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19/12/2019 | CANADA | N°2019CSC65

Canada | Canada, Cour suprême, 19 décembre 2019, 2019CSC65

Référence : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. V, 2019 CSC 65
Appel entendu : 4, 5, 6 décembre 2018
Jugement rendu : 19 décembre 2019
Dossier : 37748

Intervenants : Procureur général de l’Ontario, procureure générale du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan, Conseil canadien pour les réfugiés, Centre ontarien de défense des droits des locataires - Programme d’avocats de service en droit du logement, Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, British Columbia Securities Co

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Référence : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. V, 2019 CSC 65
Appel entendu : 4, 5, 6 décembre 2018
Jugement rendu : 19 décembre 2019
Dossier : 37748

Intervenants : Procureur général de l’Ontario, procureure générale du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan, Conseil canadien pour les réfugiés, Centre ontarien de défense des droits des locataires - Programme d’avocats de service en droit du logement, Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, British Columbia Securities Commission, Alberta Securities Commission, Ecojustice Canada Society, Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (Ontario), Workers’ Compensation Appeals Tribunal (Territoires du Nord-Ouest et Nunavut), Tribunal d’appel des décisions de la Commission des accidents du travail de la Nouvelle-Écosse, Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation, Tribunal d’appel des accidents au travail (Nouveau-Brunswick), British Columbia International Commercial Arbitration Centre Foundation, Conseil des tribunaux administratifs canadiens, National Academy of Arbitrators, Ontario Labour-Management Arbitrators’ Association, Conférence des arbitres du Québec, Congrès du travail du Canada, Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie, Queen’s Prison Law Clinic, Advocates for the Rule of Law, Parkdale Community Legal Services, Cambridge Comparative Administrative Law Forum, Clinique d’intérêt public et de politique d’internet du Canada Samuelson-Glushko, Association du Barreau canadien, Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés, Community & Legal Aid Services Programme, Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration et Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada

Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin

Motifs de jugement conjoints (par. 1 à 197) : Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin

Motifs conjoints concordants (par. 198 à 343) : Les juges Abella et Karakatsanis

Arrêt : Le pourvoi est rejeté.

Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin : La décision de la greffière d’annuler le certificat de citoyenneté de V était déraisonnable, et il y a lieu de confirmer l’arrêt par lequel la Cour d’appel fédérale l’a cassée. La greffière ne pouvait raisonnablement interpréter l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté comme s’appliquant à un enfant dont les parents, au moment de sa naissance, ne s’étaient pas vu accorder des privilèges et immunités diplomatiques.
De façon plus générale, le présent pourvoi et les pourvois connexes (Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 66) donnent l’occasion d’analyser et de clarifier le droit applicable au contrôle judiciaire des décisions administratives tel que traité dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, et les arrêts subséquents. Les observations présentées à la Cour ont mis en relief deux aspects du cadre d’analyse actuel qu’il est nécessaire de clarifier. Le premier aspect concerne l’analyse visant à déterminer la norme de contrôle applicable. Le deuxième aspect concerne la nécessité d’indications plus précises de la Cour sur l’application appropriée de la norme de contrôle de la décision raisonnable.
Il est devenu évident que la promesse de simplicité et de prévisibilité formulée à cet égard dans l’arrêt Dunsmuir ne s’est pas pleinement réalisée. Certains aspects du cadre d’analyse actuel de la norme de contrôle ne sont pas clairs et sont indûment complexes. L’ancienne analyse contextuelle s’est révélée complexe et d’utilité limitée pour donner une orientation pratique aux cours de justice qui tentent de déterminer la norme de contrôle applicable. Ce manque de clarté a pour effet pratique que les cours de justice ont parfois de la difficulté à effectuer l’analyse relative à la norme de contrôle, et de coûteux débats entourant la norme appropriée et son application continuent d’éclipser le contrôle sur le fond, ce qui mine l’accès à la justice. Il est donc nécessaire de revoir l’approche de la Cour afin d’apporter une cohérence et une prévisibilité accrues à ce domaine du droit. Un cadre d’analyse révisé servant à déterminer la norme de contrôle applicable lorsqu’une cour de justice se penche sur le fond d’une décision administrative s’impose.
En exposant un cadre d’analyse révisé, la présente décision s’écarte à certains égards de la jurisprudence actuelle de la Cour sur la norme de contrôle. Seules des circonstances convaincantes peuvent justifier un réexamen des précédents antérieurs et il faut soupeser soigneusement l’incidence de ce réexamen sur la certitude et la prévisibilité juridiques par rapport aux coûts liés au fait de continuer à souscrire à une approche erronée. Si le respect de la jurisprudence établie favorise généralement la certitude et la prévisibilité, dans certains cas, ce respect crée ou perpétue l’incertitude du droit. Dans ces circonstances, en suivant l’arrêt antérieur, on se trouve à aller à l’encontre des valeurs fondamentale de la clarté et de la certitude du droit.
Le cadre d’analyse révisé de la norme de contrôle repose sur la présomption voulant que la norme de la décision raisonnable soit la norme applicable dans tous les cas. Si le législateur a constitué un décideur administratif dans le but précis d’administrer un régime législatif, il faut présumer que le législateur a également voulu que ce décideur soit en mesure d’accomplir son mandat et d’interpréter la loi qui s’applique à toutes les questions qui lui sont soumises. Si le législateur n’a pas prescrit expressément que les cours de justice ont un rôle plus actif à jouer dans le contrôle des décisions de ce décideur, on peut aisément présumer que le législateur a voulu que celui ci puisse fonctionner en faisant le moins possible l’objet d’une intervention judiciaire. Le respect de ces choix d’organisation institutionnelle oblige la cour de révision à adopter une attitude de retenue. Donc, chaque fois qu’une cour examine une décision administrative, elle doit partir de la présomption que la norme de contrôle applicable à l’égard de tous les aspects de cette décision est celle de la décision raisonnable. En conséquence, les cours de justice ne sont plus tenues de recourir à une analyse contextuelle pour établir la norme de contrôle appropriée. Fermer de manière définitive la porte au recours à l’analyse contextuelle pour déterminer la norme de contrôle applicable a pour effet d’alléger et de simplifier le cadre d’analyse applicable à la norme de contrôle. De plus, étant donné la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable, l’expertise relative des décideurs administratifs n’est plus pertinente pour déterminer la norme de contrôle applicable. Elle est tout simplement incorporée au nouveau point de départ. L’expertise relative demeure cependant pertinente lors de l’exercice du contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable.
La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable peut être réfutée dans deux types de situations. La première est celle où le législateur a indiqué qu’il souhaite l’application d’une norme différente. C’est le cas lorsque le législateur a prescrit expressément la norme de contrôle applicable. Tout cadre d’analyse fondé sur l’intention du législateur doit respecter les dispositions législatives claires. Le législateur peut également indiquer qu’une dérogation à la présomption est de mise en prévoyant un mécanisme d’appel à l’encontre d’une décision administrative devant une cour de justice, indiquant ainsi son intention que les cours de justice recourent, en matière de contrôle, aux normes applicables en appel. Lorsqu’il prévoit dans la loi un mécanisme d’appel, le législateur assujettit le régime administratif à une compétence d’appel et indique qu’il s’attend à ce que la cour vérifie attentivement une telle décision administrative par voie d’appel. La norme de contrôle applicable doit donc être déterminée eu égard à la nature de la question et à la jurisprudence sur les normes de contrôle applicables en appel. Par exemple, lorsqu’une cour de justice entend l’appel d’une décision administrative, elle appliquera la norme de la décision correcte aux questions de droit, touchant notamment à l’interprétation législative et à la portée de la compétence du décideur. Si l’appel prévu par la loi porte notamment sur des questions de fait ou des questions mixtes de fait et de droit, la norme de contrôle applicable à ces questions sera celle de l’erreur manifeste et déterminante.
Donner un tel sens aux mécanismes d’appel prévus par la loi s’écarte de la jurisprudence récente de la Cour. Ce virage s’impose afin d’apporter uniformité et équilibre conceptuel à l’analyse relative à la norme de contrôle et il se justifie par la mise en balance des valeurs de la certitude et de la justesse. D’abord, d’importantes et valables critiques judiciaires et doctrinales ont été formulées au sujet de la conception que la Cour s’est faite des droits d’appel prévus par la loi et de l’incohérence inhérente à un cadre d’analyse de la norme de contrôle fondé sur l’intention du législateur qui refuse par ailleurs de donner un sens à un droit d’appel conféré expressément par la loi. Ensuite, rien ne justifie de façon satisfaisante la tendance récente de la Cour de ne pas tenir compte des droits d’appels conférés par la loi sauf en présence d’un libellé exceptionnel. De façon plus générale, il n’y a aucune raison convaincante de présumer que le législateur voulait que le mot « appel » revête un sens tout à fait différent dans une loi à caractère administratif. Accepter que le législateur souhaite le recours à une norme de contrôle applicable en appel permet également d’expliquer pourquoi bon nombre de textes législatifs prévoient à la fois des mécanismes d’appel et de contrôle judiciaire, conférant ainsi deux rôles possibles aux cours de révision. Enfin, puisque la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable en cas de contrôle judiciaire n’est plus fondée sur la notion d’expertise relative et repose maintenant sur le respect du choix d’organisation institutionnelle de la part du législateur, la dérogation à la présomption de contrôle selon la décision raisonnable dans le cas d’un appel prévu par la loi respecte ce choix du législateur.
La deuxième situation où la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable est réfutée est celle où la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte. C’est le cas pour certaines catégories de questions de droit, soit les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs. Premièrement, les questions touchant au partage des compétences entre le Parlement et les provinces, au rapport entre le législateur et les autres organes de l’État, et à la portée des droits ancestraux et issus de traités reconnus à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 , et d’autres questions de droit constitutionnel nécessitent une réponse décisive et définitive des cours de justice. Deuxièmement, la primauté du droit exige que les cours de justice tranchent de manière définitive les questions de droit générales qui sont d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble parce qu’elles requièrent des réponses uniformes et cohérentes. Troisièmement, la primauté du droit commande l’intervention des cours de justice lorsqu’un organisme administratif interprète l’étendue de ses pouvoirs d’une manière qui est incompatible avec la compétence d’un autre organisme administratif, car la primauté du droit ne saurait tolérer des ordonnances et des procédures qui entraînent un véritable conflit opérationnel entre deux organismes administratifs. L’application de la norme de la décision correcte à l’égard de ces questions s’accorde donc avec le rôle unique du pouvoir judiciaire dans l’interprétation de la Constitution, et fait en sorte que les cours de justice puissent avoir le dernier mot sur des questions à l’égard desquelles la primauté du droit exige une cohérence et une réponse décisive et définitive s’impose.
Conjuguée à ces exceptions limitées, la règle générale qui prévoit l’application de la norme de la décision raisonnable met en place une méthode complète pour déterminer la norme de contrôle applicable. On ne ferme pas définitivement la porte à la possibilité qu’une autre catégorie puisse ultérieurement être reconnue comme appelant une dérogation à la présomption de contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Cependant, la reconnaissance de tout nouveau fondement pour l’application de la norme de la décision correcte devrait revêtir un caractère exceptionnel et devrait respecter ce cadre d’analyse et les principes prépondérants énoncés dans la présente décision. Toute nouvelle catégorie de questions qui commandent l’application de la norme de la décision correcte sur le fondement de l’intention du législateur devrait comporter une indication de cette volonté tout aussi solide et convaincante qu’une norme de contrôle établie par voie législative ou un mécanisme d’appel prévu par la loi. De la même manière, la reconnaissance d’une nouvelle catégorie de questions appelant la norme de la décision correcte sur le fondement de la primauté du droit ne serait justifiée que dans le cas où le défaut d’appliquer la norme de la décision correcte risquerait d’ébranler la primauté du droit et mettrait en péril le bon fonctionnement du système de justice d’une façon analogue aux trois situations décrites dans la présente décision.
Par exemple, la Cour n’est pas convaincue qu’elle devrait reconnaître l’existence d’une catégorie distincte de questions de droit qui appellent la norme de la décision correcte dans le cas où ces questions sèment constamment la discorde au sein d’un organisme administratif. L’absence d’unanimité parmi les membres d’un tribunal administratif est le prix à payer pour la liberté et l’indépendance décisionnelle. Bien que la discorde puisse mener à l’incohérence du droit, un cadre d’application plus rigoureux de la norme de la décision raisonnable permet de se prémunir face à ces menaces à la primauté du droit. En outre, les questions de compétence ne devraient plus être reconnues comme une catégorie distincte devant faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte; il n’existe aucune balise claire qui permet de distinguer ces questions de celles touchant à l’interprétation de sa loi habilitante par un décideur administratif. En appliquant adéquatement la norme de la décision raisonnable, les cours de justice sont en mesure de veiller à ce que les organismes administratifs agissent dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés sans qu’il soit nécessaire de procéder à un examen préliminaire des questions de compétence et sans avoir à recourir à la norme de la décision correcte.
À l’avenir, la cour de justice qui cherche à arrêter la norme de contrôle applicable devrait d’abord s’en remettre à la présente décision pour savoir comment s’applique le cadre général. Il est ainsi possible que la cour soit appelée à trancher des questions subsidiaires à l’égard desquelles la jurisprudence continue de donner des indications utiles et continue de s’appliquer essentiellement telle quelle, comme les affaires portant sur des questions de droit générales d’importance capitale pour le système de justice dans son ensemble ou sur des questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs. Pour d’autres catégories de questions, certains arrêts, dont ceux portant sur l’effet des mécanismes d’appel prévus par la loi, sur des questions touchant véritablement à la compétence ou sur l’ancienne analyse contextuelle, auront forcément une valeur de précédent moindre.
En outre, la Cour doit donner des indications plus précises sur l’application appropriée de la norme de contrôle de la décision raisonnable, ce que signifie cette norme et comment elle devrait être appliquée en pratique. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est une approche visant à faire en sorte que les cours de justice interviennent dans les affaires administratives uniquement lorsque cela est vraiment nécessaire pour préserver la légitimité, la rationalité et l’équité du processus administratif. Il tire son origine du principe de la retenue judiciaire et témoigne d’un respect envers le rôle distinct des décideurs administratifs. Toutefois, il ne s’agit pas d’une « simple formalité » ni d’un moyen visant à soustraire les décideurs administratifs à leur obligation de rendre des comptes. Bien que les cours de justice doivent reconnaître la légitimité et la compétence des décideurs administratifs et adopter une attitude de respect, les décideurs administratifs doivent adhérer à une culture de la justification et démontrer que l’exercice du pouvoir public qui leur est délégué peut être justifié. Lorsqu’elle effectue un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision doit tenir compte du résultat de la décision administrative eu égard au raisonnement sous jacent à celle ci afin de s’assurer que la décision dans son ensemble est transparente, intelligible et justifiée. Le contrôle judiciaire porte à la fois sur le résultat et sur le raisonnement à l’origine de ce résultat. Une approche différente compromettrait le rôle institutionnel du décideur administratif plutôt que de le respecter.
Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est méthodologiquement distinct du contrôle selon la norme de la décision correcte. La cour de justice effectuant un contrôle selon la norme de la décision raisonnable doit centrer son attention sur la décision même qu’a rendue le décideur administratif, notamment sur sa justification. Une cour de justice qui applique la norme de contrôle de la décision raisonnable ne se demande donc pas quelle décision elle aurait rendue à la place du décideur administratif, ne tente pas de prendre en compte l’éventail des conclusions qu’aurait pu tirer le décideur, ne se livre pas à une analyse de novo, et ne cherche pas à déterminer la solution correcte au problème. La cour de révision n’est plutôt appelée qu’à décider du caractère raisonnable de la décision rendue par le décideur administratif — ce qui inclut à la fois le raisonnement suivi et le résultat obtenu.
Dans les cas où des motifs sont requis, ceux ci constituent le point de départ du contrôle selon la norme de la décision raisonnable, car ils sont le mécanisme principal par lequel les décideurs administratifs démontrent le caractère raisonnable de leurs décisions. Les motifs sont le moyen par lequel le décideur communique la justification de sa décision : ils servent à expliquer le processus décisionnel et la raison d’être de la décision en cause, permettent de montrer aux parties concernées que leurs arguments ont été pris en compte et démontrent que la décision a été rendue de manière équitable et licite, en plus de servir de bouclier contre l’arbitraire. Toute méthode raisonnée de contrôle selon la norme de la décision raisonnable s’intéresse donc avant tout aux motifs de la décision. Cela permet à la cour de révision de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable. L’attention accordée aux motifs formulés par le décideur est une manifestation de l’attitude de respect dont font preuve les cours de justice envers le processus décisionnel.
Dans de nombreux cas, les motifs écrits d’une décision ne sont ni présentés, ni nécessaires. Même en l’absence de motifs, il se peut que le dossier et le contexte révèlent qu’une décision repose sur un mobile irrégulier ou sur un autre motif inacceptable. Il existe néanmoins des situations dans lesquelles ni le dossier ni le contexte général ne permettent de discerner le fondement de la décision en cause. En pareil cas, la cour de révision doit tout de même examiner la décision à la lumière des contraintes factuelles et juridiques imposées au décideur afin de déterminer s’il s’agit d’une décision raisonnable.
Il est utile, d’un point de vue conceptuel, de s’arrêter à deux catégories de lacunes fondamentales qui tendent à rendre une décision déraisonnable. La première est le manque de logique interne du raisonnement. Pour être raisonnable, une décision doit être fondée sur un raisonnement intrinsèquement cohérent qui est la fois rationnel et logique. Un manquement à cet égard peut amener la cour de révision à conclure qu’il y a lieu d’infirmer la décision. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable n’est pas une chasse au trésor, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur. Cependant, la cour de révision doit être en mesure de suivre le raisonnement du décideur sans buter sur une faille décisive dans la logique globale. Puisqu’il faut interpréter les motifs écrits eu égard au dossier et en tenant dûment compte du régime administratif dans lequel ils sont donnés, une décision sera déraisonnable lorsque, lus dans leur ensemble, les motifs ne font pas état d’une analyse rationnelle ou montrent que la décision est fondée sur une analyse irrationnelle. Une décision sera également déraisonnable si la conclusion tirée ne peut prendre sa source dans l’analyse effectuée ou qu’il est impossible de comprendre, lorsqu’on lit les motifs en corrélation avec le dossier, le raisonnement du décideur sur un point central. De même, la logique interne d’une décision peut également être remise en question lorsque les motifs sont entachés d’erreurs manifestes sur le plan rationnel.
La seconde catégorie de lacune fondamentale se présente dans le cas d’une décision indéfendable sous certains rapports compte tenu des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur la décision. Même si la norme de la décision raisonnable est une norme unique qui tient déjà compte du contexte, et les éléments du contexte entourant une décision ne doivent pas altérer cette norme ou le degré d’examen que doit appliquer une cour de révision, ce qui est raisonnable dans un cas donné dépend toujours des contraintes juridiques et factuelles propres au contexte de la décision particulière sous examen. Ces contraintes d’ordre contextuel cernent les limites et les contours de l’espace à l’intérieur duquel le décideur peut agir, ainsi que les types de solution qu’il peut retenir. Le régime législatif applicable, tout autre principe législatif ou principe de common law pertinent, les principes d’interprétation des lois, la preuve portée à la connaissance du décideur et les faits dont le décideur peut prendre connaissance d’office, les observations des parties, les pratiques et décisions antérieures de l’organisme administratif et l’impact potentiel de la décision sur l’individu qui en fait l’objet sont tous des éléments qui sont généralement utiles pour déterminer si une décision est raisonnable. Ces éléments ne doivent pas servir de liste de vérification; leur importance peut varier selon le contexte et ils interagissent forcément entre eux.
En conséquence, il se peut que la cour de révision estime qu’une décision est déraisonnable au regard de ces considérations contextuelles. Comme les décideurs administratifs tiennent leurs pouvoirs d’une loi, le régime législatif applicable est probablement l’aspect le plus important du contexte juridique d’une décision donnée. L’application appropriée de la norme de la décision raisonnable permet de dissiper la crainte que le décideur administratif puisse interpréter la portée de sa propre compétence de manière à étendre ses pouvoirs au delà de ce que voulait le législateur. La question de savoir si une interprétation est justifiée dépendra du contexte, notamment des mots choisis par le législateur pour décrire les limites et les contours du pouvoir du décideur.
Le droit — tant la loi que la common law — limitera lui aussi l’éventail des options qui s’offrent légalement au décideur administratif chargé de trancher un cas particulier. Tout précédent sur la question soumise au décideur administratif ou sur une question semblable, ainsi que le droit international dans certains domaines du processus décisionnel administratif, aura pour effet de circonscrire l’éventail des issues raisonnables. La question de savoir si le décideur administratif a agi raisonnablement en adaptant une règle de droit ou d’equity appelle un examen fondé dans une très large mesure sur le contexte.
Les questions d’interprétation de la loi ne reçoivent pas un traitement exceptionnel. Comme toute autre question de droit, on peut les évaluer en appliquant la norme de la décision raisonnable. S’il s’agit de la norme applicable, la cour de révision ne procède pas à une analyse de novo de la question soulevée ni ne se demande ce qu’aurait été la décision correcte. Mais une méthode de contrôle selon la norme de la décision raisonnable qui respecte l’intention du législateur doit tenir pour acquis que les instances chargées d’interpréter la loi — qu’il s’agisse des cours de justice ou des décideurs administratifs — effectueront cet exercice conformément au principe moderne en matière d’interprétation des lois. Les décideurs administratifs ne sont pas tenus dans tous les cas de procéder à une interprétation formaliste de la loi. Or, quelle que soit la forme que prend l’opération d’interprétation d’une disposition législative, le fond de l’interprétation de celle ci par le décideur administratif doit être conforme à son texte, à son contexte et à son objet.
Qui plus est, le décideur doit prendre en considération la preuve versée au dossier et la trame factuelle générale qui ont une incidence sur sa décision et celle-ci doit être raisonnable au regard de ces éléments. Le caractère raisonnable d’une décision peut être compromis si le décideur s’est fondamentalement mépris sur la preuve qui lui a été soumise ou n’en a pas tenu compte. Les motifs doivent aussi tenir valablement compte des questions et préoccupations centrales soulevées par les parties, même si les cours de révision ne peuvent s’attendre à ce que les décideurs administratifs répondent à tous les arguments ou modes possibles d’analyse.
Bien que les décideurs administratifs ne soient pas liés par leurs décisions antérieures, ils doivent se soucier de l’uniformité générale des décisions administratives. La question de savoir si une décision en particulier est conforme à la jurisprudence de l’organisme administratif est donc elle aussi une contrainte dont devrait tenir compte la cour de révision au moment de décider si cette décision est raisonnable. Enfin, les individus ont droit à une plus grande protection procédurale lorsque la décision sous examen est susceptible d’avoir des répercussions personnelles importantes ou de leur causer un grave préjudice. Lorsque la décision a des répercussions sévères sur les droits et intérêts de l’individu visé, les motifs fournis à ce dernier doivent refléter ces enjeux. Le principe de la justification adaptée aux questions et préoccupations soulevées veut que, si les conséquences sont particulièrement graves pour l’individu concerné, le décideur explique pourquoi sa décision reflète le mieux l’intention du législateur.
La question de la réparation qu’il convient d’accorder — en l’occurrence celle de savoir si la cour qui casse une décision déraisonnable devrait exercer son pouvoir discrétionnaire de renvoyer l’affaire pour réexamen à la lumière des motifs donnés par la cour — revêt de multiples facettes. Le choix de la réparation doit être guidé par la raison d’être de l’application de cette norme, y compris le fait pour la cour de révision de reconnaître que le législateur a confié le règlement de l’affaire à un décideur administratif, et non à une cour, les préoccupations liées à la bonne administration du système de justice, à la nécessité d’assurer l’accès à la justice et à la volonté de mettre sur pied un processus décisionnel à la fois rapide et économique. Donner effet à ces principes dans le contexte de la réparation signifie que, lorsque la décision contrôlée selon la norme de la décision raisonnable ne peut être confirmée, il conviendra le plus souvent de renvoyer l’affaire au décideur pour réexamen à la lumière des motifs donnés par la cour. Cependant, il y a des situations limitées dans lesquelles le renvoi de l’affaire pour nouvel examen fait échec au souci de résolution rapide et efficace d’une manière telle qu’aucune législature n’aurait pu souhaiter. L’intention que le décideur administratif tranche l’affaire en première instance ne saurait donner lieu à un va-et-vient interminable de contrôles judiciaires et de nouveaux examens. Le refus de renvoyer l’affaire au décideur peut s’avérer indiqué lorsqu’il devient évident qu’un résultat donné est inévitable, si bien que le renvoi de l’affaire ne servirait à rien. Les préoccupations concernant les délais, l’équité envers les parties, le besoin urgent de régler le différend, la nature du régime de réglementation donné, la possibilité réelle ou non pour le décideur administratif de se pencher sur la question en litige, les coûts pour les parties et l’utilisation efficace des ressources publiques peuvent aussi influer sur l’exercice par la cour de son pouvoir discrétionnaire de renvoyer l’affaire.
Rien ne permet de s’écarter de la présomption de contrôle selon la norme de la décision raisonnable en l’espèce. La décision de la greffière a été soumise aux cours de justice par voie de contrôle judiciaire et non par voie d’appel prévu par la loi. Étant donné que le Parlement n’a pas prescrit la norme à appliquer, rien n’indique que le législateur voulait qu’une autre norme que celle de la décision raisonnable soit appliquée. La décision de la greffière ne soulève pas de questions constitutionnelles, de questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble ou de questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs. En conséquence, la décision de la greffière doit être examinée selon la norme de la décision raisonnable.
La décision de la greffière est déraisonnable. Elle n’a pas justifié son interprétation de l’al. 3(2) a) à la lumière des contraintes qu’imposent l’art. 3 pris dans son ensemble, les traités internationaux qui éclairent l’objet de cette disposition, la jurisprudence relative à l’interprétation de l’al. 3(2) a), et les conséquences possibles de son interprétation. Chacun de ces éléments — pris individuellement ainsi que dans leur ensemble — appuie fortement la conclusion selon laquelle l’al. 3(2) a) n’est pas censé s’appliquer aux enfants de représentants ou d’employés au service d’un gouvernement étranger à qui on n’avait pas accordé de privilèges et d’immunités diplomatiques. Bien que V ait soulevé bon nombre de ces considérations, la greffière n’a pas traité de ces arguments dans ses motifs et n’a pas fait davantage que se livrer à un examen superficiel de l’historique législatif de l’al. 3(2) a) et conclure que le libellé de celui-ci n’excluait pas explicitement son interprétation.
En premier lieu, la greffière n’a pas examiné le contexte législatif qui entoure l’al. 3(2) a), lequel étaye clairement la conclusion selon laquelle toutes les personnes visées par l’al. 3(2) a) doivent s’être vu accorder certains privilèges et immunités diplomatiques pour que l’exception trouve application. En deuxième lieu, la greffière a fait fi des observations convaincantes voulant que la raison d’être du par. 3(2) consiste à instituer une exception étroite conformément aux principes établis du droit international et aux traités internationaux d’importance en vertu desquels les employés et représentants au service d’un gouvernement étranger bénéficient de privilèges et immunités diplomatiques. En troisième lieu, il s’agissait d’une omission importante que d’ignorer les décisions pertinentes portées à la connaissance de la greffière qui tendent à indiquer que l’al. 3(2) a) n’est censé s’appliquer qu’aux personnes dont les parents se sont vu accorder des privilèges et immunités diplomatiques. En dernier lieu, rien n’établit que la greffière a tenu compte des conséquences que peut avoir le fait d’étendre son interprétation de l’al. 3(2) a) à l’ensemble des personnes à qui on n’a pas accordé de privilèges et d’immunités diplomatiques. Les règles concernant la citoyenneté commandent une grande uniformité en matière d’interprétation pour se prémunir contre la perception d’arbitraire. L’interprétation de la greffière ne saurait se limiter aux enfants d’espions; sa logique vaudrait tout autant dans d’autres cas. En outre, il faut donner aux dispositions telles que l’al. 3(2) a) une interprétation étroite puisqu’elles refusent ou risquent d’enlever des droits qui autrement recevraient une interprétation large et libérale. Néanmoins, rien n’indique que la greffière a pris en compte les possibles conséquences sévères de son interprétation ou que, compte tenu de ces conséquences éventuelles, elle s’est demandée si le Parlement aurait voulu que l’al. 3(2) a) s’applique de cette manière. Même si la greffière était au fait du caractère inédit de son interprétation, elle n’a pas motivé cette interprétation élargie.
Il était donc déraisonnable de la part de la greffière de décider que l’al. 3(2) a) peut s’appliquer aux personnes dont les parents ne se sont pas vu accorder de privilèges et immunités diplomatiques au Canada. Nul ne conteste que les parents de V ne s’étaient pas vu accorder pareils privilèges et immunités. En conséquence, il ne servirait à rien de renvoyer l’affaire à la greffière. En tant que personne née au Canada, V dispose d’un statut régi uniquement par la règle générale de la citoyenneté de naissance. Il est citoyen canadien.
Les juges Abella et Karakatsanis : Il y a accord avec les juges majoritaires pour rejeter le pourvoi. La décision de la greffière d’annuler le certificat de citoyenneté de V était déraisonnable et la Cour d’appel a eu raison de la casser.
Il y a également accord avec la majorité pour dire qu’il doit y avoir présomption d’application de la norme de la décision raisonnable en cas de contrôle judiciaire. L’analyse contextuelle doit être éliminée du cadre d’analyse applicable à la norme de contrôle, et la catégorie des « questions touchant vraiment à la compétence » doit être abolie en tant que catégorie distincte de questions assujetties à la norme de la décision correcte. Toutefois, l’élimination de ces éléments ne justifie pas les modifications fondamentales apportées au contrôle judiciaire qui sont décrites dans le cadre proposé par la majorité et qui entraînent un élargissement du contrôle judiciaire fondé sur la norme de la décision correcte. Au lieu de confirmer l’existence d’une présomption significative de déférence en faveur des décideurs administratifs, la majorité prive de déférence des centaines d’acteurs administratifs, en appliquant une approche formaliste qui néglige la volonté du législateur de laisser à des décideurs administratifs le soin de trancher certaines questions de droit et de politique. La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable qu’énonce la majorité repose sur une compréhension totalement nouvelle de l’intention du législateur et de la primauté du droit et interdit toute prise en compte des postulats bien établis du principe de la déférence. En élargissant considérablement les circonstances dans lesquelles les juges généralistes pourront substituer leur propre opinion à celle des décideurs spécialisés qui exercent leur mandat au quotidien, le cadre proposé par la majorité réoriente complètement le rapport entre les acteurs administratifs et la magistrature, et préconise du même coup une philosophie du droit administratif profondément différente.
Le cadre établi par la majorité repose sur une conception du contrôle judiciaire qui est à la fois erronée et incomplète et qui néglige sans raison valable l’expertise spécialisée des décideurs administratifs et fait fi des fondements de la conception moderne de l’intention du législateur. Au lieu de considérer que la volonté du législateur est de confier à des décideurs spécialisés possédant une expertise en la matière le soin de trancher les questions de droit relevant de leur mandat, la majorité fait table rase de l’expertise de ces décideurs. Ce faisant, la majorité ne tient pas compte de la raison historiquement reconnue pour laquelle le législateur souhaitait déléguer des pouvoirs à des acteurs administratifs. En particulier, cette approche ne tient pas compte de la possibilité que la spécialisation et l’expertise fassent partie intégrante de ce choix du législateur. Depuis l’arrêt Dunsmuir, la Cour n’a cessé de confirmer le rôle central que jouent la spécialisation et l’expertise, de confirmer le lien entre celles ci et l’intention du législateur et de reconnaître qu’elles confèrent aux décideurs administratifs un privilège en matière d’interprétation sur les questions de droit. L’expertise spécialisée est devenue la principale raison invoquée pour justifier la déférence. Pour donner l’effet voulu à la volonté du législateur de déléguer des pouvoirs aux décideurs administratifs, il faut comprendre les avantages que peut comporter l’exercice, par ces décideurs, de leur mandat. Parmi ces avantages se trouvent, au premier chef, l’expertise institutionnelle et la spécialisation inhérentes à l’exécution quotidienne d’un mandat particulier. Lorsqu’ils interprètent leur loi habilitante, les acteurs administratifs sont particulièrement bien placés pour saisir avec justesse les conséquences concrètes d’interprétations juridiques particulières, le contexte législatif, les objectifs qu’une disposition ou un régime législatifs sont censés viser et la terminologie spécialisée. Les avantages conférés par la spécialisation et l’expertise constituent une raison convaincante de faire preuve de déférence. L’approche préconisée par la majorité n’accorde aucun poids à de tels avantages institutionnels et évacue totalement l’expertise de l’analyse relative à la norme de contrôle. La suppression du fondement conceptuel qui justifie actuellement la déférence ouvre les portes à un contrôle judiciaire élargi fondé sur la norme de la décision correcte.
Selon le cadre proposé par la majorité, la déférence est éclipsée chaque fois que la primauté du droit l’exige. Cette approche découle toutefois d’une conception judiciarisée de la primauté du droit. La primauté du droit signifie que les décideurs administratifs prennent des décisions juridiques dans le cadre de leur mandat; elle ne signifie pas que seuls les juges peuvent trancher des questions de droit et ont carte blanche pour substituer leur opinion à celle des acteurs administratifs par le biais d’un contrôle selon la norme de la décision correcte. L’approche de la majorité à la fois affaiblit la présomption de déférence, et mine la confiance dans le fait que l’élaboration et l’interprétation du droit relèvent de la participation commune des tribunaux judiciaires et des décideurs administratifs. De plus, l’accès à la justice est au cœur du choix du législateur d’instaurer un système de droit administratif solide. Cet objectif est compromis lorsqu’on invoque une conception étroite de la primauté du droit pour imposer l’hégémonie judiciaire aux décideurs administratifs, ce qui augmente inutilement les coûts et la complexité. Permettre aux juges de s’immiscer encore plus dans la justice administrative et permettre un examen de novo de chaque décision juridique allonge les délais et augmente les frais engagés pour obtenir une décision définitive.
La reformulation de la notion de « l’intention du législateur » proposée par la majorité invite les cours à appliquer une présomption irréfragable d’application de la norme de la décision correcte lorsqu’un régime administratif prévoit un droit d’appel. En élevant des dispositions créant un droit d’appel au rang d’indicateurs d’un contrôle assujetti à la norme de la décision correcte, on crée un système de droit administratif à deux vitesses dans lequel les juges s’en remettent à l’expertise des décideurs administratifs seulement lorsqu’il n’existe pas de disposition d’appel. Cependant, l’existence de droits d’appel ne crée pas un régime institutionnel différent qui commanderait un contrôle plus fouillé. Le simple fait qu’une loi envisage la possibilité d’un appel ne permet pas de tirer de conclusions quant au degré de déférence requis lors du contrôle en question. La position de la majorité repose presque exclusivement sur un argument textuel suivant lequel la présence du mot « appel » indique que le législateur voulait que les cours de révision appliquent les mêmes normes de contrôle que celles que les cours d’appel appliquent dans leurs arrêts en matière civile. Cela néglige les distinctions institutionnelles qui sont reconnues depuis longtemps entre les tribunaux judiciaires et les décideurs administratifs. L’emploi systématique du terme « appel » par les législatures ne saurait s’expliquer par l’intention que la majorité lui prête. L’idée selon laquelle il faut appliquer les normes de contrôle d’appel à tous les droits d’appel ne trouve aucun appui dans la jurisprudence. Depuis au moins vingt-cinq ans, la Cour ne considère pas les droits d’appel accordés par une loi comme une expression déterminante de l’intention du législateur, et de telles dispositions ne sont presque pas ou pas du tout entrées en ligne de compte dans l’analyse relative à la norme de contrôle. De surcroît, avant l’arrêt Dunsmuir, les droits d’appel conférés par la loi n’étaient encore perçus que comme un facteur parmi d’autres et non comme des indices sans équivoque d’un contrôle selon la norme de la décision correcte. Sauf en présence de circonstances exceptionnelles, un droit d’appel conféré par la loi n’écarte pas la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable.
Le mépris de la majorité pour les précédents et la règle du stare decisis risque de compromettre l’intégrité des décisions de la Cour et d’ébranler la confiance du public à l’égard de la stabilité du droit. La règle du stare decisis limite considérablement la capacité de la Cour d’infirmer ses propres précédents. La doctrine favorise le développement prévisible et cohérent des principes de droit, favorise la confiance envers les décisions judiciaires et contribue à l’intégrité du processus judiciaire. Le respect des précédents préserve également la légitimité institutionnelle de la Cour. Les décisions de la Cour ne perdent pas leur valeur de précédent avec le départ des juges qui y ont participé. Lorsque la Cour choisit d’écarter ses propres précédents, elle doit le faire avec prudence et modération et en tenant dûment compte de toutes les considérations importantes qui sous tendent la doctrine du stare decisis. On doit trouver un équilibre subtil entre le maintien de la stabilité de la common law et l’assurance que le droit est suffisamment souple et réceptif pour s’adapter à de nouvelles réalités et à l’évolution des normes sociales. La règle du stare decisis joue un rôle essentiel pour maintenir cet équilibre et assurer le respect de la primauté du droit.
Il n’existe aucune raison logique justifiant de rompre avec la jurisprudence existante et d’abandonner la conception bien établie de la Cour quant à l’effet des dispositions législatives créant un droit d’appel sur l’analyse de la norme de contrôle. Ce faisant, la majorité ne tient pas compte du critère rigoureux auquel il faut satisfaire pour pouvoir écarter l’une des décisions de la Cour. Le rejet en bloc sans précédent de tout un arsenal jurisprudentiel est particulièrement troublant. Les arrêts touchés sont nombreux et comprennent maintes décisions rendues aux termes d’un contrôle fondé sur la déférence en dépit de l’existence d’un droit d’appel conféré par la loi ainsi que des arrêts fondamentaux confirmant la pertinence de l’expertise administrative pour l’analyse de la norme de contrôle. L’abandon de ces jugements bafoue la règle du stare decisis qui interdit aux tribunaux d’écarter des décisions antérieures qui représentent simplement une solution à laquelle la formation actuelle ne souscrit pas. L’approche de la majorité risque également de bousculer les interprétations établies de nombreuses lois prévoyant un droit d’appel; chaque interprétation existante de ces lois qui a été confirmée en appliquant la norme de contrôle de la décision raisonnable sera susceptible d’être remise en question. Par ailleurs, si la Cour s’était, dans ses décisions antérieures, méprise sur l’objet des dispositions d’appel prévues par la loi, il aurait alors été loisible aux législateurs de clarifier cette interprétation au moyen d’une modification législative. En l’absence d’intervention du législateur, les arguments militant en faveur du renversement des décisions antérieures sont encore moins convaincants.
La Cour devrait fournir des balises supplémentaires quant à la façon de procéder à un contrôle judiciaire fondé sur la norme de la décision raisonnable afin que les juges puissent assurer une surveillance minutieuse et concrète du système de justice administrative tout en respectant la légitimité de celui ci et le point de vue des décideurs spécialisés de première ligne. Toutefois, plutôt que de clarifier le rôle que jouent les motifs et de préciser comment on doit les contrôler, la majorité ressuscite la démarche axée sur la recherche d’erreurs qui occupait une place prépondérante dans l’ancienne jurisprudence de la Cour. La liste multifactorielle et non limitative des contraintes à la prise de décisions administratives dressée par la majorité incitera les cours de révision à disséquer les motifs administratifs et à se lancer dans une chasse au trésor, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur. En pratique, ces contraintes risquent de se transformer en un vaste catalogue d’erreurs hypothétiques qui peuvent servir à justifier l’annulation d’une décision administrative. Cette façon de structurer le contrôle selon la norme de la décision raisonnable astreint effectivement les décideurs administratifs à une norme de justification plus exigeante que celle qui s’applique aux juges de première instance. Cette approche sape la déférence. Le contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable devrait plutôt être centré sur le principe de la déférence à l’égard des décideurs administratifs et de l’intention du législateur de leur confier un mandat. La retenue judiciaire est la marque distinctive du contrôle selon la norme de la décision raisonnable et ce qui le distingue de la norme de la décision correcte, laquelle permet à la cour de substituer son opinion à celle du décideur administratif.
Le principe de la déférence soumet à trois exigences les tribunaux qui procèdent à un contrôle selon la norme de la décision raisonnable. D’abord, la déférence est l’attitude que la cour de révision doit adopter à l’égard du décideur administratif. Le principe de la déférence commande le respect du choix du législateur de confier à des acteurs administratifs plutôt qu’aux cours de justice le soin de rendre certaines décisions et la reconnaissance du rôle important que jouent les décideurs administratifs, ainsi que de leur expertise spécialisée et du cadre institutionnel dans lequel ils évoluent. Les cours de révision doivent également accorder une attention respectueuse aux motifs donnés à l’appui d’une décision administrative, s’efforcer sincèrement de comprendre la décision et interpréter la décision de façon équitable et généreuse. En deuxième lieu, le principe de la déférence influe sur la façon dont un tribunal formule la question à laquelle il doit répondre et la nature de l’analyse qu’il mènera. La cour de révision ne cherche pas à savoir comment elle aurait résolu la question, mais plutôt si la réponse donnée par le décideur administratif était déraisonnable. En fin de compte, la question de savoir si une décision administrative est raisonnable dépend du contexte, et la cour de révision doit tenir compte de toutes les circonstances pertinentes, y compris les motifs invoqués au soutien de la décision, le dossier, le régime législatif et les questions particulières soulevées par le demandeur, parmi d’autres facteurs. Troisièmement, le contrôle fondé sur le principe de la déférence influence la façon dont la cour de révision évalue la contestation dont fait l’objet la décision. Il incombe à la partie réclamant le contrôle judiciaire de démontrer que la décision en cause est déraisonnable; le décideur n’a pas à convaincre la cour de justice que sa décision est raisonnable.
La décision administrative est en soi le point de mire du contrôle judiciaire. Dans tous les cas, la question à trancher demeure celle de savoir si la partie qui conteste la décision a démontré que celle ci est déraisonnable. Lorsque le décideur n’est pas tenu de motiver sa décision ou qu’il est impossible d’obtenir les motifs de la décision, le caractère raisonnable de la décision peut être démontré à l’aide de décisions antérieures de l’organisme administratif ou à la lumière du contexte procédural. Pour déterminer si le décideur a agi raisonnablement, la cour de révision doit d’abord, cela va de soi, examiner les motifs, s’il en est, qui ont été exposés. En se penchant d’abord sur les motifs de la décision, à la lumière du contexte qui l’entoure et des arguments invoqués pour la contester, la cour de révision procède à un véritable contrôle tout en respectant la légitimité du processus décisionnel des autorités administratives spécialisées. Les cours de révision devraient aborder les motifs dans un esprit de respect envers les décideurs spécialisés, le rôle important qui leur a été confié et le contexte institutionnel choisi par le législateur. Elles devraient se garder de reconsidérer les incidences concrètes, les difficultés d’ordre pratique de même que les connaissances de terrain, et demeurer attentives aux concepts ou termes spécialisés. De plus, l’examen qu’effectue la cour de révision ne se limite pas à la teneur même des motifs écrits de la décision; lorsqu’elle constate l’existence d’une lacune dans les motifs, la cour doit examiner d’autres documents pour savoir s’ils permettent de mieux comprendre la décision, y compris : le dossier des actes de procédure officiels, les documents portés à l’attention du décideur, les décisions antérieures de l’organisme administratif, ainsi que les politiques ou lignes directrices élaborées pour l’aider dans sa démarche. Ces documents pourraient aider un tribunal à comprendre le résultat. Voilà comment les cours de révision peuvent légitimement compléter les motifs écrits sans supplanter l’analyse. Les motifs doivent être examinés en corrélation avec le résultat afin de savoir si celui-ci fait partie des issues possibles. Cette approche privilégie le fond plutôt que la forme dans les situations où le fondement de la décision est évident au vu du dossier, mais n’est pas exposé clairement dans les motifs écrits.
De plus, lors d’un contrôle fondé sur le principe de la déférence, la cour doit examiner les allégations d’erreur avec prudence, en tenant compte du contexte et de la nécessité d’éviter de substituer son opinion à celle des personnes qui sont habilitées à répondre aux questions en litige et mieux outillées qu’elle pour le faire. Étant donné que le principe de la déférence lui interdit de substituer son opinion à celle du décideur, la cour de révision doit évaluer avec circonspection les arguments que le demandeur invoque pour contester une décision administrative afin de s’assurer qu’ils concernent le caractère raisonnable de celle ci et ne relèvent pas d’une simple divergence d’opinions. Les tribunaux doivent également tenir compte de la gravité des erreurs reprochées. Une erreur secondaire au regard du raisonnement ne suffit pas à justifier l’annulation d’une décision. Ils doivent conserver la même attitude de déférence lorsqu’ils interprètent une disposition législative. Dans ce genre de cas, la cour de révision ne devrait pas évaluer la décision en tentant de déterminer l’interprétation qui, à son avis, serait raisonnable. Pareille approche met en péril la déférence. Une interprétation de novo d’une loi occulte nécessairement le point de vue de l’organisme administratif spécialisé qui applique régulièrement le régime législatif en question. En plaçant ce point de vue au cœur de leur analyse, les cours de justice témoignent de leur respect à l’endroit des compétences et connaissances spécialisées des organismes administratifs ainsi qu’à l’égard du choix du législateur de déléguer le traitement de certaines questions à des organismes non judiciaires. À l’inverse, en imposant leur propre interprétation d’une loi, les cours de justice dénaturent l’intention du législateur.
En l’espèce, il y a accord avec la majorité sur le fait que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable. La greffière n’a pas répondu à l’argument de V voulant que les objectifs de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté exigent une interprétation restrictive de ses termes. Au contraire, la greffière a donné une interprétation large à l’al. 3(2) a) en se fondant sur une analyse purement textuelle. Cette interprétation n’était raisonnable que si l’on examinait le texte en faisant abstraction de son objectif. L’historique de la disposition n’indique nullement que le législateur fédéral avait l’intention d’en élargir le champ d’application. De plus, la façon dont les tribunaux ont interprété cette disposition indique elle aussi qu’il faut lui donner une interprétation restrictive. Qui plus est, le texte de l’al. 3(2) c) peut être perçu comme sapant l’interprétation que la greffière donne de l’al. 3(2) a), puisque l’al. 3(2) c) nie le droit à la citoyenneté aux enfants nés de personnes bénéficiant de privilèges et immunités diplomatiques équivalents à ceux dont jouissent les personnes visées par l’al. 3(2) a). Ce texte laisse croire que l’al. 3(2) a) ne vise donc que les personnes au service au Canada d’un gouvernement étranger qui jouissent de tels privilèges et immunités, ce qui n’est pas le cas des parents de V. La décision de la greffière était déraisonnable, vu qu’elle fait fi des objectifs de l’art. 3 dans son ensemble.
