| Ronville Lodge Ltd. c. Franklin (Municipalité du), [1977] 1 R.C.S. 101 (7 octobre 1975)
Cour suprême du Canada
Ronville Lodge Ltd. c. Franklin (Municipalité du), [1977] 1 R.C.S. 101
Date: 1975-10-07
The Ronville Lodge Limited (Plaignant) Appelante;
et
La Municipalité du Canton de Franklin (Défendeur) Intimée.
1975: le 8 mai; 1975: le 7 octobre.
Présents: le juge en chef Laskin et les juges Judson, Ritchie, Spence et Pigeon.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ONTARIO.
Voies publiques - Fermeture de voies publiques - Pouvoir de fermer une voie publique et de vendre une réserve initiale pour chemin public - Cession à un particulier - Droit de Sa Majesté de fermer au public une route carrossable - Consolidated Municipal Act, 1903 (Ont.), c. 19, art. 600, modifié par 1905 (Ont.) c. 22, art. 30.
Droit municipal - Voies publiques - Fermeture - Cession à un particulier - Incompatibilité du titre de propriété privée et du droit de passage public - La cession d’une route carrossable est ultra vires - Consolidated Municipal Act, 1903 (Ont.), c. 19, art. 600, modifié par 1905 (Ont.), c. 22, art. 30.
L’article 600 du Consolidated Municipal Act, 1903 (Ont.), c. 19, modifié par 1905 (Ont.), c. 22, art. 30, habilitait le lieutenant-gouverneur en conseil à fermer toute réserve initiale pour chemin ou toute(s) partie(s) d’icelle se trouvant en dehors d’une municipalité constituée. Le titre absolu invoqué par l’appelante est fondé sur une cession de deux lots, à l’auteur de l’appelante qui était alors propriétaire en vertu d’une concession accordée par le gouvernement en 1887, concession où un chemin de 66 pieds avait été réservé. Les lots en question se trouvaient en territoire sans organisation municipale, la municipalité intimée n’ayant été constituée qu’en 1929. Il s’agit de savoir si l’appelante est propriétaire absolue d’une partie d’une réserve initiale pour chemin public d’environ 600 pieds de longueur ou si son droit est grevé d’un droit de passage public sur une voie carrossable de 13 pieds qui la traverse en faisant presque un arc de cercle. Le juge de première instance et le juge de la Cour d’appel ont, bien que pour des motifs différents, rejeté la demande de l’appelante visant à empêcher la municipalité intimée, ses préposés et mandataires de pénétrer sur la partie en litige de la réserve pour chemin ou d’y circuler.
Arrêt (le juge Spence et le juge Pigeon étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
[Page 102]
Le juge en chef Laskin et les juges Judson et Ritchie: l’article 600 se rapporte seulement à l’abolition ou à la vente des réserves initiales pour chemins. Le pouvoir de céder une réserve initiale pour chemin ne peut s’étendre à une route carrossable de manière à priver le public de son droit de passage. Il serait inconciliable avec la législation sur les routes publiques dans l’Ontario de faire une distinction entre le titre de propriété privée et le droit de passage public.
Les juges Spence et Pigeon, dissidents: le terme «fermer» à l’art. 600 s’applique à la route et non pas au terrain sur lequel la route se trouve ou se trouvera. En vertu de cet article, modifié en 1903 et en vigueur en 1912, le gouvernement avait le pouvoir de fermer toute route qui existait déjà et de céder le droit de passage à l’ancien propriétaire.
POURVOI interjeté d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] rejetant un appel d’un jugement du juge Thomas, de la cour de district, rejetant la demande de l’appelante visant à empêcher la municipalité intimée, ses préposés et mandataires, de pénétrer sur la partie en litige de la réserve pour chemin ou d’y circuler. Pourvoi rejeté, les juges Spence et Pigeon étant dissidents.
J.T. Weir, c.r., pour l’appelante.
