée en corporation, située dans la municipalité et établie pour assurer le logement à ses membres qui y résident; ou
(E) lorsque cette personne n’a pas de son propre chef qualité en vertu des alinéas (A), (B), (C) ou (D), elle est le conjoint d’une personne mentionnée à l’un de ces alinéas et habite avec cette personne dans la municipalité; sauf lorsque la municipalité est un village de villégiature estivale ou le village de Regina Beach, auquel cas il suffit que le conjoint habite avec cette personne dans la province;
A l’appui de leur argument selon lequel le règlement visé en l’espèce n’est pas un «règlement financier», les intimés ont renvoyé à l’ancienne définition de «règlement financier» figurant au City Act, R.S.S. 1965, c. 147, art. 2l), qui porte que:
[TRADUCTION] «Règlement financier» désigne un règlement aux fins de contracter une dette ou une obligation ou pour emprunter de l’argent;
Lorsque The City Act a été abrogé, cet article n’a pas été remis en vigueur; j’en déduis que le sens restreint qui y était attribué à l’expression «règlement financier» a cessé de s’appliquer dans la province de la Saskatchewan et qu’il doit être remplacé par le sens normal et ordinaire des mots utilisés. Les deux parties du règlement proposé dans la pétition en l’espèce portent sur une dépense: la seconde partie sur une dépense de $1 million pour la rénovation, la première sur l’abrogation des règlements autorisant une dépense de $7 millions pour la construction d’un hôtel de ville. L’argument selon lequel il ne s’agit pas en l’espèce d’un «règlement financier» parce que le règlement n’a pas pour objet de [TRADUCTION] «contracter une dette ou une obligation ou … d’emprunter de
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l’argent» revient, à mon avis, à donner effet à la définition figurant autrefois à l’art. 2l) du City Act, qui a été abrogé longtemps avant la date de la présentation de la pétition. En toute déférence pour ceux qui sont d’avis contraire, je suis incapable de comprendre cette argumentation et incapable d’y souscrire.
On a prétendu avec beaucoup de vigueur que l’al. 5 de l’art. 235 du Urban Municipality Act n’a pas pour effet d’autoriser le conseil municipal à soumettre un règlement aux bourgeois ou aux électeurs. L’article 235(5) porte que:
[TRADUCTION] 235. Le conseil peut adopter des règlements aux fins suivantes:
…
5. soumettre au vote des bourgeois ou des électeurs toute question d’intérêt municipal; toutefois, s’il s’agit d’une dette ou d’un emprunt à contracter, la question est soumise aux seuls bourgeois;
L’intimé a soutenu qu’aux termes de cet article le conseil municipal est investi du pouvoir d’adopter un règlement aux fins de soumettre une question municipale aux bourgeois ou aux électeurs, mais que cela n’est pas la même chose que de soumettre un règlement aux bourgeois ou aux électeurs. Le seul argument avancé à l’appui de cette prétention est qu’aucune question municipale n’est soulevée par le règlement proposé, mais je peux difficilement concevoir une question plus fondamentalement municipale que la construction ou la rénovation de l’immeuble où le conseil municipal exerce ses fonctions. A mon avis, cet argument n’a aucune valeur.
Vu ce qui précède, on peut voir que je suis d’avis que le règlement suggéré dans la pétition porte sur une question relevant de la compétence législative du conseil, qu’il est rédigé de façon à pouvoir être inséré dans un règlement susceptible d’être compris par les citoyens et qu’il n’y avait pas de motif valable fondant là Cour d’appel à refuser d’exercer sa discrétion de faire droit à la demande des appelants visant la délivrance d’un bref de mandamus. Je suis en outre d’avis que le règlement suggéré est un «règlement financier» qu’il convient de soumettre aux bourgeois en vertu de l’art. 138 du Urban Municipality Act.
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Pour tous ces motifs, je souscris à l’opinion exprimée oralement par le Juge en chef à l’audition du présent appel et suis d’avis de trancher la question dans le sens indiqué par lui.
Le jugement du juge Pigeon et du juge Beetz a été rendu par
LE JUGE PIGEON (dissident en partie) — J’ai eu l’avantage de lire les motifs rédigés par le juge Ritchie et j’y souscris sauf sur un point. A mon avis, le règlement visé par la requête doit être soumis aux électeurs, non pas aux seuls bourgeois. Voici pourquoi.