Jurisprudence
Citée par le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin
Arrêts examinés : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6; Nova Tube Inc./Nova Steel Inc. c. Conares Metal Supply Ltd., 2019 CAF 52; Al Ghamdi c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2007 CF 559; Lee c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 614, [2009] 1 R.C.F. 204; Hitti c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 294; arrêts expliqués : Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre Neuve et Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; arrêt analysé : Dunsmuir c. Nouveau Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; arrêts mentionnés : Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 66; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135; Front des artistes canadiens c. Musée des beaux arts du Canada, 2014 CSC 42, [2014] 2 R.C.S. 197; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; McLean c. Colombie Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Canada (Comission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230; Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, [2016] 1 R.C.S. 770; Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, [2013] 3 R.C.S. 1101; Canada c. Craig, 2012 CSC 43, [2012] 2 R.C.S. 489; Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20, [2011] 2 R.C.S. 3; R. c. Henry, 2005 CSC 76, [2005] 3 R.C.S. 609; R. c. Bernard, [1988] 2 R.C.S. 833; Queensland c. Commonwealth (1977), 139 C.L.R. 585; Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien c. Ranville, [1982] 2 R.C.S. 518; R. c. B. (K.G.), [1993] 1 R.C.S. 740; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau-Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Pezim c. Colombie Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226; Canada (Sous ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., 2001 CSC 36, [2001] 2 R.C.S. 100; Moreau Bérubé c. Nouveau Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, [2002] 1 R.C.S. 249; S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539; R. c. Owen, 2003 CSC 33, [2003] 1 R.C.S. 779; Colombie Britannique (Workers’ Compensation Board) c. Figliola, 2011 CSC 52, [2011] 3 R.C.S. 422; Moore c. Colombie Britannique (Éducation), 2012 CSC 61, [2012] 3 R.C.S. 360; McCormick c. Fasken Martineau DuMoulin S.E.N.C.R.L./s.r.l., 2014 CSC 39, [2014] 2 R.C.S. 108; Colombie Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal) c. Fraser Health Authority, 2016 CSC 25, [2016] 1 R.C.S. 587; British Columbia Human Rights Tribunal c. Schrenk, 2017 CSC 62, [2017] 2 R.C.S. 795; Seneca College of Applied Arts and Technology c. Bhadauria, [1981] 2 R.C.S. 181; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Québec (Procureure générale) c. Montréal (Ville), 2016 QCCA 2108, 17 Admin. L.R. (6th) 328; Bell Canada c. 7265921 Canada Ltd., 2018 CAF 174; Garneau Community League c. Edmonton (City), 2017 ABCA 374, 60 Alta. L.R. (6th) 1; Nova Scotia (Attorney General) c. S&D Smith Central Supplies Limited, 2019 NSCA 22; Atlantic Mining NS Corp. (D.D.V. Gold Limited) c. Oakley, 2019 NSCA 14; R. c. Robinson, [1996] 1 R.C.S. 683; Tervita Corp. c. Canada (Commissaire de la concurrence), 2015 CSC 3, [2015] 1 R.C.S. 161; British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd., [1995] 2 R.C.S. 739; Barreau du Nouveau Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247; Barrie Public Utilities c. Association canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476; Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), 2004 CSC 54, [2004] 3 R.C.S. 152; Procureur général du Québec c. Carrières Ste Thérèse Ltée, [1985] 1 R.C.S. 831; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283; Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l’énergie), [1998] 1 R.C.S. 322; Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395; Nouvelle Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. University of Calgary, 2016 CSC 53, [2016] 2 R.C.S. 555; Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval, 2016 CSC 8, [2016] 1 R.C.S. 29; Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458; Barreau du Québec c. Québec (Procureur général), 2017 CSC 56, [2017] 2 R.C.S. 488; Nor Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616; Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, 2000 CSC 14, [2000] 1 R.C.S. 360; Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), 2004 CSC 39, [2004] 2 R.C.S. 185; Québec (Procureur général) c. Guérin, 2017 CSC 42, [2017] 2 R.C.S. 3; City of Arlington, Texas c. Federal Communications Commission, 569 U.S. 290 (2013); Green c. Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20, [2017] 1 R.C.S. 360; West Fraser Mills Ltd. c. Colombie Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635; Domtar Inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; Ellis Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), 2001 CSC 4, [2001] 1 R.C.S. 221; Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Congrégation des témoins de Jéhovah de St Jérôme Lafontaine c. Lafontaine (Village), 2004 CSC 48, [2004] 2 R.C.S. 650; R. c. Sheppard, 2002 CSC 26, [2002] 1 R.C.S. 869; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3; Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117; Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 R.C.S. 364; Canada (Procureur général) c. Igloo Vikski Inc., 2016 CSC 38, [2016] 2 R.C.S. 80; Law Society of British Columbia c. Trinity Western University, 2018 CSC 32, [2018] 2 R.C.S. 293; Komolafe c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2013 CF 431; Petro Canada c. British Columbia (Workers’ Compensation Board), 2009 BCCA 396, 276 B.C.A.C. 135; Gonzalez c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 750; Wright c. Nova Scotia (Human Rights Commission), 2017 NSSC 11, 23 Admin. L.R. (6th) 110; Sangmo c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2016 CF 17; Blas c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 629; Reid c. Criminal Injuries Compensation Board, 2015 ONSC 6578; Lloyd c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 115; Taman c. Canada (Procureur général), 2017 CAF 1, [2017] 3 R.C.F. 520; Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121; Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14, [2010] 1 R.C.S. 427; Canada (Procureur général) c. Almon Equipment Limited, 2010 CAF 193, [2011] 4 R.C.F. 203; Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810; Canada (Transports, Infrastructure et Collectivités) c. Farwaha, 2014 CAF 56, [2015] 2 R.C.F. 1006; R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292; R. c. Appulonappa, 2015 CSC 59, [2015] 3 R.C.S. 754; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559; Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601; Construction Labour Relations c. Driver Iron Inc., 2012 CSC 65, [2012] 3 R.C.S. 405; SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84; D’Errico c. Canada (Procureur général), 2014 CAF 95; Mobil Oil Canada Ltd. c. Office Canada-Terre Neuve des hydrocarbures extracôtiers, [1994] 1 R.C.S. 202; Renaud c. Québec (Commission des affaires sociales), [1999] 3 R.C.S. 855; Groia c. Bareau du Haut Canada, 2018 CSC 27, [2018] 1 R.C.S. 772; Sharif c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 205; Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada (Agence d’inspection des aliments), 2017 CAF 45; Gehl c. Canada (Procureur général), 2017 ONCA 319; MiningWatch Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6; GreCon Dimter inc. c. J.R. Normand inc., 2005 CSC 46, [2005] 2 R.C.S. 401; B010 c. Canada (Citoyenneyé et Immigration), 2015 CSC 58, [2015] 3 R.C.S. 704; Inde c. Badesha, 2017 CSC 44, [2017] 2 R.C.S. 127; Bureau de l’avocat des enfants c. Balev, 2018 CSC 16, [2018] 1 R.C.S. 398; Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 R.C.S. 358; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Tobiass, [1997] 3 R.C.S. 391; Brossard (Ville) c. Québec (Commission des droits de la personne), [1988] 2 R.C.S. 279.
Citée par les juges Abella et Karakatsanis
Arrêts examinés : Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227; Anisminic Ltd. c. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982; Canada (Procureur général) c. Igloo Vikski Inc., 2016 CSC 38, [2016] 2 R.C.S. 80; Kisor c. Wilkie, 139 S. Ct. 2400 (2019); arrêt analysé : Dunsmuir c. Nouveau Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; arrêts mentionnés : Rasanen c. Rosemount Instruments Ltd. (1994), 17 O.R. (3d) 267; Metropolitan Life Insurance Company c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425; Bell c. Ontario Human Rights Commission, [1971] R.C.S. 756; Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230; Domtar Inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048; Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748; Pezim c. Colombie Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247; Cartaway Resources Corp. (Re), 2004 CSC 26, [2004] 1 R.C.S. 672; Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., 2007 CSC 15, [2007] 1 R.C.S. 650; R. c. Conway, 2010 CSC 22, [2010] 1 R.C.S. 765; McLean c. Colombie Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, 2009 CSC 40, [2009] 2 R.C.S. 764; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160; ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Utilities Commission), 2015 CSC 45, [2015] 3 R.C.S. 219; Canada (Commission des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471; Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226; Parry Sound (District), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, 2003 CSC 42, [2003] 2 R.C.S. 157; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre Neuve et Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708; Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395; Nor Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616; Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, [2016] 1 R.C.S. 770; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220; Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 66; Canada c. Craig, 2012 CSC 43, [2012] 2 R.C.S. 489; Kimble c. Marvel Entertainment, LLC., 135 S. Ct. 2401 (2015); Halliburton Co. c. Erica P. John Fund, Inc., 573 U.S. 258 (2014); Fitzleet Estates Ltd. c. Cherry (1977), 51 T.C. 708; R. c. Taylor, [2016] UKSC 5, [2016] 4 All E.R. 617; Willers c. Joyce (No. 2), [2016] UKSC 44, [2017] 2 All E.R. 383; Knauer c. Ministry of Justice, [2016] UKSC 9, [2016] 4 All E.R. 897; Couch c. Attorney-General (No. 2), [2010] NZSC 27, [2010] 3 N.Z.L.R. 149; Lee c. New South Wales Crime Commission, [2013] HCA 39, 302 A.L.R. 363; Camps Bay Ratepayers’ and Residents’ Association c. Harrison, [2010] ZACC 19, 2011 (4) S.A. 42; Buffalo City Metropolitan Municipality c. Asla Construction Ltd., [2019] ZACC 15, 2019 (4) S.A. 331; Payne c. Tennessee, 501 U.S. 808 (1991); Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, [2013] 3 R.C.S. 1101; R. c. Bernard, [1988] 2 R.C.S. 833; Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien c. Ranville, [1982] 2 R.C.S. 518; Michigan c. Bay Mills Indian Community, 572 U.S. 782 (2014); Plourde c. Compagnie Wal-Mart du Canada, 2009 CSC 54, [2009] 3 R.C.S. 465; Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania c. Casey, Governor of Pennsylvania, 505 U.S. 833 (1992); Florida Department of Health and Rehabilitative Services c. Florida Nursing Home Association, 450 U.S. 147 (1981); Knick c. Township of Scott, Pennsylvania, 139 S. Ct. 2162 (2019); Comité pour le traitement égal des actionnaires minoritaires de la Société Asbestos Ltée c. Ontario (Commissions des valeurs mobilières), 2001 CSC 37, [2001] 2 R.C.S. 132; Association des courtiers et agents immobiliers du Québec c. Proprio Direct inc., 2008 CSC 32, [2008] 2 R.C.S. 195; Nolan c. Kerry (Canada) Inc., 2009 CSC 39, [2009] 2 R.C.S. 678; Ontario (Procureur géneral) c. Fraser, 2011 CSC 20, [2011] 2 R.C.S. 3; Nishi c. Rascal Trucking Ltd., 2013 CSC 33, [2013] 2 R.C.S. 438; R. c. Henry, 2005 CSC 76, [2005] 3 R.C.S. 609; Binus c. The Queen, [1967] R.C.S. 594; Bilski c. Kappos, Under Secretary of Commerce for Intellectual Property and Director, Patent and Trademark Office, 561 U.S. 593 (2010); Bowles, Price Administrator c. Seminole Rock & Sand Co., 325 U.S. 410 (1945); Auer c. Robbins, 519 U.S. 452 (1997); Baker c. Campbell, [1983] HCA 39, 153 C.L.R. 52; R. c. Jordan, 2016 CSC 27, [2016] 1 R.C.S. 631; H.L. c. Canada (Procureur général), 2005 CSC 25, [2005] 1 R.C.S. 401; Canada (Sous ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., 2001 CSC 36, [2001] 2 R.C.S. 100; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84; Harvard College c. Canada (Commissaire aux brevets), 2002 CSC 76, [2002] 4 R.C.S. 45; R. c. Salituro, [1991] 3 R.C.S. 654; Friedmann Equity Developments Inc. c. Final Note Ltd., 2000 CSC 34, [2000] 1 R.C.S. 842; R. c. Kang-Brown, 2008 CSC 18, [2008] 1 R.C.S. 456; Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77; Volvo Canada Ltd. c. T.U.A., local 720, [1980] 1 R.C.S. 178; Mason c. Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, 2019 CF 1251; Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord), 2018 CSC 4, [2018] 1 R.C.S. 83; Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 R.C.S. 502; May c. Établissement Ferndale, 2005 CSC 82, [2005] 3 R.C.S. 809; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Blencoe c. Colombie-Britannique (Human Rights Commission), 2000 CSC 44, [2000] 2 R.C.S. 307; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; Construction Labour Relations c. Driver Iron Inc., 2012 CSC 65, [2012] 3 R.C.S. 405; Union internationale des employés des services, local no 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association, [1975] 1 R.C.S. 382; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6; Mills c. Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal (Ont.), 2008 ONCA 436, 237 O.A.C. 71; Celgene Corp. c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 R.C.S. 3; Halifax (Regional Municipality) c. Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux), 2012 CSC 29, [2012] 2 R.C.S. 108; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Law Society of British Columbia c. Trinity Western University, 2018 CSC 32, [2018] 2 R.C.S. 293; Brossard (Ville) c. Québec (Commission des droits de la personne), [1988] 2 R.C.S. 279; Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CSC 51, [2005] 2 R.C.S. 539; Greco c. Holy See (State of the Vatican City), [1999] O.J. No. 2467 (QL); R. c. Bonadie (1996), 109 C.C.C. (3d) 356; Al-Ghamdi c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2007 CF 559.
Lois et règlements cités
Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, c. 45, art. 58, 59.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 .
Human Rights Code, R.S.B.C. 1996, c. 210, art. 32.
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Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I 21, art. 35(1) .
Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27, art. 35 à 37 .
Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, c. C 29, art. 3 , 10 , 22.1 à 22.4 .
Loi sur la citoyenneté canadienne, S.R.C. 1970, c. C 19, art. 5(3).
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F 7, art. 18 à 18.2 , 18.4 , 27 , 28 .
Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, L.C. 1991, c. 41, art. 3 , 4 , ann. I, II, art. 1, 41, 43, 49, 53.
Loi visant principalement à favoriser l’efficacité de la justice pénale et à établir les modalités d’intervention de la Cour du Québec dans un pourvoi en appel, projet de loi 32, 1re sess., 42e lég., Québec, 2019.
Municipal Government Act, R.S.A. 2000, c. M 26, art. 470.
Ontario Human Rights Code, 1961-62, S.O. 1961 62, c. 93, art. 3.
Règlement sur la citoyenneté, DORS/93 246, art. 26.
Traités et autres instruments internationaux
Convention de Vienne sur les relations consulaires, R.T. Can. 1974 no 25.
Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, R.T. Can. 1966 no 29.
Protocole de signature facultative à la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, concernant l’acquisition de la nationalité, 500 R.T.N.U. 223, art. II.
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Stratas, Webb et Gleason), 2017 CAF 132, [2018] 3 R.C.F. 75, 52 Imm. L.R. (4th) 1, 30 Admin. L.R. (6th) 1, [2017] A.C.F. no 638 (QL), 2017 CarswellNat 9490 (WL Can.), qui a infirmé une décision du juge Bell, 2015 CF 960, [2016] 2 R.C.F. 39, 38 Imm. L.R. (4th) 110, [2015] A.C.F. no 981 (QL), 2015 CarswellNat 4747 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Michael H. Morris, Marianne Zorić et John Provart, pour l’appelant.
Hadayt Nazami, Barbara Jackman et Sujith Xavier, pour l’intimé.
Sara Blake et Judie Im, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Stéphane Rochette, pour l’intervenante la procureure générale du Québec.
J. Gareth Morley et Katie Hamilton, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie Britannique.
Kyle McCreary et Johnna Van Parys, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Jamie Liew, pour l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés.
Karen Andrews, pour l’intervenant le Centre ontarien de défense des droits des locataires - Programme d’avocats de service en droit du logement.
Matthew Britton et Jennifer M. Lynch, pour les intervenantes la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, British Columbia Securities Commission et Alberta Securities Commission.
Laura Bowman et Bronwyn Roe, pour l’intervenante Ecojustice Canada Society.
David Corbett et Michelle Alton, pour les intervenants le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (Ontario), Workers’ Compensation Appeals Tribunal (Territoires du Nord Ouest et Nunavut), le Tribunal d’appel des décisions de la Commission des accidents du travail de la Nouvelle-Écosse, Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation et le Tribunal d’appel des accidents au travail (Nouveau Brunswick).
Argumentation écrite seulement par Gavin R. Cameron et Tom Posyniak, pour l’intervenante British Columbia International Commercial Arbitration Centre Foundation.
Terrence J. O’Sullivan et Paul Michell, pour l’intervenant le Conseil des tribunaux administratifs canadiens.
Argumentation écrite seulement par Susan L. Stewart, Linda R. Rothstein, Michael Fenrick, Angela E. Rae et Anne Marie Heenan, pour les intervenantes National Academy of Arbitrators, Ontario Labour Management Arbitrators’ Association et la Conférence des arbitres du Québec.
Steven Barrett, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
Argumentation écrite seulement par William W. Shores, c.r., et Kirk N. Lambrecht, c.r., pour l’intervenante l’Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie.
Brendan Van Niejenhuis et Andrea Gonsalves, pour l’intervenante Queen’s Prison Law Clinic.
Adam Goldenberg, pour l’intervenant Advocates for the Rule of Law.
Toni Schweitzer, pour l’intervenant Parkdale Community Legal Services.
Paul Warchuk et Francis Lévesque, pour l’intervenant Cambridge Comparative Administrative Law Forum.
James Plotkin et Alyssa Tomkins, pour l’intervenante la Clinique d’intérêt public et de politique d’internet du Canada Samuelson Glushko.
Guy Régimbald, pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Audrey Macklin et Anthony Navaneelan, pour l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés.
Argumentation écrite seulement par David Cote et Subodh Bharati, pour l’intervenant Community & Legal Aid Services Programme.
Guillaume Cliche Rivard et Peter Shams, pour l’intervenante l’Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration.
Nicholas McHaffie, pour l’intervenante la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada.
Daniel Jutras et Audrey Boctor, en qualité d’amici curiae, et Olga Redko et Edward Béchard Torres.

Version française du jugement rendu par

LE JUGE EN CHEF ET LES JUGES MOLDAVER, GASCON, COTE, BROWN, ROWE ET MARTIN —
[1] Le présent pourvoi et les pourvois connexes (voir Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 66), donnent à la Cour l’occasion de se pencher de nouveau sur sa façon d’aborder le contrôle judiciaire des décisions administratives.
[2] Dans les présents motifs, nous traitons de deux aspects clés de la jurisprudence actuelle en droit administratif qu’il est nécessaire de réexaminer et de clarifier. D’abord, nous traçons la nouvelle voie à suivre pour déterminer la norme de contrôle applicable lorsqu’une cour de justice contrôle une décision administrative au fond. Ensuite, nous donnons des indications additionnelles aux cours de révision qui procèdent au contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Le cadre d’analyse révisé est encore guidé par les principes en matière de contrôle judiciaire qu’a énoncés la Cour dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190 : le contrôle judiciaire a pour fonction de préserver la primauté du droit tout en donnant effet à la volonté du législateur. Nous insistons également sur la nécessité de développer et de renforcer une culture de la justification au sein du processus décisionnel administratif.
[3] Nous examinons ensuite le fond de l’affaire en l’espèce, qui porte sur une demande de contrôle judiciaire d’une décision rendue par la greffière de la citoyenneté canadienne concernant M. Alexander Vavilov, né au Canada de parents qui se sont plus tard révélés être des espions russes. Se fondant sur une interprétation de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, c. C 29 , la greffière a conclu que M. Vavilov n’était pas un citoyen canadien et a annulé son certificat de citoyenneté en application du par. 26(3) du Règlement sur la citoyenneté, DORS/93 246. Selon nous, la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable et la décision de la greffière était déraisonnable. Nous sommes donc d’avis de confirmer l’arrêt par lequel la Cour d’appel fédérale la casse et de rejeter le pourvoi du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration.
I. La nécessité de clarifier et de simplifier le droit relatif au contrôle judiciaire
[4] Au cours des dernières décennies, le droit canadien relatif au contrôle judiciaire des décisions administratives a connu une évolution jurisprudentielle continue et donné lieu à un vigoureux débat doctrinal. Ce domaine du droit touche des questions fondamentales pour notre ordre juridique et constitutionnel et tente d’assurer la bonne marche des rapports entre les décideurs administratifs, les cours de justice et les membres de notre société. Parallèlement au droit, le rôle du processus décisionnel administratif au Canada a connu sa propre évolution. Aujourd’hui, l’administration d’innombrables organismes publics et régimes de réglementation est confiée par la loi à des délégataires ayant un pouvoir décisionnel. Le nombre, la diversité et l’importance des affaires dont sont saisis ces délégataires font du processus décisionnel administratif l’une des principales manifestations du pouvoir de l’État dans la vie de la population canadienne.
[5] Vu l’omniprésence du processus décisionnel administratif et son importance pratique, il est essentiel que les décideurs administratifs, les personnes visées par leurs décisions et les tribunaux chargés de contrôler ces décisions disposent d’indications claires sur la façon dont le contrôle judiciaire doit être exercé.
[6] Dans son jugement qui accorde l’autorisation de pourvoi dans la présente affaire et les affaires connexes, la Cour a clairement indiqué qu’elle considère les présents pourvois comme une occasion de se pencher sur le droit applicable au contrôle judiciaire des décisions administratives tel que traité dans l’arrêt Dunsmuir et les arrêts subséquents. Vu l’importance de cet enjeu, la Cour a nommé deux amici curiae, invité les parties à consacrer une bonne partie de leurs arguments à la question de la norme de contrôle et accordé l’autorisation d’intervenir à 27 intervenants, dont 4 procureurs généraux et de nombreuses organisations représentatives de tout l’éventail du droit administratif canadien. Nous avons en conséquence reçu une grande quantité d’observations utiles sur ce sujet. Bien que la Cour ait examiné la question dans l’arrêt Dunsmuir, certains aspects du droit demeurent épineux. Les observations présentées à la Cour ont mis en relief deux aspects du cadre d’analyse actuel qu’il est nécessaire de clarifier.
[7] Le premier aspect concerne l’analyse visant à déterminer la norme de contrôle applicable. Il est devenu évident que la promesse de simplicité et de prévisibilité formulée à cet égard dans l’arrêt Dunsmuir ne s’est pas pleinement réalisée. Dans l’arrêt Dunsmuir, les juges majoritaires de la Cour ont fusionné la norme de la décision « manifestement déraisonnable » et la norme de la décision « raisonnable simpliciter » en une seule norme de la décision « raisonnable », en ramenant ainsi les normes de contrôle de trois à deux : par. 34 50. En outre, la Cour a voulu simplifier l’analyse relative à la norme de contrôle : par. 51 64. Depuis cet arrêt, la jurisprudence a évolué et reconnaît dorénavant que la norme de la décision raisonnable est la norme qui s’applique à la plupart des catégories de questions qui se posent dans le cadre d’un contrôle judiciaire; notamment, son application se présume lorsque le décideur interprète sa loi habilitante : voir, p. ex., Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3, par. 46; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135, par. 55; Front des artistes canadiens c. Musée des beaux arts du Canada, 2014 CSC 42, [2014] 2 R.C.S. 197, par. 13; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160, par. 26 et 28; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, par. 25; Dunsmuir, par. 54. La Cour a par ailleurs précisé que cette présomption peut être réfutée en établissant que la question sous examen appartient à une catégorie de questions qui sont assujetties à la norme de la décision correcte : voir McLean c. Colombie Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895, par. 22. Elle peut aussi être réfutée en établissant que, d’après le contexte, le législateur a voulu que la norme de contrôle applicable soit celle de la décision correcte : McLean, par. 22; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293, par. 32; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230 (« CCDP »), par. 45 46. Cependant, l’incertitude quant à savoir dans quel cas l’analyse contextuelle demeure indiquée, ainsi que le débat sur la portée des catégories de questions auxquelles s’applique la norme de la décision correcte ont parfois semé la confusion et compliqué l’analyse : voir, p. ex., P. Daly, « Struggling Towards Coherence in Canadian Administrative Law? Recent Cases on Standard of Review and Reasonableness » (2016), 62 R.D. McGill 527.
[8] En outre, cette analyse s’est à certains égards écartée des fondements théoriques du contrôle judiciaire. Si l’application de la norme de la décision raisonnable est fondée en partie sur la nécessité pour les cours de justice d’éviter « toute immixtion injustifiée » compte tenu de la volonté du législateur de laisser aux organismes administratifs, plutôt qu’à elles, le soin de trancher certaines questions (voir Dunsmuir, par. 27), son application générale s’est imposée même lorsque le législateur a instauré un régime institutionnel différent en créant un mécanisme d’appel par voie législative.
[9] L’incertitude qui a suivi l’arrêt Dunsmuir a été mise en évidence par des critiques judiciaires et doctrinales, des plaideurs qui ont comparu devant notre Cour et des organisations représentant des Canadiens et des Canadiennes qui interagissent avec des décideurs administratifs. Il ne s’agit pas de critiques sans importance ou de difficultés théoriques. Ces critiques touchent au cœur de la cohérence de notre jurisprudence en droit administratif et aux ramifications pratiques de ce manque de cohérence. Notre Cour en a pris note elle aussi. Dans l’arrêt Wilson c. Énergie Atomique du Canada Ltée, 2016 CSC 29, [2016] 1 R.C.S. 770, par. 19, la juge Abella a exprimé le besoin de « simplifier le labyrinthe actuel de la norme de contrôle applicable » et a donné des suggestions dans le but d’amorcer un dialogue nécessaire sur la voie à suivre. C’est dans ce contexte que la Cour a décidé d’accorder l’autorisation d’appel pour instruire ensemble la présente affaire et les affaires connexes.
[10] Ce cheminement nous amène à conclure qu’il est nécessaire de revoir l’approche de la Cour afin d’apporter une cohérence et une prévisibilité accrues à ce domaine du droit. Nous adoptons donc un cadre d’analyse révisé permettant de déterminer la norme de contrôle applicable lorsqu’une cour de justice se penche sur le fond d’une décision administrative. Ce cadre d’analyse repose sur la présomption voulant que la norme de la décision raisonnable soit la norme applicable dans tous les cas. Les cours de révision ne devraient déroger à cette présomption que lorsqu’une indication claire de l’intention du législateur ou la primauté du droit l’exige.
[11] Le deuxième aspect concerne la nécessité d’indications plus précises de la Cour sur l’application appropriée de la norme de contrôle de la décision raisonnable. La Cour a entendu les préoccupations exprimées au sujet de la norme de la décision raisonnable qui est parfois perçue comme favorisant un système de justice à deux vitesses où les personnes visées par des décisions administratives n’ont droit qu’à un résultat se situant entre une solution « assez bonne » et une solution « pas trop mauvaise ». Ces préoccupations ont été reprises par des membres de la profession juridique, des organisations de la société civile et des cliniques juridiques. La Cour se doit de prendre ces points de vue au sérieux et de voir à ce que le cadre d’analyse qu’elle retient s’adapte à tous les types de décisions administratives, qui vont de l’immigration, de l’administration carcérale et des programmes de sécurité sociale aux relations de travail, à la réglementation des valeurs mobilières et à la politique énergétique.
[12] Ces préoccupations sur l’application de la norme de la décision raisonnable témoignent de la nécessité d’expliquer plus clairement ce que signifie cette norme et comment elle devrait être appliquée en pratique. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est méthodologiquement distinct du contrôle selon la norme de la décision correcte. Il tient compte de la nécessité de respecter le choix du législateur de déléguer le pouvoir décisionnel à un décideur administratif plutôt qu’à une cour de révision. Afin de remplir la promesse formulée dans l’arrêt Dunsmuir d’assurer « la légalité, la rationalité et l’équité du processus administratif et de la décision rendue », le contrôle selon la norme de la décision raisonnable doit comporter une évaluation sensible et respectueuse, mais aussi rigoureuse, des décisions administratives : par. 28.
[13] Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est une approche visant à faire en sorte que les cours de justice interviennent dans les affaires administratives uniquement lorsque cela est vraiment nécessaire pour préserver la légitimité, la rationalité et l’équité du processus administratif. Il tire son origine du principe de la retenue judiciaire et témoigne d’un respect envers le rôle distinct des décideurs administratifs. Toutefois, il ne s’agit pas d’une « simple formalité » ni d’un moyen visant à soustraire les décideurs administratifs à leur obligation de rendre des comptes. Ce type de contrôle demeure rigoureux.
[14] D’une part, les cours de justice doivent reconnaître la légitimité et la compétence des décideurs administratifs dans leur propre domaine et adopter une attitude de respect. D’autre part, les décideurs administratifs doivent adhérer à une culture de la justification et démontrer que l’exercice du pouvoir public qui leur est délégué peut être [TRADUCTION] « justifié aux yeux des citoyens et citoyennes sur les plans de la rationalité et de l’équité » : la très honorable B. McLachlin, « The Roles of Administrative Tribunals and Courts in Maintaining the Rule of Law » (1998), 12 R.C.D.A.P. 171, p. 174 (soulignement supprimé); voir également M. Cohen Eliya et I. Porat, « Proportionality and Justification » (2014), 64 U.T.L.J. 458, p. 467 470.
[15] Lorsqu’elle effectue un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision doit tenir compte du résultat de la décision administrative eu égard au raisonnement sous jacent à celle ci afin de s’assurer que la décision dans son ensemble est transparente, intelligible et justifiée. Ce qui distingue le contrôle selon la norme de la décision raisonnable du contrôle selon la norme de la décision correcte tient au fait que la cour de justice effectuant le premier type de contrôle doit centrer son attention sur la décision même qu’a rendue le décideur administratif, notamment sur sa justification, et non sur la conclusion à laquelle elle serait parvenue à la place du décideur administratif.
II. La détermination de la norme de contrôle applicable
[16] Dans les sections qui suivent, nous exposons un cadre d’analyse révisé permettant à une cour de justice de déterminer la norme de contrôle applicable en cas de contestation qui porte sur le fond d’une décision administrative. Ce cadre d’analyse repose sur la présomption voulant que la norme de la décision raisonnable soit la norme applicable chaque fois qu’une cour contrôle une décision administrative.
[17] La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable peut être réfutée dans deux types de situations. La première est celle où le législateur a indiqué qu’il souhaite l’application d’une norme différente ou d’un ensemble de normes différentes. C’est le cas lorsque le législateur a prescrit expressément la norme de contrôle applicable. C’est aussi le cas lorsque le législateur a prévu un mécanisme d’appel d’une décision administrative devant une cour, indiquant ainsi son intention que les cours de justice recourent, en matière de contrôle, aux normes applicables en appel. La deuxième situation où la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable est réfutée est celle où la primauté du droit commande l’application de la norme de la décision correcte. C’est le cas pour certaines catégories de questions, soit les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs. Conjuguée à ces exceptions limitées, la règle générale qui prévoit l’application de la norme de la décision raisonnable met en place une méthode complète pour déterminer la norme de contrôle applicable. En conséquence, les cours de justice ne sont plus tenues de recourir à une « analyse contextuelle » (CCDP, par. 45 47; voir aussi Dunsmuir, par. 62 64; McLean, par. 22) pour établir la bonne norme de contrôle.
[18] Avant d’exposer plus en détail le cadre d’analyse permettant de déterminer la norme de contrôle applicable, nous tenons à reconnaître que les présents motifs s’écartent à certains égards de la jurisprudence actuelle de la Cour en la matière. Seules des circonstances convaincantes peuvent justifier un réexamen comme celui effectué en l’espèce. Nous ne prenons pas cette décision à la légère. La décision d’opérer un changement de cap oblige toujours la Cour à soupeser soigneusement l’incidence de cette décision sur la certitude et la prévisibilité juridiques par rapport aux coûts liés au fait de continuer à souscrire à une approche erronée : voir Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, [2013] 3 R.C.S. 1101, par. 47; Canada c. Craig, 2012 CSC 43, [2012] 2 R.C.S. 489, par. 24 27; Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20, [2011] 2 R.C.S. 3, par. 56 57, 129 131 et 139; R. c. Henry, 2005 CSC 76, [2005] 3 R.C.S. 609, par. 43 44; R. c. Bernard, [1988] 2 R.C.S. 833, p. 849 850.
[19] À cet égard, nous rappelons les propos du juge Gibbs dans Queensland c. Commonwealth (1977), 139 C.L.R. 585 (H.C.A.), auxquels notre Cour a souscrit dans l’arrêt Craig, par. 26 :
[TRADUCTION] Nul juge ne peut ignorer les décisions et le raisonnement de ses prédécesseurs et arriver à ses propres conclusions comme si la jurisprudence n’existait pas, ou qu’une décision cessait d’être opposable dès l’ajournement d’une session. Contrairement au législateur, le juge ne peut entreprendre une réforme qui réduit à néant les décisions antérieures et les principes établis précédemment. Ce n’est qu’après avoir examiné la décision antérieure de la cour le plus attentivement et le plus respectueusement possible, et après avoir pris dûment en compte toutes les circonstances, que le juge peut faire primer sa propre opinion sur elle.
[20] Néanmoins, la Cour a revu des précédents qui avaient été jugés non fondés en principe, dont il a été démontré qu’ils étaient inapplicables et indûment complexes, ou qui s’étaient attirés d’importantes critiques valables, notamment judiciaires et doctrinales : Craig, par. 28 30; Henry, par. 45 47; Fraser, par. 135 (le juge Rothstein, motifs concordants quant au résultat); Bernard, p. 858 859. Si le respect de la jurisprudence établie favorise généralement la certitude et la prévisibilité, dans certains cas, ce respect crée ou perpétue l’incertitude du droit : Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien c. Ranville, [1982] 2 R.C.S. 518, p. 528; Bernard, p. 858; R. c. B. (K.G.), [1993] 1 R.C.S. 740, p. 778. Dans ces circonstances, « en [. . .] suivant simplement [l’arrêt antérieur] par respect pour le principe du stare decisis, on se [trouve à] aller à l’encontre de la valeur fondamentale sous tendant ce principe, c’est à dire celle de la clarté et de la certitude du droit » : Bernard, p. 858. Ces considérations s’appliquent en l’espèce.
[21] Certains aspects du cadre d’analyse actuel ne sont pas clairs et sont indûment complexes. Ce manque de clarté a pour effet pratique que les cours de justice ont parfois de la difficulté à effectuer l’analyse relative à la norme de contrôle. De coûteux débats entourant la norme appropriée et son application continuent d’éclipser le contrôle sur le fond dans bien des cas, ce qui mine l’accès à la justice. Les propos du juge Binnie dans ses motifs concordants dans l’arrêt Dunsmuir, par. 133, sont toujours pertinents :
[L]e contrôle judiciaire est à la fois trop coûteux et trop long. On comprend le justiciable d’hésiter à s’adresser aux tribunaux pour obtenir réparation à l’égard de ce qu’il considère comme une injustice administrative lorsque son avocat ne peut même pas prévoir avec certitude quelle norme de contrôle s’appliquera. [. . .] Le justiciable qui va de l’avant constate que la cour ne met pas l’accent sur sa prétention ou sur la mesure prise par l’État, mais qu’elle arbitre plutôt un long et mystérieux débat sur [l’analyse du choix de la norme]. [. . .] La décision favorable rendue par la cour de révision peut être infirmée en appel au motif que la bonne « norme de contrôle » n’a pas été appliquée. La petite entreprise à qui on refuse un permis ou le professionnel qui fait l’objet d’une mesure disciplinaire devrait pouvoir demander le contrôle judiciaire de la décision sans miser son commerce ou sa maison sur l’issue de l’instance.
Malheureusement, nous nous retrouvons dans une situation semblable depuis l’arrêt Dunsmuir. Comme l’a fait remarquer la juge Karakatsanis dans l’arrêt Edmonton East, au par. 35, « [l]e recours à une analyse contextuelle peut être source d’incertitude et d’interminables litiges au sujet de la norme de contrôle applicable ». Bien que les avocats et les cours de justice tentent de surmonter la difficulté de déterminer la norme de contrôle et la bonne façon de l’appliquer, les plaideurs prennent note que, « [p]endant ce temps, l’analyse au fond attend en coulisses » : Wilson, par. 25, la juge Abella.
[22] Comme il a été souligné dans l’arrêt CCDP, « [d]epuis plusieurs années, notre Cour tente de simplifier l’analyse relative à la norme de contrôle applicable, afin de “faire en sorte que les parties cessent de débattre des critères applicables et fassent plutôt valoir leurs prétentions sur le fond” » : par. 27, citant Alberta Teachers, par. 36, citant Dunsmuir, par. 145, le juge Binnie. Les changements de principe exposés ci dessous visent à promouvoir les valeurs qui sous tendent la règle du stare decisis et à rendre le droit applicable en matière de norme de contrôle plus certain, cohérent et facile à appliquer à l’avenir.
A. La présomption selon laquelle la norme applicable est celle de la décision raisonnable
[23] Lorsqu’une cour examine une décision administrative sur le fond (c. à d. le contrôle judiciaire d’une mesure administrative qui ne comporte pas d’examen d’un manquement à la justice naturelle ou à l’obligation d’équité procédurale), la norme de contrôle qu’elle applique doit refléter l’intention du législateur sur le rôle de la cour de révision, sauf dans les cas où la primauté du droit empêche de donner effet à cette intention. L’analyse a donc comme point de départ une présomption selon laquelle le législateur a voulu que la norme de contrôle applicable soit celle de la décision raisonnable.
[24] Le Parlement et les législatures provinciales sont habilités par la Constitution à créer des organismes administratifs et à les investir de larges pouvoirs légaux : Dunsmuir, par. 27. Si le législateur a constitué un décideur administratif dans le but précis d’administrer un régime législatif, il faut présumer que le législateur a également voulu que ce décideur soit en mesure d’accomplir son mandat et d’interpréter la loi qui s’applique à toutes les questions qui lui sont soumises. Si le législateur n’a pas prescrit expressément que les cours de justice ont un rôle à jouer dans le contrôle des décisions de ce décideur, on peut aisément présumer que le législateur a voulu que celui ci puisse fonctionner en faisant le moins possible l’objet d’une intervention judiciaire. Toutefois, étant donné que le contrôle judiciaire bénéficie de la protection de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 , le législateur ne peut soustraire le processus décisionnel administratif à tout examen judiciaire : Dunsmuir, par. 31; Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220, p. 236 237; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, p. 1090. Il n’en demeure pas moins que le respect de ces choix d’organisation institutionnelle de la part du législateur oblige la cour de révision à adopter une attitude de retenue lors du contrôle judiciaire.
[25] Depuis plusieurs années, la jurisprudence de notre Cour évolue vers une reconnaissance du fait que la norme de la décision raisonnable devrait être le point de départ du contrôle judiciaire d’une décision administrative. En effet, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable est déjà une caractéristique bien établie de l’analyse relative à la norme de contrôle applicable dans les cas où le décideur administratif interprète sa loi constitutive : voir Alberta Teachers, par. 30; Saguenay, par. 46; Edmonton East, par. 22. À notre avis, il y a maintenant lieu d’affirmer que chaque fois qu’une cour examine une décision administrative, elle doit partir de la présomption que la norme de contrôle applicable à l’égard de tous les aspects de cette décision est celle de la décision raisonnable. Si cette présomption vise l’interprétation de sa loi habilitante par le décideur administratif, elle s’applique aussi de façon plus générale aux autres aspects de sa décision.
[26] Avant d’expliquer comment la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable peut être réfutée, nous estimons qu’il est souhaitable de clarifier un aspect du fondement conceptuel de cette présomption. Depuis l’arrêt Syndicat canadien de la Fonction publique, section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, la principale raison d’être de la norme de contrôle fondée sur la déférence en droit administratif est le respect du choix d’organisation institutionnelle du législateur consistant à déléguer certaines questions à des décideurs non judiciaires par voie législative : S.C.F.P., p. 235 236. Toutefois, la Cour a par la suite établi un certain nombre d’autres raisons justifiant l’application de la norme de la décision raisonnable, dont certaines ont influencé l’analyse relative à la norme de contrôle à divers moments.
[27] Plus précisément, la Cour a retenu que l’expertise relative du décideur administratif à l’égard des questions qui lui sont soumises est un motif justifiant l’application de la norme de la décision raisonnable : voir, p. ex., S.C.F.P., p. 236; Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, par. 32 35; Pezim c. Colombie Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, p. 591 592; Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam Inc., [1997] 1 R.C.S. 748, par. 50 53; Dunsmuir, par. 49, citant D. J. Mullan, « Establishing the Standard of Review: The Struggle for Complexity? » (2004), 17 R.C.D.A.P. 59, p. 93; voir également Dunsmuir, par. 68. Mais la jurisprudence de la Cour a parfois souffert de profondes divisions sur l’impact de la notion d’expertise dans le contexte administratif, sur la façon dont elle devrait être appréciée et sur la manière dont elle devrait guider l’analyse relative à la norme de contrôle : voir p. ex. Khosa, par. 23 25, le juge Binnie au nom de la majorité, comparativement aux par. 93 96, le juge Rothstein, motifs concordants quant au résultat; Edmonton East, par. 33, la juge Karakatsanis au nom de la majorité, comparativement aux par. 81 86, les juges Côté et Brown, dissidents. À l’ère de ce que l’on appelait l’approche « pragmatique et fonctionnelle », énoncée pour la première fois dans l’arrêt Bibeault, l’expertise du décideur par rapport à celle de la cour de révision constituait l’un des principaux facteurs contextuels censés indiquer l’intention du législateur concernant la norme de contrôle, mais l’expertise relative du décideur n’était pas présumée. La question de savoir si le décideur avait une plus grande expertise que la cour de révision était plutôt appréciée en fonction de la question précise en litige et d’une analyse contextuelle pouvant incorporer des facteurs comme les compétences des membres de l’organisme administratif, leur expérience dans un domaine particulier et leur participation à l’élaboration des politiques : voir, p. ex., Pezim, p. 591 592; Southam, par. 50 53; Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, [2003] 1 R.C.S. 226, par. 28 29; Canada (Sous ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., 2001 CSC 36, [2001] 2 R.C.S. 100, par. 28 32; Moreau Bérubé c. Nouveau Brunswick (Conseil de la magistrature), 2002 CSC 11, [2002] 1 R.C.S. 249, par. 50.
[28] Malheureusement, l’analyse contextuelle s’est révélée complexe et d’utilité limitée pour donner une orientation pratique aux cours de justice qui tentent d’évaluer l’expertise relative du décideur administratif. Plus récemment, la méthode prédominante adoptée par notre Cour a consisté à reconnaître que l’expertise est simplement inhérente à un organisme administratif en raison des fonctions spécialisées que lui a confiées le législateur : Edmonton East, par. 33. Or, s’il est dorénavant tenu pour acquis que le décideur administratif possède une expertise spécialisée en ce qui concerne l’ensemble des questions dont il est saisi, la notion d’expertise n’aide plus la cour de révision à distinguer les questions qui commandent l’application de la norme de la décision raisonnable de celles qui ne la commandent pas.
[29] Bien sûr, le rôle spécialisé du décideur administratif qui permet à celui ci d’approfondir son expertise et son expérience institutionnelle n’est pas la seule raison pour laquelle le législateur peut choisir de lui déléguer un pouvoir décisionnel. Au fil des ans, la Cour a ainsi souligné plusieurs autres raisons convaincantes justifiant la délégation de l’administration d’un régime législatif à un décideur en particulier. Mentionnons la proximité des décideurs et des parties intéressées ainsi que la réceptivité envers ces dernières; la capacité des décideurs de trancher de manière rapide, souple et efficace; et leur faculté d’alléger et de simplifier la procédure pour favoriser ainsi l’accès à la justice.
[30] Si l’expertise spécialisée et ces autres considérations peuvent toutes justifier la délégation du pouvoir décisionnel, une cour de révision n’est pas tenue d’établir laquelle de ces considérations s’applique dans le cas d’un décideur donné afin de déterminer la norme de contrôle applicable. Nous sommes plutôt d’avis que c’est le fait même que le législateur choisit de déléguer le pouvoir décisionnel qui justifie l’application par défaut de la norme de la décision raisonnable. La Cour a de fait déjà reconnu ce fondement de l’application de la norme de la décision raisonnable aux décisions administratives. Dans l’arrêt Khosa, par exemple, les juges majoritaires ont interprété l’arrêt Dunsmuir comme appuyant la proposition selon laquelle, « sans égard à l’existence d’une clause privative, il est maintenant admis qu’une certaine déférence s’impose lorsqu’une décision particulière a été confiée à un décideur administratif plutôt qu’aux tribunaux judiciaires » : par. 25. Plus récemment, dans l’arrêt Edmonton East, la juge Karakatsanis a expliqué que la présomption de contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable « respecte le principe de la suprématie législative et la décision de déléguer le pouvoir décisionnel à un tribunal administratif plutôt qu’aux cours de justice » : par. 22. Qui plus est, dans l’arrêt CCDP, le juge Gascon a précisé que « le fait que le législateur a confié certains pouvoirs à un décideur administratif plutôt qu’aux tribunaux judiciaires porte à croire qu’il avait l’intention que la déférence s’impose » : par. 50. Autrement dit, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable se justifie à la fois par le respect de ce choix en matière d’organisation institutionnelle et du principe démocratique, ainsi que par la nécessité que les cours de justice évitent « toute immixtion injustifiée » dans l’exercice par le décideur administratif de ses fonctions : Dunsmuir, par. 27.
[31] Puisque nous retenons dans les présents motifs la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable en tant que point de départ, nous tenons à préciser que l’expertise n’est plus pertinente pour déterminer la norme de contrôle applicable, comme c’était le cas dans l’analyse contextuelle. Nous n’enlevons toutefois pas à l’expertise la place qu’elle occupe dans le processus décisionnel administratif. Cette considération est tout simplement incorporée au nouveau point de départ et, comme nous l’expliquons plus loin, l’expertise demeure pertinente lors de l’exercice du contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable.
[32] Cela dit, notre position de départ voulant que la norme de contrôle applicable soit celle de la décision raisonnable n’est pas inconciliable avec la primauté du droit. Puisque cette approche repose sur le respect du choix fait par le législateur, les cours de justice doivent aussi donner effet aux indications expresses de ce dernier sur l’application d’une norme de contrôle différente. De la même manière, la cour de révision doit être prête à déroger à la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable dans les cas où le respect de la primauté du droit exige une réponse unique, décisive et définitive à la question dont elle est saisie. Nous examinons chacune de ces situations à tour de rôle.
B. La dérogation à la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable compte tenu de l’intention du législateur
[33] La Cour a écrit que le respect de l’intention du législateur « doit nous guider » en matière de contrôle judiciaire : S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539, par. 149. Cette position demeure pertinente. La présomption relative à l’application de la norme de la décision raisonnable décrite ci dessus a pour objet de donner effet à la volonté du législateur de s’en remettre, pour certaines choses, à un décideur administratif plutôt qu’aux cours de justice. Cette présomption peut donc être réfutée si le législateur prévoit l’application d’une norme de contrôle différente, ce qu’il peut faire de deux façons. Premièrement, le législateur peut prescrire expressément, dans une loi, la norme de contrôle applicable aux décisions d’un décideur administratif en particulier. Deuxièmement, le législateur peut indiquer qu’une dérogation à la présomption de contrôle selon la norme de la décision raisonnable est de mise en prévoyant un mécanisme d’appel à l’encontre d’un décideur administratif devant une cour de justice, ce qui dénote que les normes générales en matière d’appel trouvent application.
(1) Les normes de contrôle établies par voie législative
[34] Tout cadre d’analyse fondé sur l’intention du législateur doit respecter, dans la mesure du possible, les dispositions législatives claires qui prescrivent la norme de contrôle applicable. Notre Cour a régulièrement affirmé qu’il faut donner effet aux normes de contrôle prescrites par la loi : voir, p. ex., R. c. Owen, 2003 CSC 33, [2003] 1 R.C.S. 779, par. 31 32; Khosa, par. 18 19; Colombie Britannique (Workers’ Compensation Board) c. Figliola, 2011 CSC 52, [2011] 3 R.C.S. 422, par. 20; Moore c. Colombie Britannique (Éducation), 2012 CSC 61, [2012] 3 R.C.S. 360, par. 55; McCormick c. Fasken Martineau DuMoulin S.E.N.C.L.R./s.r.l., 2014 CSC 39, [2014] 2 R.C.S. 108, par. 16; Colombie Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal) c. Fraser Health Authority, 2016 CSC 25, [2016] 1 R.C.S. 587, par. 8 et 29; British Columbia Human Rights Tribunal c. Schrenk, 2017 CSC 62, [2017] 2 R.C.S. 795, par. 28.