Peter B. Tobias, c.r., et Robert D. Peck, pour l’intimée.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson et Ritchie a été rendu par
LE JUGE EN CHEF — Dans ce pourvoi, il s’agit de savoir si l’appelante est propriétaire absolue d’une partie d’une réserve initiale pour chemin public d’environ 600 pieds de longueur ou si son droit est grevé d’un droit de passage public sur une voie carrossable de 13 pieds qui la traverse en faisant presque un arc de cercle et fait partie d’une route au sujet de laquelle il n’y a pas de litige. Le juge Thomas, juge de première instance, et le juge Schroeder, parlant pour la Cour d’appel de l’Ontario, ont, bien que pour des motifs différents, rejeté la demande de l’appelante visant à empêcher la municipalité intimée, ses préposés et mandataires de pénétrer sur la partie en litige de la réserve pour chemin ou d’y circuler.
[Page 103]
Les motifs de jugement de première instance renferment le passage suivant:
[TRADUCTION] Il n’y a pas de preuve que les travaux de construction de la défenderesse ont dépassé les limites du chemin public de Birkendale à Fox Point. J’en conclus donc que la demanderesse ne peut avoir gain de cause.
L’avocat de l’intimée devant cette Cour a admis que le titre de propriétaire absolue sur la partie en litige de la réserve pour chemin faisant 66 pieds de large, n’était pas en cause ici et qu’il ne s’intéressait qu’au droit de passage sur les 13 pieds de voie publique. A mon avis, il serait inconciliable avec la législation sur les routes publiques dans la province de l’Ontario de faire une distinction entre le titre de propriété privée et le droit de passage public. Si la bande de terrain large de 13 pieds et longue de 600 pieds environ est un chemin public comme on le prétend et n’est pas visée par la concession (ci-après mentionnée) faite à l’auteur de l’appelante, j’estime que cette bande de terrain fait partie du domaine public et n’appartient pas à l’appelante. L’intimée ne cherche pas à faire valoir un titre de propriété mais elle affirme que le chemin relève de sa compétence en vertu de la législation pertinente.
Le titre absolu invoqué par l’appelante est fondé sur une cession de deux lots, les lots 11 et 12, faite le 22 mars 1912 à l’auteur de l’appelante qui était alors propriétaire en vertu d’une concession par le gouvernement en date du 15 juillet 1887, concession où un chemin de 66 pieds avait été réservé. Les lots en question se trouvaient depuis toujours en territoire sans organisation municipale. La municipalité intimée n’a été constituée qu’en 1929.
Il est admis que la loi pertinente en l’espèce est la Consolidated Municipal Act, 1903 (Ont.) c. 19, avec les modifications en vigueur entre 1903 et 1912. Les avocats ont invoqué les articles 598, 599, 600 (modifié par 1905 (Ont.), c. 22, art. 30), 627, 629 et 632. L’article 598 définit les routes publiques: elles comprennent les routes tracées par arpentage officiel ou en vertu d’une loi, les routes construites avec des fonds publics ou sur lesquelles des corvées ont ordinairement eu lieu. L’article 599 prévoit que, sauf disposition contraire, [TRADUCTION] «le sol et le franc-alleu de toute route ou
[Page 104]
chemin modifié ou délimité conformément à la loi et tout chemin réservé par l’arpentage initial le long d’un cours d’eau ou d’un lac appartiennent à Sa Majesté». L’article 600 dans sa version de 1903 se lisait ainsi:
[TRADUCTION] Sous réserve des exceptions et dispositions contenues ci-après, le conseil municipal de chaque municipalité a compétence sur les réserves pour chemins, les routes et les ponts dans le territoire de la municipalité.