Dans The Urban Municipality Act, la seule disposition en vertu de laquelle le conseil municipal peut prendre [TRADUCTION] «les mesures nécessaires … pour soumettre le règlement aux électeurs ou aux bourgeois, selon le cas,», est l’al. 5 de l’art. 235, qui est rédigé de la façon suivante:
[TRADUCTION] 235. Le conseil peut adopter des règlements aux fins suivantes:
5. soumettre au vote des bourgeois ou des électeurs toute question d’intérêt municipal; toutefois, s’il s’agit d’une dette ou d’un emprunt à contracter, la question est soumise aux seuls bourgeois;…
Je suis d’accord avec le juge Ritchie que le règlement proposé est une «question d’intérêt municipal» au sens de la disposition susdite. Il faut donc ensuite, à mon avis, décider si la question doit être soumise aux seuls bourgeois ou à l’ensemble des électeurs. Cela dépend «s’il s’agit d’une dette ou d’un emprunt à contracter». Selon moi, ce n’est pas le cas en l’espèce. Le conseil n’entend pas contracter une dette ou emprunter de l’argent, il veut seulement utiliser des sommes disponibles dans un fonds spécial. L’intention du législateur est claire. Le droit de vote n’est réservé aux bourgeois que si leur propriété est susceptible d’être grevée de cotisations pour le paiement de dettes ou d’emprunts muncipaux.
Il faut se rappeler que la loi susdite constitue l’expression la plus récente de la volonté du législateur sur la question. La Loi date en effet de 1970 et il ne me semble pas que son sens puisse en aucune façon être modifié par le renvoi, fait à l’art. 134(2), à la partie III du Urban Municipal Elections Act, 1968.
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Il y a lieu de signaler à cet égard qu’avant 1968 toutes les questions traitées dans cette loi étaient régies par The City Act, R.S.S. 1966, c. 147. Dans cette dernière, la partie V, tout comme la partie III du Urban Municipal Elections Act, était intitulée [TRADUCTION] «Vote sur les règlements». Au premier article, soit l’art. 334, l’al. b) était libellé exactement dans les mêmes termes que l’al. b) de l’art. 103 de la loi de 1968, sauf que le terme défini était «electors» plutôt que «voters».
Il n’y a pas lieu de supposer qu’en retirant du City Act toute la partie susdite et en l’insérant dans un autre chapitre, la Législature a voulu apporter de profondes modifications alors que le texte des dispositions en cause restait le même. C’est pourtant ce qu’on se trouverait à faire en disant que, parce que la définition de l’expression [TRADUCTION] «règlement financier» à l’art. 2b) du City Act ne figure pas dans The Urban Municipal Elections Act, on doit maintenant donner à cette expression son sens ordinaire plutôt que le sens très restreint d’un [TRADUCTION] «règlement aux fins de contracter une dette ou une obligation ou pour emprunter de l’argent». Vu l’historique des deux textes législatifs et les rapports étroits existant entre eux, il y a lieu de donner à l’expression «règlement financier» dans la nouvelle loi le sens qu’elle avait dans le City Act, c’est-à-dire le sens qui lui était donné par la définition.
En 1970, lorsque The City Act a été remplacé par The Urban Municipality Act, la définition de «règlement financier» a disparu mais la disposition a été reproduite en substance à l’al. 5 de l’art. 235. En adoptant la Loi de 1970, la Législature s’est trouvée à insérer dans la disposition de fond ce qui se trouvait auparavant dans la définition. Tous les mêmes mots s’y trouvaient, avec, en plus, les mots «ou une obligation», qui ont de toute évidence été éliminés en raison de leur caractère redondant. En d’autres termes, au lieu de dire que seuls les bourgeois peuvent voter sur un règlement financier et définir ensuite «règlement financier» comme un règlement aux fins de contracter une dette ou d’emprunter de l’argent, le législateur a préféré dire que seuls les bourgeois ont droit de vote sur une question visant un emprunt d’argent
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ou une dette à contracter. Tout a donc été mis dans la disposition de fond au lieu d’en avoir une partie importante dans une définition.
A mon avis, il y a lieu en l’espèce d’appliquer le principe selon lequel on ne peut présumer qu’une législature a voulu apporter à la loi d’autres modifications que celles qui sont clairement exprimées. En supprimant la définition de «règlement financier» dans la nouvelle rédaction de 1970, le législateur ne saurait avoir voulu modifier le sens du Urban Municipal Elections Act, 1968. Son intention était manifestement de restreindre les cas où seuls les bourgeois ont droit de vote à ceux où la question porte sur un emprunt d’argent ou une dette à contracter. Telle est la portée de l’al. (5) de l’art. 235 du Urban Municipality Act et c’est à cette expression la plus récente de la volonté du législateur qu’il faut donner effet.
Pourvoi accueilli, les juges PIGEON et BEETZ étant dissidents en partie.
Procureurs des appelants: Griffen, Beke, Olive & Waller, Régina
Procureurs des intimés: MacPherson, Leslie & Tyerman, Régina.
[1] [1975] 5 W.W.R. 482, 58 D.L.R. (3d) 251.
Parties
Demandeurs :
Cholod et al.Défendeurs :
Baker et al.Proposition de citation de la décision:
Cholod et al. c. Baker et al., [1976] 2 R.C.S. 484 (25 juin 1975)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1975-06-25;.1976..2.r.c.s..484