[35] Ainsi, lorsque le législateur indique que les cours de justice ont l’obligation d’appliquer la norme de la décision correcte lors du contrôle de certaines questions, c’est la norme qu’il convient alors d’appliquer. En Colombie Britannique, la législature a fixé la norme de contrôle applicable pour de nombreux tribunaux administratifs en se fondant sur l’Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, c. 45 : voir art. 58 et 59. Par exemple, elle a prévu que les questions d’interprétation des lois dont est saisi le tribunal des droits de la personne de la Colombie Britannique doivent être contrôlées selon la norme de la décision correcte : ibid., par. 59(1); Human Rights Code, R.S.B.C. 1996, c. 210, art. 32. Nous sommes toujours d’avis que, dans les cas où le législateur énonce la norme de contrôle applicable, les cours de justice sont tenues au respect de celle ci, dans les limites qu’impose la primauté du droit.
(2) Les mécanismes d’appel prévus par la loi
[36] Nous avons réaffirmé que, dans l’analyse relative à la norme de contrôle, les cours de justice devaient autant que possible respecter les choix d’organisation institutionnelle du législateur consistant à déléguer certaines questions par voie législative. À notre avis, compte tenu de cette position de principe, les cours de justice doivent aussi donner effet à l’intention du législateur qui se manifeste par la présence d’un mécanisme d’appel à l’encontre d’une décision administrative et qui prévoit l’exercice d’une fonction d’appel au regard d’une telle décision. De la même manière que le législateur peut, dans le respect des limites fixées par la Constitution, mettre des décisions administratives à l’abri d’une intervention judiciaire, il peut également choisir d’établir un régime qui « loin d’exclure les cours, les intègre dans le mécanisme d’application prévu » : Seneca College of Applied Arts and Technology c. Bhadauria, [1981] 2 R.C.S. 181, p. 195. Lorsqu’il accorde aux parties la possibilité de porter en appel, de plein droit ou sur autorisation, une décision administrative devant une cour de justice, le législateur assujettit le régime administratif à une compétence d’appel et indique qu’il s’attend à ce que la cour vérifie attentivement cette décision lors d’un processus d’appel. Cette volonté expresse réfute forcément la présomption générale d’application de la norme de la décision raisonnable fondée sur l’intention de respecter le choix du législateur de renvoyer certaines questions à un organisme autre qu’une cour de justice. Il y a lieu de donner effet à cette volonté. Comme le fait observer l’intervenante la procureure générale du Québec dans son mémoire, « l’obligation de déférence ne doit pas stériliser un tel mécanisme d’appel, jusqu’à dénaturer le processus décisionnel que le législateur voulait mettre en place » : par. 2.
[37] Il convient donc de reconnaître que, lorsque le législateur prévoit un appel à l’encontre d’une décision administrative devant une cour de justice, la cour saisie de l’appel doit recourir aux normes applicables en appel pour réviser la décision. Ainsi, la norme de contrôle applicable doit être déterminée eu égard à la nature de la question et à la jurisprudence de notre Cour en la matière. Par exemple, lorsqu’une cour de justice entend l’appel d’une décision administrative, elle se prononcera sur des questions de droit, touchant notamment à l’interprétation législative et à la portée de la compétence du décideur, selon la norme de la décision correcte conformément à l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, par. 8. Si l’appel prévu par la loi porte notamment sur des questions de fait, la norme de contrôle sera celle de l’erreur manifeste et déterminante (applicable également à l’égard des questions mixtes de fait et de droit en l’absence d’un principe juridique facilement isolable) : voir Housen, par. 10, 19 et 26 37. Évidemment, si le législateur entend prévoir l’application en appel d’une autre norme de contrôle, il lui est toujours loisible d’exprimer son intention en énonçant dans la loi la norme de contrôle applicable.
[38] Il est vrai que donner un tel sens aux mécanismes d’appel prévus par la loi s’écarte de la jurisprudence récente de notre Cour. Cependant, après un examen attentif, nous estimons que ce virage s’impose afin d’apporter uniformité et équilibre conceptuel à l’analyse relative à la norme de contrôle. En outre, cette approche est justifiée par la mise en balance des valeurs de la certitude et de la justesse : Craig, par. 27. Notre conclusion repose sur les considérations suivantes.
[39] D’abord, d’importantes critiques judiciaires et doctrinales ont été formulées au sujet de cette conception somme toute récente que notre Cour s’est faite des droits d’appel accordés par la loi : voir, p. ex., Y. M. Morrissette, « What is a “reasonable decision? » (2018), 31 R.C.D.A.P. 225, p. 244; l’honorable J. T. Robertson, Administrative Deference: The Canadian Doctrine that Continues to Disappoint (18 avril 2018) (en ligne), p. 8; l’honorable D. Stratas, « The Canadian Law of Judicial Review: A Plea for Doctrinal Coherence and Consistency » (2016), 42 Queen’s L.J. 27, p. 33; Daly, p. 541 542; Québec (Procureure générale) c. Montréal (Ville), 2016 QCCA 2108, par. 36 46; Bell Canada c. 7265921 Canada Ltd., 2018 CAF 174, par. 190 192, motifs concordants du juge Nadon, et par. 66 et 69 72, motifs dissidents du juge Rennie; Garneau Community League c. Edmonton (City), 2017 ABCA 374, 60 Alta. L.R. (6th) 1, par. 91 et 93 95, motifs concordants du juge Slatter; Nova Scotia (Attorney General) c. S&D Smith Central Supplies Limited, 2019 NSCA 22, par. 250, 255 264 et 274 302 (CanLII), motifs dissidents du juge Beveridge; Atlantic Mining NS Corp. (D.D.V. Gold Limited) c. Oakley, 2019 NSCA 14, par. 9 14 (CanLII). Ces critiques insistent sur l’incohérence inhérente à un cadre d’analyse de la norme de contrôle fondé sur l’intention du législateur qui refuse par ailleurs de donner un sens à un droit d’appel conféré expressément par la loi. D’après ces critiques, le choix du législateur n’est pas unidimentionnel; il pointe plutôt vers deux directions opposées. Si, d’un côté, le choix du législateur de déléguer des pouvoirs à un décideur administratif fonde une présomption d’application de la norme de la décision raisonnable, de l’autre côté, son choix de créer dans la loi un droit d’appel manifeste une intention d’attribuer un rôle de tribunal d’appel aux cours de révision.
[40] Notre Cour a déjà jugé que l’existence d’importantes critiques valables, notamment judiciaires et doctrinales, peut justifier le réexamen d’un précédent : Craig, par. 29; R. c. Robinson, [1996] 1 R.C.S. 683, par. 35 41. Cette considération s’applique en l’espèce. Plus précisément, l’affirmation selon laquelle l’examen des droits d’appel conférés par la loi représente une rupture avec le fondement conceptuel qui sous tend le cadre d’analyse de la norme de contrôle est en soi une raison convaincante de revoir l’approche actuelle : Khosa, par. 87, le juge Rothstein, motifs concordants quant au résultat.
[41] Ensuite, rien ne justifie de façon satisfaisante la tendance récente de notre Cour de ne pas tenir compte des droits d’appels conférés par la loi sauf en présence d’un libellé exceptionnel : voir Tervita Corp. c. Canada (Commissaire de la concurrence), 2015 CSC 3, [2015] 1 R.C.S. 161, par. 35 39. En effet, la Cour rompt ainsi avec la jurisprudence antérieure : l’honorable J. T. Robertson, « Judicial Deference to Administrative Tribunals: A Guide to 60 Years of Supreme Court Jurisprudence » (2014), 66 S.C.L.R. (2d) 1, p. 91 93. Selon l’ancienne approche « pragmatique et fonctionnelle » adoptée pour déterminer la norme de contrôle applicable, l’existence d’une clause privative ou d’un droit d’appel prévu par la loi faisait partie des quatre facteurs contextuels dont la cour de justice tenait compte pour cerner la norme que le législateur entendait appliquer à une décision particulière. Quoiqu’elle ne constituait pas un facteur déterminant, la disposition législative créant le droit d’appel était considérée comme un facteur clé témoignant de l’intention du législateur que les cours de justice appliquent une norme de contrôle moins déférente : voir, p. ex., Pezim, p. 589 592; British Columbia Telephone Co. c. Shaw Cable Systems (B.C.) Ltd., [1995] 2 R.C.S. 739, par. 28 31; Southam, par. 30 32, 46 et 54 55; Pushpanathan, par. 30 31; Dr Q, par. 27; Mattel, par. 26 27; Barreau du Nouveau Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247, par. 21 et 27 29; Barrie Public Utilities c. Association canadienne de télévision par câble, 2003 CSC 28, [2003] 1 R.C.S. 476, par. 11; Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), 2004 CSC 54, [2004] 3 R.C.S. 152, par. 7.
[42] La Cour a certes statué parfois que, même dans le cas d’un appel prévu par la loi, les conclusions juridiques qui touchent directement à l’expertise du décideur commandaient une norme de contrôle empreinte de déférence : voir, p. ex., Pezim. Cependant, dans d’autres cas, la Cour a conclu que l’existence d’un mécanisme d’appel prévu par la loi et le fait que le décideur n’avait pas une plus grande expertise que les cours à l’égard de la question étudiée indiquaient que la norme de contrôle applicable était celle de la décision correcte, notamment en matière d’interprétation de la loi constitutive du décideur administratif : voir, p. ex., Mattel, par. 26 33; Barrie Public Utilities, par. 9 19; Monsanto, par. 6 16.
[43] Or, dans les arrêts Dunsmuir, Alberta Teachers, Edmonton East et la jurisprudence subséquente, où la Cour a simplifié l’analyse relative à la norme de contrôle pour passer d’une approche contextuelle à une approche davantage orientée vers des catégories, les mécanismes d’appel prévus par la loi ont cessé de jouer un rôle dans l’analyse. Bien qu’elle ait pu s’avérer louable, cette simplification de l’analyse relative à la norme de contrôle ne justifie pas que l’on cesse de donner quelque effet que ce soit aux mécanismes d’appel prévus par la loi. L’arrêt Dunsmuir lui même donne peu d’indications sur la raison d’être de ce changement. Les juges majoritaires dans cet arrêt n’ont rien dit sur le rôle que joue le droit d’appel accordé par la loi dans la détermination de la norme de contrôle applicable et n’ont pas parlé du traitement réservé autrefois aux droits d’appel de cette nature par l’approche pragmatique et fonctionnelle.
[44] De façon plus générale, il n’y a aucune raison convaincante de présumer que le législateur voulait que le mot « appel » revête un sens tout à fait différent dans une loi à caractère administratif que, par exemple, dans un contexte du droit criminel ou commercial. Accepter que le mot « appel » porte sur le même type de procédure dans tous ces contextes s’accorde également avec la présomption d’uniformité d’expression, selon laquelle le législateur est présumé employer des mots de telle sorte que les mêmes termes ont le même sens, dans une même loi ainsi que d’une loi à l’autre : R. Sullivan, Sullivan on the Construction of Statutes (6e éd. 2014), p. 217. Le fait de tenir pour acquis que le législateur entend par « appel » le recours à une norme de contrôle applicable en appel permet également d’expliquer pourquoi bon nombre de textes législatifs prévoient à la fois des mécanismes d’appel et de contrôle judiciaire dans différents contextes, conférant ainsi deux rôles possibles aux cours de révision : voir p. ex., la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, c. F 7, art. 27 et 28 . Cela vient renforcer l’idée qu’il est nécessaire de donner effet aux droits d’appel conférés par la loi. La suggestion de nos collègues que notre position à cet égard « repose » sur ce qu’elles appellent un « argument textuel » (par. 246) est inexacte.
[45] L’examen du contexte général des mécanismes d’appel prévus par la loi fait ressortir l’absence de justification rationnelle au fait de ne pas tenir compte de ceux ci. Ainsi, l’existence d’un droit d’appel circonscrit, par exemple sur des questions de droit ou sur autorisation judiciaire, ne fait pas obstacle à l’examen d’autres éléments de la décision par voie de contrôle judiciaire. Par contre, si les mêmes normes de contrôle s’appliquaient, que la question en cause soit visée ou non par le droit d’appel ou que la personne faisant l’objet de la décision administrative ait obtenu ou non l’autorisation d’interjeter appel ou ait présenté ou non une demande de contrôle judiciaire, la disposition créant le droit d’appel serait alors tout à fait redondante. Or, cela serait contraire au principe bien établi voulant que le législateur ne parle pas pour ne rien dire : Procureur général du Québec c. Carrières Ste Thérèse Ltée, [1985] 1 R.C.S. 831, p. 838.
[46] Enfin, et ceci est déterminant, les pourvois dont la Cour est saisie ont permis de procéder à un examen exhaustif et fouillé de l’analyse relative à la norme de contrôle afin de remédier aux difficultés conceptuelles et pratiques qui contribuent à rendre ce domaine du droit éprouvant tant pour les justiciables que pour les cours de justice. Pour atteindre cet objectif, le cadre d’analyse révisé doit permettre l’application des mécanismes d’appel prévus par la loi, et ce, pour au moins deux raisons. La première est d’ordre conceptuel. Dans le passé, notre Cour a fait abstraction d’une disposition créant un droit d’appel notamment dans le cas où le décideur possède une expertise relative supérieure — ce que la Cour a appelé le principe de la « spécialisation des fonctions » dans Pezim, à la p. 591. Or, comme nous l’avons mentionné, la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable en cas de contrôle judiciaire n’est plus fondée sur la notion d’expertise relative. Elle repose plutôt maintenant sur le respect du choix d’organisation institutionnelle de la part du législateur qui a préféré confier le pouvoir décisionnel à un décideur administratif plutôt qu’à une cour de justice. Il serait incompatible avec ce fondement conceptuel de la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable de faire fi d’indications claires que le législateur a délibérément voulu conférer un rôle plus actif aux cours de justice. Tout comme le fait de reconnaître la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable à toutes les questions respecte la volonté du législateur de s’en remettre d’abord et avant tout à un décideur administratif pour certaines choses, la dérogation à cette présomption générale dans le cas d’un appel prévu par la loi respecte la volonté du législateur de conférer un rôle plus actif aux cours de justice dans la supervision du processus décisionnel administratif.
[47] La deuxième raison tient à ceci. Tenant compte de l’évolution de la jurisprudence au cours des dernières années, les présents motifs ferment de manière définitive la porte au recours à l’analyse contextuelle pour déterminer la norme de contrôle applicable, et ce, afin d’alléger et de simplifier le cadre d’analyse applicable à la norme de contrôle. Devant cette mise à l’écart de l’approche contextuelle dans le choix de la norme de contrôle applicable, il devient nécessaire que les droits d’appel prévus par la loi jouent le rôle qui est le leur. L’élimination de l’approche contextuelle fait en sorte que les droits d’appel accordés par la loi doivent maintenant soit ne jouer aucun rôle en droit administratif, soit être reconnus comme indiquant une dérogation à l’application par défaut de la norme de la décision raisonnable. La seconde thèse doit prévaloir.
[48] Nos collègues reconnaissent que le temps est venu d’en finir avec l’approche contextuelle énoncée dans l’arrêt Dunsmuir et d’adopter une présomption d’application de la norme de la décision raisonnable. Nous divergeons d’opinion sur la mesure dans laquelle cette rupture avec l’approche contextuelle requiert des modifications correspondantes à d’autres aspects de la jurisprudence en matière de norme de contrôle. Nous considérons que l’élimination de l’approche contextuelle constitue un ajustement progressif mais important aux fondements du contrôle judiciaire canadien. S’il est vrai que la jurisprudence de notre Cour a, au cours des dernières années, précisé que l’approche contextuelle devrait être appliquée « avec parcimonie » (CCDP, par. 46), il est inexact de soutenir que l’état de notre jurisprudence est tel que l’élimination de l’analyse contextuelle était « presque achevée » : motifs des juges Abella et Karakatsanis, par. 277; voir à ce sujet CCDP, par. 44 54; Saguenay, par. 46; Tervita, par. 35; McLean, par. 22; Edmonton East, par. 32; Rogers Communications Inc. c. Société canadienne des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique, 2012 CSC 35, [2012] 2 R.C.S. 283, par. 15. L’analyse contextuelle forme un volet du cadre d’analyse général de la norme de contrôle établi dans l’arrêt Dunsmuir. Une rupture avec cet aspect du cadre d’analyse énoncé dans l’arrêt Dunsmuir exige un rééquilibrage réfléchi du cadre d’analyse dans son ensemble afin de maintenir l’équilibre, fondamental en droit administratif, entre les rôles des décideurs administratifs et ceux des cours de révision.
[49] À notre avis, vu le point de départ qui repose sur cette présomption d’application de la norme de la décision raisonnable, et en l’absence d’une analyse contextuelle, le présent cadre d’analyse se doit de donner effet à l’intention du législateur en matière de mécanismes d’appel prévus par la loi. Il s’agit là d’indications claires de la volonté du législateur sur la norme de contrôle applicable, lesquelles imposent aux cours de révision d’appliquer les normes d’intervention qui prévalent en appel. À l’inverse, dans un tel cadre d’analyse qui repose sur la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable, les facteurs contextuels que les cours de justice voyaient autrefois comme des signes militant en faveur d’un contrôle empreint de déférence, telles les clauses privatives, ne remplissent dorénavant aucune fonction indépendante ou supplémentaire dans la détermination de la norme de contrôle applicable.
[50] Nous apportons ici trois précisions sur le rôle que joue le mécanisme d’appel prévu par la loi dans le choix de la norme de contrôle applicable. Premièrement, nous soulignons que les régimes législatifs peuvent accorder aux parties le droit de porter en appel une décision administrative devant une cour de justice en tout temps (c’est à dire, de plein droit) ou sur autorisation. Si l’obligation d’obtenir une autorisation détermine si un appel à l’encontre d’une décision sera instruit, elle n’a aucun impact sur la norme qui prévaut en appel une fois l’autorisation accordée.
[51] Deuxièmement, nous rappelons que ce ne sont pas toutes les dispositions législatives envisageant la possibilité qu’une cour de justice puisse contrôler une décision administrative qui confèrent dans les faits un droit d’appel. Certaines dispositions reconnaissent simplement que toute décision administrative est susceptible de contrôle judiciaire et traitent de questions de procédure ou d’autres éléments semblables du contrôle judiciaire applicable dans un contexte particulier. Comme elles n’attribuent pas de fonction d’appel aux cours de justice, ces dispositions ne permettent pas de recourir aux normes d’intervention applicables en appel. Parmi ces dispositions figurent les art. 18 à 18.2 , 18.4 et 28 de la Loi sur les Cours fédérales qui donnent à la Cour fédérale et à la Cour d’appel fédérale compétence pour connaître des demandes de contrôle judiciaire visant des offices fédéraux, accorder réparation le cas échéant et se prononcer sur les aspects procéduraux de ces demandes : voir Khosa, par. 34. Un autre exemple est celui de l’art. 470, dans sa version actuelle, de la Municipal Government Act, R.S.A. 2000, c. M 26, de l’Alberta, qui ne prévoit pas de droit d’appel devant une cour de justice, mais porte plutôt sur des considérations et des conséquences procédurales [TRADUCTION] « [d]ans le cas où la décision d’un comité de révision des évaluations fait l’objet d’une demande de contrôle judiciaire » : par. 470(1).
[52] Troisièmement, nous soulignons que les droits d’appel conférés par la loi sont souvent circonscrits : leur portée peut être restreinte en fonction des types de questions sur lesquelles une partie peut interjeter appel (par exemple, lorsque le droit d’appel ne vise que des questions de droit), ou en fonction du type de décision susceptible d’être portée en appel (lorsque, par exemple, certaines décisions d’un décideur administratif sont sans appel devant une cour de justice), ou bien en fonction de la partie ou des parties qui peuvent porter la cause en appel. La présence d’un droit d’appel circonscrit dans le cadre d’un régime législatif ne fait pas obstacle en soi aux demandes de contrôle judiciaire visant des décisions ou des questions qui ne sont pas visées par le mécanisme d’appel, ni aux recours intentés par des personnes qui n’ont aucun droit d’appel. Dans de tels cas, ce contrôle judiciaire diffère toutefois d’un appel, et la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable lors du contrôle judiciaire ne sera pas réfutée en invoquant le mécanisme d’appel autrement prévu par la loi.
C. La norme de la décision correcte s’impose lorsque la primauté du droit l’exige
[53] À notre avis, le respect de la primauté du droit exige que les cours de justice appliquent la norme de la décision correcte à l’égard de certains types de questions de droit : les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, et les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs. L’application de la norme de la décision correcte à l’égard de ces questions s’accorde avec le rôle unique du pouvoir judiciaire dans l’interprétation de la Constitution, et fait en sorte que les cours de justice ont le dernier mot sur des questions à l’égard desquelles la primauté du droit exige une cohérence et une réponse décisive et définitive s’impose : Dunsmuir, par. 58.
[54] La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte peut choisir de confirmer la conclusion du décideur administratif ou de lui substituer sa propre conclusion : Dunsmuir, par. 50. S’il est opportun que la cour de révision tienne compte du raisonnement du décideur administratif — et puisse en fait le trouver convaincant et le faire sien — elle est en fin de compte habilitée à tirer ses propres conclusions sur la question en litige.
(1) Les questions constitutionnelles
[55] L’examen des questions touchant au partage des compétences entre le Parlement et les provinces, au rapport entre le législateur et les autres organes de l’État, à la portée des droits ancestraux et droits issus de traités reconnus à l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 , et à d’autres questions de droit constitutionnel nécessite une réponse décisive et définitive des cours de justice. Il faut donc continuer d’appliquer la norme de la décision correcte au moment d’examiner les questions de cette nature : Dunsmuir, par. 58; Westcoast Energy Inc. c. Canada (Office national de l’énergie), [1998] 1 R.C.S. 322.
[56] La Constitution tant écrite que non écrite circonscrit l’ensemble des mesures prises par l’État. Les législateurs et les décideurs administratifs sont tenus de respecter la Constitution. Un législateur ne saurait modifier la portée de ses propres pouvoirs constitutionnels par voie législative. Il ne saurait non plus modifier les limites constitutionnelles de ses pouvoirs exécutifs en déléguant ceux ci à un organe administratif. En d’autres termes, si un législateur peut choisir les pouvoirs à déléguer à un organisme administratif, il ne peut déléguer des pouvoirs dont la Constitution ne l’investit pas. Le pouvoir constitutionnel d’agir doit comporter des limites définies et uniformes, ce qui commande l’application de la norme de la décision correcte.
[57] Bien que des amici curiae aient remis en question la méthode de détermination de la norme de contrôle établie dans l’arrêt Doré c. Barreau du Québec, 2012 CSC 12, [2012] 1 R.C.S. 395, le présent pourvoi ne nécessite pas que nous nous y attardions. Il importe par contre d’établir une distinction entre les cas où il est allégué que la décision administrative sous examen a pour effet de restreindre de façon injustifiable les droits consacrés par la Charte canadienne des droits et libertés (comme dans l’arrêt Doré) et les cas où le contrôle judiciaire porte sur la question de savoir si l’une des dispositions de la loi habilitante de l’organisme décisionnel viole la Charte (voir, p. ex., Nouvelle Écosse (Workers’ Compensation Board) c. Martin, 2003 CSC 54, [2003] 2 R.C.S. 504, par. 65). Suivant la jurisprudence de notre Cour, l’interprétation d’un décideur administratif sur ce dernier point doit être contrôlée selon la norme de la décision correcte. Les présents motifs n’ont pas pour effet d’écarter cette jurisprudence.
(2) Les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble
[58] Outre les questions constitutionnelles, la Cour a reconnu à la majorité dans l’arrêt Dunsmuir qu’une question de droit générale « à la fois, d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangère au domaine d’expertise de l’arbitre » commande l’application de la norme de la décision correcte : par. 60, citant Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, 2003 CSC 63, [2003] 3 R.C.S. 77, par. 62, motifs concordants du juge LeBel. Nous demeurons d’avis que la primauté du droit exige que les cours de justice tranchent de manière définitive les questions de droit générales qui sont « d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble ». Toutefois, au regard des principes qui sous tendent de telles questions, il n’est pas nécessaire d’examiner l’expertise spécialisée du décideur pour déterminer s’il faut appliquer la norme de la décision correcte en pareils cas. Comme l’indique le par. 31 des présents motifs, la prise en compte de l’expertise est incorporée au nouveau point de départ adopté dans les présents motifs, à savoir la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable.
[59] Comme les juges majoritaires de la Cour l’ont reconnu dans l’arrêt Dunsmuir, la principale raison d’être de cette catégorie de questions est la nécessité de trancher certaines questions de droit générales « de manière uniforme et cohérente étant donné [leurs] répercussions sur l’administration de la justice dans son ensemble » : Dunsmuir, par. 60. Dans ces cas, la norme de contrôle de la décision correcte s’impose à l’égard des questions de droit générales qui sont « d’une importance fondamentale, de grande portée » et susceptibles d’avoir des répercussions juridiques significatives sur le système de justice dans son ensemble ou sur d’autres institutions gouvernementales : voir Toronto (Ville), par. 70; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. University of Calgary, 2016 CSC 53, [2016] 2 R.C.S. 555, par. 20; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, par. 60; Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687, par. 17; Saguenay, par. 51; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 53, [2011] 3 R.C.S. 471 (« Mowat »), par. 22; Commission scolaire de Laval c. Syndicat de l’enseignement de la région de Laval, 2016 CSC 8, [2016] 1 R.C.S. 29, par. 38. Par exemple, la question soulevée dans University of Calgary ne pouvait pas être tranchée par application de la norme de la décision raisonnable en raison des conséquences juridiques de la décision sur une vaste gamme d’autres régimes législatifs et en raison de la nécessité d’une protection uniforme du secret professionnel de l’avocat — en cause dans cette affaire — pour le bon fonctionnement du système de justice : University of Calgary, par. 19 26. Ainsi que le montre cette jurisprudence, résoudre des questions de droit générales « d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble » a des répercussions qui transcendent la décision en cause, d’où le besoin de « réponses uniformes et cohérentes ».
[60] La jurisprudence de notre Cour continue de fournir des indications importantes sur ce qui constitue une question de droit générale d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. Par exemple, on a jugé que les questions de droit générales suivantes sont d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble : lorsqu’une procédure administrative est prescrite par l’application des doctrines de l’autorité de la chose jugée et de l’abus de procédure (Toronto (Ville), par. 15); la portée de l’obligation de neutralité religieuse de l’État (Saguenay, par. 49); le bien fondé des limites du secret professionnel de l’avocat (University of Calgary, par. 20); et la portée du privilège parlementaire (Chagnon, par. 17). Il importe par contre de préciser qu’il y a lieu d’interpréter avec prudence ces décisions, puisque l’expertise perd dorénavant sa pertinence lorsqu’il s’agit d’identifier les questions appartenant à cette catégorie : voir, p. ex., CCDP, par. 43.
[61] Nous tenons à préciser que le simple fait qu’un conflit puisse être « d’intérêt public général » ne suffit pas pour qu’une question entre dans cette catégorie — pas plus que ne l’est le fait qu’une question formulée dans un sens général ou abstrait porte sur un enjeu important : voir, p. ex., Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, section locale 30 c. Pâtes & Papier Irving, Ltée, 2013 CSC 34, [2013] 2 R.C.S. 458, par. 66; McLean, par. 28; Barreau du Québec c. Québec (Procureur général), 2017 CSC 56, [2017] 2 R.C.S. 488, par. 18. La jurisprudence renferme de nombreux exemples de questions que notre Cour n’a pas considérées comme étant des questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. Mentionnons, entre autres, la question de savoir si un certain tribunal administratif peut accorder ou non un type particulier d’indemnité (Mowat, par. 25); les cas dans lesquels un arbitre peut appliquer une préclusion à titre de réparation (Nor Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, 2011 CSC 59, [2011] 3 R.C.S. 616, par. 37 38); l’interprétation d’une disposition législative prescrivant le délai pour mener à terme une enquête (Alberta Teachers, par. 32); la portée des droits de la direction prévus dans une convention collective (Pâtes & Papier Irving, par. 7, 15 16 et 66, les juges Rothstein et Moldaver, dissidents mais non sur ce point); l’application d’un délai de prescription en vertu d’une loi portant sur les valeurs mobilières (McLean, par. 28 31); la possibilité pour une partie à un contrat confidentiel de porter plainte sous un régime particulier de réglementation (Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, par. 60); et la portée d’une exception permettant aux non-avocats de représenter un ministre dans certaines instances (Barreau du Québec, par. 17 18). Comme ces commentaires l’indiquent et ces exemples le montrent, le simple fait que l’expertise n’occupe plus de place dans la sélection de la norme de contrôle ne veut pas dire que les questions d’importance capitale forment désormais une vaste catégorie fourre tout à laquelle s’applique la norme de la décision correcte.
[62] En somme, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble exigent une réponse unique et définitive. Lorsque ces questions se posent, la primauté du droit requiert que les cours de justice apportent un niveau de certitude juridique qui soit supérieur à celui que permet le contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable.
(3) Les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs
[63] Enfin, la primauté du droit veut que la norme de la décision correcte s’applique à la délimitation des compétences respectives d’organismes administratifs : Dunsmuir, par. 61. Une telle question s’est posée dans l’arrêt Regina Police Assn. Inc. c. Regina (Ville) Board of Police Commissioners, 2000 CSC 14, [2000] 1 R.C.S. 360, où le débat portait sur la compétence d’un arbitre en matière de relations de travail pour statuer sur des questions de discipline et de renvoi de policiers qui étaient par ailleurs régies par un régime législatif complet. De même, dans l’arrêt Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse) c. Québec (Procureur général), 2004 CSC 39, [2004] 2 R.C.S. 185, la Cour était saisie d’un conflit de compétence entre un arbitre en droit du travail et le Tribunal des droits de la personne du Québec.
[64] Il est rare que les décisions administratives soient contestées pour ce motif. Le cas échéant, toutefois, la primauté du droit commande l’intervention des cours de justice lorsqu’un organisme administratif interprète l’étendue de ses pouvoirs d’une manière qui est incompatible avec la compétence d’un autre organisme administratif. La raison d’être de cette catégorie de questions est simple : la primauté du droit ne saurait tolérer des ordonnances et des procédures qui entraînent un véritable conflit opérationnel entre deux organismes administratifs, de sorte qu’une partie se retrouve aux prises avec deux décisions contradictoires : voir British Columbia Telephone Co., par. 80, motifs concordants de la juge McLachlin (plus tard juge en chef). Les membres du public doivent savoir à qui s’adresser en vue de régler un litige. À l’instar des questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, l’application de la norme de la décision correcte s’impose dans ces cas par souci de prévisibilité, de certitude et de caractère définitif du processus décisionnel en droit administratif.
D. Un mot sur les questions de compétence
[65] Nous sommes d’avis de mettre fin à la reconnaissance des questions de compétence comme une catégorie distincte devant faire l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte. Selon la majorité dans l’arrêt Dunsmuir, il ne faisait « aucun doute » (par. 50) que les questions liées à la compétence (ou les questions touchant véritablement à la compétence) devaient être examinées selon la norme de la décision correcte. Une véritable question de compétence se posait « lorsque le tribunal administratif [devait] déterminer expressément si les pouvoirs dont le législateur l’a investi l’autoris[ai]ent à trancher une question » : voir Dunsmuir, par. 59; Québec (Procureur général) c. Guérin, 2017 CSC 42, [2017] 2 R.C.S. 3, par. 32. Or, depuis l’arrêt Dunsmuir, des opinions des juges majoritaires de la Cour ont mis en doute la pertinence de cette catégorie, ont peiné à en définir la portée et ont affirmé « douter sérieusement que la question appartienne à une catégorie distincte de questions de droit » : McLean, par. 25, renvoyant à Alberta Teachers, par. 34; Edmonton East, par. 26; Guérin, par. 32 36; CCDP, par. 31 41.
[66] Comme l’a fait remarquer le juge Gascon dans l’arrêt CCDP, la « compétence » en droit administratif est, de par sa nature même, un concept « aux contours flous » : par. 38. Il en est ainsi, parce que, en théorie, toute contestation d’une décision administrative peut être qualifiée de question qui « touche à la compétence », en ce sens qu’elle sème un doute à savoir si le décideur était habilité à agir comme il l’a fait : voir CCDP, par. 38; Alberta Teachers, par. 34; voir également City of Arlington, Texas c. Federal Communications Commission, 569 U.S. 290 (2013), p. 299. Si notre Cour indique dans sa jurisprudence que seule une catégorie beaucoup plus circonscrite de questions touchant « véritablement » à la compétence appelle la norme de la décision correcte, elle fait aussi remarquer qu’il n’existe aucune « balise claire » qui permet de distinguer ces questions de celles touchant à l’interprétation de sa loi habilitante par un décideur administratif : voir CCDP, par. 38. Malgré les opinions divergentes sur la possibilité de délimiter la catégorie des questions touchant « véritablement » à la compétence, on s’entend généralement pour dire qu’il est « souvent difficile de distinguer l’exercice d’un pouvoir délégué qui soulève des questions touchant véritablement à la compétence de l’exercice du pouvoir qui fait intervenir l’application ordinaire d’une loi habilitante » : CCDP, par. 111, motifs concordants du juge Brown. Cette tension ressort peut être le plus dans les cas où le législateur a délégué un large pouvoir à un organe administratif qui permet à celui ci de concevoir des règlements dans la poursuite des objectifs de sa loi habilitante : voir, p. ex., Green c. Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20, [2017] 1 R.C.S. 360; West Fraser Mills Ltd. c. Colombie Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635.
[67] Tout en soulignant cette difficulté inhérente — ainsi que l’effet néfaste de l’incertitude juridique qui en découle sur les justiciables — les juges majoritaires dans l’arrêt CCDP ont néanmoins laissé en suspens la question de savoir si la catégorie des questions touchant véritablement à la compétence était toujours nécessaire. Après avoir entendu les observations présentées à cet égard et saisi l’occasion de nous pencher sur ce point, nous sommes aujourd’hui en mesure de conclure qu’il n’est pas nécessaire de maintenir cette catégorie au sein des questions appelant la norme de la décision correcte. Les arguments à l’appui du maintien de cette catégorie — notamment la préoccupation relative au pouvoir du décideur, titulaire de pouvoirs délégués, de déterminer l’étendue de sa propre compétence — peuvent faire l’objet d’un examen adéquat au moyen du cadre d’analyse, exposé plus loin, qui doit servir à effectuer un contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Le contrôle judiciaire selon cette norme est à la fois rigoureux et adapté au contexte. En l’appliquant adéquatement, les cours de justice sont en mesure d’accomplir leur devoir constitutionnel de veiller à ce que les organismes administratifs agissent dans les limites des pouvoirs qui leur sont conférés sans qu’il soit nécessaire de procéder à un examen préliminaire pour établir si une interprétation particulière soulève une question touchant « véritablement » et « étroitement » à la compétence et sans avoir à recourir à la norme de la décision correcte.
[68] La norme de la décision raisonnable ne permet pas aux décideurs administratifs d’interpréter leur loi habilitante à leur gré et ne les autorise donc pas à élargir la portée de leurs pouvoirs au delà de ce que souhaitait le législateur. Elle vient plutôt confirmer que le régime législatif applicable servira toujours à circonscrire les actes ainsi que les pouvoirs des décideurs administratifs. Même dans les cas où l’interprétation que le décideur donne de ses pouvoirs fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, un texte législatif formulé en termes précis ou étroits aura forcément pour effet de restreindre les interprétations raisonnables que le décideur peut retenir — en les limitant peut être à une seule. À l’inverse, lorsque le législateur confère au décideur de vastes pouvoirs au moyen d’un texte législatif rédigé en termes généraux, et ne prévoit aucun droit d’appel devant une cour de justice, il y a lieu de donner effet à son intention d’accorder une plus grande latitude au décideur sur l’interprétation de sa loi habilitante. Sans pour autant chercher à importer en bloc la jurisprudence américaine sur ce point, nous estimons pertinents les propos suivants formulés par la Cour suprême des États Unis dans l’arrêt Arlington, p. 307 :
[TRADUCTION] Il faut éviter le syndrome du « loup dans la bergerie » non pas en créant une catégorie arbitraire et indéfinissable de décisions d’organismes à l’égard desquelles il n’y a pas lieu de faire preuve de déférence, mais en prenant au sérieux et en appliquant rigoureusement, dans tous les cas, les restrictions prévues par la loi relativement aux pouvoirs conférés à un organisme. Si [le législateur] trace une ligne de démarcation claire, l’organisme ne peut aller au delà de celle ci; si [le législateur] trace une ligne de démarcation ambiguë, l’organisme ne peut dépasser les limites de l’ambiguïté même. Or, pour l’application rigoureuse de cette dernière règle, la cour de justice n’est pas nécessairement tenue de s’arrêter et d’essayer de comprendre si la question d’interprétation soulevée touche à la « compétence ». . . .
E. Les autres circonstances qui nécessitent de déroger à l’application de la norme de la décision raisonnable
[69] Dans les présents motifs, nous avons relevé cinq situations où se justifie une dérogation à la présomption de contrôle selon la norme de la décision raisonnable, soit sur le fondement de l’intention du législateur (en l’occurrence, les normes de contrôle établies par voie législative et les mécanismes d’appel prévus par la loi), soit parce que la primauté du droit exige un contrôle selon la norme de la décision correcte (en l’occurrence, les questions constitutionnelles, les questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble, ainsi que les questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs). Ce cadre d’analyse découle d’un examen minutieux, entrepris après avoir reçu des observations approfondies et procédé à une étude fouillée de la jurisprudence applicable. Pour le moment, nous estimons que les présents motifs couvrent l’ensemble des situations dans lesquelles il convient que la cour de révision déroge à la présomption de contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Comme nous l’avons déjà indiqué, les cours de justice ne devraient plus recourir à l’analyse contextuelle pour déterminer la norme de contrôle applicable ou pour réfuter la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable. En finir avec cette approche contextuelle fera en sorte, nous l’espérons, que « les parties cessent de débattre des critères applicables et fassent plutôt valoir leurs prétentions sur le fond » : Alberta Teachers, par. 36, citant Dunsmuir, par. 145, motifs concordants du juge Binnie.
[70] Toutefois, nous ne fermons pas définitivement la porte à la possibilité qu’une autre catégorie puisse ultérieurement être reconnue comme appelant une dérogation à la présomption de contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Notre réticence à qualifier d’exhaustive la liste d’exceptions à l’application de la norme de la décision raisonnable ne doit cependant pas être interprétée comme visant à favoriser l’établissement routinier de nouvelles catégories de situations commandant l’application de la norme de la décision correcte. Cette réticence relève plutôt de la constatation qu’il serait illusoire de déclarer que nous avons envisagé toutes les combinaisons possibles de circonstances dans lesquelles l’intention du législateur ou la primauté du droit pourront commander une dérogation à la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable. Cela dit, la reconnaissance de tout nouveau fondement pour l’application de la norme de la décision correcte devrait revêtir un caractère exceptionnel et devrait respecter le cadre d’analyse et les principes prépondérants énoncés dans les présents motifs. Autrement dit, toute nouvelle catégorie de questions qui justifie une dérogation à la norme de la décision raisonnable sur le fondement de l’intention du législateur devrait comporter une indication de cette volonté tout aussi solide et convaincante que les indications mentionnées dans les présents motifs (c. à d. une norme de contrôle établie par voie législative ou un mécanisme d’appel prévu par la loi). De la même manière, la reconnaissance d’une nouvelle catégorie de questions qui commande l’application de la norme de la décision correcte sur le fondement de la primauté du droit ne serait justifiée que dans le cas où le défaut d’appliquer la norme de la décision correcte risquerait d’ébranler la primauté du droit et mettrait en péril le bon fonctionnement du système de justice d’une façon analogue aux trois situations décrites dans les présents motifs.
[71] Selon les amici curiae, outre les trois catégories de questions de droit que nous avons déjà mentionnées, la Cour devrait reconnaître l’existence d’une autre catégorie de questions de droit qui commande l’application de la norme de la décision correcte sur le fondement de la primauté du droit : les questions de droit qui sèment constamment la discorde ou la dissension interne au sein d’un organisme administratif et qui mènent à l’incohérence du droit. Les amici curiae font valoir que l’application de la norme de la décision correcte s’impose en pareil cas parce que la primauté du droit est mise à mal lorsque l’incohérence du droit devient la norme et que les règles de droit dépendent de l’identité du décideur. Ils ajoutent que, dans les cas où des interprétations juridiques concurrentes et raisonnables persistent au niveau administratif — de sorte que la loi peut signifier à la fois « oui » et « non » — il appartient aux cours de justice d’intervenir et de trancher de manière décisive, et ce, sans faire preuve de déférence envers le décideur administratif : mémoire des amici curiae, par. 91.
[72] Nous ne sommes pas convaincus que la Cour devrait reconnaître l’existence d’une catégorie distincte de questions de droit qui appellent la norme de la décision correcte dans le cas où ces questions sèment constamment la discorde au sein d’un organisme administratif. Dans l’arrêt Domtar Inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756, notre Cour a conclu que « l’absence d’unanimité [parmi les membres d’un tribunal administratif] est [. . .] le prix à payer pour la liberté et l’indépendance décisionnelle accordées aux membres de ces mêmes tribunaux » : p. 800; voir aussi Ellis Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), 2001 CSC 4, [2001] 1 R.C.S. 221, par. 28. Cela dit, nous convenons que le scénario hypothétique que proposent les amici curiae — où les règles de droit dépendent de l’identité du décideur et mènent à une incohérence du droit — va à l’encontre de la primauté du droit. Nous tenons cependant à préciser que le cadre d’application plus rigoureux de la norme de la décision raisonnable énoncé ci dessous, qui tient compte de la valeur que représente la cohérence et du risque d’arbitraire, permet, de concert avec les processus administratifs internes qui favorisent l’uniformité et avec le contrôle que peut exercer le législateur (voir Domtar, p. 801), de se prémunir face aux menaces à la primauté du droit. En outre, il est difficile de cerner à quel moment une divergence interne sur une question de droit deviendrait grave, persistante et impossible à régler au point de créer une « incohérence du droit » et de commander l’intervention d’une cour de justice. Compte tenu de ces difficultés sur le plan pratique, des précédents de notre Cour et de la nature hypothétique du problème, nous nous abstenons de reconnaître l’existence d’une telle catégorie dans le présent pourvoi.
III. L’exercice du contrôle selon la norme de la décision raisonnable
[73] La jurisprudence de notre Cour en droit administratif a historiquement été axée sur le cadre d’analyse utilisé pour déterminer la norme de contrôle applicable, tout en donnant peu d’indications sur la façon de procéder en pratique à un contrôle fondé sur la norme de la décision raisonnable.
[74] Dans cette partie de nos motifs, nous fournissons de telles indications. L’approche retenue est axée sur la justification, s’appuie sur une cohérence sur le plan méthodologique, et renforce le principe voulant que « la prise de décisions motivées constitue la pierre angulaire de la légitimité des institutions » : mémoire des amici curiae, par. 12.
[75] Nous signalons que la manière dont nos collègues abordent le contrôle selon la norme de la décision raisonnable ne diffère pas fondamentalement de la nôtre. Nos collègues affirment que les cours de révision devraient respecter les décideurs administratifs et leur expertise spécialisée; ne devraient pas se demander comment elles auraient elles-mêmes tranché une question; et devraient se concentrer sur la question de savoir si la partie demanderesse a démontré le caractère déraisonnable de la décision : par. 288, 289 et 291. Nous sommes du même avis. Comme nous le mentionnons déjà au par. 13, le contrôle selon la norme de la décision raisonnable a pour point de départ la retenue judiciaire et le respect du rôle distinct des décideurs administratifs. De plus, comme nous l’expliquons ci dessous, le contrôle selon la norme de la décision raisonnable tient compte de toutes les circonstances pertinentes pour déterminer si la partie demanderesse s’est acquittée de son fardeau.
A. L’équité procédurale et le contrôle judiciaire sur le fond
[76] Avant de procéder à l’analyse de la méthode proposée de contrôle selon la norme de la décision raisonnable, nous convenons que les exigences de l’obligation d’équité procédurale dans une affaire donnée — et notamment la question de savoir si cette obligation exige qu’un décideur motive sa décision — auront une incidence sur l’exercice par une cour de justice du contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable.
[77] Il est de jurisprudence constante que l’équité procédurale n’exige pas que toutes les décisions administratives soient motivées. L’obligation d’équité procédurale en droit administratif est « éminemment variable », intrinsèquement souple et tributaire du contexte : Knight c. Indian Head School Division No. 19, [1990] 1 R.C.S. 653, p. 682; Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 22 23; Moreau Bérubé, par. 74 75; Dunsmuir, par. 79. Dans le cas d’un contexte décisionnel administratif qui donne lieu à une obligation d’équité procédurale, les exigences procédurales applicables sont déterminées eu égard à l’ensemble des circonstances : Baker, par. 21. Dans l’arrêt Baker, la Cour a dressé une liste non exhaustive de facteurs qui servent à définir le contenu de l’obligation d’équité procédurale dans un cas donné, notamment la nécessité de fournir des motifs écrits. Parmi ces facteurs, mentionnons (1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif; (3) l’importance de la décision pour l’individu ou les individus visés; (4) les attentes légitimes de la personne qui conteste la décision; et (5) les choix de procédure faits par le décideur administratif lui même : Baker, par. 23 27; voir également Congrégation des témoins de Jéhovah de St Jérôme Lafontaine c. Lafontaine (Village), 2004 CSC 48, [2004] 2 R.C.S. 650, par. 5. Parmi les cas où des motifs écrits sont généralement nécessaires, on compte les situations où le processus décisionnel accorde aux parties le droit de participer, où une décision défavorable aurait une incidence considérable sur l’intéressé, ou encore celles où il existe un droit d’appel : Baker, par. 43; D. J. M. Brown et l’honorable J. M. Evans, avec l’aide de D. Fairlie, Judicial Review of Administrative Action in Canada (feuilles mobiles), vol. 3, p. 12 54.
[78] Dans le présent pourvoi et dans les pourvois connexes, il s’agit de situations où il était nécessaire de motiver les décisions administratives contestées et où des motifs ont d’ailleurs été fournis. Notre analyse de la méthode qu’il convient d’utiliser pour effectuer un contrôle selon la norme de la décision raisonnable est donc axée sur la révision dans des circonstances où la décision administrative doit être motivée et où la cour de révision dispose des motifs à l’appui de ces décisions.