Modifié en 1905, l’article était libellé différemment:
[TRADUCTION] Sous réserve des exceptions et dispositions contenues ci-après, le conseil municipal de chaque municipalité a compétence, à partir de la date de constitution de la municipalité, sur les réserves pour chemins, les routes et les ponts dans le territoire de la municipalité; en attendant, le lieutenant-gouverneur en conseil a le pouvoir de fermer, modifier, élargir, détourner, louer ou vendre toute réserve initiale pour chemin ou toute(s) partie(s) d’icelle se trouvant en dehors d’une municipalité constituée.
L’appelante soutient que la concession du 22 mars 1912 a été accordée en vertu du pouvoir conféré par l’art. 600 ainsi modifié, qu’elle couvre explicitement toute la superficie faisant l’objet du litige et que la portée de ses termes est confirmée par un rapport antérieur des commissaires des routes pour le canton, alors non constitué en municipalité, rédigé en date du 22 janvier 1912:
[TRADUCTION] Nous soussignés, commissaires des routes du canton de Franklin, district de Muskoka, acceptons par les présentes que la réserve pour le chemin riverain près du Lac des Baies, en face des lots numéros 10, 11, 12 et 13 dans la quatrième concession du canton de Franklin (ces quatre lots faisant 198 acres) soit cédée à Chas J.C. Crump, propriétaire desdits lots.
Ce chemin riverain est pratiquement inutilisable sur toute son étendue à cause du terrain rocailleux et escarpé, et de plus il y a déjà une route carrossable qui traverse lesdits lots dans toute leur largeur.
Il est certain que ce document, dont l’authenticité n’a pas été mise en doute, exclut toute notion de
[Page 105]
route carrossable dans les limites de la réserve initiale pour chemin riverain dont une partie fait l’objet du litige. En parlant de la route carrossable alors existante, le rapport indique clairement que ce chemin se trouve hors de la réserve pour chemin riverain en question.
L’avocat de l’intimée conteste la validité et la portée de la concession du 22 mars 1912 dans la mesure où elle visait à fermer au public et à vendre la bande de terrain de 13 pieds ou à y supprimer le droit de passage public. Sur le seul plan du droit, il se fonde sur les art. 629 et 632 du Consolidated Municipal Act, 1903, modifié. Ni l’un ni l’autre ne trouve son application ici. L’article 629 s’adresse aux conseils municipaux pour leur interdire de fermer toute voie publique dans le but d’empêcher les gens d’avoir libre accès à leurs terres et libre sortie; il ne s’agit pas d’une injonction contre le gouvernement et ses conditions essentielles ne s’appliquent pas ici. Quant à l’art. 632, on a prétendu que les dispositions concernant l’avis, la publication et l’audition avant qu’un conseil municipal puisse abolir ou vendre une réserve initiale pour chemin s’appliquent au gouvernement lorsque celui-ci exerce ses pouvoirs en vertu de l’art. 600 modifié. Je ne vois aucune raison le justifiant; en fait, le par. (2) de l’art. 632 exige l’approbation du lieutenant-gouverneur en conseil pour tout acte fait par un conseil municipal en vertu de l’art. 632 en vue d’abolir ou vendre une réserve pour chemin riverain. L’article 632 ne s’adresse aucunement au gouvernement dans l’exercice de ses pouvoirs propres et il ne conditionne pas non plus l’exercice des pouvoirs conférés par l’art. 600 modifié.
L’avocat de l’intimée s’est appuyé en fait et en droit sur les conclusions du juge de première instance qu’il n’y avait qu’une seule route carrossable dans la région dont une partie traversait la réserve en litige. Il s’agit d’une route qui, selon les conclusions du premier juge, existait depuis 1902 au moins, et à l’endroit en question, avait été ouverte à travers les rochers au bord du Lac des Baies ou tout près. En venant à cette conclusion, le juge de première instance semble avoir considéré le rapport des commissaires des routes, daté du 22 janvier 1912, comme une confirmation de sa propre conclusion selon laquelle la route en question tra-
[Page 106]
versait la réserve pour chemin en faisant un arc de cercle. Le rapport ne permet gas cette déduction, mais on ne peut pas dire que le juge de première instance en ait fait la base de sa conclusion qu’une route carrossable construite avec des deniers publics y existait déjà.