[79] Nonobstant les différences importantes qui existent entre le contexte administratif et le contexte judiciaire, les motifs répondent à bon nombre des mêmes besoins dans les deux contextes : R. c. Sheppard, 2002 CSC 26, [2002] 1 R.C.S. 869, par. 15 et 22 23. Les motifs donnés par les décideurs administratifs servent à expliquer le processus décisionnel et la raison d’être de la décision en cause. Ils permettent de montrer aux parties concernées que leurs arguments ont été pris en compte et démontrent que la décision a été rendue de manière équitable et licite. Les motifs servent de bouclier contre l’arbitraire et la perception d’arbitraire dans l’exercice d’un pouvoir public : Congrégation des témoins de Jéhovah de St Jérôme Lafontaine, par. 12 13. Comme l’a fait remarquer la juge L’Heureux Dubé dans l’arrêt Baker, « [i]l est plus probable que les personnes touchées ont l’impression d’être traitées avec équité et de façon appropriée si des motifs sont fournis » : par. 39, citant S.A. de Smith, J. Jowell et lord Woolf, Judicial Review of Administrative Action (5e éd. 1995), p. 459 460. Et comme l’écrivent de manière convaincante Jocelyn Stacey et l’honorable Alice Woolley, [TRADUCTION] « les décisions rendues par les pouvoirs publics acquièrent leur autorité sur le plan juridique et démocratique par le biais d’un processus de justification publique » au moyen duquel les décideurs « motivent leurs décisions en tenant compte du contexte constitutionnel, législatif et de common law dans lequel ils œuvrent » : « Can Pragmatism Function in Administrative Law? » (2016), 74 S.C.L.R. (2d) 211, p. 220.
[80] Qui plus est, le processus de rédaction des motifs incite nécessairement le décideur administratif à étudier soigneusement son propre raisonnement et à mieux formuler son analyse : Baker, par. 39. C’est ce que le juge Sharpe désignait — quoique dans le contexte judiciaire — comme [TRADUCTION] « la discipline de motiver une décision » : Good Judgment: Making Judicial Decisions (2018), p. 134; voir aussi Sheppard, par. 23.
[81] Les motifs favorisent un contrôle judiciaire valable en mettant en lumière la justification de la décision : Baker, par. 39. Dans l’arrêt Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre Neuve et Labrador (Treasury Board), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708, la Cour a réaffirmé que « l’objet des motifs, dans les cas où il faut en exposer, est d’établir “la justification de la décision [ainsi que] la transparence et [. . .] l’intelligibilité du processus décisionnel » : par. 1, citant Dunsmuir, par. 47; voir aussi Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, [2002] 1 R.C.S. 3, par. 126. Notre analyse prend donc comme point de départ que, lorsque des motifs sont requis, ceux ci constituent le mécanisme principal par lequel les décideurs administratifs démontrent le caractère raisonnable de leurs décisions, tant aux parties touchées qu’aux cours de révision. En conséquence, la communication des motifs à l’appui d’une décision administrative est susceptible d’avoir des répercussions sur sa légitimité, à la fois au regard de l’équité procédurale et du caractère raisonnable de ceux ci sur le fond.
B. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable porte sur le processus décisionnel et ses résultats
[82] Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable vise à donner effet à l’intention du législateur de confier certaines décisions à un organisme administratif, tout en exerçant la fonction constitutionnelle du contrôle judiciaire qui vise à s’assurer que l’exercice du pouvoir étatique est assujetti à la primauté du droit : voir Dunsmuir, par. 27 28 et 48; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 10; Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île du Prince Édouard, [1997] 3 R.C.S. 3, par. 10.
[83] Il s’ensuit que le contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable doit s’intéresser à la décision effectivement rendue par le décideur, notamment au raisonnement suivi et au résultat de la décision. Le rôle des cours de justice consiste, en pareil cas, à réviser la décision et, en général à tout le moins, à s’abstenir de trancher elles mêmes la question en litige. Une cour de justice qui applique la norme de contrôle de la décision raisonnable ne se demande donc pas quelle décision elle aurait rendue à la place du décideur administratif, ne tente pas de prendre en compte l’« éventail » des conclusions qu’aurait pu tirer le décideur, ne se livre pas à une analyse de novo, et ne cherche pas à déterminer la solution « correcte » au problème. Dans l’arrêt Delios c. Canada (Procureur général), 2015 CAF 117, la Cour d’appel fédérale a signalé que « le juge réformateur n’établit pas son propre critère pour ensuite jauger ce qu’a fait l’administrateur » : par. 28; voir aussi Ryan, par. 50 51. La cour de révision n’est plutôt appelée qu’à décider du caractère raisonnable de la décision rendue par le décideur administratif — ce qui inclut à la fois le raisonnement suivi et le résultat obtenu.
[84] Comme nous l’avons expliqué précédemment, les motifs écrits fournis par le décideur administratif servent à communiquer la justification de sa décision. Toute méthode raisonnée de contrôle selon la norme de la décision raisonnable s’intéresse avant tout aux motifs de la décision. Dans le cadre de son analyse du caractère raisonnable d’une décision, une cour de révision doit d’abord examiner les motifs donnés avec « une attention respectueuse », et chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à sa conclusion : voir Dunsmuir, par. 48, citant D. Dyzenhaus, « The Politics of Deference: Judicial Review and Democracy », dans M. Taggart, dir., The Province of Administrative Law (1997), 279, p. 286.
[85] Comprendre le raisonnement qui a mené à la décision administrative permet à la cour de révision de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable. Comme nous l’expliquerons davantage, une décision raisonnable doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti. La norme de la décision raisonnable exige de la cour de justice qu’elle fasse preuve de déférence envers une telle décision.
[86] L’attention accordée aux motifs formulés par le décideur est une manifestation de l’attitude de respect dont font preuve les cours de justice envers le processus décisionnel : voir Dunsmuir, par. 47 49. Il ressort explicitement de l’arrêt Dunsmuir que la cour de justice qui procède à un contrôle selon la norme de la décision raisonnable « se demande dès lors si la décision et sa justification possèdent les attributs de la raisonnabilité » : par. 47. Selon l’arrêt Dunsmuir, le caractère raisonnable « tient principalement à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » : ibid. En somme, il ne suffit pas que la décision soit justifiable. Dans les cas où des motifs s’imposent, le décideur doit également, au moyen de ceux ci, justifier sa décision auprès des personnes auxquelles elle s’applique. Si certains résultats peuvent se détacher du contexte juridique et factuel au point de ne jamais s’appuyer sur un raisonnement intelligible et rationnel, un résultat par ailleurs raisonnable ne saurait être non plus tenu pour valide s’il repose sur un fondement erroné.
[87] La jurisprudence de notre Cour depuis l’arrêt Dunsmuir ne doit pas être interprétée comme ayant délaissé le point de mire du contrôle selon la norme de la décision raisonnable axé sur le raisonnement pour dorénavant s’attarder presque exclusivement au résultat de la décision administrative sous examen. D’ailleurs, le contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable tient dûment compte à la fois du résultat de la décision et du raisonnement à l’origine de ce résultat, comme la Cour l’a récemment rappelé dans l’arrêt Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6, par. 12. Dans cette affaire, même si le résultat de la décision n’était peut-être pas déraisonnable eu égard aux circonstances, la décision a été infirmée parce que l’analyse ayant débouché sur ce résultat était déraisonnable. Cette façon de voir s’inscrit dans la foulée de la directive de l’arrêt Dunsmuir voulant que le contrôle judiciaire porte à la fois sur le résultat et sur le processus. Une approche différente compromettrait le rôle institutionnel du décideur administratif plutôt que de le respecter.
C. La norme de la décision raisonnable est une norme unique qui tient compte du contexte
[88] Lorsqu’on tente d’élaborer une méthode cohérente et unifiée de contrôle judiciaire, la diversité des décisions et des décideurs que doit prendre en compte cette méthode pose en soi un défi inéluctable. Les décideurs dont les décisions peuvent faire l’objet d’un contrôle judiciaire vont des tribunaux spécialisés exerçant des attributions judiciaires aux organismes de réglementation indépendants, aux ministres, aux décideurs de première ligne et plus encore. Leurs décisions varient en complexité et en importance, allant des décisions banales à celles qui changent le cours d’une vie. Elles visent, d’une part, des questions « hautement politiques » et, d’autre part, des questions de « droit pur ». Ces décisions font parfois intervenir des considérations techniques complexes. À d’autres moments, le bon sens et la logique ordinaire suffisent.
[89] Malgré cette diversité, la norme de la décision raisonnable demeure une norme unique, et les éléments du contexte entourant une décision n’altèrent pas cette norme ou le degré d’examen que doit appliquer une cour de révision. Le contexte particulier d’une décision circonscrit plutôt la latitude du décideur administratif en matière de décision raisonnable dans un cas donné. C’est ce que l’on entend quand on affirme que « [l]a raisonnabilité constitue une norme unique qui s’adapte au contexte » : Khosa, par. 59; Catalyst, par. 18; Halifax (Regional Municipality) c. Nouvelle Écosse (Human Rights Commission), 2012 CSC 10, [2012] 1 R.C.S. 364, par. 44; Wilson, par. 22, la juge Abella; Canada (Procureur général) c. Igloo Vikski Inc., 2016 CSC 38, [2016] 2 R.C.S. 80, par. 57, la juge Côté, dissidente mais non sur ce point; Law Society of British Columbia c. Trinity Western University, 2018 CSC 32, [2018] 2 R.C.S. 293, par. 53.
[90] La méthode de contrôle selon la norme de la décision raisonnable que nous décrivons dans les présents motifs tient compte de la diversité des décisions administratives en reconnaissant que ce qui est raisonnable dans un cas donné dépend toujours des contraintes juridiques et factuelles propres au contexte de la décision particulière sous examen. Ces contraintes d’ordre contextuel cernent les limites et les contours de l’espace à l’intérieur duquel le décideur peut agir, ainsi que les types de solution qu’il peut retenir. Le fait que ces contraintes d’ordre contextuel imposées au décideur administratif puissent varier d’une décision à l’autre ne pose pas problème pour la norme de la décision raisonnable parce que chaque décision doit être à la fois justifiée par l’organisme administratif et évaluée par la cour de révision en fonction de son propre contexte particulier.
D. Les motifs écrits d’une décision devraient être interprétés à la lumière du dossier et en tenant dûment compte du contexte administratif dans lequel ils sont fournis
[91] Une cour de révision doit se rappeler que les motifs écrits fournis par un organisme administratif ne doivent pas être jugés au regard d’une norme de perfection. Le fait que les motifs de la décision « ne fassent pas référence à tous les arguments, dispositions législatives, précédents ou autres détails que le juge siégeant en révision aurait voulu y lire » ne constitue pas un fondement justifiant à lui seul d’infirmer la décision : Newfoundland Nurses, par. 16. On ne peut dissocier non plus le contrôle d’une décision administrative du cadre institutionnel dans lequel elle a été rendue ni de l’historique de l’instance.
[92] On ne peut pas toujours s’attendre à ce que les décideurs administratifs déploient toute la gamme de techniques juridiques auxquelles on peut s’attendre de la part d’un avocat ou d’un juge et il ne sera pas toujours nécessaire, ni même utile, de le faire. En réalité, les concepts et le vocabulaire employés par ces décideurs sont souvent, dans une très large mesure, propres à leur champ d’expertise et d’expérience, et ils influent tant sur la forme que sur la teneur de leurs motifs. Ces différences ne sont pas forcément le signe d’une décision déraisonnable; en fait, elles peuvent indiquer la force du décideur dans son champ d’expertise précis. La « justice administrative » ne ressemble pas toujours à la « justice judiciaire » et les cours de révision doivent en demeurer pleinement conscientes.
[93] Par ses motifs, le décideur administratif peut démontrer qu’il a rendu une décision donnée en mettant à contribution son expertise et son expérience institutionnelle : voir Dunsmuir, par. 49. Lors du contrôle selon la norme de la décision raisonnable, le juge doit être attentif à la manière dont le décideur administratif met à profit son expertise, tel qu’en font foi les motifs de ce dernier. L’attention respectueuse accordée à l’expertise établie du décideur peut indiquer à une cour de révision qu’un résultat qui semble déroutant ou contre intuitif à première vue est néanmoins conforme aux objets et aux réalités pratiques du régime administratif en cause et témoigne d’une approche raisonnable compte tenu des conséquences et des effets concrets de la décision. Lorsqu’établies, cette expérience et cette expertise peuvent elles aussi expliquer pourquoi l’analyse d’une question donnée est moins étoffée.
[94] La cour de révision doit également interpréter les motifs du décideur en fonction de l’historique et du contexte de l’instance dans laquelle ils ont été rendus. Elle peut considérer, par exemple, la preuve dont disposait le décideur, les observations des parties, les politiques ou lignes directrices accessibles au public dont a tenu compte le décideur et les décisions antérieures de l’organisme administratif en question. Cela peut expliquer un aspect du raisonnement du décideur qui ne ressort pas à l’évidence des motifs eux mêmes; cela peut aussi révéler que ce qui semble être une lacune des motifs ne constitue pas en définitive un manque de justification, d’intelligibilité ou de transparence. Ainsi, les parties adverses ont pu faire des concessions pour éviter que le décideur n’ait à trancher une question. De même, un décideur a pu suivre une jurisprudence administrative bien établie sur une question qu’aucune partie n’a contestée au cours de l’instance. Ou encore, un décideur a pu adopter une interprétation énoncée dans une politique d’interprétation publiée par l’organisme administratif dont il fait partie.
[95] Cela dit, les cours de révision doivent garder à l’esprit le principe suivant lequel l’exercice de tout pouvoir public doit être justifié, intelligible et transparent non pas dans l’abstrait, mais pour l’individu qui en fait l’objet. Il serait donc inacceptable qu’un décideur administratif communique à une partie concernée des motifs écrits qui ne justifient pas sa décision, mais s’attende néanmoins à ce que sa décision soit confirmée sur la base de dossiers internes qui n’étaient pas à la disposition de cette partie.
[96] Lorsque, même s’ils sont interprétés en tenant dûment compte du contexte institutionnel et du dossier, les motifs fournis par l’organisme administratif pour justifier sa décision comportent une lacune fondamentale ou révèlent une analyse déraisonnable, il ne convient habituellement pas que la cour de révision élabore ses propres motifs pour appuyer la décision administrative. Même si le résultat de la décision pourrait sembler raisonnable dans des circonstances différentes, il n’est pas loisible à la cour de révision de faire abstraction du fondement erroné de la décision et d’y substituer sa propre justification du résultat : Delta Air Lines, par. 26 28. Autoriser une cour de révision à agir ainsi reviendrait à permettre à un décideur de se dérober à son obligation de justifier, de manière transparente et intelligible pour la personne visée, le fondement pour lequel il est parvenu à une conclusion donnée. Cela reviendrait également à adopter une méthode de contrôle selon la norme de la décision raisonnable qui serait axée uniquement sur le résultat de la décision, à l’exclusion de la justification de cette décision. Dans la mesure où des arrêts comme Newfoundland Nurses et Alberta Teachers ont été compris comme appuyant une telle conception, cette compréhension est erronée.
[97] En effet, l’arrêt Newfoundland Nurses est loin d’établir que la justification donnée par le décideur à l’appui de sa décision n’est pas pertinente. Cet arrêt nous enseigne plutôt qu’il faut accorder une attention particulière aux motifs écrits du décideur et les interpréter de façon globale et contextuelle. L’objectif est justement de comprendre le fondement sur lequel repose la décision. Nous souscrivons aux observations suivantes du juge Rennie dans l’affaire Komolafe c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2013 CF 431, par. 11 :
L’arrêt Newfoundland Nurses ne donne pas à la [cour] toute la latitude voulue pour fournir des motifs qui n’ont pas été donnés, ni ne l’autorise à deviner quelles conclusions auraient pu être tirées ou à émettre des hypothèses sur ce que le tribunal a pu penser. C’est particulièrement le cas quand les motifs passent sous silence une question essentielle. Il est ironique que l’arrêt Newfoundland Nurses, une affaire qui concerne essentiellement la déférence et la norme de contrôle, soit invoqué comme le précédent qui commanderait [à la cour] ayant le pouvoir de surveillance de faire le travail omis par le décideur, de fournir les motifs qui auraient pu être donnés et de formuler les conclusions de fait qui n’ont pas été tirées. C’est appliquer la jurisprudence à l’envers. L’arrêt Newfoundland Nurses permet aux cours de [révision] de relier les points sur la page quand les lignes, et la direction qu’elles prennent, peuvent être facilement discernées.
[98] En ce qui concerne l’arrêt Alberta Teachers, elle concernait un contrôle judiciaire exercé dans des circonstances très précises et exceptionnelles : la question d’interprétation législative en litige n’avait jamais été soumise au décideur administratif et, en conséquence, ce dernier n’avait communiqué aucuns motifs à cet égard : par. 22 26. De plus, il avait été convenu que la décideuse — la déléguée du commissaire à l’information et à la protection de la vie privée — avait appliqué une interprétation bien établie de la disposition législative pertinente, et que si on lui avait demandé de motiver son interprétation, elle aurait souscrit aux motifs fournis par le commissaire dans des décisions antérieures. En d’autres termes, les motifs du commissaire invoqués par notre Cour pour conclure que la décision sous examen était raisonnable n’étaient pas simplement les motifs qui auraient pu être fournis, dans l’abstrait, mais ceux qui auraient été fournis si la question avait été soulevée devant la décideuse. Loin de suggérer dans l’arrêt Alberta Teachers que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable porte principalement sur le résultat plutôt que sur la justification, notre Cour a rejeté la position selon laquelle la cour de révision a le pouvoir de « reformuler la décision en substituant à l’analyse qu’elle juge déraisonnable sa propre justification du résultat » : par. 54, citant Petro Canada c. Colombie Britannique (Workers’ Compensation Board), 2009 BCCA 396, 276 B.C.A.C. 135, par. 53 et 56. Dans l’arrêt Alberta Teachers, notre Cour a aussi confirmé l’importance de motiver adéquatement une décision et rappelé que « la déférence inhérente à la norme de la raisonnabilité se manifeste optimalement lorsqu’une décision administrative est justifiée de façon intelligible et transparente et que la juridiction de révision contrôle la décision à partir des motifs qui l’étayent » : par. 54. Lorsque le décideur omet de justifier, dans les motifs, un élément essentiel de sa décision, et que cette justification ne saurait être déduite du dossier de l’instance, la décision ne satisfait pas, en règle générale, à la norme de justification, de transparence et d’intelligibilité.
E. Une décision raisonnable est à la fois fondée sur un raisonnement intrinsèquement cohérent et justifiée à la lumière des contraintes juridiques et factuelles qui ont une incidence sur la décision
[99] La cour de révision doit s’assurer de bien comprendre le raisonnement suivi par le décideur afin de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable. Elle doit donc se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle ci : Dunsmuir, par. 47 et 74; Catalyst, par. 13.
[100] Il incombe à la partie qui conteste la décision d’en démontrer le caractère déraisonnable. Avant de pouvoir infirmer la décision pour ce motif, la cour de révision doit être convaincue qu’elle souffre de lacunes graves à un point tel qu’on ne peut pas dire qu’elle satisfait aux exigences de justification, d’intelligibilité et de transparence. Les lacunes ou insuffisances reprochées ne doivent pas être simplement superficielles ou accessoires par rapport au fond de la décision. Il ne conviendrait pas que la cour de révision infirme une décision administrative pour la simple raison que son raisonnement est entaché d’une erreur mineure. La cour de justice doit plutôt être convaincue que la lacune ou la déficience qu’invoque la partie contestant la décision est suffisamment capitale ou importante pour rendre cette dernière déraisonnable.
[101] Qu’est ce qui rend une décision déraisonnable? Il nous semble utile ici, d’un point de vue conceptuel, de nous arrêter à deux catégories de lacunes fondamentales. La première est le manque de logique interne du raisonnement. La seconde se présente dans le cas d’une décision indéfendable sous certains rapports compte tenu des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur la décision. Il n’est toutefois pas nécessaire que les cours de révision déterminent si les problèmes qui rendent la décision déraisonnable appartiennent à l’une ou à l’autre catégorie. Ces désignations offrent plutôt un moyen pratique d’analyser les types de questions qui peuvent révéler qu’une décision est déraisonnable.
(1) Une décision raisonnable est fondée sur un raisonnement intrinsèquement cohérent
[102] Pour être raisonnable, une décision doit être fondée sur un raisonnement à la fois rationnel et logique. Il s’ensuit qu’un manquement à cet égard peut amener la cour de révision à conclure qu’il y a lieu d’infirmer la décision. Certes, le contrôle selon la norme de la décision raisonnable n’est pas une « une chasse au trésor, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur » : Pâtes & Papier Irving, par. 54, citant Newfoundland Nurses, par. 14. Cependant, la cour de révision doit être en mesure de suivre le raisonnement du décideur sans buter sur une faille décisive dans la logique globale; elle doit être convaincue qu’«[un] mode d’analyse, dans les motifs avancés, [. . .] pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l’a fait » : Ryan, par. 55; Southam, par. 56. Les motifs qui « ne font que reprendre le libellé de la loi, résumer les arguments avancés et formuler ensuite une conclusion péremptoire » permettent rarement à la cour de révision de comprendre le raisonnement qui justifie une décision, et [TRADUCTION] « ne sauraient tenir lieu d’exposé de faits, d’analyse, d’inférences ou de jugement » : R. A. Macdonald et D. Lametti, « Reasons for Decision in Administrative Law » (1990), 3 R.C.D.A.P. 123, p. 139; voir également Gonzalez c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2014 CF 750, par. 57-59.
[103] Bien que, comme nous l’avons déjà mentionné aux par. 89 à 96, il faille interpréter des motifs écrits eu égard au dossier et en tenant dûment compte du régime administratif dans lequel ils sont donnés, une décision sera déraisonnable lorsque, lus dans leur ensemble, les motifs ne font pas état d’une analyse rationnelle ou montrent que la décision est fondée sur une analyse irationnelle : voir Wright c. Nova Scotia (Human Rights Commission), 2017 NSSC 11, 23 Admin. L.R. (6th) 110; Southam, par. 56. Une décision sera également déraisonnable si la conclusion tirée ne peut prendre sa source dans l’analyse effectuée (voir Sangmo c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2016 CF 17, par. 21 (CanLII)), ou qu’il est impossible de comprendre, lorsqu’on lit les motifs en corrélation avec le dossier, le raisonnement du décideur sur un point central (voir Blas c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2014 CF 629, par. 54 66; Reid c. Criminal Injuries Compensation Board, 2015 ONSC 6578; Lloyd c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 115; Taman c. Canada (Procureur général), 2017 CAF 1, [2017] 3 R.C.F. 520, par. 47).
[104] De même, la logique interne d’une décision peut également être remise en question lorsque les motifs sont entachés d’erreurs manifestes sur le plan rationnel — comme lorsque le décideur a suivi un raisonnement tautologique ou a recouru à de faux dilemmes, à des généralisations non fondées ou à une prémisse absurde. Il ne s’agit pas d’inviter la cour de révision à assujettir les décideurs administratifs à des contraintes formalistes ou aux normes auxquelles sont astreintes des logiciens érudits. Toutefois, la cour de révision doit être convaincue que le raisonnement du décideur « se tient ».
(2) Une décision raisonnable est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles qui ont une incidence sur la décision
[105] En plus de la nécessité qu’elle soit fondée sur un raisonnement intrinsèquement cohérent, une décision raisonnable doit être justifiée au regard de l’ensemble du droit et des faits pertinents : Dunsmuir, par. 47; Catalyst, par. 13; Nor Man Regional Health Authority, par. 6. Les éléments du contexte juridique et factuel d’une décision constituent des contraintes qui ont une influence sur le décideur dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont délégués.
[106] Il est inutile de cataloguer toutes les considérations juridiques ou factuelles qui pourraient réduire la marge de manœuvre d’un décideur administratif dans un cas donné. Néanmoins, dans les sections qui suivent, nous nous penchons sur un certain nombre d’éléments qui sont généralement utiles pour déterminer si une décision est raisonnable. Il s’agit notamment du régime législatif applicable et de tout autre principe législatif ou principe de common law pertinent, des principes d’interprétation des lois, de la preuve portée à la connaissance du décideur et des faits dont le décideur peut prendre connaissance d’office, des observations des parties, des pratiques et décisions antérieures de l’organisme administratif et, enfin, de l’impact potentiel de la décision sur l’individu qui en fait l’objet. Ces éléments ne doivent pas servir de liste de vérification pour l’exercice du contrôle selon la norme de la décision raisonnable et leur importance peut varier selon le contexte. L’objectif est simplement d’insister sur certains éléments du contexte pouvant amener la cour de révision à perdre confiance dans le résultat obtenu.
[107] Il est possible que la cour de révision estime qu’une décision est déraisonnable au regard de ces considérations contextuelles. Ces éléments interagissent forcément entre eux : par exemple, une sanction raisonnable infligée pour inconduite professionnelle dans un cas donné doit être justifiée à la fois au regard des sanctions prescrites par les dispositions législatives applicables et de la nature de l’inconduite en cause.
(a) Le régime législatif applicable
[108] Comme les décideurs administratifs tiennent leurs pouvoirs d’une loi, le régime législatif applicable est probablement l’aspect le plus important du contexte juridique d’une décision donnée. Le fait que les décideurs administratifs participent, avec les cours de justice, à l’élaboration du contenu précis des régimes administratifs qu’ils administrent, ne devrait pas être interprété comme une licence accordée aux décideurs administratifs pour ignorer ou réécrire les lois adoptées par le Parlement et les législatures provinciales. Ainsi, bien qu’un organisme administratif puisse disposer d’un vaste pouvoir discrétionnaire lorsqu’il s’agit de prendre une décision en particulier, cette décision doit en fin de compte être conforme « à la raison d’être et à la portée du régime législatif sous lequel elle a été adoptée » : Catalyst, par. 15 et 25 28; voir aussi Green, par. 44. En effet, comme le faisait remarquer le juge Rand dans l’arrêt Roncarelli c. Duplessis, [1959] R.C.S. 121, p. 140, [TRADUCTION] « il n’y a rien de tel qu’une “discrétion” absolue et sans entraves », et tout exercice d’un pouvoir discrétionnaire doit être conforme aux fins pour lesquelles il a été accordé : voir aussi Congrégation des témoins de Jéhovah de St Jérôme Lafontaine, par. 7; Montréal (Ville) c. Administration portuaire de Montréal, 2010 CSC 14, [2010] 1 R.C.S. 427, par. 32 33; Nor Man Regional Health Authority, par. 6. De même, la décision doit tenir compte de toute contrainte plus spécifique clairement imposée par le régime législatif applicable, telle que les définitions, les formules ou les principes prévus par la loi qui prescrivent l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire : voir Montréal (Ville), par. 33 et 40 41; Canada (Procureur général) c. Almon Equipment Limited, 2010 CAF 193, [2011] 4 R.C.F. 203, par. 38 40. Le régime législatif oriente également les approches acceptables en matière de prise de décisions : par exemple, lorsque le décideur dispose d’un vaste pouvoir discrétionnaire, il serait déraisonnable de sa part d’entraver un tel pouvoir discrétionnaire : voir Delta Air Lines, par. 18.
[109] Comme nous l’avons déjà mentionné, l’application appropriée de la norme de la décision raisonnable permet de dissiper la crainte que le décideur administratif puisse interpréter la portée de sa propre compétence de manière à étendre ses pouvoirs au delà de ce que voulait le législateur. Il est ainsi inutile de conserver une catégorie de questions touchant « véritablement » à la compétence assujetties au contrôle selon la norme de la décision correcte. Si, en règle générale, il y a lieu de faire preuve de déférence envers l’interprétation que donne le décideur du pouvoir que lui confère la loi, ce dernier doit néanmoins justifier convenablement son interprétation. Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable ne permet pas au décideur administratif de s’arroger des pouvoirs que le législateur n’a jamais voulu lui conférer. De la même manière, un organisme administratif ne saurait exercer un pouvoir qui ne lui a pas été délégué. Contrairement aux préoccupations exprimées par nos collègues (par. 285), cette démarche ne fait pas resurgir la notion d’« erreur de compétence » dans le contrôle judiciaire; elle ne fait que relever l’une des contraintes évidentes et nécessaires qui s’imposent aux décideurs administratifs.
[110] La question de savoir si une interprétation est justifiée dépendra du contexte, notamment des mots choisis par le législateur pour décrire les limites et les contours du pouvoir du décideur. Si le législateur souhaite circonscrire avec précision le pouvoir d’un décideur administratif de façon ciblée, il peut se servir de termes précis et restrictifs et définir en détail les pouvoirs conférés, limitant ainsi strictement les interprétations que le décideur peut donner de la disposition habilitante. À l’inverse, dans les cas où le législateur choisit d’utiliser des termes généraux, non limitatifs ou nettement qualitatifs — par exemple, l’expression « dans l’intérêt public » — il envisage manifestement que le décideur jouisse d’une souplesse accrue dans l’interprétation d’un tel libellé. D’autres formulations se retrouveront entre ces deux extrêmes. Bref, selon le libellé des dispositions législatives habilitantes, certaines questions touchant à la portée du pouvoir d’un décideur peuvent se prêter à plusieurs interprétations, alors que d’autres questions ne sauraient commander qu’une seule interprétation. Ce qui importe, c’est de déterminer si, aux yeux de la cour de révision, le décideur a justifié convenablement son interprétation de la loi à la lumière du contexte. Évidemment, il sera impossible au décideur administratif de justifier une décision qui excède les limites fixées par les dispositions législatives qu’il interprète.
(b) Les autres règles législatives ou de common law
[111] Il coule de source que le droit — tant la loi que la common law — limitera l’éventail des options qui s’offrent légalement au décideur administratif chargé de trancher un cas particulier : voir Dunsmuir, par. 47 et 74. Par exemple, le décideur administratif qui interprète la portée de son pouvoir de réglementation dans le but de l’exercer ne peut retenir une interprétation incompatible avec les principes de common law applicables en ce qui concerne la nature des pouvoirs législatifs : voir Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810, par. 45 48. Un organisme chargé par la loi d’évaluer un taux d’imposition applicable conformément à un régime fiscal existant en particulier ne peut non plus faire fi de ce régime ni baser ses calculs sur un système « fictif » qu’il a créé arbitrairement : Montréal (Ville), par. 40. Lorsqu’une relation est régie par le droit privé, il serait déraisonnable de la part du décideur de faire abstration de ce fait lorsqu’il se prononce sur les droits des parties dans le cadre de cette relation : Dunsmuir, par. 74. De la même manière, lorsque la loi habilitante prévoit l’application d’une norme bien connue en droit et dans la jurisprudence, une décision raisonnable sera généralement conforme à l’acception consacrée de cette norme : voir, p. ex., l’analyse des « motifs raisonnables de soupçonner » dans l’arrêt Canada (Ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités) c. Farwaha, 2014 CAF 56, [2015] 2 R.C.F. 1006, par. 93 98.
[112] Tout précédent sur la question soumise au décideur administratif ou sur une question semblable aura pour effet de circonscrire l’éventail des issues raisonnables. La décision d’un organisme administratif peut être déraisonnable en raison de l’omission d’expliquer ou de justifier une dérogation à un précédant contraignant dans lequel a été interprétée la même disposition. Si, par exemple, une cour de justice a examiné une disposition législative dans un jugement pertinent, il serait déraisonnable que le décideur administratif interprète ou applique celle ci sans égard à ce précédent. Le décideur devrait être en mesure d’indiquer pourquoi il est préférable d’adopter une autre interprétation, par exemple en expliquant pourquoi l’interprétation de la cour de justice ne fonctionne pas dans le contexte administratif : M. Biddulph, « Rethinking the Ramification of Reasonableness Review: Stare Decisis and Reasonableness Review on Questions of Law » (2018), 56 Alta. L.R. 119, p. 146. Il peut y avoir des circonstances dans lesquelles il est tout simplement déraisonnable que le décideur administratif n’applique ou n’interprète pas une disposition législative en conformité avec un précédent contraignant. Par exemple, dans les cas où une cour de justice compétente en matière d’immigration est appelée à décider si un acte constitue une infraction criminelle en droit canadien (voir, p. ex., la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, c. 27, art. 35 37), il serait à l’évidence déraisonnable que le tribunal retienne une interprétation d’une disposition pénale qui soit incompatible avec l’interprétation que lui ont donnée les cours criminelles canadiennes.
[113] Cela dit, les décideurs administratifs ne seront pas nécessairement tenus d’appliquer les principes d’equity et de common law de la même façon qu’une cour de justice pour que leurs décisions soient raisonnables. Par exemple, il serait raisonnable pour le décideur d’adapter une doctrine de common law ou d’equity au contexte administratif qui lui est propre : voir Nor Man Regional Health Authority, par. 5 6, 44 45, 52, 54 et 60. En revanche, le décideur qui applique de manière rigide une doctrine de common law sans l’adapter au contexte administratif pertinent agit peut être de manière déraisonnable : voir Delta Air Lines, par. 16 17 et 30. Bref, la question de savoir si le décideur administratif a agi raisonnablement en adaptant une règle de droit ou d’equity appelle un examen fondé dans une très large mesure sur le contexte.
[114] Nous tenons également à faire remarquer que le droit international représentera une contrainte importante pour un décideur administratif dans certains domaines du processus décisionnel administratif. Il est bien établi que la législation est réputée s’appliquer conformément aux obligations internationales du Canada et que l’organe législatif est « présumé respecter les valeurs et les principes du droit international coutumier et conventionnel » : R. c. Hape, 2007 CSC 26, [2007] 2 R.C.S. 292, par. 53; R. c. Appulonappa, 2015 CSC 59, [2015] 3 R.C.S. 754, par. 40. Depuis l’arrêt Baker, il est également établi que les conventions et les traités internationaux, même s’ils n’ont pas été mis en œuvre par une loi au Canada, s’avèrent utiles pour déterminer si une décision participe d’un exercice raisonnable du pouvoir administratif : Baker, par. 69 71.
(c) Les principes d’interprétation législative
[115] Les questions d’interprétation de la loi ne reçoivent pas un traitement exceptionnel. Comme toute autre question de droit, on peut les évaluer en appliquant la norme de la décision raisonnable. Bien que la méthode générale de contrôle selon la norme de la décision raisonnable exposée précédemment s’applique dans ces cas, nous sommes conscients de la nécessité de fournir des indications supplémentaires aux cours de révision sur ce point. En effet, les cours de révision ont l’habitude de trancher les questions d’interprétation législative en première instance ou en appel, où elles doivent effectuer leurs propres analyses indépendantes et tirer leurs propres conclusions.
[116] Le contrôle selon la norme de la décision raisonnable s’effectue différemment. Si une question d’interprétation législative fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision ne procède pas à une analyse de novo de la question soulevée ni ne se demande « ce qu’aurait été la décision correcte » : Ryan, par. 50. Tout comme lorsqu’elle applique la norme de la décision raisonnable dans l’examen de questions de fait ou de questions concernant un pouvoir discrétionnaire ou des politiques, la cour de justice doit plutôt examiner la décision administrative dans son ensemble, y compris les motifs fournis par le décideur et le résultat obtenu.
[117] La cour qui interprète une disposition législative le fait en appliquant le « principe moderne » en matière d’interprétation des lois, selon lequel il faut lire les termes d’une loi « dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’[économie] de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » : Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, par. 21, et Bell ExpressVu Limited Partnership c. Rex, 2002 CSC 42, [2002] 2 R.C.S. 559, par. 26, citant tous deux E. Driedger, Construction of Statutes (2e éd. 1983), p. 87. Le Parlement et les législatures provinciales ont également donné certaines indications en adoptant des règles législatives qui encadrent explicitement l’interprétation des lois et des règlements : voir, par ex., la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I 21 .
[118] Notre Cour a adopté ce « principe moderne » en tant que méthode appropriée d’interprétation des lois parce que c’est uniquement à partir du texte de loi, de l’objet de la disposition législative et du contexte dans son ensemble qu’il est possible de saisir l’intention du législateur : Sullivan, p. 7 8. Les personnes qui rédigent et adoptent des textes de loi s’attendent à ce que les questions concernant leur sens soient tranchées à la suite d’une analyse qui tienne compte du libellé, du contexte et de l’objet de la disposition concernée, que l’entité chargée d’interpréter la loi soit une cour de justice ou un décideur administratif. Une méthode de contrôle selon la norme de la décision raisonnable qui respecte l’intention du législateur doit donc tenir pour acquis que les instances chargées d’interpréter la loi — qu’il s’agisse des cours de justice ou des décideurs administratifs — effectueront cet exercice conformément au principe d’interprétation susmentionné.
[119] Les décideurs administratifs ne sont pas tenus dans tous les cas de procéder à une interprétation formaliste de la loi. Comme nous l’avons déjà expliqué, il n’est pas toujours nécessaire de motiver formellement une décision. Dans les cas où il faut en fournir, les motifs peuvent revêtir diverses formes. Et même lorsque l’interprétation à laquelle se livre le décideur administratif est exposée dans des motifs écrits, elle pourrait sembler bien différente de celle effectuée par la cour de justice. L’expertise spécialisée et l’expérience des décideurs administratifs peuvent parfois les amener à s’en remettre, pour interpréter une disposition, à des considérations qu’une cour de justice n’aurait pas songé à évoquer, mais qui enrichissent et rehaussent bel et bien l’interprétation.
[120] Or, quelle que soit la forme que prend l’opération d’interprétation d’une disposition législative, le fond de l’interprétation de celle ci par le décideur administratif doit être conforme à son texte, à son contexte et à son objet. En ce sens, les principes habituels d’interprétation législative s’appliquent tout autant lorsqu’un décideur administratif interprète une disposition. Par exemple, lorsque le libellé d’une disposition est « précis et non équivoque », son sens ordinaire joue normalement un rôle plus important dans le processus d’interprétation : Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601, par. 10. Lorsque le sens d’une disposition législative est contesté au cours d’une instance administrative, il incombe au décideur de démontrer dans ses motifs qu’il était conscient de ces éléments essentiels.
[121] La tâche du décideur administratif est d’interpréter la disposition contestée d’une manière qui cadre avec le texte, le contexte et l’objet, compte tenu de sa compréhension particulière du régime législatif en cause. Toutefois, le décideur administratif ne peut adopter une interprétation qu’il sait de moindre qualité — mais plausible — simplement parce que cette interprétation paraît possible et opportune. Il incombe au décideur de véritablement s’efforcer de discerner le sens de la disposition et l’intention du législateur, et non d’échafauder une interprétation à partir du résultat souhaité.
[122] Il se peut qu’au moment d’interpréter une disposition législative, le décideur administratif ne tienne aucunement compte d’un aspect pertinent de son texte, de son contexte ou de son objet. Lorsqu’il s’agit d’un aspect mineur du contexte interprétatif, cette omission n’est pas susceptible de compromettre la décision dans son ensemble. Il est bien établi que les décideurs ne sont pas tenus « de traiter expressément de toutes les interprétations possibles » d’une disposition donnée : Construction Labour Relations c. Driver Iron Inc., 2012 CSC 65, [2012] 3 R.C.S. 405, par. 3. À l’instar des juges, les décideurs administratifs peuvent estimer qu’il n’est pas nécessaire de s’attarder, dans leurs motifs, au moindre signal d’une intention législative. Dans bien des cas, il peut se révéler nécessaire de ne prendre en compte que les aspects principaux du texte, du contexte ou de l’objet. Toutefois, s’il est manifeste que le décideur administratif aurait pu fort bien arriver à un résultat différent s’il avait pris en compte un élément clé du texte, du contexte ou de l’objet d’une disposition législative, le défaut de tenir compte de cet élément pourrait alors être indéfendable et déraisonnable dans les circonstances. Comme d’autres aspects du contrôle selon la norme de la décision raisonnable, les omissions ne justifient pas à elles seules l’intervention judiciaire : il s’agit principalement de savoir si l’aspect omis de l’analyse amène la cour de révision à perdre confiance dans le résultat auquel est arrivé le décideur.
[123] Par ailleurs, il se peut que le décideur administratif n’examine pas expressément dans ses motifs le sens d’une disposition pertinente, mais que la cour de révision soit en mesure de discerner l’interprétation adoptée à la lumière du dossier et de se prononcer sur le caractère raisonnable de cette interprétation.
[124] Enfin, même si la cour qui effectue un contrôle selon la norme de la décision raisonnable ne doit pas procéder à une analyse de novo ni déterminer l’interprétation « correcte » d’une disposition contestée, il devient parfois évident, lors du contrôle de la décision, que l’interaction du texte, du contexte et de l’objet ouvrent la porte à une seule interprétation raisonnable de la disposition législative en cause ou de l’aspect contesté de celle ci : Dunsmuir, par. 72 76. Cette conclusion a été tirée notamment dans l’arrêt Nova Tube Inc./Nova Steel Inc. c. Conares Metal Supply Ltd., 2019 CAF 52, où, après avoir analysé le raisonnement du décideur administratif (par. 26 61 (CanLII)), le juge Laskin a statué que l’interprétation de ce décideur était déraisonnable et, en outre, que les facteurs dont il a tenu compte militaient si fortement en faveur de l’interprétation contraire qu’elle constituait la seule interprétation raisonnable de la disposition en cause : par. 61. Comme nous l’expliquerons plus loin, il ne servirait à rien de renvoyer la question de l’interprétation au décideur initial en pareil cas. Par contre, les cours de justice devraient généralement hésiter à se prononcer de manière définitive sur l’interprétation d’une disposition qui relève de la compétence d’un décideur administratif.
(d) La preuve dont disposait le décideur
[125] Il est acquis que le décideur administratif peut apprécier et évaluer la preuve qui lui est soumise et qu’à moins de circonstances exceptionnelles, les cours de révision ne modifient pas ses conclusions de fait. Les cours de révision doivent également s’abstenir « d’apprécier à nouveau la preuve examinée par le décideur » : CCDP, par. 55; voir également Khosa, par. 64; Dr Q, par. 41 42. D’ailleurs, bon nombre des mêmes raisons qui justifient la déférence d’une cour d’appel à l’égard des conclusions de fait tirées par une juridiction inférieure, dont la nécessité d’assurer l’efficacité judiciaire, l’importance de préserver la certitude et la confiance du public et la position avantageuse qu’occupe le décideur de première instance, s’appliquent également dans le contexte du contrôle judiciaire : voir Housen, par. 15 18; Dr Q, par. 38; Dunsmuir, par. 53.
[126] Cela dit, une décision raisonnable en est une qui se justifie au regard des faits : Dunsmuir, par. 47. Le décideur doit prendre en considération la preuve versée au dossier et la trame factuelle générale qui ont une incidence sur sa décision et celle-ci doit être raisonnable au regard de ces éléments : voir Southam, par. 56. Le caractère raisonnable d’une décision peut être compromis si le décideur s’est fondamentalement mépris sur la preuve qui lui a été soumise ou n’en a pas tenu compte. Dans l’arrêt Baker, par exemple, le décideur s’était fondé sur des stéréotypes dénués de pertinence et n’avait pas pris en compte une preuve pertinente, ce qui a mené à la conclusion qu’il existait une crainte raisonnable de partialité : par. 48. En outre, la démarche adoptée par le décideur permettait également de conclure au caractère déraisonnable de sa décision, car il avait démontré que ses conclusions ne reposaient pas sur la preuve dont il disposait en réalité : par. 48.
(e) Les observations des parties
[127] Les principes de la justification et de la transparence exigent que les motifs du décideur administratif tiennent valablement compte des questions et préoccupations centrales soulevées par les parties. Le principe suivant lequel la ou les personnes visées par une décision doivent avoir la possibilité de présenter entièrement et équitablement leur position est à la base de l’obligation d’équité procédurale et trouve son origine dans le droit d’être entendu : Baker, par. 28. La notion de « motifs adaptés aux questions et préoccupations soulevées » est inextricablement liée à ce principe étant donné que les motifs sont le principal mécanisme par lequel le décideur démontre qu’il a effectivement écouté les parties.
[128] Les cours de révision ne peuvent s’attendre à ce que les décideurs administratifs « répondent à tous les arguments ou modes possibles d’analyse » (Newfoundland Nurses, par. 25) ou « tire[nt] une conclusion explicite sur chaque élément constitutif du raisonnement, si subordonné soit il, qui a mené à [leur] conclusion finale » (par. 16). Une telle exigence aurait un effet paralysant sur le bon fonctionnement des organismes administratifs et compromettrait inutilement des valeurs importantes telles que l’efficacité et l’accès à la justice. Toutefois, le fait qu’un décideur n’ait pas réussi à s’attaquer de façon significative aux questions clés ou aux arguments principaux formulés par les parties permet de se demander s’il était effectivement attentif et sensible à la question qui lui était soumise. En plus d’assurer aux parties que leurs préoccupations ont été prises en considération, le simple fait de rédiger des motifs avec soin et attention permet au décideur d’éviter que son raisonnement soit entaché de lacunes et d’autres failles involontaires : Baker, par. 39.
(f) Les pratiques et décisions antérieures
[129] Les décideurs administratifs ne sont pas liés par leurs décisions antérieures au même titre que le sont les cours de justice suivant la règle du stare decisis. Comme l’a fait remarquer la Cour dans l’arrêt Domtar, « l’absence d’unanimité est le prix à payer pour la liberté et l’indépendance décisionnelle » accordées aux décideurs administratifs, et la simple existence d’un certain conflit dans la jurisprudence d’un organisme administratif ne menace pas la primauté du droit : p. 800. Les décideurs administratifs et les cours de révision doivent toutefois se soucier de l’uniformité générale des décisions administratives. Les personnes visées par les décisions administratives sont en droit de s’attendre à ce que les affaires semblables soient généralement tranchées de la même façon et que les résultats ne dépendent pas seulement de l’identité du décideur — des attentes qui ne s’évaporent pas du simple fait que les parties ne comparaissent pas devant un juge.
[130] Heureusement, les organismes administratifs disposent généralement d’un éventail de ressources pour répondre à ce genre de préoccupations. La consultation des motifs antérieurs et de leurs résumés permet aux multiples décideurs au sein d’une même organisation (tels les membres d’un tribunal administratif) d’apprendre les uns des autres et de contribuer à l’édification d’une culture décisionnelle harmonisée. Les institutions se fient elles aussi régulièrement à des normes, à des directives stratégiques, ainsi qu’à des avis juridiques internes pour favoriser une plus grande uniformité et pour orienter le travail des décideurs de première ligne. La Cour a également conclu que les réunions plénières des membres d’un tribunal peuvent constituer un moyen efficace de « favoriser la cohérence » et d’« éviter [les] solutions incompatibles » : SITBA c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282, p. 324 328. Lorsque des désaccords surviennent au sein d’un organisme administratif sur la façon de trancher convenablement une question donnée, cette institution peut également prendre l’initiative de mettre au point des stratégies pour régler ses divergences à l’interne. Évidemment, l’uniformité peut être aussi encouragée par l’utilisation de méthodes moins formelles comme des outils de formation, des listes de vérification et des modèles, lesquels peuvent être élaborés afin de simplifier et de renforcer les pratiques exemplaires au sein de l’institution — pourvu que ces méthodes n’entravent pas le processus décisionnel.
[131] La question de savoir si une décision en particulier est conforme à la jurisprudence de l’organisme administratif est elle aussi une contrainte dont devrait tenir compte la cour de révision au moment de décider si cette décision est raisonnable. Lorsqu’un décideur s’écarte d’une pratique de longue date ou d’une jurisprudence interne constante, c’est sur ses épaules que repose le fardeau d’expliquer cet écart dans ses motifs. Si le décideur ne s’acquitte pas de ce fardeau, la décision est déraisonnable. En ce sens, les attentes légitimes des parties servent à déterminer à la fois la nécessité de motiver la décision et le contenu des motifs : Baker, par. 26. Nous le répétons, il ne s’ensuit pas pour autant que les décideurs administratifs sont liés par les décisions antérieures au même titre que les cours de justice. Cela veut plutôt dire qu’une décision dérogeant à une pratique de longue date ou à une jurisprudence interne établie sera raisonnable si cette dérogation est justifiée, ce qui réduit le risque d’arbitraire, lequel a un effet préjudiciable sur la confiance du public envers les décideurs administratifs et le système de justice dans son ensemble.
[132] Comme nous l’avons expliqué, certains ont soutenu qu’un contrôle selon la norme de la décision correcte s’imposerait dans les cas où des questions de droit « sèment constamment la discorde » dans les décisions d’un organisme administratif. Nous estimons que point n’est besoin d’une telle catégorie de questions où la norme de la décision correcte s’applique; nous devons toutefois souligner que les cours de révision ont un rôle à jouer lorsqu’il s’agit de réduire le risque d’interprétations juridiques constamment discordantes ou contradictoires dans les décisions d’un organisme administratif. Lorsqu’elle dispose d’une preuve concernant l’existence d’un désaccord au sein d’un organisme administratif sur la façon de trancher des questions de droit, une cour de révision pourrait estimer opportun d’en faire mention dans ses motifs et d’encourager le recours aux mécanismes internes pour résoudre le désaccord. Et si le désaccord interne persiste, il pourrait devenir de plus en plus difficile pour l’organisme administratif de justifier des décisions qui ne serviraient qu’à perpétuer la discorde.
(g) L’incidence de la décision sur l’individu visé
[133] Il est bien établi que les individus ont droit à une plus grande protection procédurale lorsque la décision sous examen est susceptible d’avoir des répercussions personnelles importantes ou de leur causer un grave préjudice : Baker, par. 25. Toutefois, ce principe a également une incidence sur la manière dont une cour de justice effectue un contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Le point de vue de la partie ou de l’individu sur lequel l’autorité est exercée est au cœur de la nécessité d’une justification adéquate. Lorsque la décision a des répercussions sévères sur les droits et intérêts de l’individu visé, les motifs fournis à ce dernier doivent refléter ces enjeux. Le principe de la justification adaptée aux questions et préoccupations soulevées veut que le décideur explique pourquoi sa décision reflète le mieux l’intention du législateur, malgré les conséquences particulièrement graves pour l’individu concerné. Cela vaut notamment pour les décisions dont les conséquences menacent la vie, la liberté, la dignité ou les moyens de subsistance d’un individu.
[134] En outre, les préoccupations relatives à l’arbitraire sont généralement plus prononcées dans les cas où la décision a des conséquences particulièrement graves ou sévères pour la partie visée et le défaut de traiter de ces conséquences peut fort bien se révéler déraisonnable. Par exemple, notre Cour a statué qu’au moment d’exercer sa compétence en equity pour ordonner un sursis à l’exécution d’une mesure de renvoi en vertu de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés , la section d’appel de l’immigration devait tenir compte des difficultés que risque de connaître la personne concernée à l’étranger par suite de son expulsion : Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 3, [2002] 1 R.C.S. 84.
[135] Bon nombre de décideurs administratifs se voient confier des pouvoirs extraordinaires sur la vie de gens ordinaires, dont beaucoup sont parmi les plus vulnérables de notre société. Le corollaire de ce pouvoir est la responsabilité accrue qui échoit aux décideurs administratifs de s’assurer que leurs motifs démontrent qu’ils ont tenu compte des conséquences d’une décision et que ces conséquences sont justifiées au regard des faits et du droit.
F. Le contrôle en l’absence de motifs
[136] Lorsque l’obligation d’équité procédurale ou le régime législatif appellent la communication de motifs à la partie touchée mais qu’aucuns motifs n’ont été donnés, la décision doit généralement être infirmée et l’affaire, renvoyée au décideur : voir, p. ex., Congrégation des témoins de Jéhovah de St Jérôme Lafontaine, par. 35. En outre, si des motifs sont communiqués, mais que ceux ci ne justifient pas la décision de manière transparente et intelligible comme nous l’avons expliqué, la décision sera déraisonnable. Dans de nombreux cas toutefois, ni l’obligation d’équité procédurale ni le régime législatif applicable ne requerra la présentation de motifs écrits : Baker, par. 43.
[137] Certes, il est parfois difficile d’employer une méthode de contrôle judiciaire qui accorde la priorité à la justification, par le décideur, de ses décisions dans les cas où aucuns motifs écrits ne sont communiqués. Il en sera souvent ainsi dans le cas où le processus décisionnel ne se prête pas facilement à la production d’une seule série de motifs, par exemple lorsqu’une municipalité adopte un règlement ou lorsqu’un barreau rend une décision au moyen de la tenue d’un vote : voir, p. ex., Catalyst; Green; Trinity Western University. Toutefois, même en pareil cas, le raisonnement qui sous tend la décision n’est normalement pas opaque. Il importe de rappeler qu’une cour de révision doit examiner le dossier dans son ensemble pour comprendre la décision et qu’elle découvrira alors souvent une justification claire pour la décision : Baker, par. 44. Par exemple, comme la juge en chef McLachlin l’a souligné dans l’arrêt Catalyst, « [l]es motifs qui sous tendent un règlement municipal se dégagent habituellement du débat, des délibérations et des énoncés de politique d’où il prend sa source » : par. 29. Dans cette affaire, non seulement « les motifs qui sous tendaient le règlement contesté étaient clairs pour tous », mais ils avaient en outre été exposés dans un plan quinquennal : par. 33. À l’inverse, même en l’absence de motifs, il se peut que le dossier et le contexte révèlent qu’une décision repose sur un mobile irrégulier ou sur un autre motif inacceptable, comme dans l’arrêt Roncarelli.
[138] Il existe néanmoins des situations dans lesquelles aucuns motifs n’ont été fournis et où ni le dossier ni le contexte général ne permettent de discerner le fondement de la décision en cause. En pareil cas, la cour de révision doit tout de même examiner la décision à la lumière des contraintes imposées au décideur afin de déterminer s’il s’agit d’une décision raisonnable. Toutefois, il est peut être inévitable que faute de motifs, l’analyse soit alors centrée sur le résultat plutôt que sur le raisonnement du décideur. Il ne s’ensuit pas pour autant que le contrôle selon la norme de la décision raisonnable est moins rigoureux dans ces circonstances; il prend seulement une forme différente.
G. Un mot sur le pouvoir discrétionnaire en matière de réparation
[139] La question de la réparation qu’il convient d’accorder dans les cas où une cour procède au contrôle d’une décision administrative revêt de multiples facettes. Cela fait intervenir des considérations comme la common law ou la compétence que confère la loi à la cour de révision, ainsi que la grande diversité d’éléments pouvant influer sur la décision d’une cour d’exercer son pouvoir discrétionnaire à l’égard des réparations possibles. Bien que nous n’entendions pas procéder ici à une analyse complète de la question des réparations dans le cadre d’un contrôle judiciaire, nous souhaitons toutefois aborder brièvement la question de savoir si la cour qui casse une décision déraisonnable devrait exercer son pouvoir discrétionnaire de renvoyer l’affaire pour réexamen à la lumière des motifs donnés par la cour.
[140] Lorsque la cour de révision applique la norme de la décision raisonnable au moment d’effectuer un contrôle judiciaire, le choix de la réparation doit être guidé par la raison d’être de l’application de cette norme, y compris le fait pour la cour de révision de reconnaître que le législateur a confié le règlement de l’affaire à un décideur administratif, et non à une cour : voir Delta Air Lines, par. 31. Toutefois, l’examen de la question de la réparation doit aussi être guidé par les préoccupations liées à la bonne administration du système de justice, à la nécessité d’assurer l’accès à la justice et à « la volonté de mettre sur pied un processus décisionnel à la fois rapide et économique qui préside souvent au départ à la création d’un tribunal administratif spécialisé » : Alberta Teachers, par. 55.
[141] Donner effet à ces principes dans le contexte de la réparation signifie que, lorsque la décision contrôlée selon la norme de la décision raisonnable ne peut être confirmée, il conviendra le plus souvent de renvoyer l’affaire au décideur pour qu’il revoie la décision, mais à la lumière cette fois des motifs donnés par la cour. Quand il revoit sa décision, le décideur peut alors arriver au même résultat ou à un résultat différent : voir Delta Air Lines, par. 30 31.
[142] Cependant, s’il convient, en règle générale, que les cours de justice respectent la volonté du législateur de confier l’affaire à un décideur administratif, il y a des situations limitées dans lesquelles le renvoi de l’affaire pour nouvel examen fait échec au souci de résolution rapide et efficace d’une manière telle qu’aucune législature n’aurait pu souhaiter : D’Errico c. Canada (Procureur général), 2014 CAF 95, par. 18 19 (CanLII). L’intention que le décideur administratif tranche l’affaire en première instance ne saurait donner lieu à un va-et-vient interminable de contrôles judiciaires et de nouveaux examens. Le refus de renvoyer l’affaire au décideur peut s’avérer indiqué lorsqu’il devient évident aux yeux de la cour, lors de son contrôle judiciaire, qu’un résultat donné est inévitable, si bien que le renvoi de l’affaire ne servirait à rien : voir Mobil Oil Canada Ltd. c. Office Canada Terre Neuve des hydrocarbures extracôtiers, [1994] 1 R.C.S. 202, p. 228 230; Renaud c. Québec (Commission des affaires sociales), [1999] 3 R.C.S. 855; Groia c. Barreau du Haut Canada, 2018 CSC 27, [2018] 1 R.C.S. 772, par. 161; Sharif c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 205, par. 53 54; Maple Lodge Farms Ltd. c. Canada (Agence d’inspection des aliments), 2017 CAF 45, par. 51 56 et 84; Gehl c. Canada (Procureur général), 2017 ONCA 319, par. 54 et 88 (CanLII). Les préoccupations concernant les délais, l’équité envers les parties, le besoin urgent de régler le différend, la nature du régime de réglementation donné, la possibilité réelle ou non pour le décideur administratif de se pencher sur la question en litige, les coûts pour les parties et l’utilisation efficace des ressources publiques peuvent aussi influer sur l’exercice par la cour de son pouvoir discrétionnaire de renvoyer l’affaire — tout comme ces facteurs peuvent influer sur l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de casser une décision lacunaire : voir MiningWatch Canada c. Canada (Pêches et Océans), 2010 CSC 2, [2010] 1 R.C.S. 6, par. 45 51; Alberta Teachers, par. 55.
IV. Le rôle de la jurisprudence antérieure
[143] Puisque le présent pourvoi et les pourvois connexes impliquent un rajustement de la méthode à employer pour choisir la norme de contrôle ainsi qu’un éclaircissement de l’application appropriée de la norme de la décision raisonnable, il est nécessaire d’aborder brièvement la façon d’interpréter dorénavant la jurisprudence actuelle en droit administratif. Les présents motifs comportent une révision globale du cadre d’analyse qui sert à déterminer la norme de contrôle applicable. La cour de justice qui cherche à arrêter la norme de contrôle applicable dans une affaire dont elle est saisie devrait d’abord s’en remettre aux présents motifs pour savoir comment s’applique ce cadre général dans l’affaire en question. Il est ainsi possible que la cour soit appelée à trancher des questions subsidiaires à l’égard desquelles la jurisprudence continue de donner des indications utiles. En fait, une grande partie de la jurisprudence de notre Cour continue de s’appliquer essentiellement telle quelle : par exemple, les affaires portant sur des questions de droit générales d’importance capitale pour le système de justice dans son ensemble ou sur des questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs. Pour d’autres catégories de questions, certains arrêts, dont ceux portant sur l’effet des mécanismes d’appel prévus par la loi, sur des questions touchant « véritablement » à la compétence ou sur l’ancienne analyse contextuelle, auront forcément une valeur de précédent moindre. En ce qui concerne les arrêts qui établissent la manière dont il faut procéder au contrôle selon la norme de la décision raisonnable, ils garderont en général leur utilité, mais il convient d’y recourir prudemment et de faire en sorte que leur application cadre avec les principes énoncés dans les présents motifs.
[144] Cette approche vise à assurer une stabilité doctrinale pour l’avenir selon le nouveau cadre d’analyse tout en clarifiant en même temps la pertinence continue de notre jurisprudence actuelle. Si une cour de révision ne sait pas avec certitude en quoi les présents motifs se rapportent à l’affaire dont elle est saisie, elle peut estimer prudent de demander aux parties de présenter des observations tant sur la norme de contrôle indiquée que sur l’application de celle ci.
[145] Avant de passer au cas de M. Vavilov, nous signalons que nos collègues dénaturent le cadre d’analyse élaboré dans les présents motifs lorsqu’elles affirment qu’il fait l’« apologie » de la norme de la décision correcte et délaisse l’approche empreinte de déférence de la Cour au point de « sonner le glas » du principe de la déférence (par. 199 et 201). Avec égards, il s’agit d’une grossière exagération. Affirmer que les présents motifs reprennent une conception formaliste du droit administratif centrée sur les cours (par. 229 et 240), permettent une expansion illimitée du contrôle selon la norme de la décision correcte (par. 253), ou constituent une espèce de liste de vérification pour effectuer un contrôle « ligne par ligne » en fonction de la norme de la décision raisonnable (par. 284) va à l’encontre du libellé clair que nous utilisons et ne prend pas en considération l’équilibre délicat dont nous avons tenu compte en formulant ce cadre d’analyse.
V. La demande de contrôle judiciaire de M. Vavilov
[146] En l’espèce, nous sommes en présence d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision rendue par la greffière de la citoyenneté canadienne le 15 août 2014. La décision de la greffière concerne M. Vavilov, qui est né au Canada de parents qui se sont plus tard révélés être des espions russes infiltrés. Se fondant sur une interprétation de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté , la greffière a décidé que M. Vavilov n’était pas citoyen canadien et a annulé son certificat de citoyenneté en application du par. 26(3) du Règlement sur la citoyenneté. Nous concluons que la norme de contrôle applicable à la décision de la greffière est celle de la décision raisonnable, et que la décision de la greffière est déraisonnable. Nous sommes d’avis de confirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale cassant la décision de la greffière. Nous ne renverrions pas l’affaire à la greffière pour nouvel examen.
A. Les faits
[147] M. Vavilov naît à Toronto le 3 juin 1994 sous le nom d’Alexander Foley. Au moment de sa naissance, ses parents se font passer pour des Canadiens en utilisant les noms d’emprunt de Tracey Lee Ann Foley et de Donald Howard Heathfield. En fait, ses parents s’appellent Elena Vavilova et Andrey Bezrukov et sont des étrangers en mission de longue durée pour le Service des renseignements étrangers de la Russie, le SVR. Les parents de M. Vavilov ont pris ces fausses identités canadiennes avant la naissance de ce dernier et de son frère aîné, Timothy, pour les besoins d’un réseau d’espionnage [TRADUCTION] « clandestin » relevant du SVR. Le département de la Justice des États Unis y réfère comme étant le programme des « illégaux ».
[148] Mme Vavilova et M. Bezrukov ont été envoyés au Canada dans le but de se créer de faux antécédents personnels en tant que citoyens occidentaux. Ils ont occupé des emplois, dirigé une entreprise, fait des études supérieures et, rappelons le, eu deux enfants au Canada. Après la naissance de leur deuxième fils, la famille déménage en France, et plus tard aux États Unis. Là bas, M. Bezrukov obtient une maîtrise en administration publique de l’Université Harvard et travaille comme consultant tout en recueillant des renseignements sur diverses questions délicates de sécurité nationale pour le compte du SVR. Étant donné la nature de leur mission d’infiltration, Mme Vavilova et M. Bezrukov n’ont jamais reconnu publiquement avoir une quelconque affiliation avec l’État russe. Ils n’ont jamais détenu quelque statut diplomatique ou consulaire officiel que ce soit. Ils n’ont jamais non plus bénéficié d’un privilège ou d’une immunité diplomatique.
[149] Jusqu’à l’âge d’environ 16 ans, M. Vavilov ne sait pas que ses parents ne sont pas ceux qu’ils prétendent être. Il croit être citoyen canadien de naissance. Il vit et s’identifie comme un Canadien, et il détient un passeport canadien. Il apprend les deux langues officielles et est fier de ses origines. Il apprend la véritable identité de ses parents le 27 juin 2010, lorsqu’ils sont arrêtés aux États Unis et accusés (avec plusieurs autres individus) de complot en vue d’agir en tant qu’agents non accrédités d’un gouvernement étranger. Le 8 juillet 2010, ses parents plaident coupables et admettent leur statut de citoyens de la Russie agissant au nom de l’État russe. Le lendemain, ils sont renvoyés en Russie dans le cadre d’un [TRADUCTION] « échange d’espions ». Selon M. Vavilov, cette révélation est pour lui un événement traumatisant marqué par l’incrédulité et une crise d’identité.
[150] Juste avant l’expulsion de ses parents, M. Vavilov quitte les États Unis en compagnie de son frère pour effectuer un voyage prévu avant l’arrestation de leurs parents. Ils se rendent d’abord à Paris, puis en Russie munis de visas de touristes. En octobre 2010, M. Vavilov tente en vain de renouveler son passeport canadien par l’entremise de l’ambassade du Canada à Moscou. Même s’il se soumet à un test d’ADN et change son nom de famille Foley pour Vavilov à la demande des autorités chargées de délivrer les passeports, sa deuxième demande de passeport canadien présentée en décembre 2011 est aussi rejetée. Les autorités l’informent ensuite que même s’il possède un certificat de naissance canadien, il doit également obtenir et fournir un certificat de citoyenneté canadienne avant de pouvoir obtenir un passeport. M. Vavilov présente une demande de certificat de citoyenneté canadienne en octobre 2012 et obtient ce certificat le 15 janvier 2013. À ce moment là, il présente une autre demande de passeport par l’entremise de l’ambassade du Canada à Buenos Aires, en Argentine. Cette demande fait l’objet d’un règlement extrajudiciaire en juin 2013 après que M. Vavilov ait déposé une demande de bref de mandamus. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration s’engage alors à lui délivrer un nouveau titre de voyage au plus tard le 19 juillet 2013.
[151] M. Vavilov ne reçoit cependant jamais de passeport. Il reçoit plutôt une lettre dite « d’équité procédurale » de la greffière de la citoyenneté canadienne datée du 18 juillet 2013. Dans cette lettre, la greffière l’informe qu’il n’a jamais eu le droit d’obtenir un certificat de citoyenneté, que son certificat de citoyenneté lui a été délivré par erreur, et qu’il n’est pas un citoyen canadien suivant l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté . La greffière invite M. Vavilov à présenter des observations en réponse à cette lettre, ce qu’il fait. Le 15 août 2014, la greffière annule officiellement le certificat de citoyenneté canadienne de M. Vavilov en application du par. 26(3) du Règlement sur la citoyenneté.
B. L’historique des procédures
(1) La décision de la greffière
[152] Dans une brève lettre envoyée à M. Vavilov le 15 août 2014, la greffière informe ce dernier qu’elle annule son certificat de citoyenneté en application du par. 26(3) du Règlement sur la citoyenneté pour le motif qu’il n’a pas droit à un tel certificat. La greffière résume ainsi sa position :
a) Bien que M. Vavilov soit né à Toronto, ses parents n’avaient qualité ni de citoyens canadiens ni de résidents permanents au moment de sa naissance.
b) En 2010, les parents de M. Vavilov ont été reconnus coupables de [TRADUCTION] « complot en vue d’agir en tant qu’agents étrangers d’un gouvernement étranger aux États Unis » et considérés comme des agents non officiels travaillant en tant qu’« illégaux » pour le compte du SVR.
c) Pour cette raison, la greffière estime qu’au moment de la naissance de M. Vavilov, ses parents étaient [TRADUCTION] « représentants ou au service d’un gouvernement étranger ».
d) Par conséquent, suivant l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté , M. Vavilov n’a jamais été un citoyen canadien et n’a jamais eu le droit d’obtenir le certificat de citoyenneté canadienne qui lui a été délivré en 2013. Selon cette disposition, l’al. 3(1) a) de la Loi sur la citoyenneté (au titre duquel obtient la citoyenneté toute personne née au Canada après le 14 février 1977) ne s’applique pas à la personne dont les parents, au moment de sa naissance, n’avaient qualité ni de citoyens ni de résidents permanents et dont le père ou la mère était « agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger ».
[153] Pour ces motifs, la greffière annule le certificat de M. Vavilov et déclare que ce dernier ne sera plus reconnu comme un citoyen canadien. La lettre de la greffière ne contient aucune analyse ou interprétation de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté . Toutefois, il semble que pour en arriver à sa décision, la greffière se soit appuyée sur un rapport de 12 pages rédigé par une analyste subalterne qui comprend une interprétation de cette disposition législative clé.
[154] Dans ce rapport, l’analyste présente la chronologie de l’historique des procédures relatives au dossier de M. Vavilov, un résumé de l’enquête menée au sujet de ses parents et des accusations portées contre eux aux États Unis, ainsi que des renseignements généraux sur le programme des « illégaux » du SVR. L’analyste y parle aussi de plusieurs dispositions de la Loi sur la citoyenneté , dont l’al. 3(2) a), soit l’élément de son rapport le plus pertinent pour la demande de contrôle judiciaire de M. Vavilov. L’analyste conclut finalement que le certificat de citoyenneté qu’a obtenu M. Vavilov en janvier 2013 lui a été délivré par erreur parce que ses parents étaient [TRADUCTION] « représentants ou au service d’un gouvernement étranger (la Fédération de Russie) pendant leur séjour au Canada, y compris au moment de la naissance de M. Vavilov », et que « [e]n conséquence, M. Vavilov n’avait pas le droit d’obtenir un certificat de citoyenneté selon l’alinéa 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté » (d.a., vol. I, p. 3). Le rapport est daté du 24 juin 2014.
[155] Dans son étude de la loi applicable, l’analyste cite l’al. 3(1) a) de la Loi sur la citoyenneté , qui établit que toute personne née au Canada après le 14 février 1977 a qualité de citoyen canadien. Elle ajoute qu’une exception à cette règle générale figure au par. 3(2) de la Loi sur la citoyenneté , lequel est ainsi rédigé :
(2) L’alinéa (1)a) ne s’applique pas à la personne dont, au moment de la naissance, les parents n’avaient qualité ni de citoyens ni de résidents permanents et dont le père ou la mère était :
a) agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger;
b) au service d’une personne mentionnée à l’alinéa a);
c) fonctionnaire ou au service, au Canada, d’une organisation internationale — notamment d’une institution spécialisée des Nations Unies — bénéficiant sous le régime d’une loi fédérale de privilèges et immunités diplomatiques que le ministre des Affaires étrangères certifie être équivalents à ceux dont jouissent les personnes visées à l’alinéa a).
[156] L’analyste fait remarquer que le terme « agent diplomatique ou consulaire » ainsi que l’expression « représentant à un autre titre ou au service d’un gouvernement étranger » sont utilisés à l’al. 3(2) a). Elle reconnaît que le terme « agent diplomatique ou consulaire » est défini au par. 35(1) de la Loi d’interprétation , et qu’il comprend un grand nombre de postes auprès d’une mission étrangère ou un consulat. Elle fait par contre remarquer que l’expression « représentant à un autre titre ou au service d’un gouvernement étranger » n’est définie nulle part dans la législation.
[157] L’analyste compare le libellé de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté à celui d’une disposition semblable de la loi qui l’a précédée. Cette disposition — le par. 5(3)b) de la Loi sur la citoyenneté canadienne, S.R.C. 1970, c. C 19 — excluait du droit à la citoyenneté canadienne les enfants dont le « parent responsable » était, au moment de leur naissance :
(i) un agent diplomatique ou consulaire étranger ou un représentant d’un gouvernement étranger accrédité auprès de Sa Majesté,
(ii) un employé d’un gouvernement étranger, attaché à une mission diplomatique ou à un consulat au Canada, ou au service d’une telle mission ou d’un tel consulat, ou
(iii) un employé au service d’une personne mentionnée au sous alinéa (i).
[158] L’analyste en conclut que, puisque l’al. 3(2) a) [TRADUCTION] « parle de “représentant à un autre titre ou au service d’un gouvernement étranger” sans établir que cette personne est “attaché[e] à une mission diplomatique ou à un consulat au Canada” (comme c’était le cas dans la version antérieure de cette disposition), il est raisonnable de soutenir que cette disposition est censée englober les personnes qui ne sont pas visées par la définition du terme “personnel diplomatique et consulaire” » : d.a., vol. I, p. 7.
[159] Bien que l’analyste reconnaisse que [TRADUCTION] « Mme Vavilova et M. Bezrukov étaient au service au Canada d’un gouvernement étranger, mais ne bénéficiaient pas des avantages ou des protections (c. à d. l’immunité) dont jouissent les personnes affectées à des missions diplomatiques ou à des postes consulaires ou officiels », elle conclut néanmoins qu’ils étaient des « employés ou représentants non officiels » de la Russie au moment de la naissance de M. Vavilov : d.a., vol. I, p. 13. Selon son interprétation, l’exception prévue à l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté s’appliquait donc à M. Vavilov. En conséquence, l’analyste recommande que la greffière de la citoyenneté canadienne « rappelle » le certificat de M. Vavilov au motif qu’il n’avait pas droit à la citoyenneté et qu’il n’y avait d’ailleurs jamais eu droit.
(2) Cour fédérale (le juge Bell), 2015 CF 960, [2016] 2 R.C.F. 39
[160] M. Vavilov demande et obtient l’autorisation de présenter une demande de contrôle judiciaire de la décision de la greffière devant la Cour fédérale en vertu de l’art. 22.1 de la Loi sur la citoyenneté . Sa demande est rejetée.
[161] La Cour fédérale écarte l’argument de M. Vavilov selon lequel la greffière avait manqué à son obligation d’équité procédurale en omettant de lui communiquer les documents qui ont donné lieu à l’envoi de la première lettre dite d’équité procédurale. Selon la Cour fédérale, la greffière a fourni suffisamment de renseignements à M. Vavilov pour qu’il puisse fournir des réponses valables; elle a donc respecté les exigences d’équité procédurale dans les circonstances.
[162] La Cour fédérale écarte également la contestation de M. Vavilov concernant l’interprétation qu’a faite la greffière de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté . Appliquant la norme de la décision correcte, la Cour fédérale souscrit à l’opinion de la greffière selon laquelle les agents d’infiltration étrangers vivant au Canada sont visés par les mots « agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » de l’al. 3(2) a). Selon la Cour fédérale, interpréter l’al. 3(2) a) d’une autre façon aurait pour effet de rendre l’expression « représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » vide de sens et donnerait lieu à un « résultat absurde » : « les enfants d’un diplomate étranger qui travaille dans une ambassade et mène des opérations d’espionnage ne seraient pas citoyens canadiens de naissance, alors que les enfants de personnes qui sont entrées illégalement au Canada pour accomplir des opérations similaires le seraient » : par. 25.
[163] Enfin, la Cour fédérale se dit convaincue, étant donné la preuve, du caractère raisonnable de la conclusion de la greffière selon laquelle les parents de M. Vavilov étaient en mission clandestine au Canada pour le compte du gouvernement de la Russie au moment de sa naissance.
(3) Cour d’appel fédérale (le juge Stratas, avec l’accord du juge Webb; la juge Gleason, dissidente), 2017 CAF 132, [2018] 3 R.C.F. 75
[164] La Cour d’appel fédérale accueille à la majorité l’appel interjeté par M. Vavilov contre le jugement de la Cour fédérale et casse la décision de la greffière.
[165] La Cour d’appel rejette à l’unanimité l’argument de M. Vavilov voulant que la greffière n’ait pas fait preuve d’équité procédurale envers lui. Selon la Cour d’appel, la lettre dite d’équité procédurale de la greffière contenait suffisamment de renseignements pour que M. Vavilov puisse connaître les faits à réfuter. Même si M. Vavilov avait le droit d’obtenir un complément d’information lorsqu’il a reçu cette lettre, la cour précise que sa contestation fondée sur le manquement à l’équité procédurale aurait néanmoins été rejetée : grâce à ses propres efforts, il a réussi à obtenir par la suite des renseignements supplémentaires et il a été en mesure de présenter des arguments valables.
[166] La Cour d’appel statue à l’unanimité que l’interprétation et l’application de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté par la greffière devraient être examinées selon la norme de la décision raisonnable. La cour est cependant partagée quant à l’application de cette norme à la décision de la greffière.
[167] La majorité de la Cour d’appel conclut que l’interprétation donnée par l’analyste à l’al. 3(2) a) et adoptée par la greffière était déraisonnable, si bien que la décision de la greffière doit être cassée. L’analyse sur laquelle s’est fondée la greffière au sujet de la question de l’interprétation de la loi ne consistait qu’en une étude du libellé de l’al. 3(2) a) et en un bref résumé de l’origine législative de cette disposition, lequel passait complètement sous silence son objet ou son contexte. De l’avis de la majorité, l’utilisation d’une « approche aussi superficielle et incomplète pour l’interprétation des lois » dans une affaire comme la présente n’est pas justifiable : par. 44. De plus, lorsque l’on prend en compte l’objet et le contexte de cette disposition, la seule conclusion raisonnable est que l’expression « au service au Canada d’un gouvernement étranger » énoncée à l’al. 3(2) a) ne doit s’appliquer qu’aux personnes à qui on avait accordé des privilèges et immunités diplomatiques reconnus en droit international. Comme les parties s’entendent pour dire que ni la mère ni le père de M. Vavilov ne s’étaient vu accorder de privilèges ou d’immunités diplomatiques, l’al. 3(2) a) ne lui est pas applicable. La décision d’annuler son certificat de citoyenneté en application de l’al. 3(2) a) ne peut donc pas être maintenue et M. Vavilov a droit à la citoyenneté canadienne en vertu de la Loi sur la citoyenneté .
[168] La juge dissidente n’est pas de cet avis et conclut que l’interprétation qu’a faite la greffière de l’al. 3(2) a) était raisonnable. Selon la juge dissidente, le libellé de cette disposition permet au moins deux interprétations rationnelles : soit une interprétation incluant tous les employés au service d’un gouvernement étranger, soit une interprétation incluant seulement les employés au service d’un gouvernement étranger à qui on a accordé des privilèges et immunités diplomatiques. Selon la juge dissidente, le contexte ou l’objet de la disposition n’appellent pas forcément la première interprétation. Il était donc loisible à la greffière de conclure que les parents de M. Vavilov étaient visés par l’al. 3(2) a). La juge dissidente aurait maintenu la décision de la greffière.
C. Analyse
(1) La norme de contrôle applicable
[169] L’analyse visant à déterminer la norme de contrôle applicable présentée ci dessus mène à la conclusion que le fond de la décision de la greffière doit être examiné selon la norme de la décision raisonnable.
[170] Lorsqu’une cour de justice contrôle une décision administrative au fond, la norme de contrôle applicable est présumée être celle de la décision raisonnable. Rien ne permet de s’écarter de cette présomption en l’espèce. La décision de la greffière a été soumise aux cours de justice par voie de contrôle judiciaire et non par voie d’appel en application de la loi. Signalons à cet effet que les art. 22.1 à 22.4 de la Loi sur la citoyenneté prescrivent des règles qui régissent les demandes de contrôle judiciaire des décisions rendues en vertu de cette loi. Par exemple, le par. 22.1(1) prévoit que toute demande de contrôle judiciaire de ce type de décisions est subordonnée à l’autorisation de la Cour fédérale. Toutefois, aucune de ces dispositions ne permet à une partie d’interjeter appel d’une décision rendue en vertu de la Loi sur la citoyenneté . Compte tenu de ce fait, et étant donné que le Parlement n’a pas prescrit la norme à appliquer dans le cas du contrôle judiciaire de la décision en litige, rien n’indique que le législateur voulait qu’une autre norme que celle de la décision raisonnable soit appliquée. La décision de la greffière ne soulève pas de questions constitutionnelles, de questions de droit générales d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble ou de questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs. En conséquence, elle doit être examinée selon la norme de la décision raisonnable.
(2) L’examen du caractère raisonnable
[171] La principale question soumise à la Cour est de savoir s’il était raisonnable pour la greffière de conclure que les parents de M. Vavilov étaient des « représentant[s] à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » au sens de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté .
[172] À notre avis, il n’était pas raisonnable que la greffière tire cette conclusion. En effet, la greffière n’a pas justifié son interprétation de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté à la lumière des contraintes qu’imposent le libellé de l’art. 3 de la Loi sur la citoyenneté pris dans son ensemble, d’autres lois et traités internationaux qui éclairent l’objet de cette disposition, la jurisprudence relative à l’interprétation de l’al. 3(2) a), et les conséquences possibles de son interprétation. Chacun de ces éléments — pris individuellement ainsi que dans leur ensemble — appuie fortement la conclusion selon laquelle l’al. 3(2) a) n’est pas censé s’appliquer aux enfants de représentants ou d’employés au service d’un gouvernement étranger à qui on n’avait pas accordé de privilèges et d’immunités diplomatiques. Bien que M. Vavilov ait soulevé bon nombre de ces considérations en réponse à la lettre dite d’équité procédurale (d.a., vol. IV, p. 448 452), la greffière n’a pas traité de ces arguments dans ses motifs et n’a pas, pour justifier son interprétation de l’al. 3(2) a), fait davantage que se livrer à un examen superficiel de l’historique législatif et conclure que le libellé de l’al. 3(2) a) n’excluait pas explicitement son interprétation.
[173] Notre examen de la décision de la greffière mène à la conclusion qu’il était déraisonnable de sa part de décider que les mots « agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » visent les individus à qui on n’a pas accordé de privilèges et d’immunités diplomatiques au Canada. Il est acquis aux débats que les parents de M. Vavilov ne s’étaient pas vu accorder pareils privilèges et immunités. En conséquence, il ne servirait à rien de renvoyer l’affaire à la greffière.
(a) Le paragraphe 3(2) de la Loi sur la citoyenneté
[174] L’analyste fonde sa conclusion selon laquelle M. Vavilov n’a pas qualité de citoyen canadien en faisant valoir que les parents de ce dernier étaient des « agent[s] diplomatique[s] ou consulaire[s], représentant[s] à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » au sens de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté . Suivant cette disposition, les enfants d’un « agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » sont exemptés de l’application de la règle générale énoncée à l’al. 3(1) a), selon laquelle les personnes nées au Canada après le 14 février 1977 ont la citoyenneté canadienne de naissance. L’analyste fait également remarquer que, contrairement au terme « agent diplomatique ou consulaire » qui est défini dans la Loi d’interprétation et ne s’applique pas aux personnes telles que les parents de M. Vavilov, l’expression « représentant à un autre titre ou au service d’un gouvernement étranger » n’est définie nulle part dans la législation et s’applique potentiellement à eux.
[175] La tentative de l’analyste de donner des sens différents à l’expression « représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » et au terme « agent diplomatique ou consulaire » est sensée. Elle cadre généralement avec le principe d’interprétation législative selon lequel le législateur souhaite que chaque mot employé dans une loi ait un sens : Sullivan, p. 211. Nous reconnaissons que si l’expression « représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » était considérée isolément, elle pourrait viser un espion au service d’un gouvernement étranger qui est en mission au Canada. Cependant, l’analyste n’a pas examiné le contexte législatif qui entoure l’al. 3(2) a), notamment le libellé de l’al. 3(2) c) qui y est étroitement lié :
(2) L’alinéa (1)a) ne s’applique pas à la personne dont, au moment de la naissance, les parents n’avaient qualité ni de citoyens ni de résidents permanents et dont le père ou la mère était :
a) agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger;
b) au service d’une personne mentionnée à l’alinéa a);
c) fonctionnaire ou au service, au Canada, d’une organisation internationale — notamment d’une institution spécialisée des Nations Unies — bénéficiant sous le régime d’une loi fédérale de privilèges et immunités diplomatiques que le ministre des Affaires étrangères certifie être équivalents à ceux dont jouissent les personnes visées à l’alinéa a).
[176] Comme l’ont fait remarquer les juges majoritaires de la Cour d’appel (par. 61 62), le libellé de l’al. 3(2) c) étaye clairement la conclusion selon laquelle toutes les personnes visées par l’al. 3(2) a) — y compris celles qui sont « au service au Canada d’un gouvernement étranger » — doivent s’être vu accorder certains privilèges et immunités diplomatiques. Si, comme l’a conclu la greffière, l’al. 3(2) a) vise les personnes qui ne bénéficient pas de tels privilèges ou immunités, il est difficile de comprendre comment l’on pourrait donner effet à l’exigence d’équivalence énoncée explicitement à l’al. 3(2) c). Or, l’analyste ne tient pas compte de cette tension dans le contexte législatif qui entoure l’al. 3(2) a).
(b) La Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales et les traités qu’elle met en œuvre
[177] Monsieur Vavilov a soutenu devant la greffière qu’il faut interpréter le par. 3(2) de la Loi sur la citoyenneté de concert avec la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, L.C. 1991, c. 41 (« LMEOI »), et la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, R.T. Can. 1966 no 29 (« CVRD »). La CVRD ainsi que la Convention de Vienne sur les relations consulaires, R.T. Can. 1974 no 25, sont deux traités d’importance en vertu desquels les employés et représentants au service d’un gouvernement étranger affectés à des missions diplomatiques ou à des postes consulaires bénéficient de privilèges et immunités diplomatiques et consulaires. Le Parlement a mis en œuvre les dispositions pertinentes de ces deux conventions en les intégrant au par. 3(1) de la LMEOI .
[178] Tout d’abord, nous constatons que le Canada accorde la citoyenneté en suivant à la fois le principe du jus soli, en vertu duquel la citoyenneté est acquise à la naissance peu importe la nationalité des parents, et le principe du jus sanguinis, en vertu duquel la citoyenneté est acquise par filiation, habituellement par l’entremise d’un parent : Loi sur la citoyenneté, al. 3(1) a) et b); voir I. Brownlie, Principles of Public International Law (5e éd. 1998), p. 391 393. Ces deux principes servent de toile de fond à l’art. 3 de la Loi sur la citoyenneté dans son ensemble. Il n’est pas contesté que l’al. 3(2) a) constitue une exception à ces règles générales. Cependant, M. Vavilov a interprété cette exception de façon plus restrictive que la greffière. Dans ses observations adressées à la greffière, il a soutenu que l’intention du Parlement était que le par. 3(2) de la Loi sur la citoyenneté reflète simplement les dispositions de la LMEOI et de la CVRD, de même que l’art. II du Protocole de signature facultative à la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, concernant l’acquisition de la nationalité, 500 R.T.N.U. 223, qui énonce ce qui suit : « [l]es membres de la mission qui n’ont pas la nationalité de l’État accréditaire et les membres de leur famille qui font partie de leur ménage n’acquièrent pas la nationalité de cet État par le seul effet de sa législation ». Monsieur Vavilov a fait valoir les arguments suivants à la greffière :
[TRADUCTION]
L’exclusion des diplomates et de leur famille, y compris les nouveau nés, du droit d’obtenir la citoyenneté de l’État accréditaire est liée aux immunités dont bénéficie ce groupe de personnes. Les diplomates et les membres de leur famille jouissent d’une immunité contre les poursuites criminelles et la responsabilité civile dans l’État accréditaire. Par conséquent, ils ne peuvent pas obtenir la citoyenneté de l’État accréditaire et bénéficier également de ces immunités. De fait, un citoyen a des obligations et des responsabilités envers son pays. L’immunité est inconciliable avec ce principe et ne s’applique donc pas aux citoyens. Voir l’article 37 de la Convention.
Le paragraphe 3(2) transpose en droit interne canadien les principes susmentionnés et devrait être interprété de façon restrictive en gardant ces objectifs à l’esprit. L’expression « au service au Canada d’un gouvernement étranger » doit être interprétée comme désignant un employé affecté à une mission diplomatique, ou ayant des liens avec une telle mission, qui bénéficie des immunités prévues dans la Convention. Toute autre interprétation donnerait des résultats absurdes. Il ne sert à rien d’exclure de l’application du principe du jus soli les enfants dont les parents n’étaient pas attachés à une mission diplomatique au Canada pendant leur séjour au pays.
(d.a., vol. IV, p. 449 450)
[179] Dans l’affaire Al Ghamdi c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2007 CF 559, un jugement dont il est question dans le rapport de l’analyste et dont nous traitons plus en détail ultérieurement, la Cour fédérale cite au par. 53 un passage de l’ouvrage du professeur Brownlie sur ce point :
[TRADUCTION]
Les règles spéciales régissant le droit du sol (jus soli) présentent un intérêt particulier. Elles constituent une exception au principe général et ont pour effet de supprimer les cas où l’application de celui ci est de toute évidence injustifiable. Ainsi, un principe jouissant d’une autorité considérable voulait que les enfants nés de parents bénéficiant de l’immunité diplomatique ne pouvaient être considérés de naissance comme des ressortissants de l’État auprès duquel l’agent diplomatique concerné était accrédité. Treize États se sont prévalus de cette exception lors des travaux préliminaires de la Conférence de La Haye pour la codification du droit international. Un commentateur faisait observer ce qui suit au sujet de l’article pertinent sur les privilèges et immunités diplomatiques : « Cet article est censé consacrer un principe établi de droit international ». Ce principe bénéficie d’un large appui de la part des législateurs des divers pays et des experts. La Convention de 1930 concernant certaines questions relatives aux conflits de lois sur la nationalité prévoit à son article 12 : « Les dispositions légales relatives à l’attribution de la nationalité d’un État en raison de la naissance sur son territoire ne s’appliquent pas de plein droit aux enfants dont les parents jouissent des immunités diplomatiques dans le pays de la naissance ».
En 1961, la Conférence des Nations Unies sur les relations et immunités diplomatiques a adopté un Protocole facultatif concernant l’acquisition de la nationalité, qui prévoit, à son article II : « Les membres de la mission qui n’ont pas la nationalité de l’État accréditaire et les membres de leur famille qui font partie de leur ménage n’acquièrent pas la nationalité de cet État par le seul effet de sa législation ». Certains États étendent la portée de cette règle aux enfants des consuls, et certains experts appuient cette façon de procéder. [Soulignement supprimé.]
(Brownlie, p. 392 393).
[180] M. Vavilov a joint des extraits pertinents des débats parlementaires qui avaient précédé l’adoption de la Loi sur la citoyenneté en vue d’appuyer son argument selon lequel le par. 3(2) de la Loi sur la citoyenneté vise précisément à harmoniser les règles du Canada en matière de citoyenneté avec ces principes de droit international. Dans ces extraits, il est mentionné que le par. 3(2) « suit l’usage international » et qu’il a été rédigé avec l’intention d’« [empêcher] les enfants nés au Canada de diplomates étrangers de devenir citoyens canadiens » : l’honorable J. Hugh Faulkner, Secrétaire d’État du Canada, Chambre des communes, Procès verbaux et témoignages du Comité permanent de la radiodiffusion, des films et de l’assistance aux arts concernant le projet de loi C 20, Loi concernant la citoyenneté, no 34, 30e lég., 1re sess., 24 février 1976, 34:23. Le procès verbal de ce débat révèle également que le Parlement a pris soin d’éviter qu’il y ait un « risque, en rédigeant quelque stipulation [. . .], de toucher d’autres gens, [à] savoir notamment ceux qui œuvrent pour le compte d’importantes sociétés étrangères » : ibid. Bien que l’analyste ait traité des différences entre le libellé du par. 3(2) et celui d’une disposition semblable de l’ancienne Loi sur la citoyenneté canadienne, elle n’a pas abordé ces autres éléments de l’historique législatif de ce paragraphe, et ce, même si ceux ci mettent grandement en doute ses conclusions et indiquent que le par. 3(2) n’était pas censé modifier le statut des personnes dont les parents ne se sont pas vu accorder de privilèges et immunités diplomatiques.
[181] En tentant de faire une distinction entre le sens de l’expression « représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » et celui du terme « agent diplomatique ou consulaire », l’analyste semble aussi ne pas avoir envisagé la possibilité que certaines personnes qui font partie de la première catégorie se voient accorder des privilèges ou immunités sans pour autant être des « agent[s] diplomatique[s] ou consulaire[s] » au sens de la Loi d’interprétation . Or, comme le soulignent les juges majoritaires de la Cour d’appel fédérale, ces personnes existent bel et bien : par. 53 55, citant la LMEOI, art. 3 et 4 et ann. II, articles 1, 41, 43, 49, et 53. Vu les observations de M. Vavilov concernant l’objet du par. 3(2) , le défaut d’envisager cette possibilité constitue une omission évidente.
[182] Il est bien établi que la loi interne est présumée respecter les obligations internationales du Canada et qu’elle doit être interprétée d’une manière qui reflète les principes du droit international coutumier et conventionnel : Appulonappa, par. 40; voir aussi Pushpanathan, par. 51; Baker, par. 70; GreCon Dimter inc. c. J.R. Normand inc., 2005 CSC 46, [2005] 2 R.C.S. 401, par. 39; Hape, par. 53 54; B010 c. Canada (Citoyenneyé et Immigration), 2015 CSC 58, [2015] 3 R.C.S. 704, par. 48; Inde c. Badesha, 2017 CSC 44, [2017] 2 R.C.S. 127, par. 38; Bureau de l’avocat des enfants c. Balev, 2018 CSC 16, [2018] 1 R.C.S. 398, par. 31 32. Néanmoins, l’analyste ne fait pas état des règles de droit international pertinentes, ne s’interroge pas sur l’objectif que le législateur visait en adoptant le par. 3(2) , et ne répond pas aux observations que M. Vavilov a présentées à cet égard. L’analyste n’essaie pas non plus d’expliquer autrement pourquoi le législateur élaborerait au départ une disposition de cette nature. Malgré les observations convaincantes voulant que la raison d’être du par. 3(2) consiste à instituer une exception étroite à la règle générale, conformément aux principes établis du droit international, l’analyste et la greffière ont choisi une interprétation différente, sans motiver leur choix de façon raisonnée.
(c) La jurisprudence relative à l’interprétation du par. 3(2) de la Loi sur la citoyenneté
[183] Dans une note de bas de page, l’analyste cite trois jugements de la Cour fédérale portant sur l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté , mais les juge dépourvus de pertinence au motif qu’ils concernent des [TRADUCTION] « personnes dont les parents jouissaient du statut diplomatique au Canada au moment de leur naissance ». Bien que ce soit exact, cette distinction ne permet pas d’expliquer l’inapplicabilité, dans le cas de M. Vavilov, du raisonnement adopté dans ces jugements et qui porte directement sur la portée, la signification et l’objectif législatif de l’al. 3(2) a). Si l’analyste s’était attardée ne serait-ce qu’aux trois jugements cités dans son rapport — Al Ghamdi; Lee c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 614, [2009] 1 R.C.F. 204; et Hitti c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2007 CF 294 — il aurait été évident à ses yeux qu’elle devait confronter sa propre interprétation et la justifier eu égard au raisonnement juridique convaincant et détaillé à l’appui de la thèse voulant que l’al. 3(2) a) ne soit censé s’appliquer qu’aux personnes dont les parents se sont vu accorder des privilèges et immunités diplomatiques.
[184] Dans l’affaire Al Ghamdi, la Cour fédérale s’est penchée sur la constitutionnalité des al. 3(2) a) et c) de la Loi sur la citoyenneté en contrôlant une décision par laquelle Passeport Canada avait refusé de délivrer un passeport à l’enfant d’un diplomate saoudien. Dans ses motifs, la cour est arrivée à plusieurs conclusions au sujet de l’objet et de la portée du par. 3(2) , dont celle qui suit au par. 5 :
Les seules personnes visées aux alinéas 3(2) a) et c) de la Loi sur la citoyenneté sont les enfants de personnes ayant le statut diplomatique. Il s’agit de personnes qui sont admises sur le territoire canadien dans des circonstances particulières et qui ne sont pas assujetties aux formalités habituelles. Mais surtout, pendant qu’elles se trouvent au Canada, elles bénéficient de toutes les immunités et de tous les privilèges reconnus aux diplomates.