Sur le plan du droit, je juge de première instance a affirmé que [TRADUCTION] «lorsque la route a acquis le caractère de chemin public, le gouvernement ne pouvait en interdire l’usage au public par la concession du sol et du franc-alleu à un particulier». L’avocat de l’appelante ne s’est pas appuyé sur un simple pouvoir exécutif ou droit de propriété du gouvernement qui lui permettrait d’aliéner des terres du domaine public mais plutôt sur son pouvoir d’accorder la concession en date du 22 mars 1912 en vertu de l’art. 600 modifié, ci-dessus mentionné. Cette disposition se rapporte seulement à l’abolition ou à la vente des réserves initiales pour chemins. Tout comme la Cour d’appel de l’Ontario, je ne crois pas que le pouvoir de céder une réserve initiale pour chemin puisse s’étendre à une route carrossable de manière à priver le public de son droit de passage.
Par conséquent, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens. En l’espèce, l’intimée avait introduit une requête en annulation qui fut rejetée, l’adjudication des dépens étant réservée. L’appelant a droit aux dépens de la requête.
Le jugement des juges Spence et Pigeon a été rendu par
LE JUGE SPENCE (dissident) — J’ai lu les motifs du Juge en chef de cette Cour et il est inutile de répéter l’énoncé des faits ou les décisions de la Cour de première instance et de la Cour d’appel de l’Ontario.
Je suis d’accord avec le Juge en chef que nous devons accepter les conclusions sur les faits du savant juge de première instance, le juge Thomas. Tout comme le Juge en chef, j’ai du mal à comprendre la portée donnée par le savant juge de première instance au rapport des commissaires des routes en date du 22 janvier 1912 et produit au procès comme pièce 42. Le savant juge de première instance dit qu’il a recueilli auprès de divers témoins la preuve de l’existence d’une route plus
[Page 107]
ou moins carrossable sur une partie au moins de la réserve pour le chemin riverain, sans compter un post-scriptum fort intéressant dans la lettre adressée par W.G. Burk au surintendant des routes, reçue le 15 octobre 1902 et qui dit:
[TRADUCTION] P.S.
J’ajouterais que j’ai dû construire une route dans les pires conditions. Les travaux ont dû être effectués avec des pics, des pelles et de la dynamite dans les lots 12 et 13 de long en large pour arriver à bout des rocs.
W.G. Burk.
J’examinerai le présent pourvoi en me fondant sur le fait qu’il y avait une route quelconque sur une partie de la réserve pour le chemin riverain le long des lots 11 et 12. Il s’agit donc de déterminer si l’existence de cette route a pris fin par la concession accordée le 22 mars 1912 à l’ancien propriétaire Charles Crump par la Couronne où le terrain en question était décrit comme une
[TRADUCTION] Réserve pour chemin, une chaîne perpendiculaire le long de la rive du Lac des Baies en face des lots numéro 10 de deux acres et demie, numéro 11 de deux acres, numéro 12 de trois acres et numéro 13 de deux acres et demie dans la quatrième concession du canton de Franklin, réservant pour nos héritiers et successeurs tous les pins se trouvant sur lesdits terrains ainsi que le droit de pénétrer sur lesdits lieux pour prendre ledit bois.
Il semble bien clair d’après les dispositions de l’art. 599 du Municipal Act, R.S.O. 1897, c. 223 en vigueur au moment de la concession en 1912, que la réserve pour le chemin riverain réservé dans la concession initiale des terrains appartenait à Sa Majesté. L’article 599 dit ceci:
[TRADUCTION] 599. Sauf disposition contraire, le sol et le franc-alleu de toute route ou chemin modifié ou délimité conformément à la loi et tout chemin réservé par l’arpentage initial le long d’un cours d’eau ou d’un lac appartiennent à Sa Majesté, Ses héritiers et successeurs.