[185] La cour a ensuite documenté en détail le lien entre l’exception à la règle de la citoyenneté par naissance énoncée au par. 3(2) de la Loi sur la citoyenneté et les règles de droit international, la LMEOI et la CVRD : Al Ghamdi, par. 52 et ss. Elle a fait remarquer qu’il est établi en droit international que les enfants nés de parents bénéficiant de l’immunité diplomatique n’acquièrent pas automatiquement la citoyenneté à la naissance, et que leur statut à cet égard constitue une exception au principe du jus soli : Al Ghamdi, par. 53, citant Brownlie, p. 391 393. En concluant que les exceptions du par. 3(2) à la règle de la citoyenneté jus soli ne portent pas atteinte aux droits conférés aux enfants de diplomates par l’art. 15 de la Charte , la cour a souligné que tous les enfants auxquels s’applique le par. 3(2) bénéficient d’une « gamme extraordinaire de privilèges en vertu de la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales » : Al Ghamdi, par. 62. Citant la CVRD, elle a ajouté que « [c]’est précisément en raison de la vaste gamme de privilèges dont jouissent les diplomates et leur famille, privilèges qui sont de par leur nature même incompatibles avec les obligations de la citoyenneté, qu’une personne qui jouit du statut diplomatique ne peut acquérir la citoyenneté » : par. 63. Dans son analyse conduite au regard de l’article premier de la Charte , la cour a conclu que le refus d’octroyer la citoyenneté aux personnes visées au par. 3(2) est « étroitement lié » à l’objectif urgent de l’État consistant à s’assurer « qu’aucun citoyen n’est dispensé des obligations afférentes à la citoyenneté », comme payer des impôts et respecter les lois criminelles : Al Ghamdi, par. 74 75. En l’espèce, l’analyste n’a aucunement abordé les arguments retenus par la Cour fédérale dans l’affaire Al Ghamdi, malgré la conclusion décisive de la cour portant que l’al. 3(2) a) s’appliquait uniquement aux « enfants nés de diplomates étrangers ou de l’équivalent », une conclusion au cœur de la constitutionnalité même de la disposition : Al Ghamdi, par. 3, 9, 27, 28, 56 et 59.
[186] Dans l’affaire Lee, un autre jugement que cite l’analyste, la Cour fédérale a confirmé la conclusion de l’affaire Al Ghamdi selon laquelle « [l]es seules personnes visées par les alinéas 3(2) a) et c) de la Loi sur la citoyenneté sont les enfants des personnes ayant le statut diplomatique » : Lee, par. 77. La cour a jugé dans Lee qu’il importait peu de connaître quelles « fonctions exerçait concrètement le père du demandeur » pour déterminer si le fils tombait ou non sous le coup de l’exclusion prévue à l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté : par. 58. Ce qui comptait au contraire, c’était que le père du demandeur était enregistré comme agent diplomatique au moment de la naissance de l’enfant et détenait un passeport diplomatique ainsi que le titre de vice consul : par. 44, 58, 61 et 63.
[187] L’affaire Hitti, le troisième jugement invoqué dans le rapport de l’analyste, portait sur une décision de confisquer deux certificats de citoyenneté au motif que, suivant le par. 3(2) de la Loi sur la citoyenneté , leurs titulaires n’y avaient jamais eu droit. Dans cette affaire, le père des demandeurs, un citoyen libanais, avait travaillé comme agent d’information de la Ligue des États arabes à Ottawa. Puisque la Ligue ne jouissait d’aucun statut diplomatique à l’époque, le Canada a convenu, par courtoisie, de reconnaître aux agents du bureau d’information de la Ligue un statut diplomatique lié à leur État d’appartenance, à titre d’« attachés » de l’ambassade de leur pays respectif : Hitti, par. 6 et 9; voir également la Loi d’interprétation, par. 35(1) . Si M. Hitti avançait qu’en pratique, il n’avait pas rempli des tâches liées à la fonction de diplomate ni agi à titre de représentant de l’État libanais, il existait néanmoins un document révélant qu’il avait qualité de diplomate accrédité, qu’il bénéficiait du statut diplomatique et qu’il était assujetti à la CVRD durant la période au cours de laquelle étaient nés ses enfants : par. 5 et 8. La Cour fédérale a rejeté la prétention suivant laquelle M. Hitti aurait été tenu d’exercer des fonctions au service du Liban pour que ses enfants tombent sous le coup de l’al. 3(2) a), concluant qu’« il n’[était] pas pertinent de déterminer ce que faisait M. Hitti alors qu’il était au pays » : par. 32.
[188] Il ressort des affaires Lee et Hitti que, pour l’application de l’al. 3(2) a), ce qui compte n’est pas de savoir si une personne se livre à des activités au service d’un État étranger alors qu’elle se trouve au Canada. Il s’agit plutôt de déterminer si la personne s’était vu accorder, à l’époque pertinente, des privilèges et immunités diplomatiques. Ainsi, outre le jugement rendu par la Cour fédérale dans l’affaire Al Ghamdi, l’analyste se devait d’examiner deux autres affaires où l’application du par. 3(2) dépendait de la présence du statut diplomatique plutôt que des « fonctions [qu’exerçaient] concrètement » les parents de l’enfant. Dans ces circonstances, il s’agissait d’une omission importante de la part de l’analyste que d’ignorer le raisonnement de la Cour fédérale au moment de décider si les activités d’espionnage qu’avaient exercées Mme Vavilova et M. Bezrukov étaient suffisantes pour permettre l’application de l’al. 3(2) a).
(d) Les conséquences possibles de l’interprétation donnée par la greffière
[189] Lorsqu’on lui a demandé les raisons pour lesquelles les enfants des personnes mentionnées à l’al. 3(2) a) n’auraient pas qualité de citoyens canadiens par naissance, une autre analyste impliquée dans le dossier de M. Vavilov (qui était aussi impliquée dans le dossier de son frère) a répondu ceci :
[TRADUCTION] Eh bien, nous appliquons d’habitude l’alinéa 3(2) a) dans le cas — vous avez raison, dans le cas des diplomates et parce qu’ils — car ils ne sont pas — ils ne sont pas assujettis . . . aux lois canadiennes et à d’autres règles, alors c’est pourquoi leurs enfants n’obtiennent pas la citoyenneté au moment de leur naissance au Canada quand les parents s’y trouvaient et avaient ce statut. Or, la disposition de la Loi porte aussi sur les représentants à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger, ce qui permet d’ajouter d’autres personnes aux diplomates et c’est la façon dont nous avons interprété l’alinéa 3(2) a) dans ce cas précis, mais il n’y a pas de jurisprudence qui porte sur cette question.
(d.i., transcription, p. 87 88)
[190] Autrement dit, les fonctionnaires chargées de ces dossiers savaient que l’al. 3(2) a) reposait sur le principe que les personnes faisant l’objet de l’exception ne sont « pas assujetti[e]s . . . aux lois canadiennes ». Elles étaient également au fait du caractère inédit de l’interprétation adoptée dans le cas des frères Vavilov. Même si la greffière avait connaissance des éléments susmentionnés, elle n’a pas motivé cette interprétation élargie.
[191] En outre, rien n’établit que la greffière a tenu compte des conséquences que peut avoir le fait d’étendre son interprétation de l’al. 3(2) a) aux personnes à qui on n’a pas accordé de privilèges et d’immunités diplomatiques. La citoyenneté a été qualifiée de [TRADUCTION] « droit d’avoir des droits » : le juge en chef de la Cour suprême des États Unis, Earl Warren, cité dans A. Brouwer, Statelessness in Canadian Context: A Discussion Paper (juillet 2003) (en ligne), p. 2. L’importance de la citoyenneté a été reconnue dans l’arrêt Benner c. Canada (Secrétaire d’État), [1997] 1 R.C.S. 358, où le juge Iacobucci, s’exprimant au nom de notre Cour, a affirmé : « Je ne puis imaginer d’intérêt plus fondamental que la citoyenneté canadienne pour quiconque veut être membre à part entière de la société canadienne » : par. 68. Cette position a été reprise dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Tobiass, [1997] 3 R.C.S. 391, où notre Cour a conclu à l’unanimité que « [p]our certains, comme ceux qui pourraient devenir apatrides s’ils étaient privés de leur citoyenneté, elle peut être aussi précieuse que la liberté » : par. 108.
[192] Il va probablement sans dire que les règles concernant la citoyenneté commandent une grande uniformité en matière d’interprétation pour se prémunir contre la perception d’arbitraire et assurer le respect des obligations internationales du Canada. Nous ne pouvons donc que supposer que la greffière voulait que cette nouvelle interprétation de l’al. 3(2) a) s’applique à toute autre personne dont les parents, au moment de sa naissance au Canada, représentaient un gouvernement étranger ou étaient au service d’un gouvernement étranger, tout en ne s’étant pas vu accorder de privilèges et d’immunités diplomatiques. L’interprétation de la greffière ne saurait en fin de compte limiter l’application de l’al. 3(2) a) aux enfants d’espions; sa logique vaudrait tout autant dans plusieurs autres cas, dont ceux de l’enfant d’un travailleur non citoyen au service d’une ambassade à titre de jardinier ou de cuisinier, ou de l’enfant de gens d’affaires qui représentent une personne morale appartenant à un gouvernement étranger. M. Vavilov avait évoqué le besoin de donner aux dispositions telles que l’al. 3(2) a) une interprétation étroite puisqu’elles refusent ou risquent d’enlever des droits, en l’occurrence la citoyenneté acquise au titre du par. 3(1) , qui autrement recevraient une interprétation large et libérale : Brossard (Ville) c. Québec (Commission des droits de la personne), [1988] 2 R.C.S. 279, p. 307. Néanmoins, rien n’indique que la greffière a pris en compte les conséquences possiblement sévères de son interprétation pour une catégorie pourtant vaste de personnes, dont M. Vavilov. Rien n’indique non plus que, compte tenu de ces conséquences éventuelles, la greffière s’est demandé si le Parlement aurait voulu que l’al. 3(2) a) s’applique de cette manière.
[193] Nous tenons d’ailleurs à souligner que, malgré la voie judiciaire différente suivie, la décision de la greffière dans la présente affaire a eu le même effet qu’une révocation de la citoyenneté — processus que les universitaires ont assimilé à une [TRADUCTION] « forme de “mort politique” » — privant M. Vavilov de son droit de vote et de son droit d’entrer au Canada et d’y demeurer : voir A. Macklin, « Citizenship Revocation, the Privilege to Have Rights and the Production of the Alien » (2014), 40 Queen’s L.J. 1, p. 7 8. Bien que la question se pose à savoir si la greffière avait le pouvoir de modifier unilatéralement la position du Canada sur la citoyenneté de M. Vavilov, et tout en étant conscients que le lien entre l’annulation d’un certificat de citoyenneté en application de l’art. 26 de la Règlement sur la citoyenneté et la révocation de la citoyenneté d’une personne (au titre de l’art. 10 du Règlement sur la citoyenneté) n’est pas clair, nous attendrons une autre occasion pour examiner cette question que les parties n’ont ni soulevée ni débattue.
D. Conclusion
[194] De multiples contraintes juridiques et factuelles peuvent influer sur une décision administrative donnée, et elles peuvent interagir les unes avec les autres. Parfois, l’omission de justifier la décision en regard d’une des contraintes pertinentes peut suffire à amener la cour de révision à perdre confiance dans le caractère raisonnable de la décision. L’article 3 de la Loi sur la citoyenneté pris dans son ensemble, les autres lois et traités internationaux qui éclairent l’objet de cette disposition, la jurisprudence citée dans le rapport de l’analyste et les conséquences possibles de la décision de la greffière mènent inéluctablement à la conclusion que le Parlement ne voulait pas que l’al. 3(2) a) s’applique aux enfants des personnes à qui on n’a pas accordé de privilèges et d’immunités diplomatiques. Le défaut de la greffière de justifier sa décision à l’égard de ces contraintes rend son interprétation déraisonnable. Nous sommes par conséquent d’avis de confirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale qui a cassé la décision de la greffière.
[195] Tel que nous l’avons mentionné, nous sommes d’avis d’exercer notre pouvoir discrétionnaire de ne pas renvoyer l’affaire à la greffière pour qu’elle rende une nouvelle décision. Fait essentiel à nos yeux, M. Valilov a soulevé explicitement toutes ces questions devant la greffière, et cette dernière a eu la possibilité d’en tenir compte mais elle ne l’a pas fait. Elle n’a justifié d’aucune manière l’interprétation qu’elle a retenue si ce n’est que pour procéder à un examen superficiel de la disposition en cause et de faire une remarque sur une partie de l’historique législatif de la disposition. En revanche, un très grand nombre de sources — notamment le débat parlementaire, des principes reconnus de droit international, un courant jurisprudentiel établi et le libellé même de la disposition — étayent la conclusion suivant laquelle le Parlement ne voulait pas que l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté s’applique aux enfants de personnes qui ne se sont pas vu accorder des privilèges et immunités diplomatiques. Cela établi, nous tenons à préciser que nous n’entendons pas donner une interprétation définitive de l’al. 3(2) a) à tous les égards, ni exclure la possibilité que les décideurs administratifs proposent plusieurs interprétations raisonnables d’autres aspects de la disposition. Autrement dit, nous ne proposons pas qu’il existe nécessairement « une seule interprétation raisonnable » de la disposition dans son ensemble. Par contre, nous convenons avec les juges majoritaires de la Cour d’appel que la greffière ne pouvait raisonnablement interpréter l’al. 3(2) a) comme s’appliquant à un enfant dont les parents, au moment de sa naissance, ne s’étaient pas vu accorder des privilèges et immunités diplomatiques.
[196] Puisque nul ne conteste que Mme Vavilova et M. Bezrukov, à titre d’espions infiltrés, n’avaient pas obtenu de tels privilèges, il ne servirait à rien en l’espèce de renvoyer l’affaire à la greffière. En tant que personne née au Canada après le 14 février 1977, M. Vavilov dispose d’un statut régi uniquement par la règle générale énoncée à l’al. 3(1) a) de la Loi sur la citoyenneté . Il est citoyen canadien.
E. Dispositif
[197] Le pourvoi est rejeté avec dépens devant notre Cour et les juridictions inférieures en faveur de M. Vavilov.

Version française des motifs rendus par

LES JUGES ABELLA ET KARAKATSANIS —
[198] Il y a quarante ans, dans l’arrêt S.C.F.P., section locale 963 c. Société des alcools du Nouveau Brunswick, [1979] 2 R.C.S. 227, notre Cour s’est engagée dans un processus visant à reconnaître le rôle unique et précieux que jouent les décideurs administratifs dans l’ordre juridique canadien. Rompant avec les conceptions judiciarisées qui avaient jusqu’alors la faveur, la Cour a incité les juges à faire preuve de déférence lorsque des décideurs administratifs spécialisés proposaient des réponses raisonnables à des questions de droit relevant de leur mandat. S’appuyant sur cette vision plus mûre du droit administratif, notre Cour a, dans ses décisions subséquentes, cherché à recourir concrètement au principe de la déférence et à expliquer sa relation avec les principes démocratiques fondamentaux. Les présents pourvois nous offraient l’occasion de clarifier et d’affiner notre jurisprudence en droit administratif, tout en demeurant fidèles au parcours empreint de déférence que cette jurisprudence a suivi depuis quatre décennies.
[199] Malheureusement, la majorité ne se montre pas aussi fidèle à nos précédents. Alors qu’elle se voit offrir l’occasion de garder le cap, elle choisit plutôt de faire volte face, délaissant carrément l’approche axée sur la déférence de la génération actuelle et réintégrant la démarche plus interventionniste d’une génération antérieure. Au lieu de confirmer l’existence d’une présomption significative de déférence en faveur des décideurs administratifs, comme notre common law le fait de plus en plus depuis des décennies, les motifs de la majorité privent de déférence des centaines d’acteurs administratifs assujettis à des droits d’appel prévus par la loi. Au lieu d’appliquer la jurisprudence constante de notre Cour selon laquelle la volonté du législateur est de confier à des décideurs spécialisés possédant une expertise en la matière le soin de trancher les questions de droit relevant de leur mandat, la majorité fait table rase de l’expertise de ces décideurs et reformule la volonté du législateur comme étant centrée sur l’offre —ou non — de voies d’appel. Et, plutôt que de clarifier le rôle que jouent les motifs et de préciser comment on doit les contrôler, la majorité ressuscite la démarche axée sur la recherche d’erreurs qui occupait une place prépondérante à l’ère précédant l’arrêt S.C.F.P. En d’autres termes, au lieu de réformer l’approche évolutive du droit administratif de cette génération, la majorité la fait régresser en revenant à l’approche judiciarisée formaliste que notre Cour a mis des dizaines d’années à démanteler.
[200] Nous souscrivons à la décision de la majorité d’éliminer l’analyse contextuelle vexante du cadre d’analyse applicable à la norme de contrôle et d’abolir la catégorie rétrograde des « questions touchant vraiment à la compétence ». Ces améliorations, conjuguées à une véritable présomption de déférence à l’égard des décideurs administratifs, auraient simplifié notre cadre d’analyse du contrôle judiciaire et permis de répondre à bon nombre des critiques dont notre jurisprudence fait l’objet depuis l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau Brunswick, [2008] 1 R.C.S. 190.
[201] Mais la majorité va beaucoup plus loin et réoriente complètement le rapport qui existe depuis des décennies entre les acteurs administratifs et la magistrature, en élargissant considérablement les circonstances dans lesquelles les juges généralistes pourront substituer leur propre opinion à celle des décideurs spécialisés qui exercent leur mandat au quotidien. Ce faisant, la majorité préconise une philosophie du droit administratif profondément différente de celle qui a guidé la jurisprudence de notre Cour depuis une quarantaine d’années. Les motifs de la majorité font l’apologie de la norme de la décision correcte et sonnent le glas du principe de la déférence.
L’évolution du droit administratif canadien
[202] L’État moderne canadien « ne saurait fonctionner sans les nombreux tribunaux administratifs de diverses sortes qui [. . .] parsèment le paysage juridique » (la très honorable Beverley McLachlin, « Tribunaux administratifs et tribunaux judiciaires : une relation en évolution », 27 mai 2013 (en ligne)). Le Parlement et les législatures provinciales ont confié à des acteurs administratifs une vaste gamme d’enjeux sociaux et économiques complexes, notamment la réglementation des relations de travail, les programmes d’aide sociale, la sécurité des médicaments et des aliments, l’agriculture, l’évaluation foncière, la production et la vente d’alcool, les infrastructures, les marchés financiers, les investissements étrangers, la discipline professionnelle, les assurances, la radiodiffusion, le transport et la protection de l’environnement, pour n’en nommer que quelques uns. Sans l’apport de ces décideurs administratifs [TRADUCTION] « le gouvernement serait paralysé, et les tribunaux aussi » (Guy Régimbald, Canadian Administrative Law (2e éd. 2015), p. 3).
[203] Dans le cadre de leur mandat, les décideurs administratifs sont souvent appelés à trancher des demandes et des différends qui relèvent de leur champ de spécialisation (Gus Van Harten et coll., Administrative Law: Cases, Text, and Materials (7e éd. 2015), p. 13). La portée et l’objet de ces demandes et de ces différends sont extrêmement diversifiés. Les demandes de fusion d’entreprises, les plaintes portées devant un ordre professionnel par des clients insatisfaits, les demandes de réévaluation foncière et les demandes de prestations d’aide sociale, pour ne citer que celles là, relèvent toutes du système de justice administrative.
[204] Les décideurs administratifs chargés de résoudre ces questions proviennent d’une grande diversité de milieux (Van Harten et coll., Administrative Law, p. 15). Certains ont une formation juridique, d’autres non. Le bassin hétérogène de décideurs qui œuvrent au sein du système administratif témoigne de la diversité des questions qu’ils sont appelés à trancher. Pour les aider à s’attaquer à ce vaste éventail de questions, les mécanismes administratifs de règlement des différends qu’ils appliquent sont généralement [TRADUCTION] « conçus de manière à être moins lourds, moins coûteux, moins formels et moins longs » que leur pendant judiciaire, mais [TRADUCTION] « tout aussi efficaces et crédibles » (Rasanen c. Rosemount Instruments Ltd. (1994), 17 O.R. (3d) 267 (C.A.), p. 279 280). Dans le domaine des relations de travail, par exemple, le législateur fédéral a expressément refusé d’adopter un régime judiciaire de règlement des différends en milieu de travail au profit d’une commission du travail composée de représentants de la direction et des travailleurs, ainsi que de membres indépendants (Bora Laskin, « Collective Bargaining in Ontario: A New Legislative Approach » (1943), 21 R. du B. can. 684; John A. Willes, The Ontario Labour Court: 1943 1944 (1979); Katherine Munro, « A “Unique Experiment”: The Ontario Labour Court, 1943 1944 » (2014), 74 Labour/Le Travail 199). D’autres processus administratifs — renouvellement de permis, délivrance de permis de zonage et réévaluation fiscale, par exemple — ressemblent encore moins au modèle judiciaire traditionnel.
[205] Les cours de justice, par le biais du contrôle judiciaire, supervisent les paramètres du processus décisionnel administratif. Les questions relatives aux normes de contrôle judiciaire reviennent comme un leitmotiv en droit administratif canadien. Ces derniers temps, le débat a été centré sur les normes de la « décision raisonnable » et de la « décision correcte », ainsi que sur la question de savoir dans quels cas l’une ou l’autre s’appliquait. D’une part, l’application de la norme de contrôle de la « décision raisonnable » suppose que les cours en défèrent aux décisions des décideurs spécialisés « pouvant se justifier au regard des faits et du droit »; d’autre part, la norme de la « décision correcte » permet aux cours de substituer leur propre opinion à celle du décideur initial (Dunsmuir, par. 47 à 50). Ce débat entourant la norme de contrôle applicable a des conséquences importantes sur la mesure dans laquelle les cours de révision peuvent substituer leur point de vue à celui des décideurs administratifs. Fondamentalement, ce débat porte sur deux conceptions distinctes du droit administratif.
[206] L’histoire du droit administratif canadien moderne est marquée par un virage consistant à se détourner de la philosophie judiciaire antérieure, qui refusait aux organismes administratifs le pouvoir d’interpréter ou de façonner le droit. Cette approche a été exprimée avec conviction par Albert Venn Dicey. Pour Dicey, primauté du droit était synonyme de primauté des cours. Dicey a élaboré sa philosophie à la fin du XIXe siècle pour inciter la Chambre des lords à empêcher le gouvernement de mettre en œuvre les réformes d’assistance sociale administrées par de nouveaux organismes de réglementation. Dans une de ses déclarations célèbres, Dicey affirmait que le droit administratif représentait une abomination pour le système juridique anglais (Albert Venn Dicey, An Introduction to the Study of the Law of the Constitution (10e éd., 1959), p. 334 335). Puisque, selon lui, seuls les juges avaient le pouvoir d’interpréter le droit, les cours n’avaient aucune raison de s’en remettre aux interprétations juridiques des organismes administratifs, puisque leurs décisions ne constituaient pas du « droit » (Kevin M. Stack, « Overcoming Dicey in Administrative Law » (2018), 68 U.T.L.J. 293, p. 294).
[207] L’exemple par excellence d’une application concrète de l’approche de Dicey est l’arrêt rendu par la Chambre des lords dans Anisminic Ltd. c. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147, le précurseur judiciaire de la notion d’« erreur de compétence ». L’arrêt Anisminic a consacré le modèle du contrôle judiciaire non axé sur la déférence en entérinant une longue liste d’« erreurs de compétence » susceptibles de porter atteinte à la validité des décisions administratives. Lord Reid a fait observer qu’un décideur administratif perdait sa compétence dans deux cas précis. Le premier scénario, étant restrictif, consistait à se demander si le législateur avait habilité le décideur administratif à [TRADUCTION] « entreprendre l’examen en cause » (p. 171). Le second scénario avait une portée plus large :
[TRADUCTION]
Il y a de nombreux cas où, même s’il avait compétence pour entreprendre l’examen, le tribunal a, au cours de son examen, fait ou omis de faire quelque chose de nature à entacher sa décision de nullité. Il peut avoir rendu sa décision de mauvaise foi. Il peut avoir rendu une décision qu’il n’avait pas le pouvoir de rendre. Il peut avoir omis au cours de l’examen de se conformer aux exigences de la justice naturelle. Il peut en toute bonne foi avoir mal interprété les dispositions lui donnant le pouvoir d’agir, de sorte qu’il n’a pas traité de la question qui lui était soumise et a tranché une question dont il n’était pas saisi. Il peut avoir refusé de prendre en compte quelque chose dont il devait tenir compte. Ou il peut avoir fondé sa décision sur une considération qu’il n’avait pas le droit de prendre en compte, selon les dispositions en vertu desquelles il a été créé. Cette énumération ne se veut pas exhaustive. [Italiques ajoutés, p. 171.]
[208] La conception large de l’« erreur de compétence » retenue dans l’arrêt Anisminic a d’abord été accueillie favorablement par notre Cour dans des décisions comme Metropolitan Life Insurance Company c. International Union of Operating Engineers, Local 796, [1970] R.C.S. 425, et Bell c. Ontario (Human Rights Commission), [1971] R.C.S. 756. Dans ces arrêts, la Cour a « adopté la position qu’une définition de l’erreur juridictionnelle devrait comprendre toute question qui se rattache à l’interprétation d’une loi faite par un tribunal administratif », et dans chaque cas, « notre Cour a substitué ce qui, à son avis, constituait la bonne interprétation des dispositions habilitantes de la loi constitutive du tribunal, à celle donnée par ce tribunal » (Canada (Procureur général) c. Alliance de la Fonction publique du Canada, [1991] 1 R.C.S. 614, p. 650, le juge Cory, dissident, mais non sur ce point). Par exemple, dans l’arrêt Metropolitan Life, notre Cour a annulé la décision par laquelle une commission des relations du travail avait accrédité un syndicat, en concluant que la Commission s’était posé « la mauvaise question » et « a[vait] tranché une question qu’elle n’avait pas à trancher » (p. 435). Dans l’affaire Bell, notre Cour a jugé qu’une commission des droits de la personne avait outrepassé sa compétence en décidant d’enquêter sur une plainte de discrimination raciale portée contre un propriétaire. La Cour a conclu que la Commission avait mal interprété le terme « self contained dwelling uni[t] » [unité d’habitation autonome] que l’on trouve à l’art. 3 de l’Ontario Human Rights Code, 1961 62, S.O., 1961 1962, c. 93, et que, ce faisant, elle avait perdu sa compétence pour enquêter sur la plainte de discrimination (p. 767 et 775).
[209] Comme ces affaires l’illustrent, l’approche retenue dans l’arrêt Anisminic s’est avérée facilement manipulable et a permis aux cours de qualifier toute question de question « de compétence », se donnant ainsi la marge de manœuvre nécessaire pour substituer leur propre opinion quant à la réponse indiquée, sans égard à la décision ou au raisonnement du décideur initial. L’ère inaugurée par l’arrêt Anisminic et l’approche axée sur « l’erreur de compétence » ont fait et continuent de faire l’objet de vives critiques tant de la part des juges que des auteurs (Alliance de la Fonction publique, p. 650; National Corn Growers Assn. c. Canada (Tribunal des importations), [1990] 2 R.C.S. 1324, p. 1335, motifs concordants de la juge Wilson; Beverley McLachlin, C.P., « “Administrative Law Is Not for Sissies”: Finding a Path through the Thicket » (2016), 29 R.C.D.A.P. 127, p. 129 130; Jocelyn Stacey et Alice Woolley, « Can Pragmatism Function in Administrative Law? » (2016), 74 S.C.L.R. (2d) 211, p. 215 216; R.A. MacDonald, « Absence of Jurisdiction: A Perspective » (1983), 43 R. du B. 307).
[210] En 1979, dans l’arrêt charnière S.C.F.P., la Cour a amorcé un virage en proposant une démarche davantage axée sur la déférence en matière de contrôle judiciaire. Dans cet arrêt, la Cour a remis en question le modèle de l’« erreur de compétence » et a posé les jalons d’une conception résolument canadienne du droit administratif. Dans un passage souvent cité, le juge Dickson, qui écrivait au nom d’une Cour unanime, a formulé la mise en garde selon laquelle : « les tribunaux devraient éviter de qualifier trop rapidement un point de question de compétence, et ainsi de l’assujettir à un examen judiciaire plus étendu, lorsqu’il existe un doute à cet égard » (p. 233; ce passage a été repris dans près de vingt décisions de notre Cour, dont les arrêts Dunsmuir, par. 35; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, [2009] 1 R.C.S. 339, par. 45; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, [2011] 3 R.C.S. 654, par. 33; Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), [2018] 2 R.C.S. 230, par. 31). La Cour préconisait plutôt une approche qui respectait la décision du législateur de confier, dans certains domaines, les questions de politiques juridiques à des décideurs spécialisés non judiciaires. La Cour a reconnu que les textes de loi pouvaient être « hérissé[s] d’ambiguïtés » et que les choix faits par les tribunaux administratifs en matière d’interprétation méritaient le respect des cours de justice, surtout lorsque, comme dans l’affaire S.C.F.P., la décision était protégée par une clause privative (p. 230 et 234 236).
[211] En préconisant la retenue judiciaire envers les organismes administratifs, l’arrêt S.C.F.P. adoptait « une compréhension plus subtile du rôle des tribunaux administratifs dans l’État canadien moderne » (National Corn Growers, p. 1336, motifs concordants de la juge Wilson; Domtar Inc. c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles), [1993] 2 R.C.S. 756, p. 800). Ainsi qu’un auteur l’a fait observer :
[TRADUCTION]
. . . Les législatures et les tribunaux canadiens en sont venus à s’entendre sur l’idée que les capacités fonctionnelles des organismes administratifs — leur expertise, le temps et l’énergie qu’ils consacrent à comprendre les circonstances concrètes en jeu, leur ouverture à la participation et leur grande faculté d’adaptation aux changements politiques — justifiaient non seulement leurs pouvoirs en matière d’élaboration du droit, mais également la déférence des tribunaux judiciaires à l’égard de leurs interprétations et de leurs décisions. L’élaboration et l’interprétation du droit sont des entreprises communes au sein de l’État administratif. [Italiques ajoutés.]
(Stack, p. 310)
[212] Pour expliquer pourquoi les cours doivent parfois s’en remettre aux acteurs administratifs, l’arrêt S.C.F.P. accueillait deux fondements essentiels connexes justifiant la conception canadienne du droit administratif : l’un fondé sur le choix explicite du législateur de confier à un organisme administratif le soin de trancher les questions découlant de son mandat, l’autre motivé par la reconnaissance des avantages institutionnels du système de justice administrative au chapitre de la proximité, de l’efficacité et de l’expertise spécialisée (David Dyzenhaus, « The Politics of Deference: Judicial Review and Democracy » dans Michael Taggart (dir.), The Province of Administrative Law (1997), 279, p. 304).
[213] Il s’est ainsi tissé entre les cours et les acteurs administratifs de nouveaux liens institutionnels fondés sur [TRADUCTION] « une perception du rôle de l’expertise au sein de l’État administratif moderne [qui] reconnaît [. . .] que les juges ne sont pas toujours les mieux placés pour interpréter les règles de droit en cause » (l’honorable Frank Iacobucci, « Articulating a Rational Standard of Review Doctrine: A Tribute to John Willis » (2002), 27 Queen’s L.J. 859, p. 866).
[214] Dans les décennies qui ont suivi, la Cour a tenté de concilier la déférence préconisée par l’arrêt S.C.F.P. avec le concept persistant d’« erreur de compétence ». Dans l’arrêt U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048, la Cour a adopté la « méthode pragmatique et fonctionnelle » pour décider dans quels cas une affaire relevait de la compétence d’un organisme administratif. Au lieu de qualifier la compétence de question préliminaire ou accessoire, le critère énoncé dans l’arrêt Bibeault enjoignait aux cours de révision d’examiner le libellé de la disposition législative conférant compétence à l’organisme administratif, l’objet de la loi créant le tribunal administratif, la raison d’être de ce dernier, le champ d’expertise de ses membres et la nature de la question que le tribunal était appelé à trancher, le tout dans le but de déterminer si le législateur « voul[ait] qu’une telle matière relève de la compétence conférée au tribunal » (p. 1087; voir aussi p. 1088). Dans l’affirmative, la décision du tribunal ne pouvait être annulée que si elle était « manifestement déraisonnable » (p. 1086).
[215] Même si elle était encore ancrée dans une recherche formaliste d’erreurs de compétence, l’analyse pragmatique et fonctionnelle reconnaissait que les législateurs avait attribué des rôles distincts aux cours judiciaires et aux décideurs administratifs, et que la spécialisation et l’expertise des décideurs administratifs méritaient la déférence. Dans l’arrêt National Corn Growers, la juge Wilson fait observer dans ses motifs concordants que le fait de se détacher du cadre d’analyse de Dicey pour arriver à une compréhension plus poussée du rôle des tribunaux administratifs :
s’est traduit notamment par une reconnaissance accrue de la part des cours de justice qu’il se peut qu’elles soient simplement moins en mesure que les tribunaux ou organismes administratifs de statuer dans des domaines que le Parlement a choisi de réglementer par l’intermédiaire d’organismes exerçant un pouvoir délégué, comme, par exemple, les relations de travail, les télécommunications, les marchés financiers et les relations économiques internationales. Une gestion prudente de ces secteurs nécessite souvent le recours à des experts ayant à leur actif des années d’expérience et une connaissance spécialisée des activités qu’ils sont chargés de surveiller. [p. 1336]
[216] Au milieu des années 1990, la Cour a accepté que la spécialisation et la volonté du législateur de laisser aux décideurs administratifs le soin de trancher certaines questions étaient des facteurs indissociables et essentiels dans l’analyse de la norme de contrôle applicable. Elle a souligné que « [l’]expertise [du tribunal] est de la plus haute importance pour ce qui est de déterminer l’intention du législateur quant au degré de retenue dont il faut faire preuve à l’égard de la décision d’un tribunal [. . .] [m]ême lorsque la loi habilitante du tribunal prévoit expressément l’examen par voie d’appel » (Fraternité unie des charpentiers et menuisiers d’Amérique, section locale 579 c. Bradco Construction Ltd., [1993] 2 R.C.S. 316, p. 335). Parmi les facteurs dont on pouvait tenir compte pour établir la norme de contrôle applicable, l’expertise a été jugée « le plus important » (Canada (Directeur des enquêtes et recherches) c. Southam, [1997] 1 R.C.S. 748, par. 50).
[217] Conformément à ces arrêts, notre Cour a invoqué l’expertise spécialisée d’une commission des valeurs mobilières afin d’expliquer la raison pour laquelle les décisions de cette dernière avaient droit à la déférence dans le cadre d’un contrôle judiciaire, même lorsqu’il existait un droit d’appel prévu par la loi. S’exprimant au nom de la Cour à l’unanimité, le juge Iacobucci a expliqué que « le concept de la spécialisation des fonctions exige des cours de justice qu’elles fassent preuve de retenue envers l’opinion du tribunal spécialisé sur des questions qui relèvent directement de son champ d’expertise » (Pezim c. Colombie Britannique (Superintendent of Brokers), [1994] 2 R.C.S. 557, p. 591; voir également Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722, p. 1745 1746). Fait crucial, la volonté de la Cour de faire preuve de déférence démontrait que la spécialisation l’emportait sur les droits d’appel conférés par la loi en tant qu’indicateur le plus révélateur de l’intention du législateur.
[218] Dans Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, la Cour a reformulé l’analyse pragmatique et fonctionnelle, en faisant intervenir quatre facteurs légèrement différents de ceux énoncés dans Bibeault, à savoir : (1) l’existence d’une clause privative ou, à l’inverse, d’un droit d’appel; (2) l’expertise du décideur sur la question en cause par rapport à la cour de révision; (3) l’objet de la loi dans son ensemble et de la disposition en cause; (4) la nature du problème, c’est à dire à savoir s’il s’agit d’une question de droit, de fait ou d’une question mixte de droit et de fait (par. 29 37). Au lieu de recourir à ces facteurs pour répondre à la question de savoir si la question touchait à la compétence, la Cour les a employés dans Pushpanthan pour discerner le degré de déférence que le législateur entendait accorder à une décision administrative en contrôle judiciaire. L’arrêt Pushpanathan a confirmé trois normes de contrôle : la norme de la décision manifestement déraisonnable, la norme de la décision raisonnable simpliciter et la norme de la décision correcte (par. 27; voir également Southam, par. 55-56).
[219] Fait significatif, l’arrêt Pushpanathan n’a pas modifié la conclusion reprise dans l’arrêt Southam suivant laquelle l’expertise spécialisée était le facteur le plus important pour déterminer si une norme commandant la déférence s’appliquait. L’expertise spécialisée a donc continué à jouer un rôle essentiel pour discerner la volonté du législateur, même en présence d’un droit d’appel prévu par la loi (voir Barreau du Nouveau Brunswick c. Ryan, [2003] 1 R.C.S. 247, par. 21 et 29 34; Cartaway Resources Corp. (Re), [2004] 1 R.C.S. 672, par. 45; Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., [2007] 1 R.C.S. 650, par. 88 92 et 100).
[220] Vint ensuite l’arrêt Dunsmuir, qui visait à simplifier l’analyse pragmatique et fonctionnelle tout en préservant le respect de l’expertise spécialisée des décideurs administratifs. La Cour a fusionné les trois normes de contrôle en deux : celle de la décision raisonnable et celle de la décision correcte. L’arrêt Dunsmuir a tissé le fil conducteur de toute la jurisprudence de la Cour en droit administratif en énonçant une présomption de contrôle empreint de déférence pour certaines catégories de questions, y compris celles pour lesquelles le décideur possède une expertise ou interprète sa loi constitutive (par. 53 54, les juges Bastarache et LeBel; et par. 124, motifs concordants du juge Binnie). Certaines catégories de questions demeuraient assujetties à la norme de la décision correcte, notamment les questions constitutionnelles touchant au partage des pouvoirs, les véritables questions de compétence, les questions de droit qui étaient à la fois d’une importance capitale pour le système juridique dans son ensemble et étrangères au domaine d’expertise du décideur, et les questions concernant la délimitation des compétences respectives des tribunaux administratifs (par. 58-61). Si la jurisprudence n’avait pas déjà établi de façon satisfaisante la norme de contrôle applicable, on pouvait encore tenir compte des quatre facteurs contextuels suivants pour déterminer la norme de contrôle applicable : l’existence ou l’inexistence d’une clause privative, la raison d’être du tribunal administratif, son expertise et la nature de la question en cause (par. 64).
[221] Fait intéressant à signaler, l’arrêt Dunsmuir ne mentionnait pas les droits d’appel prévus par la loi au nombre des facteurs contextuels et n’a pas modifié le rôle secondaire réservé à ces facteurs dans l’analyse de la norme de contrôle. La Cour a plutôt affirmé explicitement les liens qui existaient entre la déférence, l’expertise spécialisée des décideurs administratifs et l’intention du législateur. Les juges LeBel et Bastarache ont déclaré que « la déférence commande [. . .] le respect de la volonté du législateur de s’en remettre, pour certaines choses, à des décideurs administratifs, de même que des raisonnements et des décisions fondés sur une expertise et une expérience dans un domaine particulier, ainsi que de la différence entre les fonctions d’une cour de justice et celles d’un organisme administratif dans le système constitutionnel canadien » (par. 49). Ils ont fait remarquer que [TRADUCTION] « dans beaucoup de cas, les personnes qui se consacrent quotidiennement à l’application de régimes administratifs souvent complexes possèdent ou acquièrent une grande connaissance ou sensibilité à l’égard des impératifs et des subtilités des régimes législatifs en cause » (par. 49, citant David J. Mullan, « Establishing the Standard of Review: The Struggle for Complexity? » (2004), 17 C.J.A.L.P. 59, p. 93).
[222] Dans sa jurisprudence post-Dunsmuir, notre Cour a continué d’insister sur le fait que l’expertise spécialisée des décideurs administratifs était la raison pour laquelle ces derniers, et non les cours, constituaient l’instance appropriée pour trancher les questions relevant de leur mandat (voir Khosa, par. 25; R. c. Conway, [2010] 1 R.C.S. 765, par. 53; McLean c. Colombie-Britannique (Securities Commission), [2013] 3 R.C.S. 895, par. 30 à 33). S’inspirant du concept de l’expertise spécialisée, les décisions rendues par la Cour après l’arrêt Dunsmuir ont expressément confirmé la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable lorsqu’un décideur administratif interprète sa loi constitutive ou des lois qui y sont étroitement liées (voir Alberta Teachers’ Association, par. 39 à 41). Ainsi que le juge Gascon l’a expliqué dans l’arrêt Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), [2015] 2 R.C.S. 3, par. 46 :
Lorsque le Tribunal agit à l’intérieur de son champ d’expertise [. . .] la déférence s’impose (Saskatchewan (Human Rights Commission) c. Whatcott, 2013 CSC 11, [2013] 1 R.C.S. 467, par. 166 168; Mowat, par. 24). Dans Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, par. 30, 34 et 39, la Cour rappelle que, lors du contrôle judiciaire de la décision d’un tribunal administratif spécialisé qui interprète et applique sa loi constitutive, il y a lieu de présumer que la norme de contrôle est la décision raisonnable (Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135, par. 55; Front des artistes canadiens c. Musée des beaux arts du Canada, 2014 CSC 42, [2014] 2 R.C.S. 197 (« MBA »), par. 13; Khosa, par. 25; Smith c. Alliance Pipeline Ltd., 2011 CSC 7, [2011] 1 R.C.S. 160, par. 26 et 28; Dunsmuir, par. 54).
[223] Dans l’arrêt Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., [2016] 2. R.C.S. 293, la majorité a reconnu ce qui suit :
La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable repose sur le choix du législateur de confier à un tribunal administratif spécialisé la responsabilité d’appliquer les dispositions législatives, ainsi que sur l’expertise de ce tribunal en la matière. L’expertise découle de la spécialisation des fonctions des tribunaux administratifs qui, comme le Comité, appliquent un régime législatif qui leur est familier [. . .] C’est [. . .] quelque chose d’inhérent au tribunal administratif en tant qu’institution : « . . . sur le plan institutionnel, on peut présumer que les arbitres [. . .] possèdent une expertise relative dans l’interprétation de la loi dont ils tiennent leur mandat ainsi que des dispositions législatives connexes qu’ils sont souvent appelés à appliquer dans l’exercice de leurs fonctions » [Renvoi omis; par. 33.]
[224] La présomption de déférence a par conséquent permis d’employer le principe de « l’expertise spécialisée » qui était reconnu depuis longtemps par la jurisprudence de notre Cour, confirmant ainsi le principe de la déférence dont le juge Dickson avait posé les jalons dans l’arrêt S.C.F.P.
[225] Pour ce qui est des droits d’appel conférés par la loi, ils ont continué d’être perçus comme un facteur non pertinent dans l’analyse de la norme de contrôle ou comme un facteur qui devait céder le pas à l’expertise spécialisée. Ce principe était si fermement ancré que, dans des arrêts comme Bell Canada c. Bell Aliant Communications régionales, [2009] 2 R.C.S. 764, Smith c. Alliance Pipeline Ltd., [2011] 1 R.C.S. 160, ATCO Gas and Pipelines Ltd. c. Alberta (Utilities Commission), [2015] 3 R.C.S. 219, et Canada (Procureur général) c. Igloo Vikski Inc., [2016] 2 R.C.S. 80, la Cour a appliqué la norme de la décision raisonnable sans même mentionner l’existence d’une disposition conférant un droit d’appel. Et, lorsqu’elle a effectivement parlé des dispositions prévoyant un droit d’appel, la Cour a systématiquement confirmé qu’elles n’excluaient pas l’application des principes du contrôle judiciaire.
[226] Dans l’arrêt Khosa, le juge Binnie a explicitement souscrit à l’arrêt Pezim et rejeté « la thèse selon laquelle il faut, en l’absence d’une disposition législative expresse ou nécessairement implicite, que la cour de révision “applique la norme de la décision correcte, comme elle le fait normalement en appel” » (par. 26). Ce raisonnement a été suivi dans l’arrêt Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), [2011] 3 R.C.S. 471 (Mowat), dans lequel la Cour a confirmé qu’« il faut se garder de [. . .] confondre » le contrôle judiciaire et l’appel (par. 30; voir également par. 31). Dans l’arrêt McLean, rendu deux ans après la décision Mowat, la majorité a cité l’arrêt Pezim et d’autres décisions à l’appui de la proposition suivant laquelle « les principes généraux de droit administratif s’appliquent tout de même » en cas d’appel prévu par la loi (voir par. 21, note infrapanigale 2). De façon similaire, dans l’arrêt Mouvement laïque, le juge Gascon a affirmé que :
[l]orsqu’une cour de justice contrôle la décision d’un tribunal administratif spécialisé, la norme d’intervention doit être déterminée en fonction des principes du droit administratif. C’est le cas lorsque le contrôle s’exerce par suite d’une demande de révision judiciaire, mais aussi lorsqu’il procède par voie d’appel prévu par une loi… [par. 38]
[227] Dans l’affaire Edmonton East, la Cour a examiné — et de nouveau rejeté — l’argument voulant que les appels prévus par la loi doivent constituer une nouvelle catégorie révisable selon la norme de la décision correcte. Selon la majorité, « il serait contraire à la jurisprudence bien établie de la Cour de considérer — comme l’a fait la Cour d’appel en l’espèce — que les questions se soulevant dans le cadre d’un appel prévu par la loi forment une nouvelle catégorie de questions à laquelle s’applique la norme de la décision correcte » (par. 28). Dans l’arrêt Edmonton East, même s’ils estimaient qu’il appert du libellé de la disposition législative prévoyant un droit d’appel et de l’économie de la loi que la norme applicable était celle de la décision correcte, les juges dissidents ont néanmoins déclaré sans équivoque qu’« un droit d’appel statutaire ne forme pas une nouvelle “catégorie” à laquelle s’applique la norme de la décision correcte » (par. 70).
[228] Au moment où les présents pourvois ont été entendus, les facteurs contextuels avaient pratiquement disparu de l’analyse de la norme de contrôle pour être remplacés par une présomption de déférence, sous réserve seulement des exceptions relatives à l’application de la norme de la décision correcte énoncées dans l’arrêt Dunsmuir — qui n’incluaient explicitement pas les droits d’appel conférés par la loi. En d’autres termes, la Cour était en bonne voie de réaliser la promesse d’une analyse simplifiée qu’elle avait faite dans l’arrêt Dunsmuir. C’est bien ce qu’a reconnu le juge Gascon l’an dernier dans l’arrêt Commission canadienne des droits de la personne :
Cette approche contextuelle devrait être appliquée avec parcimonie. Comme l’ont déclaré les juges majoritaires de la Cour dans l’arrêt Alberta Teachers, il est inapproprié de « revenir à l’analyse exhaustive lorsqu’une démarche sommaire permet de déterminer la norme de contrôle » [. . .] En effet, le « recours à une analyse contextuelle peut être source d’incertitude et d’interminables litiges au sujet de la norme de contrôle applicable » (Capilano [Edmonton East], par. 35). La présomption d’application de la norme de la décision raisonnable et les catégories déjà énumérées suffiront généralement pour déterminer la norme de contrôle applicable. Dans les cas exceptionnels où il serait justifié de recourir à une analyse contextuelle pour repousser la présomption, celle ci n’a pas à être longue et détaillée (Capilano [Edmonton East], par. 34). Dans les situations où tel était le cas, ou lorsqu’il en a été question par le passé, l’analyse ne portait que sur les facteurs déterminants qui révélaient une intention claire du législateur justifiant la réfutation de la présomption (voir, p. ex., Rogers, par. 15; Tervita, par. 35 36; voir également Saguenay, par. 50 51). [Italiques ajoutés, par. 46.]
[229] En somme, pendant quatre décennies, notre jurisprudence en matière de norme de contrôle a été claire et constante en ce qui concerne le rôle essentiel de l’expertise spécialisée et le rôle limité des droits d’appel conférés par la loi. La seule zone d’ombre qui subsiste a trait à la pertinence des facteurs contextuels énoncés dans l’arrêt Dunsmuir, au sens de l’expression « questions touchant vraiment à la compétence » et à la meilleure façon de procéder à un contrôle selon la norme de la décision raisonnable. C’est dans ce contexte que les présents pourvois ont été entendus et plaidés. Mais au lieu d’ajouter une nouvelle scène simplifiée au film, les présents pourvois ont servi de prétexte pour récrire tout le scénario et réattribuer aux cours judiciaires le rôle principal que Dicey leur avait confié il y a un siècle.
Les motifs de la majorité
[230] Le cadre établi par la majorité repose sur une conception du contrôle judiciaire qui est à la fois erronée et incomplète et qui néglige sans raison valable l’expertise spécialisée des décideurs administratifs. Bien que la majorité emploie des termes cautionnant une « présomption d’application de la norme de la décision raisonnable », cette présomption repose maintenant sur une compréhension totalement nouvelle de l’intention du législateur et de la primauté du droit. En interdisant toute prise en compte des postulats pourtant bien établis du principe de la déférence, comme « [l’]expertise . . . l’expérience institutionnelle . . . la proximité des décideurs et des intervenants ainsi que la réceptivité de ces derniers . . . la rapidité, la souplesse et l’efficacité et . . . l’accès à la justice », la majorité fait fi des fondements de la conception moderne de l’intention du législateur en droit administratif.
[231] En particulier, cette approche ne tient pas compte de la possibilité que la spécialisation fasse partie intégrante, avec d’autres avantages, du choix du législateur de déléguer certaines questions à des décideurs administratifs. Pour donner l’effet voulu à la volonté du législateur de « déléguer des pouvoirs » aux décideurs administratifs, il faut comprendre les avantages que peut comporter l’exercice, par ces décideurs, de leur mandat (Dunsmuir, par. 49). Comme le juge Iacobucci l’a fait observer dans l’arrêt Southam :
Si le Parlement confie l’examen de certaines questions à un tribunal administratif plutôt qu’aux tribunaux ordinaires (du moins en première instance), il est permis de présumer que c’est parce que le tribunal administratif apporte un certain avantage que les juges ne sont pas en mesure d’offrir. Pour cette seule raison, le contrôle des décisions d’un tribunal administratif doit souvent se faire non pas en regard de la norme de la décision correcte, mais en fonction d’une norme exigeant de faire montre de retenue. [Italiques ajoutés, par. 55.]
[232] Parmi ces avantages, mentionnons au premier chef l’expertise institutionnelle et la spécialisation inhérentes à l’exécution quotidienne d’un mandat particulier. Les personnes nommées pour siéger à des tribunaux administratifs sont souvent choisies précisément parce que leurs antécédents et leur expérience cadrent avec le mandat qu’elles sont appelées à remplir (Van Harten et coll., p. 15; Régimbald, p. 463). Certains régimes administratifs assujettissent précisément la nomination de nouveaux membres à la possession par ceux ci d’un certain degré d’expertise (Edmonton East, par. 33; Dr. Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, par. 29; Régimbald, p. 462). En tant qu’institutions, les organismes administratifs ont l’avantage de se spécialiser au fur et à mesure qu’ils sont appelés à appliquer « un régime législatif qui leur est familier » (Edmonton East, par. 33) et qu’ils « se prononce[nt] sur des questions de façon répétée » (Parry Sound (District), Conseil d’administration des services sociaux c. S.E.E.F.P.O., section locale 324, [2003] 2 R.C.S. 157, par. 53). La spécialisation et l’expertise sont encore renforcées par la formation continue et par des réunions où les membres des organismes administratifs discutent de politiques et de pratiques exemplaires (Finn Makela, « Acquired Expertise of Administrative Tribunals and the Standard of Judicial Review: The Case of Grievance Arbitrators and Human Rights Law » (2013), 17 C.L.E.L.J. 345, p. 349). En outre, la composition mixte de certains tribunaux administratifs favorise le développement d’une compétence institutionnelle particulière pour régler les différends « polycentriques » (Pushpanathan, par. 36; Dr. Q, par. 29 30; Pezim, p. 591, 592 et 596).
[233] Les décideurs administratifs sont ainsi outillés pour s’attaquer aux questions de droit relevant de leur mandat. Lorsqu’ils interprètent leur loi habilitante, par exemple, les acteurs administratifs sont particulièrement bien placés pour saisir avec justesse les conséquences concrètes d’interprétations juridiques particulières, le contexte législatif, les objectifs qu’une disposition ou un régime législatifs sont censés viser et la terminologie spécialisée employée dans leur domaine administratif. Lorsqu’on y ajoute la reconnaissance par notre Cour du fait que les dispositions législatives se prêtent souvent à de multiples interprétations raisonnables, les avantages conférés par la spécialisation et l’expertise constituent une raison convaincante de faire preuve de déférence envers les décideurs administratifs sur les questions juridiques relevant de leur mandat (S.C.F.P., p. 236; McLean, par. 37). Ainsi que l’a dit le professeur H. W. Arthurs :
[TRADUCTION]
Il n’y a aucune raison de croire que le juge appelé une seule fois dans sa vie à interpréter une loi de nature réglementaire — peut être dans des conditions très peu enviables — soit en mesure de l’interpréter en respectant davantage l’objet de la loi que ne le ferait l’administrateur qui s’est engagé à faire respecter cet objet, qui s’efforce chaque jour de le faire et qui est bien conscient de l’effet qu’auront sur la réalisation de l’objet les différentes interprétations possibles. Il n’y a aucune raison de croire qu’un juge ayant une formation juridique est mieux qualifié pour décider de l’existence d’éléments de preuve se rapportant à un point donné ou pour se prononcer sur leur caractère suffisant ou leur pertinence que ne l’est l’économiste ou l’ingénieur de formation, l’arbitre choisi par les parties ou simplement le membre expérimenté d’un tribunal administratif appelé à trancher quotidiennement de tels cas. Il n’y a aucune raison de croire qu’un juge ayant consacré toute sa carrière à régler un seul litige à la fois possède une aptitude à trancher des questions qui, souvent, naissent du fait qu’un organisme administratif qui traite des affaires en grand nombre est conçu pour d’établir un juste équilibre entre l’efficacité et les droits effectifs de participation.
(« Protection Against Judicial Review » (1983), 43 R. du B. 277, p. 289)
[234] Des juges de notre Cour ont souscrit à ce passage, ainsi qu’à l’idée plus générale suivant laquelle la spécialisation et l’expertise justifient la déférence due aux décideurs administratifs (National Corn Growers, p. 1343, motifs concordants de la juge Wilson). Déjà dans l’arrêt S.C.F.P., le juge Dickson fusionnait l’expertise et l’intention du législateur en expliquant que l’expertise spécialisée d’un organisme administratif pouvait s’avérer essentielle à la réalisation des objectifs du régime législatif en cause :
Cette loi établit un équilibre délicat entre le besoin de maintenir des services publics et le besoin de préserver la négociation collective. Pour atteindre ce double but, les membres de la Commission doivent donc faire preuve d’une grande sensibilité à ces questions et d’une habileté unique. [p. 236]
[235] Avec le temps, l’expertise spécialisée est devenue la principale raison invoquée pour justifier la déférence envers les décideurs administratifs (Bradco Construction, p. 335; Southam, par. 50; Audrey Macklin, « Standard of Review: Back to the Future? » dans Colleen M. Flood et Lorne Sossin (dir.), Administrative Law in Context (3e éd., 2018), 381, p. 397 398). Depuis l’arrêt Dunsmuir, la Cour n’a cessé de confirmer le rôle central que jouent la spécialisation et l’expertise, de confirmer le lien entre celles ci et l’intention du législateur et de reconnaître qu’elles confèrent aux décideurs administratifs un « privilège en matière d’interprétation » sur les questions de droit (McLean, par. 40; voir également Conway, par. 53; Mowat, par. 30; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre Neuve et Labrador (Conseil du Trésor), [2011] 3 R.C.S. 708, par. 13; Doré c. Barreau du Québec, [2012] 1 R.C.S. 395, par. 35; Mouvement laïque, par. 46; Khosa, par. 25; Edmonton East, par. 33).
[236] Même si l’approche préconisée par la majorité prône le respect des « choix d’organisation institutionnelle » du législateur, elle n’accorde aucun poids aux avantages institutionnels que possèdent les décideurs administratifs du fait de leur spécialisation et de leur expertise lorsqu’il s’agit de trancher des questions de droit. Ce faisant, la majorité ne tient pas compte de la raison historiquement reconnue pour laquelle le législateur souhaitait déléguer des pouvoirs à des acteurs administratifs.
[237] Nous ne sommes pas non plus convaincues par l’affirmation des juges majoritaires suivant laquelle « s’il est tenu pour acquis que le décideur administratif possède une expertise spécialisée en ce qui concerne l’ensemble des questions dont il est saisi, la notion d’expertise ne permet plus à la cour de révision de distinguer les questions auxquelles il y a lieu d’appliquer la norme de la décision raisonnable de celles auxquelles il n’y a pas lieu de l’appliquer ». En l’espèce, la majorité propose un faux dilemme : soit l’expertise doit être évaluée au cas par cas, soit elle ne joue aucun rôle dans la théorie du contrôle judiciaire.
[238] Nous sommes en désaccord. Bien que les décideurs ne possèdent pas tous nécessairement une expertise sur chacune des questions soulevées dans une procédure administrative, les cours de révision ne procèdent pas à une évaluation individualisée, au cas par cas, de la spécialisation et de l’expertise. La théorie de la déférence repose non seulement sur le choix du législateur de déléguer certaines décisions, mais aussi sur l’expertise institutionnelle et sur le fait que « les personnes qui se consacrent quotidiennement à l’application de régimes administratifs souvent complexes possèdent ou acquièrent une grande connaissance ou sensibilité à l’égard des impératifs et des subtilités des régimes législatifs en cause » (Khosa, par. 25; voir également Nor Man Regional Health Authority Inc. c. Manitoba Association of Health Care Professionals, [2011] 3 R.C.S. 616, par. 53; Edmonton East, par. 33).
[239] L’évacuation, par les juges majoritaires, de l’expertise, de la spécialisation et d’autres avantages institutionnels de leur cadre d’analyse ne pose pas problème seulement sur le plan théorique. La suppression du « fondement conceptuel » qui justifie actuellement la déférence ouvre les portes à un contrôle judiciaire élargi fondé sur la norme de la décision correcte. La « présomption » de déférence de la majorité ne s’inclinera que trop facilement devant les raisons invoquées pour justifier un cadre axé sur la norme de la décision correcte.
[240] Selon le cadre proposé par la majorité, la déférence est éclipsée chaque fois que la « primauté du droit » l’exige. La façon dont la majorité conçoit la primauté du droit découle toutefois d’une conception judiciarisée de celle ci dont les origines remontent au XIXe siècle, plus précisément aux théories de Dicey.
[241] La primauté du droit n’est pas la primauté des cours. Une conception pluraliste de la primauté du droit reconnaît que les cours ne sont pas les gardiens exclusifs du droit et que d’autres acteurs dans l’arène de la justice — dont les décideurs administratifs — ont également la responsabilité de l’élaborer. L’arrêt Dunsmuir a adhéré à cette vision plus inclusive de la primauté du droit en reconnaissant qu’il fallait « temp[érer] la conception judiciarisée de la primauté du droit [. . .] par la reconnaissance du fait que les cours de justice n’ont pas le pouvoir exclusif de statuer sur toutes les questions de droit » (par. 30). Comme la Cour l’a expliqué dans l’arrêt Dunsmuir, la primauté du droit signifie que les décideurs administratifs prennent des décisions juridiques dans le cadre de leur mandat et non que seuls les juges peuvent trancher des questions de droit et ont carte blanche pour substituer leur opinion à celle des acteurs administratifs par le biais d’un contrôle selon la norme de la décision correcte (voir McLachlin, « Tribunaux administratifs et tribunaux judiciaires : une relation en évolution »; l’honorable Thomas A. Cromwell, « What I Think I’ve Learned about Administrative Law » (2017), 30 R.C.D.A.P. 307, p. 308; Wilson c. Énergie atomique Canada Ltée., [2016] 1 R.C.S. 770, par. 31, la juge Abella).
[242] De plus, un des aspects essentiels de toute définition de la primauté du droit est l’accès équitable et efficace à un mécanisme de règlement des différends propre à rendre justice en temps opportun (Hryniak c. Mauldin, [2014] 1 R.C.S. 87, par. 1). Il s’agit d’un objectif important pour tous les justiciables, des consommateurs avertis de la justice administrative jusqu’aux citoyens les plus vulnérables — et de manière plus significative pour ces derniers (Angus Grand et Lorne Sossin, « Fairness in Context: Achieving Fairness Through Access to Administrative Justice », dans Colleen M. Flood et Lorne Sossin (dir.), Administrative Law in Context (3e éd., 2018), 341, p. 342). Pour cette raison, l’accès à la justice est au cœur du choix du législateur d’instaurer un système de droit administratif solide (Grant et Sossin, p. 342 et 369 370; Van Harten et coll., Administrative Law, p. 17; Régimbald, p. 2 3; McLachlin, Administrative Tribunals and the Courts: An Evolutionary Relationship). Comme le juge d’appel Morissette l’a fait observer :
[TRADUCTION]
les objectifs du droit administratif [. . .] sont en règle générale axés sur la promotion de l’accès à la justice. Parmi les moyens envisagés, mentionnons les mesures peu coûteuses, simples et expéditives, l’expertise des décideurs, la cohérence des motifs, l’uniformité des résultats et le caractère définitif des décisions.
(Yves Marie Morissette, « What is a “reasonable decision”? » (2018), 31 R.C.D.A.P. 225, p. 236)
[243] Ces objectifs sont compromis lorsqu’on invoque une conception étroite de la « primauté du droit » pour imposer l’hégémonie judiciaire aux décideurs administratifs. Ce faisant, on pervertit l’objectif d’établir un système parallèle de justice administrative et on augmente inutilement les coûts et la complexité pour le public.
[244] Les juges majoritaires vont même jusqu’à réclamer une reformulation de la catégorie des « questions d’importance capitale » tirée de l’arrêt Dunsmuir qui permettrait aux cours de substituer leur opinion à celle des décideurs administratifs sur des questions qui sont « d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble », même si ces questions relèvent nettement du mandat et de l’expertise du décideur administratif. Tel que la Cour l’a signalé dans Commission canadienne des droits de la personne, le contrôle selon la norme de la décision correcte n’était permis que pour les questions « d’importance capitale pour le système juridique et qui échappent au domaine d’expertise de l’arbitre » (par. 28 (en italique dans l’original). Étendre cette catégorie par rapport à son acception initiale a pour conséquence d’étendre indûment les questions pour lesquelles les cours peuvent substituer leur propre opinion à celle des décideurs administratifs. En théorie, les enjeux de discrimination, de droits des travailleurs et de réglementation économique des marchés des valeurs mobilières (pour n’en mentionner que quelques uns) soulèvent des questions qui revêtent une importance vitale pour le Canada et son système juridique. Mais en ignorant l’expertise des décideurs administratifs sur les questions susmentionnées, cette catégorie fera immanquablement augmenter le [TRADUCTION] « risque d’erreurs et de manipulation » (Andrew Green, « Can There Be Too Much Context in Administrative Law? Setting the Standard of Review in Canadian Administrative Law » (2014), 47 U.B.C. L. Rev. 443, p. 483). Nous estimons qu’il n’y a pas lieu de modifier la définition de cette catégorie proposée dans l’arrêt Dunsmuir[1].
[245] Nous sommes également en désaccord avec la reformulation de la notion de « l’intention du législateur » proposée par la majorité, qui invite pour la première fois les cours de révision à appliquer la norme de contrôle de la décision correcte à des questions de droit lorsqu’un régime administratif prévoit un droit d’appel. Nous ne voyons pas en quoi l’existence de droits d’appel crée un « régime institutionnel différent » qui commanderait un contrôle plus fouillé. Le simple fait qu’une loi envisage la possibilité pour une cour de justice d’exercer un contrôle ne permet pas de tirer de conclusions quant au degré de déférence requis lors du contrôle en question. Les droits d’appel reflètent les divers choix faits par diverses législatures pour permettre le contrôle judiciaire, pour diverses raisons, notamment le contrôle des questions de fait, des questions de droit, des questions mixtes de fait et de droit et de la façon dont a été exercé un pouvoir discrétionnaire. Le fait d’accorder aux parties au droit d’appel peut servir plusieurs fins totalement étrangères à la norme de contrôle, notamment préciser quelle cour sera saisie de l’appel (parfois, il peut s’agir d’une cour de révision différente de celle habituellement chargée de statuer sur les demandes de contrôle judiciaire), qui est admissible, quand les documents doivent être déposés, sous quelle forme ils doivent être présentés, les pouvoirs de la cour de révision en appel, les exigences à respecter pour obtenir l’autorisation d’interjeter appel et les moyens d’appel dont les parties peuvent se prévaloir. En prévoyant ce type de structure et de balises, les dispositions législatives en matière d’appel permettent aux législatures de promouvoir l’efficacité et l’accès à la justice d’une manière qui n’aurait pas été possible si l’on s’en était remis exclusivement au contrôle judiciaire.
[246] En réalité, même si, au chapitre des droits d’appel conférés par la loi, la majorité évoque le « respec[t] [des] choix d’organisation institutionnelle du législateur », sa position repose presque exclusivement sur un argument textuel suivant lequel la présence du mot « appel » indique que le législateur voulait que les cours de révision appliquent les mêmes normes de contrôle que celles que les cours d’appel appliquent dans leurs arrêts en matière civile.
[247] Le fait que la majorité invoque la « présomption d’uniformité d’expression » en se fondant uniquement sur le mot « appel » est malavisé et néglige les distinctions institutionnelles qui sont reconnues depuis longtemps en ce qui concerne le mode de fonctionnement des cours et des décideurs administratifs. Les mots employés dans chaque contexte sont différents, les mandats sont différents et les considérations de principe sont différentes. L’idée selon laquelle il faut appliquer de façon inflexible l’arrêt Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, à tous les droits d’« appel » accordés par une loi sans égard aux objectifs plus larges du régime législatif ou aux conséquences pratiques d’une plus grande intervention judiciaire dans ce régime ne trouve aucun appui dans notre jurisprudence.
[248] De plus, l’affirmation de la majorité suivant laquelle le législateur « ne parle pas pour ne rien dire » est inconciliable avec son interprétation des clauses privatives, qui ne jouent aucun rôle dans son cadre d’analyse de la norme de contrôle. Si, comme la majorité le prétend, le choix du Parlement de conférer des droits d’appel doit influencer l’analyse de la norme de contrôle, il n’y a aucune raison de principe pour laquelle la décision du Parlement d’interdire les appels au moyen de clauses privatives ne devrait pas avoir d’effet comparable[2].
[249] En tout état de cause, les législatures canadiennes savent depuis au moins vingt cinq ans, depuis l’arrêt Pezim, que notre Cour ne considère pas les droits d’appel accordés par une loi comme une expression déterminante de l’intention du législateur en ce qui concerne la norme de contrôle applicable (Pezim, p. 590). Face à cette réalité, l’emploi systématique du terme « appel » par les législatures ne saurait s’expliquer par l’intention que la majorité lui prête rétroactivement; cette façon de procéder est incompatible avec le principe suivant lequel les législatures sont présumées adopter des lois conformément aux règles de common law existantes (Ruth Sullivan, Statutory Interpretation (3e éd., 2016), p. 315).
[250] Ces législatures ont d’ailleurs compris, à la lumière de notre jurisprudence, que notre Cour s’était engagée à respecter les normes de contrôle prescrites par la loi, un choix législatif qui n’a été exercé que par la Colombie Britannique[3]. Nous souscrivons à la position du procureur général du Canada dans les pourvois connexes Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 66, selon laquelle, sauf en présence de circonstances exceptionnelles, un droit d’appel conféré par la loi n’écarte pas la présomption d’application de la norme de la décision raisonnable[4]. La majorité a toutefois retenu, pour une raison inconnue, le modèle proposé par les amici curiae[5], qui recommandent une refonte complète de notre vision de l’intention du législateur et de la manière dont nous déterminons la norme de contrôle applicable.
[251] Le résultat auquel arrive la majorité signifie que des centaines de décideurs administratifs soumis à différents types de droit d’appel conférés par la loi — certains dans des domaines hautement spécialisés comme la radiodiffusion, la réglementation des valeurs mobilières et le commerce international — seront désormais assujettis à une présomption irréfragable d’application de la norme de la décision correcte. Cela risque de provoquer une avalanche de litiges. Il sera désormais loisible aux cours de révision de réexaminer à leur guise des questions de droit portant sur des enjeux qui relèvent carrément de l’expertise des décideurs administratifs, même si leurs conséquences ne débordent pas le cadre du régime administratif de ces décideurs. Même si les décideurs spécialisés proposent des interprétations valables de lois très techniques avec lesquelles ils travaillent quotidiennement, même s’ils proposent des interprétations intrinsèquement cohérentes qui tiennent compte des observations des parties et qui sont conformes au texte, au contexte et à l’objet du régime applicable, ainsi qu’aux pratiques et décisions antérieures de l’organe administratif, à la common law, aux décisions judiciaires antérieures et au droit international, ces interprétations pourront toujours être écartées par la cour de révision qui a simplement un point de vue différent sur la loi applicable. Cela risque de compromettre l’intégrité des procédures administratives chaque fois que la loi prévoit un droit d’appel et de réduire les procédures administratives à guère plus qu’une répétition générale en vue d’un appel judiciaire, ce qui est le contraire de l’intention du législateur de créer un régime spécialisé et de confier à des acteurs non judiciaires certaines questions de politique et de droit.
[252] Ironiquement, la démarche proposée par la majorité créera un obstacle à la réalisation de sa promesse de simplicité. En élevant des dispositions créant un droit d’appel au rang d’indicateurs d’un contrôle assujetti à la norme de la décision correcte, on crée un système de droit administratif à deux vitesses dans lequel on aurait, d’une part, un système dans le cadre duquel les juges s’en remettent à l’expertise des décideurs administratifs lorsqu’il n’existe pas de dispositions d’appel et, d’autre part, un autre système selon lequel l’existence de telles dispositions permettrait au juge de substituer à l’opinion du décideur administratif sa propre opinion sur les questions de droit au cœur même du mandat de ces décideurs. Dans ce dernier cas, l’application des principes de droit en matière d’appel créera inévitablement de la confusion en favorisant le fractionnement du contrôle judiciaire (Mouvement laïque, par. 173, motifs concordants en partie de la juge Abella; voir également Paul Daly, « Struggling Towards Coherence in Canadian Administrative Law? Recent Cases on Standard of Review and Reasonableness » (2016), 62 R.D. McGill 527, p. 542 et 543; l’honorable Joseph T. Robertson, « Identifying the Review Standard: Administrative Deference in a Nutshell » (2017), 68 U.N.B.L.J. 145, p. 162). Il reviendra aux cours de déceler les erreurs manifestes et déterminantes dans le cas des questions de fait, à dissocier les questions de droit des questions mixtes de fait et de droit, à procéder à un examen de novo des questions de droit et éventuellement à se voir contraints d’appliquer de façon interchangeable les normes du contrôle judiciaire et les normes d’appel lorsqu’un demandeur conteste dans la même instance plusieurs aspects de la décision administrative dont certains relèvent d’une disposition créant un droit d’appel et d’autres non. Il s’agit d’une incitation à la complexité et d’un obstacle à l’accès à la justice.
[253] Les motifs de la majorité nous font « retourner à l’époque où certains tribunaux judiciaires s’attribuaient, en matière administrative, certaines compétences et connaissances qu’ils se sont en fait avérés ne pas posséder » (Khosa, par. 26). La majorité élève les droits d’appel prévus par la loi au rang de facteurs déterminants en appliquant une approche formaliste qui néglige la volonté du législateur de laisser à des décideurs administratifs spécialisés le soin de trancher certaines questions de droit et de politique. Cet effritement d’une conception canadienne du droit administratif qui a été élaborée avec soin et qui repose sur la déférence nous ramène à la démarche fondée sur des « règles de droit immuables » que l’on trouve notamment dans l’arrêt Anisminic et dans des affaires comme Metropolitan Life, où des décideurs spécialisés étaient à la merci des décisions souveraines d’un ou d’une juge. Plutôt que de s’appuyer sur l’arrêt Dunsmuir, qui reconnaissait que la spécialisation était indissociable de la volonté du législateur de déléguer certaines questions à des décideurs administratifs, les motifs de la majorité évacuent totalement l’expertise de l’analyse relative à la norme de contrôle, ouvrant ainsi la porte à la création d’une multitude de nouvelles catégories de normes de contrôle fondées sur la décision correcte dont la portée risque elle aussi d’être élargie. L’approche de la majorité affaiblit non seulement la présomption de déférence, mais mine aussi la confiance envers l’existence — et l’opportunité — de favoriser une [TRADUCTION] « participation commune [des cours et des décideurs administratifs] au fonctionnement de l’État administratif en ce qui concerne l’élaboration et l’interprétation du droit » (Stack, p. 310).
[254] Mais l’aspect de la décision de la majorité qui risque le plus de compromettre l’intégrité des décisions de notre Cour et d’ébranler la confiance du public à l’égard de la stabilité du droit est son mépris des précédents et de la règle du stare decisis.
[255] La règle du stare decisis limite considérablement la capacité de notre Cour d’infirmer ses propres précédents. Le juge Rothstein a précisé certaines de ces limites dans l’arrêt Canada c. Craig, [2012] 2 R.C.S. 489, qui est la décision relative à l’application de la règle du stare decisis par une juridiction du même degré sur laquelle la majorité se fonde :
Notre Cour a récemment examiné, dans Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20, [2011] 2 R.C.S. 3, si elle devait écarter l’une de ses propres décisions. Au paragraphe 56, la juge en chef McLachlin et le juge LeBel soulignent, dans leurs motifs conjoints pour la majorité, qu’il ne convient pas d’écarter un précédent à la légère. C’est particulièrement vrai lorsque le précédent exprime l’avis réfléchi de majorités claires (par. 57).
Il est malgré tout arrivé à plusieurs reprises que la Cour écarte ses propres décisions. (Voir R. c. Chaulk, [1990] 3 R.C.S. 1303, p. 1353, le juge en chef Lamer pour la majorité; R. c. B. (K.G.), [1993] 1 R.C.S. 740; R. c. Robinson, [1996] 1 R.C.S. 683.) Il lui faut toutefois être convaincue, pour des raisons impérieuses, que la décision est erronée et qu’elle devrait être écartée…
La prudence est de mise lorsqu’il s’agit de décider de rompre avec une décision antérieure. Dans Queensland c. Commonwealth (1977), 139 C.L.R. 585 (H.C.A.), p. 599, le juge Gibbs a articulé de façon concise l’approche qui s’impose :
[TRADUCTION] Nul juge ne peut ignorer les décisions et le raisonnement de ses prédécesseurs et arriver à ses propres conclusions comme si la jurisprudence n’existait pas, ou qu’une décision cessait d’être opposable dès l’ajournement d’une session. Contrairement au législateur, le juge ne peut entreprendre une réforme qui réduit à néant les décisions antérieures et les principes établis précédemment. Ce n’est qu’après avoir examiné la décision antérieure de la cour le plus attentivement et le plus respectueusement possible, et après avoir dûment considéré toutes les circonstances, que le juge peut faire primer sa propre opinion sur elle. [Italiques ajoutés, par. 24 26.]
[256] À l’étranger, certaines des juridictions les plus élevées ont également souligné la nécessité de faire preuve de prudence et d’invoquer des raisons impérieuses avant de s’écarter d’un précédent. La Cour suprême des États Unis refuse d’écarter ses propres décisions à moins qu’il existe une [TRADUCTION] « justification spéciale », qui doit être plus que la simple conviction qu’une décision antérieure était mal fondée (Kimble c. Marvel Entertainment, LLC., 135 S. Ct. 2401 (2015), p. 2409; voir aussi Halliburton Co. c. Erica P. John Fund, Inc., 573 U.S. (2014), p. 266; Kisor c. Wilkie, 139 S. Ct. 2400 (2019), p. 2418 et 2422; Bryan A. Garner et coll., The Law of Judicial Precedent (2016), p. 35 36).
[257] De même, la Chambre des lords [TRADUCTION] « exige bien davantage qu’un doute sur le bien fondé d’une [décision antérieure] pour justifier de s’en écarter » (Fitzleet Estates Ltd. c. Cherry (1977), 51 T.C. 708, p. 718), une approche à laquelle souscrit toujours la Cour suprême du Royaume Uni (R. c. Taylor, [2016] UKSC 5, [2016] 4 All E.R. 617, par. 19; Willers c. Joyce (No. 2), [2016] UKSC 44, [2017] 2 All E.R. 383, par. 7; Knauer c. Ministry of Justice, [2016] UKSC 9, [2016] 4 All E.R. 897, par. 22-23).
[258] Pour sa part, la Cour suprême de la Nouvelle Zélande considère [TRADUCTION] « la prudence, souvent une prudence considérable » comme la « pierre angulaire » de l’application de la règle du stare decisis par une juridiction du même degré, ajoutant qu’elle refuse d’écarter un précédent « pour la simple raison que, si la question était jugée de nouveau, la Cour pourrait adopter un point de vue différent » (Couch c. Attorney General (No. 2), [2010] NZSC 27, [2010] 3 N.Z.L.R. 149, par. 105, le juge Tipping, et par. 209, le juge McGrath).
[259] La retenue et le respect des précédents guident également la Haute Cour de l’Australie et la Cour constitutionnelle de l’Afrique du Sud dans l’application de la règle du stare decisis (Lee c. New South Wales Crime Commission, [2013] HCA 39, 302 A.L.R. 363, par. 62 66 et 70; Camps Bay Ratepayers’ and Residents’ Association c. Harrison, [2010] Z.A.C.C. 19, 2011 (4) S.A. 42, p. 55 56; Buffalo City Metropolitan Authority c. Asla Construction Ltd., [2019] Z.A.C.C. 15, 2019 (4) S.A. 331, par. 65).
[260] Les vertus de l’application de la règle du stare decisis par une juridiction du même degré sont largement reconnues. La doctrine [TRADUCTION] « favorise le développement uniforme, prévisible et cohérent des principes de droit, favorise la confiance envers les décisions judiciaires et contribue à l’intégrité, réelle et perçue, du processus judiciaire » (Kimble, p. 2409, citant Payne c. Tennessee, 501 U.S. 808 (1991), p. 827). Notre Cour a reconnu l’importance que revêt la règle du stare decisis pour assurer la « certitude du droit » (Canada (Procureur général) c. Bedford, [2013] 3 R.C.S. 1101, par. 38; R. c. Bernard, [1988] 2 R.C.S. 833, p. 849; Ministre des Affaires indiennes et du Nord c. Ranville, [1982] 2 R.C.S. 518, p. 527). D’autres cours ont qualifié la règle du stare decisis de [TRADUCTION] « pierre d’assise de la primauté du droit » (Michigan c. Bay Mills Indian Community, 572 U.S. 782 (2014), p. 798; Kimble, p. 2409; Kisor, p. 2422; voir également Camps Bay, p. 55 56; Jeremy Waldron, « Stare Decisis and the Rule of Law: A Layered Approach » (2012), 111 Mich. L. Rev. 1, p. 28; Lewis F. Powell Jr., « Stare Decisis and Judicial Restraint » (1990), 47 Wash. & Lee L. Rev. 281, p. 288).
[261] Le respect des précédents préserve également la légitimité institutionnelle de notre Cour. Les décisions de notre Cour ne perdent pas leur valeur de précédent « avec le départ de l’un ou de plusieurs des juges qui y ont participé » (Plourde c. Wal Mart Canada Corp., [2009] 3 R.C.S. 465, par. 13). Des idées similaires ont été évoquées dans la jurisprudence américaine :
[TRADUCTION]
Au delà d’un certain point, si la Cour infirme fréquemment ses décisions, sa bonne foi risque d’être mise en doute. Malgré les différentes raisons pouvant permettre de comprendre et de justifier une décision d’écarter un jugement précédent, il ne faut pas oublier que cette décision est habituellement perçue — à juste titre — comme, à tout le moins, une affirmation du fait qu’une décision antérieure était erronée. Il y a une limite aux erreurs qui peuvent vraisemblablement être imputées aux tribunaux ayant siégé avant la formation actuelle. Si cette limite devait être franchie, la modification d’une décision précédente serait considérée comme une preuve du fait que le réexamen légitime de principes a cédé devant la volonté d’obtenir un résultat particulier à court terme. La Cour perdrait de sa légitimité en raison de la fréquence de ses hésitations.
(Planned Parenthood of Southeastern Pennsylvania c. Casey, Governor of Pennsylvania, 505 U.S. 833 (1992), p. 866; voir également Florida Department of Health and Rehabilitative Services c. Florida Nursing Home Association, 450 U.S. 147 (1981), p. 153, motifs concordants du juge Stevens.)
[262] Plusieurs universitaires ont exprimé un point de vue semblable (voir, p. ex., Michael J. Gerhardt, The Power of Precedent (2008), p. 18; Garner et coll., p. 391). Selon Aharon Barak :
[TRADUCTION]
[. . .] l’abandon d’un précédent ternit la perception qu’a le public du rôle de la magistrature et mine son respect et sa confiance envers elle. Le précédent ne devrait pas ressembler à un billet valide le jour de l’achat seulement.
(« Overruling Precedent » (1986), 21 Is.L.R. 269, p. 275)
[263] À notre avis, les motifs de la majorité ne tiennent pas compte du critère rigoureux auquel il faut satisfaire pour pouvoir écarter l’une des décisions de notre Cour. La majorité justifie son abandon de la conception bien établie de notre Cour quant à l’effet des dispositions législatives créant un droit d’appel sur l’analyse de la norme de contrôle en affirmant que cette approche était « non fondé[e] en principe » et qu’elle avait fait l’objet de critiques tant de la part des juges que des auteurs. La majorité avance aussi l’idée que les décisions de notre Cour ont établi un système de contrôle judiciaire « inapplicable et indûment complexe ». De l’avis de la majorité, l’abandon de ces décisions irait de pair avec les valeurs qui sous tendent la doctrine du stare decisis, soit « la clarté et [. . .] la certitude du droit ». Ce faisant, la majorité ne tient pas compte de plusieurs des principes fondamentaux établis par notre Cour en droit administratif.
[264] La majorité n’explique pas dans ses motifs l’aspect le plus important de son rejet de la jurisprudence de notre Cour, à savoir sa décision de modifier tout le « fondement conceptuel » du contrôle judiciaire en excluant de l’analyse la spécialisation, l’expertise et d’autres avantages institutionnels. L’absence totale de raisons justifiant ce revirement majeur — que la majorité invoque à maintes reprises pour racheter l’abandon de précédents — décrédibilise ses affirmations quant à son respect des principes du stare decisis.
[265] La majorité explique sa décision d’écarter les jugements antérieurs de notre Cour portant sur des dispositions législatives créant un droit d’appel en affirmant que « rien ne saurait justifier [ces jugements] de façon satisfaisante ». Elle n’avance toutefois aucun argument différent de ceux qu’ont entendus et rejetés pendant des décennies d’autres formations de notre Cour dont les décisions sont aujourd’hui écartées. La majorité remplace plutôt cette jurisprudence constante par l’approche qu’elle privilégie en matière d’interprétation des droits d’appel conférés par la loi — approche qui a été rejetée par plusieurs formations antérieures de notre Cour dans une série de décisions qui s’étirent sur trois décennies et qui ont été confirmées de manière explicite pas moins de quatre fois au cours des dix dernières années (Khosa, par. 26; Mowat, par. 30 31; Mouvement laïque, par. 38; Edmonton East, par. 27 31; voir également McLean, par. 21).
[266] L’abandon de ces jugements bafoue les principes du stare decisis qui interdisent aux cours d’écarter des décisions antérieures qui [TRADUCTION] « représentent simplement une solution antérieurement retenue à laquelle la formation actuelle ne souscrit pas » (Couch, par. 105; voir aussi Knauer, par. 22; Casey, p. 864). [TRADUCTION] « [L]e principe du stare decisis tient à l’idée que les juges ne devraient pas pouvoir infirmer une décision pour la seule et unique raison qu’ils ne l’ont jamais aimé au départ » (Knick c. Township of Scott, Pennsylvania, 139 S. Ct. 2162 (2019), p. 2190, motifs dissidents de la juge Kagan). Ainsi que la Cour suprême des États Unis l’a souligné dans l’arrêt Kimble :
[TRADUCTION]
[. . .] l’argument selon lequel quelque chose nous a échappé — si valable soit il — ne saurait à lui seul justifier l’abandon d’un précédent établi. En d’autres mots, il ne suffit pas de dire que nous en arriverions à une décision différente de celle que nous avions prise à l’époque. Pour faire marche arrière, nous devons également pouvoir invoquer ce que nous avons appelé une « justification spéciale » — qui est plus que la simple conviction que « la décision précédente était erronée ». [Renvoi omis, p. 2409.]
[267] Cependant, c’est le rejet en bloc sans précédent de tout un arsenal jurisprudentiel qui est particulièrement troublant. Les arrêts touchés sont trop nombreux pour qu’on en dresse la liste ici. Au nombre de ceux ci figurent de nombreuses décisions rendues aux termes d’un contrôle fondé sur la déférence en dépit de l’existence d’un droit d’appel conféré par la loi (Pezim; Southam; Comité pour le traitement égal des actionnaires minoritaires de la Société Asbestos Ltée c. Ontario (Commission des valeurs mobilières), [2001] 2 R.C.S. 132; Dr. Q; Ryan; Cartaway; VIA Rail; Association des courtiers et agents immobiliers du Québec c. Proprio Direct inc., [2008] 2 R.C.S. 195; Nolan c. Kerry (Canada) Inc., [2009] 2 R.C.S. 678; McLean; Bell Canada (2009); ATCO Gas; Mouvement laïque; Igloo Vikski; Edmonton East), ainsi que des arrêts fondamentaux confirmant la pertinence de l’expertise administrative tant pour l’analyse de la norme de contrôle que pour la déférence envers l’interprétation donnée par les tribunaux administratifs à leur « loi constitutive » (voir S.C.F.P.; National Corn Growers; Domtar Inc.; Bradco Construction; Southam; Pushpanathan; Alberta Teachers’ Association; Commission canadienne des droits de la personne, parmi tant d’autres).
[268] La plupart de ces décisions ont été rendues par des formations unanimes ou par de fortes majorités. Cependant, la majorité ne reconnaît nulle part en l’espèce la grande réticence de notre Cour à renverser des précédents qui « exprime[nt] l’avis réfléchi de majorités claires » (Craig, par. 24; Ontario (Procureur général) c. Fraser, [2011] 2 R.C.S. 3, par. 57; voir également Nishi c. Rascal Trucking Ltd., [2013] 2 R.C.S. 438, par. 23 et 24), ou des décisions à « caractère récent » (Fraser, par. 57; voir également Nishi, par. 23). En revanche, les décisions sur lesquelles s’appuie la majorité concernaient des situations dans lesquelles un seul précédent avait été écarté et, le plus souvent, une décision plus ancienne; l’arrêt Craig infirme une décision remontant à 34 ans; l’arrêt R. c. Henry, [2005] 3 R.C.S. 609, infirme une décision remontant à 19 ans (et une autre, écartée en partie, remontant à 15 ans), et, dans l’arrêt Bernard, les juges dissidents auraient infirmé une décision rendue une dizaine d’années plus tôt.
[269] La décision de la majorité de renverser une jurisprudence risque également de bousculer les interprétations établies de nombreuses lois prévoyant un droit d’appel. Suivant l’approche de la majorité, chaque interprétation existante de ces lois par un organisme administratif qui a été confirmée en appliquant la norme de contrôle de la décision raisonnable sera susceptible d’être remise en question. Par exemple, dans l’arrêt McLean, notre Cour a reconnu qu’un délai de prescription prévu par la Securities Act[6] de la Colombie Britannique se prêtait à deux interprétations valables, mais elle a retenu celle que la Commission privilégiait, en procédant à un contrôle empreint de déférence. Nous ne voyons aucune raison qui empêcherait une personne se trouvant dans la même situation que Mme McLean de solliciter le réexamen de la décision de notre Cour en exerçant le droit d’appel accordé par la Securities Act et en demandant avec insistance à une cour de cours de révision d’offrir sa propre interprétation définitive du délai de prescription pertinent, dès lors que les dispositions législatives conférant un droit d’appel sont désormais interprétées de façon à permettre aux cours de substituer leur décision à celle qu’ils examinent plutôt que de procéder au contrôle de cette décision selon le principe de la déférence.
[270] La majorité ne propose aucune solution pour contrer le chaos que cette incertitude juridique engendrerait pour celles et ceux qui se fient aux interprétations établies des lois administratives pour organiser leurs affaires, même si la nécessité de protéger ses intérêts liés à une confiance raisonnable constitue une raison particulièrement impérieuse et bien reconnue de respecter les précédents (Garner et coll., p. 404 411; Neil Duxbury, The Nature and Authority of Precedent (2008), p. 118 119; Kimble, p. 2410 2411). En modifiant complètement le statu quo, l’approche de la majorité porte un dur coup au principe de la « certitude du droit », soit « l’assise fondamentale de la common law » (Bedford, par. 38; voir aussi Cromwell, p. 315).
[271] Par ailleurs, si notre Cour s’était, pendant plus d’une trentaine d’années, méprise fortement sur l’objet des voies d’appel prévues par la loi en ne reconnaissant pas ce que la majorité en l’espèce a finalement saisi — c’est à dire le fait qu’en adoptant ces mécanismes, le législateur confiait sans équivoque aux cours de justice le mandat de procéder à un examen de novo de chaque question de droit dont traite un organisme administratif, indépendamment de l’expertise de cet organisme —, il aurait alors été loisible aux législatures de l’ensemble du Canada de clarifier cette interprétation et d’adopter l’approche privilégiée par la majorité au moyen d’une modification législative. Étant donné la possibilité — et l’absence continue — d’intervention du législateur, les arguments militant en faveur du renversement de nos décisions antérieures sont encore moins convaincants (Binus c. The Queen, [1967] R.C.S. 594, p. 601; voir également Kimble, p. 2409; Kisor, p. 2422 2423; Bilski c. Kappos, Under Secretary of Commerce for Intellectual Property and Director, Patent and Trademark Office, 561 U.S. 593 (2010), p. 601 602).
[272] La Cour suprême des États Unis, dans l’arrêt Kisor, a récemment approuvé chacune des raisons invoquées pour respecter les précédents : la constance, les intérêts liés à la confiance raisonnable et la possibilité d’intervention législative. Dans cet arrêt, la Cour a invoqué la règle du stare decisis pour confirmer deux précédents en matière de droit administratif qui exhortaient les cours de révision à faire preuve de déférence à l’égard de l’interprétation, par les organismes administratifs, de dispositions ambiguës de leurs règlements (Bowles, Price Administrator c. Seminole Rock & Sand Co., 325 U.S. 410 (1945); Auer c. Robbins, 519 U.S. 452 (1997)). S’exprimant au nom de la majorité sur la question de la règle du stare decisis, la juge Kagan a expliqué en long et en large les raisons pour lesquelles la doctrine empêchait la Cour d’infirmer les arrêts Auer et Seminole Rock. D’abord, elle a rappelé l’importance de la règle du stare decisis et la nécessité d’établir une justification spéciale permettant d’outrepasser ses exigences. Elle a ensuite expliqué que la règle du stare decisis revêtait encore plus d’importance que d’habitude lorsqu’elle s’appliquait à deux décisions confirmées par [TRADUCTION] « une jurisprudence constante » remontant à au moins 75 ans et qui avait par ailleurs été citée des milliers de fois par des juridictions inférieures (p. 2422). Elle a ajouté que l’abandon des précédents contestés soulèverait des doutes quant à une foule d’interprétations législatives établies et favoriserait la remise en question des décisions (p. 2422). Enfin, la juge Kagan a fait remarquer qu’il était loisible au Congrès d’annuler la jurisprudence si la Cour avait mal interprété l’intention du législateur :
[TRADUCTION]
[. . .] même si nous avons tort au sujet de l’arrêt Auer, « il est toujours loisible au Congrès de modifier notre décision ». En matière constitutionnelle, seule notre Cour peut corriger ses erreurs. Cependant, telle n’est pas la situation qui se présente en l’espèce. Lorsque nous optons pour la retenue à l’égard d’une décision, la balle est dans le camp du Congrès, qui est libre d’accepter ou non notre décision. Jusqu’à maintenant du moins, le Congrès a choisi de l’accepter. Il aurait pu modifier l’APA ou une loi spécifique afin d’exiger le type de contrôle de novo des interprétations des règlements que Kisor privilégie. Or, pendant près d’un siècle, le Congrès a plutôt permis que notre régime axé sur la déférence fonctionne de pair avec l’APA et les nombreuses lois qui délèguent un pouvoir de réglementation à des organismes administratifs. Le Congrès a continué d’agir ainsi même après que nous eûmes précisé que nos décisions en matière de déférence traduisaient une présomption concernant l’intention du Congrès, et même après que des juges de notre Cour eurent commencé à exprimer des doutes au sujet de la doctrine. Compte tenu de ce passé — et de la possibilité qui s’offre encore au Congrès de reprendre les arguments de Kisor —, nous aurions besoin d’une « justification spéciale » particulièrement importante pour écarter maintenant l’arrêt Auer.
[Renvois omis; p. 2422 2423]
[273] Au vu de ces raisons impérieuses de respecter les précédents, dont bon nombre ont trouvé écho dans la jurisprudence de notre Cour, l’argument des « critiques judiciaires et doctrinales » invoqué par la majorité est très loin de supplanter les exigences de la règle du stare decisis. Il est difficile de comprendre pourquoi les remarques incidentes de quelques juges canadiens citées par la majorité devraient être déterminantes, ou même convaincantes. La majorité passe sous silence l’avis des juges et des universitaires qui se sont prononcés en faveur de l’existence d’une forte présomption d’application de la norme de la décision raisonnable, sans dire que notre vision des droits d’appel statutaires a de quoi inquiéter (Dyzenhaus, « Dignity in Administrative Law: Judicial Deference in a Culture of Justification », p. 109; Green, p. 489 490; Matthew Lewans, Administrative Law and Judicial Deference (2016); Jonathan M. Coady, « The Time Has Come: Standard of Review in Canadian Administrative Law » (2017), 68 U.N.B.L.J. 87; Cromwell, « What I Think I’ve Learned About Administrative Law », p. 314 316; le juge John M. Evans, « Standards of Review in Administrative Law » (2013), 26 R.C.D.A.P. 67, p. 79; le juge John M. Evans, « Triumph of Reasonableness: But How Much Does It Really Matter? » (2014), 27 C.J.A.L.P. 101; Jerry V. DeMarco, « Seeking Simplicity in Canada’s Complex World of Judicial Review » (2019), 32 R.C.D.A.P. 67).