L’article 600 de la même loi antérieure à 1905 prévoit ce qui suit:
[TRADUCTION] 600. Sous réserve des exceptions et dispositions contenues ci-après, le conseil municipal de chaque municipalité a compétence sur les réserves pour
[Page 108]
chemins, les routes et les ponts dans le territoire de la municipalité.
En 1905, cet article fut modifié pour se lire ainsi:
[TRADUCTION] 600. Sous réserve des exceptions et dispositions contenues ci-après, le conseil municipal de chaque municipalité a compétence, à partir de la date de constitution de la municipalité, sur les réserves pour les chemins, les routes et les ponts dans le territoire de la municipalité; en attendant, le lieutenant-gouverneur en conseil a le pouvoir de fermer, modifier, élargir, détourner, louer ou vendre toute réserve initiale pour chemin ou toute(s) partie(s) d’icelle se trouvant en dehors d’une municipalité constituée.
Cette modification a été adoptée par la législature immédiatement après la décision Fraser v. Diamond[2], dans laquelle le juge Street a statué, entre autres, que le gouvernement n’était pas habilité à accorder une réserve pour chemin. Dans cette affaire-là, le gouvernement avait accordé une concession de terrains dont une partie avait été transformée en chemin plusieurs années auparavant avec des deniers publics. Ladite concession ne faisait nullement état d’une réserve pour chemin, et il s’agissait donc de savoir si le gouvernement avait cédé la route au titulaire de la concession sans réserver un droit de passage public. Le juge Street disait notamment à la p. 92:
[TRADUCTION] A mon avis, la route en question avait été transformée en route publique. Le demandeur (titulaire de la concession de la Couronne) n’avait pas le droit de la fermer et le défendeur, en tant que membre du public, avait le droit d’enlever les obstacles sur la voie pour l’emprunter sans être coupable d’intrusion.
Ce jugement a été rendu le 15 mars 1905 et, détail important, la législature modifia l’art. 600 peu après, soit le 25 mai 1905. En vertu de cette modification, le lieutenant-gouverneur en conseil pouvait [TRADUCTION] «fermer, modifier, élargir, détourner, louer ou vendre toute réserve initiale pour chemin ou toute(s) partie(s) d’icelle se trouvant en dehors d’une municipalité constituée».
Dans Fraser v. Diamond, on a tenté d’affirmer que la concession conférait le droit d’arrêter les personnes circulant sur une route mais la Cour rejeta cette thèse.
[Page 109]
Il est donc évident que le but de la modification était d’accorder ce droit-là, à savoir d’empêcher la circulation sur ce qui avait déjà été une route alors que le gouvernement a cédé les terres où se trouve ladite route. A mon avis, on doit donner au terme «fermer» son sens courant, on ne «ferme» pas une réserve pour chemin; cette dernière est tout simplement une propriété sur laquelle une route se trouve ou se trouvera quand elle sera construite. Le terme «fermer» s’applique à la route et non pas au terrain sur lequel la route se trouve ou se trouvera. Par conséquent, on interprète clairement la modification de l’art 600 de 1905 en étendant l’expression «réserve initiale pour chemin» à tout chemin ou route construit sur cette propriété.
Je ne peux donc pas affirmer que la référence au contraste apparent des mots «chemins et routes» et «chemins réservés» mentionnés à l’art. 599 nous soit utile pour l’interprétation de la loi.
Il va sans dire que l’existence du rapport des commissaires des routes auquel je me suis référé, soit la pièce 42, indique clairement l’intention du gouvernement lors de l’octroi de la concession. Le gouvernement a obtenu au préalable un rapport des commissaires des routes démontrant l’inutilité de tout chemin passant sur les terres à être concédées. Elle n’a d’ailleurs accordé de concession que sur l’avis de ces derniers. Il n’y avait pas de raison d’octroyer une concession donnant le titre sur la réserve pour chemin si l’on n’avait pas fermé toute autre route passant sur ces terres. Le rapport des commissaires des routes n’aurait pas non plus eu d’intérêt en cas d’octroi d’une concession aussi limitée.
Si le canton de Franklin avait été organisé à cette époque-là, le conseil cantonal aurait pu fermer la route. Mais en vertu de l’al, a) du par. (11) de l’art. 640 du Consolidated Municipal Act de 1903, ce pouvoir n’aurait pu être exercé sans l’agrément du lieutenant-gouverneur en conseil. Il me semble illogique qu’une municipalité qui est la création exclusive de la province puisse fermer une telle route avec le seul agrément du lieutenant-gouverneur en conseil et que ce dernier ne dispose pas du même pouvoir en matière de routes ou de
[Page 110]
réserves sur des terres en territoire sans organisation municipale.
On a invoqué l’art. 496 du Consolidated Municipal Act de 1913 (Ont.) en faveur de l’intimé, et il se lit comme suit:
[TRADUCTION] 496. (1) Le lieutenant-gouverneur en conseil peut fermer, modifier, élargir ou détourner toute route ou une partie d’icelle située dans un district judiciaire provisoire en dehors d’une municipalité constituée et vendre ou louer le sol et le franc‑alleu de toute route ou partie d’icelle qu’il a fermée, ou qui, à la suite de travaux de transformation ou de détournement, ne fait plus partie de la route ainsi modifiée ou détournée.
(2) Le conseil cantonal dans un territoire non organisé où aucune route n’est tracée mais dont 5 pour cent de la superficie est réservé à la construction de routes, peut adopter des règlements en vue de la construction de routes, le cas échéant, et ne doivent pas être appliquées les dispositions de la présente loi concernant le versement d’indemnité pour les terres expropriées ou dévalorisées par l’exercice des pouvoirs conférés par le présent article.
Il est vrai que le présent article confère formellement à Sa Majesté le pouvoir que l’appelante cherche à lui attribuer en vertu de l’ancien art. 600. A mon avis, on ne peut pas déduire de l’art. 496 de 1913 que ce pouvoir ne lui avait pas été conféré dans les années antérieures en vertu de la modification de l’art. 600. Comme son nom l’indique, la Consolidated Municipal Act de 1913 constitue bien une refonte et je pense que la règle d’interprétation va à l’encontre d’une telle prétention, c’est-à-dire qu’on ne peut déduire qu’il y avait intention de modifier la loi au moment de sa refonte.
Pour ces motifs, j’estime qu’en vertu de l’art. 600 du Municipal Act dans sa version de 1912, au moment de la concession mentionnée ci-dessus, le gouvernement avait le pouvoir de fermer toute route qui existait déjà et de céder le droit de passage à l’ancien propriétaire. A mon avis, l’appelante devrait avoir gain de cause aussi bien en appel qu’en première instance.
J’accueillerais le pourvoi avec dépens dans toutes les cours et j’ordonnerais la délivrance d’une
[Page 111]
injonction empêchant l’intimée, ses dirigeants, préposés et mandataires d’entrer sur les terres de l’appelant, de les traverser et de les utiliser à quelque fin que ce soit sur les parcelles numéros 11 et 12 de la quatrième concession du Canton de Franklin faisant l’objet de ce pourvoi, à savoir la réserve initiale pour chemin cédée à l’auteur de l’appelante.
Pourvoi rejeté avec dépens, les JUGES SPENCE et PIGEON dissidents.
Procureurs de l’appelante: Weir & Foulds, Toronto.
Procureurs de l’intimée: MacKinnon, McTag-gart, Toronto.
[1] [1972] 3 O.R. 326.
[2] (1905), 10 O.L.R. 90.