[274] Un assortiment sélectif de critiques ne constitue pas une preuve de critiques généralisées ou d’inapplicabilité. Notre Cour est fréquemment appelée à statuer sur des affaires très contestées et médiatisées qui donnent lieu à des divergences d’opinions marquées et persistantes. Le public s’en remet à nous pour trancher définitivement ces litiges, peu importe la composition de la Cour. Ainsi que l’a expliqué le juge Hayne dans l’arrêt Lee :
[TRADUCTION]
Dire que les jugements de notre Cour sont susceptibles de réexamen chaque fois qu’un nouvel argument est jugé plus intéressant que le principe exposé dans une décision précédente revient à occulter le rôle que doit jouer un tribunal d’appel de dernier ressort appelé à définir le droit. Lorsqu’il s’agit de domaines de droit complexes, les divergences d’opinions juridiques sont inévitables; devant un tribunal d’appel de dernier ressort, le choix entre des solutions juridiques opposées dépend dans bien des cas de l’importance que chacun des juges accorde à un facteur plutôt qu’à un autre. [. . .] en pareil cas, la décision elle même permet de déterminer laquelle des solutions est la bonne, eu égard à l’état actuel du droit. Il n’est pas utile de soutenir ultérieurement que, si l’on fait abstraction de la décision en cause, une autre solution bénéficie d’appuis plus solides dans la doctrine. Cette approche saperait l’autorité et le caractère définitif des jugements de notre Cour. Étant donné qu’il appartient à la Cour, plutôt qu’aux juges qui la composent, de définir le droit, ses décisions seront suivies dans les affaires subséquentes portées à son attention, quelle que soit sa composition, sous réserve du pouvoir exceptionnel de la Cour d’en permettre le réexamen.
En conséquence, comme un auteur l’a souligné, « la décision précédente doit être considérée comme la prémisse de base dont découleront d’autres arguments, et non simplement comme une prémisse possible parmi un ensemble de prémisses opposées ». [Souligné dans l’original; note en bas de page omise.]
(par. 65 66, citant Baker c. Campbell, [1983] HCA 39, 153 C.L.R. 52, p. 102 103)
[275] Nous Cour a en fait mentionné clairement que « la critique d’un jugement ne saurait justifier son renversement » (Fraser, par. 86). Les divergences d’opinions d’ordre juridique et public découlent naturellement d’arrêts litigieux tels que R. c. Jordan, [2016] 1 R.C.S. 631, ou même Housen, qui, comme la reconnu notre Cour, avait été appliqué au départ par les cours d’appel avec « un enthousiasme variable » (H.L. c. Canada (P.G.), [2005] 1 R.C.S. 401, par. 76; voir aussi Paul M. Perell, « The Standard of Appellate Review and the Ironies of Housen v. Nikolaisen » (2004), 28 Adv. Q. 40, p. 53; Mike Madden, « Conquering the Common Law Hydra: A Probably Correct and Reasonable Overview of Current Standards of Appellate and Judicial Review » (2010), 36 Adv. Q. 269, p. 278 279 et 293; Paul J. Pape et John J. Adair, « Unreasonable Review: The Losing Party and the Palpable and Overriding Error Standard » (2008), 27 Adv. J. 6, p. 8; Geoff R. Hall, « Two Unsettled Questions in the Law of Contractual Interpretation: A Call to the Supreme Court of Canada » (2011), 50 Can. Bus. L.J. 434, p. 436).
[276] Pour justifier le fait de contourner la jurisprudence de notre Cour, la majorité prétend que les précédents renversés s’écartent eux mêmes de la manière dont l’analyse pragmatique et fonctionnelle aborde les droits d’appel conférés par la loi. Avec égards, cette affirmation est inexacte. Depuis l’arrêt Bell Canada (1989) et dans plusieurs décisions subséquentes décrites précédemment dans les présents motifs, les droits d’appel accordés par la loi ne sont presque pas ou pas du tout entrés en ligne de compte dans l’analyse relative à la norme de contrôle. De surcroît, dans les arrêts antérieurs à Dunsmuir, les droits d’appel conférés par la loi n’étaient encore perçus que comme un facteur parmi d’autres et non comme des indices sans équivoque d’un contrôle selon la norme de la décision correcte (voir, par exemple, Canada (Sous ministre du Revenu national) c. Mattel Canada Inc., [2001] 2 R.C.S. 100, par. 27 33; Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, par. 23 24; Harvard College c. Canada (Commissaire aux brevets), [2002] 4 R.C.S. 45, par. 149 151). Tant nos décisions qui ont précédé l’arrêt Dunsmuir que celles qui l’ont suivi sur les droits d’appel conférés par la loi ont eu en commun l’engagement indéfectible à déterminer la norme de contrôle applicable dans une instance administrative au moyen des principes de droit administratif, même lorsque les droits d’appel entrent en jeu.
[277] Pour la majorité, l’élimination des facteurs contextuels semble justifier un remaniement de fond en comble de l’ensemble du cadre d’analyse du contrôle judiciaire. Pourtant, l’élimination de l’analyse contextuelle était pratiquement achevée dans notre jurisprudence post-Dunsmuir et elle ne justifie pas les modifications fondamentales apportées au contrôle judiciaire par les juges majoritaires. Ni ces changements ni l’affirmation de la majorité selon laquelle notre jurisprudence n’est « pas clair[e] et [est] indûment complexe[. . .] » ne permettent du jour au lendemain d’affirmer qu’on peut légitimement remettre en question toutes les décisions que nous avons rendues en droit administratif — même celles qui n’ont rien à voir avec les problèmes d’ordre pratique engendrés par l’application de l’arrêt Dunsmuir.
[278] Notre Cour provoque ainsi un revirement jurisprudentiel qui concerne l’ensemble d’un domaine du droit en écartant une longue série de précédents bien établis et récemment confirmés, dont plusieurs arrêts rendus à l’unanimité ou à forte majorité. Il n’existe aucune raison logique justifiant une rupture aussi nette avec la jurisprudence existante de la Cour.
Un regard vers l’avenir
[279] À notre avis, il y a lieu, lorsque vient le temps de modifier nos décisions antérieures, d’adopter une approche plus modeste qui ne prévoit la modification que de ce qui est nécessaire — et pas plus — pour clarifier le droit et son application. [TRADUCTION] « Lorsqu’un tribunal choisit d’écarter ses propres précédents, il doit le faire avec prudence et modération et en tenant dûment compte de toutes les considérations importantes qui sous tendent la doctrine » (Garner et coll., p. 41 42). Cette approche en matière de modification de la jurisprudence préserve l’intégrité du processus judiciaire et, sur un plan plus théorique, celle du droit lui même en tant que construit social. Michael J. Gerhardt résume cette approche avec éloquence :
[TRADUCTION]
La modestie judiciaire est [. . .] une disposition à respecter les précédents (qui incarnent les opinions d’autrui), par la volonté de tirer des leçons de leur expérience et de celle des autres, et à trancher les affaires de façon progressive pour minimiser toute contradiction avec les opinions antérieures de la Cour ou d’autres acteurs constitutionnels. [p. 7]
[280] La modestie judiciaire favorise une évolution responsable de la common law. Lord Bingham a expliqué cette conception dans son ouvrage célèbre, The Rule of Law (2010) :
[TRADUCTION]
. . . c’est une chose de poursuivre la tendance déjà entamée par le droit ou encore d’adapter celui ci aux perspectives et aux réalités actuelles; c’en est une autre de chercher à reformuler le droit d’une manière radicalement novatrice ou hasardeuse : on rend ainsi le droit incertain et imprévisible, des éléments qui sont l’antithèse de la primauté du droit (p. 45 46).
(Voir également Robert J. Sharpe, Good Judgment: Making Judicial Decisions (Toronto, University of Toronto Press, 2018), p. 93; Beverley McLachlin, « The Role of the Supreme Court of Canada in Shaping the Common Law » dans Apex Courts and the Common Law, Paul Daly, dir. (Toronto, University of Toronto Press, 2019), p. 35; R. c. Salituro, [1991] 3 R.C.S. 654, p. 670; Friedmann Equity Developments Inc. c. Final Note Ltd., [2000] 1 R.C.S. 842, par. 42; R. c. Kang Brown, [2008] 1 R.C.S. 456, par. 14 à 16, le juge LeBel; et par. 73 et 74, motifs concordants du juge Binnie.)
[281] Il ressort des propos de lord Bingham qu’on doit trouver un équilibre subtil entre le maintien de la stabilité de la common law et l’assurance que le droit est suffisamment souple et réceptif pour s’adapter à de nouvelles réalités et à l’évolution des normes sociales. La règle du stare decisis joue un rôle essentiel pour maintenir cet équilibre et assurer le respect de la primauté du droit. Lorsque la règle du stare decisis est respectée, la jurisprudence agit comme une force stabilisatrice : elle offre une certitude quant à l’état du droit, assure une uniformité qui permet aux justiciables d’organiser leurs affaires en conséquence, et garantit une pérennité qui permet aux justiciables de se fier aux conséquences juridiques qu’elle prévoit. La règle du stare decisis est au cœur du développement itératif de la common law, ce qui favorise son évolution progressive, graduelle et responsable.
[282] Alors, que suggérons nous? Nous sommes en faveur d’un cadre d’analyse de la norme de contrôle qui repose sur une règle de déférence significative et fondée à la fois sur le choix du législateur de déléguer des pouvoirs décisionnels à des acteurs administratifs et sur l’expertise spécialisée que ces décideurs possèdent et acquièrent au fur et à mesure qu’ils s’acquittent de leur mandat. Exception faite des trois catégories qui demeurent assujetties à la norme de la décision correcte établies dans l’arrêt Dunsmuir — et à défaut de directives claires et explicites du législateur sur la norme de contrôle applicable —, c’est la norme de la décision raisonnable qui s’applique au contrôle judiciaire des décisions administratives. À l’instar de la majorité, nous sommes en faveur de l’élimination de la catégorie des « questions touchant véritablement à la compétence » et de l’abandon des facteurs contextuels évoqués dans l’arrêt Dunsmuir. Ces propositions incorporent des changements progressifs dans notre cadre d’analyse de contrôle judiciaire tout en respectant ses principes sous jacents et en laissant au législateur le soin de modifier les normes de contrôle, s’il le souhaite.
[283] Nous sommes d’accord pour dire qu’il faut prendre au sérieux les réserves exprimées par certains intervenants représentant des groupes particulièrement vulnérables au sujet de la qualité des décisions administratives. Mais la solution ne passe pas selon nous par la possibilité pour des juges généralistes qui n’ont pas l’expertise nécessaire pour exécuter ces mandats délicats de s’immiscer encore plus dans la justice administrative. On ne corrige pas ce que l’on estime être une lacune dans la prise de décisions administratives en permettant aux cours de procéder à un examen de novo de chaque décision juridique et, ce faisant, en allongeant les délais et en augmentant les frais engagés pour obtenir une décision définitive. La solution réside plutôt dans le fait de s’assuer que les décideurs administratifs possèdent les qualifications et la formation requises. À l’instar des cours, les acteurs administratifs sont tout à fait en mesure d’améliorer la qualité de leur processus décisionnel et il leur incombe de le faire, améliorant du coup l’accès à la justice administrative.
[284] Nous reconnaissons également que notre Cour devrait fournir des balises supplémentaires quant à la façon de procéder à un contrôle judiciaire fondé sur la norme de la décision raisonnable[7]. Nous craignons toutefois que la liste multifactorielle et non limitative des « contraintes » à la prise de décisions administratives dressée par la majorité n’incite les cours de révision à disséquer les motifs administratifs et à se lancer dans « une chasse au trésor, phrase par phrase, à la recherche d’une erreur » (Syndicat canadien des communications, de l’énergie et du papier, Local 30 c. Irving Pulp & Paper, Ltd, [2013] 2 R.C.S. 458, par. 54). En pratique, ces « contraintes » risquent de se transformer en un vaste catalogue d’erreurs hypothétiques qui peuvent servir à justifier l’annulation d’une décision administrative et devenir une liste de contrôle offrant des similitudes troublantes avec la série d’« erreurs de compétence » énoncées dans l’arrêt Anisminic lui même.
[285] Cette façon de structurer le contrôle selon la norme de la décision raisonnable astreint effectivement les décideurs administratifs à une norme de justification plus exigeante que celle qui s’applique aux juges de première instance. Cette approche sape la déférence et ravive, à l’égard des décisions administratives, une attitude de méfiance qui avait été mise au rancart depuis longtemps. Nous sommes par ailleurs préoccupés par la mise en garde de la majorité selon laquelle les décideurs administratifs ne peuvent « s’arroger des pouvoirs que le législateur n’a jamais voulu [leur] conférer », une évidence inutile qui risque de réintroduire sous un autre vocable le concept tortueux d’« erreur de compétence ».
[286] Nous préconisons le maintien d’une conception du contrôle judiciaire selon la norme de la raisonnabilité qui est centrée sur le principe de la déférence et sur ce qui est exigé des cours de révision. Après tout, la retenue judiciaire est la marque distinctive du contrôle selon la norme de la décision raisonnable et ce qui le distingue de la norme de la décision correcte, laquelle permet à la cour de substituer son opinion à celle du décideur administratif. Le choix d’une norme de contrôle particulière — qu’on la qualifie de norme de la décision « correcte » ou « raisonnable » ou autement — consiste essentiellement à déterminer si la cour de révision « devrait ou non faire montre de déférence »[8] à l’égard d’une décision administrative (voir Dunsmuir, par. 141, motifs concordants du juge Binnie; Régimbald, p. 539 540). Par conséquent, pour que les cours puissent mener à bien un contrôle « fondé sur la norme de la décision raisonnable », ils doivent bien comprendre le sens du mot « déférence ».
[287] À notre avis, le principe de la déférence soumet à trois exigences les cours de révision qui procèdent à un contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Il influence l’attitude que la cour de révision doit adopter à l’égard du décideur administratif; il influence la façon dont la cour formule la question à laquelle elle doit répondre lorsqu’elle est saisie d’une demande de contrôle judiciaire et il influe sur la façon dont elle évalue la contestation dont fait l’objet la décision administrative.
[288] D’abord et avant tout, la déférence est « une attitude de la cour » qui effectue un contrôle selon la norme de la décision raisonnable (Dunsmuir, par. 48). Le principe de la déférence commande le respect du choix du législateur de confier à des acteurs administratifs plutôt qu’aux cours de justice le soin de rendre certaines décisions et la reconnaissance du rôle important que jouent les décideurs administratifs pour faire respecter et appliquer le principe de la primauté du droit (Toronto (Ville) c. S.C.F.P., section locale 79, [2003] 3 R.C.S. 77, par. 131, motifs concordants du juge LeBel). Le principe de la déférence commande aussi le respect des décideurs administratifs, de leur expertise spécialisée et du cadre institutionnel dans lequel ils évoluent (Dunsmuir, par. 48 49). Les cours de révision doivent accorder une « attention respectueuse » aux motifs donnés à l’appui d’une décision administrative, s’efforcer sincèrement de comprendre la décision et interpréter la décision de façon équitable et généreuse, en tenant compte de l’ensemble du dossier (Newfoundland Nurses, par. 11 14 et 17).
[289] En deuxième lieu, le principe de la déférence influe sur la façon dont une cour formule la question à laquelle elle doit répondre lorsqu’elle effectue un contrôle judiciaire. La cour de révision ne cherche pas à savoir comment elle aurait résolu la question, mais plutôt s’il a été démontré que la réponse donnée par le décideur administratif était déraisonnable (Khosa, par. 59, 61 62 ; Dunsmuir, par. 47). En circonscrivant ainsi l’examen, on s’assure que l’analyse est bel et bien centrée sur la décision administrative à l’examen.
[290] Notre Cour a souvent cautionné cette vision du contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable. Dans l’arrêt Ryan, par exemple, le juge Iacobucci explique :
[L]orsqu’elle décide si une mesure administrative est déraisonnable, la cour ne doit à aucun moment se demander ce qu’aurait été la décision correcte [. . .] La norme de la décision raisonnable n’implique pas que l’instance décisionnelle dispose simplement d’une « marge d’erreur » par rapport à ce que la cour estime être la solution correcte.
[. . .] À la différence d’un examen selon la norme de la décision correcte, il y a souvent plus d’une seule bonne réponse aux questions examinées selon la norme de la décision raisonnable [. . .] Même dans l’hypothèse où il y aurait une réponse meilleure que les autres, le rôle de la cour n’est pas de tenter de la découvrir lorsqu’elle doit décider si la décision est déraisonnable. [par. 50 51]
(Voir également Volvo Canada Ltd. c. T.U.A., local 720, [1980] 1 R.C.S. 178, p. 214; Toronto (Ville) c. S.C.F.P., par. 94 et 95, motifs concordants du juge LeBel; VIA Rail, par. 101; Mason c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2019 FC 1251, par. 22 (CanLII), le juge Grammond; Régimbald, p. 539; Sharpe, p. 204 et 208; Paul Daly, « The Signal and the Noise in Administrative Law » (2017), 68 U.N.B.L.J. 68, p. 85; Evans, « Triumph of Reasonableness: But How Much Does It Really Matter? », p. 107.)
[291] Troisièmement, le contrôle fondé sur le principe de la déférence influence la façon dont la cour de révision évalue la contestation dont fait l’objet la décision administrative. La déférence fait reposer sur les épaules du demandeur le fardeau de démontrer que la décision faisant l’objet du contrôle judiciaire est déraisonnable (Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et Développement du Nord), [2018] 1 R.C.S. 83, par. 108; Établissement de Mission c. Khela, [2014] 1 R.C.S. 502, par. 64; May c. Établissement Ferndale, [2005] 3 R.C.S. 809, par. 71; Ryan, par. 48; Southam, par. 61; Northern Telecom c. Travailleurs en communication, [1980] 1 R.C.S. 115, p. 130). Limiter ainsi l’analyse à la question de savoir si le demandeur a démontré que la décision est déraisonnable renforce le rôle essentiel que jouent les décisions administratives dans le cadre d’un contrôle dûment axé sur le principe de la déférence et confirme que le décideur n’a pas à convaincre la cour de justice que sa décision est raisonnable.
[292] L’évaluation du caractère raisonnable d’une décision nécessite également une évaluation qualitative. La raisonnabilité est un concept omniprésent dans notre droit, mais difficile à définir avec précision (Dunsmuir, par. 46). Ce concept exige, de par sa nature même, une analyse factuelle qui implique une certaine compréhension des réalités courantes. Le caractère raisonnable ne peut être réduit à une formule ou à une liste de facteurs, dont bon nombre ne s’appliqueront pas à une décision particulière. En fin de compte, la question de savoir si une décision administrative est raisonnable dépend du contexte (Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), [2012] 1 R.C.S. 5, par. 18). Le droit administratif englobe une diversité infinie de décisions et de contextes décisionnels, comme l’a expliqué de façon imagée le juge LeBel dans l’arrêt Blencoe c. Colombie Britannique (Human Rights Commission), [2000] 2 R.C.S. 307, au para. 158 (dissident en partie, mais pas sur ce point) :
. . . les organismes administratifs diffèrent les uns des autres. En fait, c’est le moins qu’on puisse dire. À première vue, un conseil des relations de travail, une commission de police et un office de contrôle laitier peuvent paraître avoir autant de points en commun qu’une ligne d’assemblage, un policier et une vache! Les organismes administratifs ont évidemment certaines caractéristiques en commun, mais en raison de la diversité de leurs attributions, de leur mandat et de leur organisation, il peut être totalement inapproprié d’appliquer les mêmes normes d’un contexte à l’autre...
[293] Selon nous, le principe de la déférence commande que l’on considère chaque décision administrative comme un cas d’espèce et qu’on tienne compte du contexte qui lui est propre. Nous tenons toutefois à préciser qu’il n’y a aucune corrélation entre le caractère foncièrement contextuel du contrôle judiciaire effectué selon la norme de la décision raisonnable et le degré d’attention avec lequel la cour de révision effectue son examen (Alberta Teachers’ Association, par. 47; Wilson, par. 18). La nature contextuelle du contrôle judiciaire signifie simplement que, lorsqu’elle est saisie d’une contestation portant sur une décision administrative, la cour de révision doit tenir compte de toutes les circonstances pertinentes, y compris les motifs invoqués au soutien de la décision, le dossier, le régime législatif et les questions particulières soulevées par le demandeur, parmi d’autres facteurs (voir, par exemple, Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) [2002] 1 R.C.S. 3, par. 40; Newfoundland Nurses, par. 18; Van Harten et coll., p. 794). Sans ce contexte, il est impossible de déterminer ce qui constitue une justification suffisamment convaincante pour annuler une décision à l’issue d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable. Le contexte peut influer sur le degré de persuasion de la contestation dont fait l’objet la décision administrative, mais il n’a aucune incidence sur l’attitude de déférence que doit conserver la cour de révision (Suresh, par. 40).
[294] La déférence ne suppose pas pour autant que la cour de révision se dérobe à son devoir de contrôler la décision. Dès lors qu’elle maintient une attitude de respect, qu’elle cerne correctement la question à trancher dans le cadre du contrôle judiciaire et qu’elle exige qu’on lui soumette des raisons impérieuses avant d’annuler une décision, il lui est loisible d’analyser en profondeur la décision administrative dont elle est saisie. Ce faisant, elle ne procède pas à un contrôle « déguisé selon la norme de la décision correcte », pour reprendre l’expression employée par certains. Après tout, la déférence est la marque d’une attitude de respect et non le signe d’un manque d’attention aux détails.
[295] Dans cette optique, nous aimerions proposer quelques pistes qui, selon nous, pourraient baliser le contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable. Nous commencerons par les situations où la décision en question doit être motivée[9].
[296] La décision administrative est le point de mire du contrôle judiciaire. Pour déterminer si le décideur a agi raisonnablement, la cour de révision doit d’abord, cela va de soi, examiner les motifs, s’il en est, qui ont été exposés (Williams Lake, par. 36). En se penchant d’abord sur les motifs de la décision, à la lumière du contexte qui l’entoure et des arguments invoqués pour la contester, la cour de révision procède à un véritable contrôle tout en respectant la légitimité du processus décisionnel des autorités administratives spécialisées.
[297] Les cours de révision devraient aborder les motifs dans un esprit de respect envers les décideurs spécialisés, le rôle important qui leur a été confié et le contexte institutionnel choisi par le législateur. Elles devraient interpréter les motifs de façon généreuse, en respectant leur teneur, et se garder de reconsidérer les incidences concrètes, les difficultés d’ordre pratique et les connaissances de terrain invoquées pour justifier la décision administrative. Elles doivent également demeurer attentives aux concepts ou termes spécialisés employés dans une décision administrative que les juges généralistes connaissent peut être moins bien (Newfoundland Nurses, par. 13; Igloo Vikski, par. 17 et 30). Lorsque les mots employés ou le raisonnement ne leur sont pas familiers, les juges devraient reconnaître que ces différences constituent une conséquence inévitable et inestimable du choix délibéré du législateur de confier la question au système de justice administrative. Ces particularités peuvent conférer une très grande force à une décision administrative et, du coup, affaiblir la contestation dont celle-ci fait l’objet. La cour de révision qui analyse la décision d’un organisme administratif selon la norme de la décision raisonnable devrait donc se rappeler que l’organisme jouit d’un « privilège [. . .] en matière d’interprétation » (McLean, par. 40).
[298] Tout au long du contrôle fondé sur le principe de la déférence, la cour doit examiner les allégations d’erreur administrative avec prudence, en tenant compte du contexte et de la nécessité d’éviter de substituer son opinion à celle des personnes qui sont habilitées à répondre aux questions en litige et mieux outillées qu’elle pour le faire. Étant donné que le principe de la déférence lui interdit de substituer son opinion à celle du décideur, la cour de révision doit évaluer avec circonspection les arguments que le demandeur invoque pour contester une décision administrative afin de s’assurer qu’ils concernent le caractère raisonnable de celle ci.
[299] Sans surprise, on constate qu’il est rare que les demandeurs formulent leur contestation d’une décision administrative comme une invitation explicite adressée aux cours de révision de substituer leur opinion à celle des acteurs administratifs. En conséquence, les cours doivent examiner attentivement la contestation d’une décision administrative afin de déterminer si cette contestation tient essentiellement à une simple divergence d’opinions quant à la façon dont le décideur a soupesé ou apprécié les différents facteurs qui entrent en ligne de compte dans le cadre du processus décisionnel. Un examen plus approfondi peut révéler que les allégations d’erreur reflètent simplement l’approche différente légitimement retenue par le décideur administratif. En écartant et en rejetant ces contestations, les cours respectent l’angle distinct et précieux sous lequel les organismes administratifs apportent des réponses à des questions de droit, forts de la grande connaissance et de la sensibilité qu’ils acquièrent en accomplissant leur mandat et en appliquant au quotidien des régimes législatifs complexes. La compréhension éclairée des acteurs administratifs rehausse la qualité du processus décisionnel et permet davantage d’atteindre un résultat [TRADUCTION] « qui favorise l’efficacité des politiques et de l’administration publique [. . .] [que les] connaissances limitées, [le] détachement et [les] modes de raisonnement qui caractérisent normalement les cours de justice » (National Corn Growers, p. 1336 37 (soulignement supprimé), motifs concordants de la juge Wilson, citant J. M. Evans et coll., Administrative Law: Cases, Text and Materials (3e éd., 1989), p. 414).
[300] Lorsqu’ils sont saisis d’une contestation d’une décision administrative, les cours de révision doivent également tenir compte de la gravité des erreurs dont serait entaché le raisonnement du décideur. Dans le cadre du contrôle judiciaire fondé sur la norme de la décision raisonnable, une erreur ne suffit pas nécessairement en soi à justifier l’annulation d’une décision. La gravité de l’erreur dépend invariablement de la mesure dans laquelle elle influe sur la décision. L’erreur ne peut servir de fondement à une demande de contrôle judiciaire lorsqu’elle est secondaire au regard du raisonnement du décideur administratif ou mineure par rapport aux arguments plus solides invoqués pour justifier le résultat souhaité. En fin de compte, le rôle de la cour de révision consiste à examiner la décision dans son ensemble pour savoir si elle est raisonnable (Dunsmuir, par. 47; Khosa, par. 59). La prise en compte de la gravité des erreurs reprochées fait naturellement partie de cette opération et de l’examen des motifs de la décision « en corrélation avec le résultat » (Newfoundland Nurses, par. 14).
[301] L’examen de la décision dans son ensemble est d’autant plus essentiel lorsque le demandeur soutient qu’une décision administrative est entachée de graves omissions. Fait important à souligner, ainsi que notre Cour l’a fait remarquer à maintes reprises, les décideurs administratifs ne sont pas tenus d’examiner et de commenter dans leurs motifs chaque argument soulevé par les parties (Construction Labour Relations c. Driver Iron Inc., [2012] 3 R.C.S. 405, par. 3; Newfoundland Nurses, par. 16, citant Union internationale des employés des services, Local no. 333 c. Nipawin District Staff Nurses Association, [1975] 1 R.C.S. 382, p. 391). De plus, l’examen qu’effectue la cour de révision ne se limite pas à la teneur même des motifs écrits de la décision; lorsqu’elle constate l’existence d’une lacune dans les motifs, la cour doit examiner le dossier pour savoir s’il permet de mieux comprendre la décision (Williams Lake, par. 37; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, [2018] 1 R.C.S. 6, par. 23; Newfoundland Nurses, par. 15; Alberta Teachers’ Association, par. 53 et 56).
[302] Certains théoriciens se sont penchés sur l’utilisation du dossier et d’autres éléments contextuels pour compléter les motifs exposés par le décideur (voir, par exemple, Mullan, p. 69 74). Nous sommes quant à nous en faveur de la possibilité de compléter les motifs, car cette démarche va de pair avec l’approche souple qui sert à déterminer si la décision administrative doit ou non être motivée et tient compte « de la réalité quotidienne des organismes administratifs » (Baker, par. 44), laquelle se prête peut être mal à la production de motifs « d’archives » s’apparentant aux décisions judiciaires (par. 40, citant Roderick A. Macdonald et David Lametti, « Reasons for Decision in Administrative Law » (1990), 3 R.C.D.A.P. 123).
[303] Afin de combler les lacunes que comporte la décision administrative dont elle est saisie, la cour de révision pourrait consulter, par exemple, le dossier des actes de procédure officiels, les documents portés à l’attention du décideur, les décisions antérieures de l’organisme administratif, ainsi que les politiques ou lignes directrices élaborées pour l’aider dans sa démarche (voir Matthew Lewans, « Renovating Judicial Review » (2017), 68 U.N.B.L.J. 109, p. 137 38). Après avoir consulté ces documents, la cour sera peut être davantage en mesure de comprendre, « par déduction », pourquoi un décideur administratif est parvenu à un certain résultat (Baker, par. 44; voir également Williams Lake, par. 37; Mills c. Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal (Ont.), 2008 ONCA 436, 237 O.A.C. 71, par. 38 39). Il pourra aussi y trouver d’autres éléments contextuels qui viennent corroborer le raisonnement suivi par le décideur. Ces éléments pourraient démontrer, par exemple, que l’interprétation proposée par le décideur en ce qui concerne l’objet du mandat que lui a confié la loi trouve appui dans l’historique législatif de la disposition (Celgene Corp. c. Canada (Procureur général), [2011] 1 R.C.S. 3, par. 25 29). En consultant le dossier, la cour pourra également trouver des réponses aux arguments spécifiques invoqués par le demandeur au soutien de sa demande de contrôle judiciaire, c’est à dire des réponses qui « [vont] dans le même sens [que] le raisonnement suivi par le décideur » (Igloo Vikski, par. 45). Voilà comment les cours de révision peuvent légitimement compléter les motifs écrits sans « supplanter l’analyse de l’organisme administratif » (Lukács, par. 24).
[304] En d’autres termes, l’« insuffisance » des motifs « [ne] permet [pas] à elle seule de casser une décision » (Newfoundland Nurses, par. 14). Ainsi que notre Cour l’a affirmé à maintes reprises, les motifs doivent plutôt « être examinés en corrélation avec le résultat et ils doivent permettre de savoir si celui-ci fait partie des issues possibles » (Newfoundland Nurses, par. 14; Halifax (Regional Municipality) c. Canada (Travaux publics et Services gouvernementaux), [2012] 2 R.C.S. 108, par. 44; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), [2013] 2 R.C.S. 559, par. 52; Williams Lake, par. 141, motifs dissidents du juge Rowe, mais non sur ce point). Cette approche privilégie le fond plutôt que la forme dans les situations où le fondement de la décision rendue par un acteur administratif spécialisé est évident au vu du dossier, mais n’est pas exposé clairement dans ses motifs écrits. L’annulation des décisions dans ces circonstances va à l’encontre de l’objet du principe de la déférence et fait entrave à l’accès à la justice en entraînant un gaspillage des ressources administratives et judiciaires.
[305] En conséquence, à notre avis, si le demandeur reproche au décideur administratif de ne pas avoir tenu compte d’un facteur pertinent pour en arriver à sa décision, la cour de révision doit examiner les arguments et le dossier dont le décideur était saisi, ainsi que l’importance relative de l’omission par rapport à la décision rendue. Si le décideur a omis, par exemple, de mentionner une disposition législative précise ou l’ensemble du dossier factuel complet porté à son attention, la cour de révision n’a pas automatiquement le droit de procéder à un examen de novo de la décision contestée. L’analyse doit se limiter à déterminer si le demandeur s’est déchargé du fardeau qui lui incombait d’établir que l’omission rend la décision contestée déraisonnable.
[306] Nous reconnaissons qu’il est particulièrement difficile pour les juges de respecter la ligne de démarcation entre la norme de la décision raisonnable et celle de la décision correcte lorsqu’ils sont appelés à réviser l’interprétation que des décideurs administratifs ont donnée à leur mandat statutaire. Les juges interprètent quotidiennement des lois et ils ont mis au point une grille dont ils se servent pour analyser les mots dans ce contexte. Ils doivent toutefois conserver la même attitude de déférence dont nous avons déjà parlé lorsqu’ils interprètent une disposition législative. Lorsqu’elle révise une décision administrative portant sur l’interprétation d’une disposition législative, la cour de révision ne devrait pas évaluer la décision en tentant de déterminer l’interprétation qui, à son avis, serait raisonnable. Pareille attitude [TRADUCTION] « met en péril la déférence » (Paul Daly, « Unreasonable Interpretations of Law » (2014), 66 S.C.L.R. (2d) 233, par. 51).
[307] Nous convenons avec le juge Evans que [TRADUCTION] « dès lors que la cour se lance dans sa propre interprétation de la loi pour déterminer si la décision du tribunal administratif était raisonnable, il semble y avoir peu de place pour la déférence » (Evans, « Triumph of Reasonableness: But How Much Does It Really Matter? », p. 109; voir également Mason, par. 34; Dyzenhaus, « Dignity in Administrative Law: Judicial Deference in a Culture of Justification », p. 108; Daly, « Unreasonable Interpretations of Law », p. 254 255). Ajoutons qu’une interprétation de novo d’une loi, effectuée avant un contrôle effectué selon le principe de la déférence, occulte nécessairement un élément essentiel du processus d’interprétation : le point de vue de l’organisme administratif spécialisé qui applique régulièrement le régime législatif en question (Dyzenhaus, « Politics of Deference: Judicial Review and Democracy », p. 304; Paul Daly, « Deference on Questions of Law » (2011), 74 Mod. L. Rev. 694). En plaçant ce point de vue au cœur de leur analyse, les cours de justice témoignent de leur respect à l’endroit des compétences et connaissances spécialisées des organismes administratifs ainsi qu’à l’égard du choix du législateur de déléguer le traitement de certaines questions à des organismes non judiciaires.
[308] À l’inverse, en imposant leur propre interprétation d’une disposition législative, les cours de justice dénaturent l’intention du législateur de confier un mandat au décideur. Dans presque tous les cas, il est nécessaire d’interpréter les dispositions d’une loi pour les appliquer, de sorte que le mandat que le législateur confie aux décideurs administratifs comporte foncièrement une fonction d’interprétation. Le décideur qui applique la loi est la principale personne chargée d’en interpréter les dispositions afin de s’acquitter efficacement de son mandat.
[309] Lorsqu’ils interprètent des dispositions législatives, les décideurs administratifs devraient donc être autorisés à tabler sur leur compétence spécialisée et sur la connaissance qu’ils ont des réalités pratiques de leur régime administratif. Assez souvent, les mots et les termes ont une signification tout à fait différente de leur « sens ordinaire » lorsqu’ils sont employés dans un domaine spécialisé. Dans certains cas, les règles de droit et les politiques sont si étroitement liées entre elles qu’elles confèrent aux mots d’une loi un sens unique qui est propre à un contexte particulier (National Corn Growers, p. 1336, motifs concordants de la juge Wilson; Domtar Inc., p. 800). Qui plus est, non seulement les dispositions législatives peuvent elles parfois se prêter à plusieurs interprétations raisonnables, mais elles peuvent aussi avoir été rédigées de manière générale ou [TRADUCTION] « délibérément ambiguë » afin de pouvoir être adaptées à des circonstances ultérieures inconnues (voir Felix Frankfurter, « Some Reflections on the Reading of Statutes » (1947), 47 Colum. L. Rev. 527, p. 528). Pour toutes ces raisons, il est impératif que les cours de révision évitent d’imposer des normes judiciaires aux décideurs administratifs ou d’insister de façon dogmatique sur le formalisme. Lorsque le décideur peut expliquer sa décision de manière adéquate, cette décision devrait être confirmée (Daly, « Unreasonable Interpretations of Law », p. 233 234, 250 et 254 255).
[310] Les motifs de la décision qu’a rendue le juge Brown dans l’affaire Igloo Vikski constituent un bon exemple d’une attitude de déférence à privilégier en matière d’interprétation législative. Cette affaire portait sur l’interprétation du Tarif des douanes, L.C. 1997, ch. 36 , à l’égard de gants de gardien de but pour le hockey. L’Agence des services frontaliers du Canada avait classé les gants comme des « gants, mitaines et moufles ». Igloo Vikski soutenait qu’ils auraient dû être classés comme des articles de sport. Le Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE) a confirmé la classification initiale, mais la Cour d’appel fédérale a infirmé la décision.
[311] Reconnaissant que « l’expertise spécialisée » du TCCE donnait à celui ci un avantage sur la cour de révision relativement à certaines questions de droit, le juge Brown a décidé que la norme de contrôle était celle de la décision raisonnable. S’exprimant au nom de sept autres membres de la Cour, il a soigneusement passé en revue les motifs de la décision du TCCE et la façon dont le Tribunal avait analysé les arguments d’Igloo Vikski, avant de se pencher sur les erreurs invoquées par celle ci et par la Cour d’appel fédérale. Reconnaissant que les motifs de la décision du TCCE n’étaient pas « parfaitement limpides », le juge Brown a néanmoins conclu que l’interprétation du Tribunal était raisonnable. Tout en convenant avec Igloo Vikski qu’une autre interprétation que celle donnée par le TCCE était possible, il a précisé que, compte tenu de sa formulation générale, la loi applicable avait une portée suffisamment large pour englober l’interprétation raisonnable faite par le TCCE. L’arrêt Igloo Vikski, dans lequel le juge Brown résume d’abord les motifs exposés au soutien de l’interprétation, puis les arguments invoqués pour la contester, eu égard au contexte, représente un excellent exemple d’un contrôle judiciaire respectueux et empreint de la déférence souhaitable.
[312] Nous concluons notre examen du contrôle selon la norme de la raisonnabilité en passant aux situations dans lesquelles le décideur n’est pas tenu de motiver sa décision ou dans lesquelles il est impossible d’obtenir les motifs de la décision aux fins de contrôle judiciaire. En pareil cas, la cour de révision devrait s’en tenir à la question de savoir s’il a été établi que la décision est déraisonnable. Le caractère raisonnable de la décision peut être démontré à l’aide de décisions antérieures de l’organisme administratif (voir Edmonton East, par. 38, 44 46; Alberta Teachers’ Association, par. 56 64). Dans d’autres cas, la cour de révision devra peut être s’en remettre au contexte procédural entourant la décision pour apprécier le caractère raisonnable du résultat (voir Law Society of British Columbia c. Trinity Western University, [2018] 2 R.C.S. 293, par. 51 56; Edmonton East, par. 48 60; Catalyst Paper Corp., par. 32 36). Dans tous les cas, la question à trancher demeure celle de savoir si la partie qui conteste la décision a démontré que celle ci est déraisonnable.
[313] En résumé, le contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable commande la déférence à l’égard des décideurs administratifs et le respect de l’intention du législateur de leur confier un mandat. La déférence doit éclairer l’attitude de la cour de révision et la nature de l’analyse qu’elle mènera : il ne s’agit pas pour elle de déterminer comment elle aurait tranché la question dont le décideur administratif était saisi, mais plutôt de se demander si celui ci a agi de façon raisonnable. À cette fin, elle examine d’abord les motifs exposés au soutien de la décision administrative à la lumière du contexte et des arguments invoqués par la partie qui affirme qu’elle n’est pas raisonnable. La cour de révision doit faire porter son analyse principalement sur le caractère raisonnable de la décision examinée dans son ensemble, à la lumière du dossier, en tenant compte de la gravité des erreurs dont serait entaché le raisonnement du décideur. En appliquant comme il se doit la norme de la décision raisonnable lors du contrôle judiciaire des décisions contestées devant eux, les juges assurent une surveillance minutieuse et concrète du système de justice administrative tout en respectant la légitimité de celui ci et le point de vue des décideurs spécialisés de première ligne.
Application à M. Vavilov
[314] Alexander Vavilov conteste la décision de la greffière de la citoyenneté d’annuler son certificat de citoyenneté. La greffière a conclu que M. Vavilov n’était pas un citoyen canadien et que, par conséquent, il n’avait pas droit à un certificat de citoyenneté canadienne parce que, même s’il est né au Canada, ses parents étaient [TRADUCTION] « représentant[s] ou au service d’un gouvernement étranger » au sens de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, c. C 29 .
[315] La première question à trancher est de savoir quelle est la norme de contrôle applicable. Nous convenons avec la majorité que la norme de la décision raisonnable s’applique.
[316] La seconde question à trancher est de savoir s’il était raisonnable pour la greffière de conclure que l’exception à la règle de la citoyenneté canadienne prévue à l’al. 3(2) a) s’appliquait non seulement aux parents qui bénéficient de privilèges et d’immunités diplomatiques, mais aussi aux agents du renseignement d’un gouvernement étranger. Il incombe donc à M. Vavilov de convaincre la cour de révision que la décision était déraisonnable. À notre avis, il s’est acquitté de ce fardeau.
[317] Monsieur Vavilov est né au Canada en 1994. Ses parents, Elena Vavilova et Andrey Bezrukov, des citoyens russes, sont entrés au Canada quelque temps avant sa naissance, ont usurpé l’identité de deux Canadiens décédés et ont obtenu frauduleusement des passeports canadiens. Après avoir quitté le Canada pour aller vivre en France, M. Vavilov et sa famille ont déménagé aux États Unis. Pendant qu’ils se trouvaient aux États Unis, les parents de M. Vavilov ont acquis la citoyenneté américaine grâce à leur fausse identité canadienne. M. Vavilov et son frère aîné ont également obtenu la citoyenneté américaine.
[318] En juin 2010, des agents du Federal Bureau of Investigation des États Unis ont arrêté les parents de M. Vavilov et les ont accusés de complot en vue d’agir en tant qu’agents non accrédités d’un gouvernement étranger et en vue de se livrer au blanchiment d’argent. Les parents de M. Vavilov ont plaidé coupable à des accusations de complot en juillet 2010 et ont été renvoyés en Russie dans le cadre d’un échange d’espions. Vers la même période, M. Vavilov et son frère se sont rendus en Russie. Le gouvernement américain a subséquemment révoqué le passeport et la citoyenneté de M. Vavilov, qui s’est vu délivrer, en décembre 2010, un passeport et un acte de naissance russes.
[319] De 2010 à 2013, M. Vavilov a tenté à de nombreuses reprises d’obtenir un passeport canadien. En décembre 2011, les autorités ontariennes lui ont délivré un nouvel acte de naissance qui indiquait les vrais noms et lieux de naissance de ses parents. Sur la foi de cet acte de naissance, M. Vavilov a demandé et obtenu un certificat de citoyenneté canadienne en janvier 2013. À l’aide de ces documents, M. Vavilov a demandé la prolongation du délai de validité de son passeport canadien au début de l’année 2013. Le 18 juillet 2013, la greffière a écrit à M. Vavilov pour l’informer qu’il y avait lieu de croire que son certificat de citoyenneté avait été délivré par erreur et l’a invité à fournir des renseignements supplémentaires.
[320] Le 22 avril 2014, M. Vavilov a fait parvenir à la greffière de longues observations écrites dans lesquelles il soutenait que l’exception restreinte prévue au par. 3(2) de la Loi ne s’appliquait pas à lui. Comme il était né au Canada, il avait droit à la citoyenneté canadienne. M. Vavilov a également fait valoir que la greffière n’avait pas respecté les exigences de l’équité procédurale.
[321] Dans une lettre datée du 15 août 2014, la greffière a informé M. Vavilov qu’elle annulait son certificat de citoyenneté canadienne. À son avis, étant donné que M. Vavilov tombait sous le coup des deux restrictions énoncées au par. 3(2) de la Loi, il n’était pas un citoyen canadien. En premier lieu, lorsque M. Vavilov est né au Canada, ses parents n’avaient qualité ni de citoyens canadiens ni de résidents permanents. En second lieu, à titre d’agents non officiels travaillant pour le Service des renseignements extérieurs russe, les parents de M. Vavilov étaient [TRADUCTION] « représentant[s] ou au service d’un gouvernement étranger » au sens de l’al. 3(2) a).
[322] La Cour fédérale ([2016] 2 R.C.F. 39) a rejeté la demande de contrôle judiciaire de M. Vavilov. Elle a conclu que la greffière avait respecté les exigences de l’équité procédurale et, appliquant la norme de la décision correcte, elle a jugé que la greffière avait interprété correctement l’al. 3(2) a). La Cour fédérale a par la suite examiné l’application de cet alinéa selon la norme de la décision raisonnable et jugé qu’il était raisonnable de la part de la greffière de conclure que les parents de M. Vavilov travaillaient au Canada en qualité d’agents d’infiltration du gouvernement russe au moment de sa naissance.
[323] La Cour d’appel fédérale ([2018] 3 R.C.F. 75) a fait droit à l’appel et a cassé la décision par laquelle la greffière avait annulé le certificat de citoyenneté de M. Vavilov. S’exprimant au nom de la majorité, le juge Stratas a reconnu que les exigences de l’équité procédurale avaient été respectées, mais a estimé que l’interprétation donnée à l’al. 3(2) a) par la greffière n’était pas raisonnable. À son avis, seules les personnes qui jouissent de privilèges et d’immunités diplomatiques étaient visées par l’exception prévue à l’al. 3(2) a). Le juge Stratas est parvenu à cette conclusion après avoir examiné le contexte et l’objet de la disposition, son origine législative et les principes du droit international relatifs à la citoyenneté et aux privilèges et immunités diplomatiques.
[324] En règle générale, il faut contrôler judiciairement les décisions administratives pour juger de leur caractère raisonnable. Aucune des exceptions justifiant le recours à la norme de la décision correcte ne s’applique à l’interprétation par la greffière de la Loi en espèce. En conséquence, la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable.
[325] Les dispositions suivantes de la Loi sur la citoyenneté sont pertinentes en l’espèce :
Citoyens
3 (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, a qualité de citoyen toute personne :
a) née au Canada après le 14 février 1977;
[. . .]
Inapplicabilité aux enfants de diplomates étrangers, etc.
(2) L’alinéa (1)a) ne s’applique pas à la personne dont, au moment de la naissance, les parents n’avaient qualité ni de citoyens ni de résidents permanents et dont le père ou la mère était :
a) agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger;
b) au service d’une personne mentionnée à l’alinéa a);
c) fonctionnaire ou au service, au Canada, d’une organisation internationale — notamment d’une institution spécialisée des Nations Unies — bénéficiant sous le régime d’une loi fédérale de privilèges et immunités diplomatiques que le ministre des Affaires étrangères certifie être équivalents à ceux dont jouissent les personnes visées à l’alinéa a).
Suivant la règle générale énoncée à l’al. 3(1)a) de la Loi, les personnes nées au Canada ont qualité de citoyens canadiens. Le paragraphe 3(2) prévoit une exception à cette règle, de sorte que, si cette disposition s’applique à M. Vavilov, celui ci n’a jamais été citoyen canadien.
[326] La question précise à trancher en l’espèce est de savoir si l’interprétation que la greffière a donnée à l’exception prévue par la Loi à la règle de la citoyenneté était raisonnable. Le contrôle effectué en fonction de la norme de la décision raisonnable commande la déférence à l’endroit du décideur et nous débutons notre analyse en examinant les motifs invoqués par la greffière à la lumière du contexte et des moyens plaidés.
[327] Dans le cas qui nous occupe, la greffière a résumé, dans la lettre qu’elle a adressée à M. Vavilov, les principaux motifs à l’appui de sa décision. En concluant que M. Vavilov n’avait pas droit à la citoyenneté canadienne, la greffière a fait sienne les recommandations d’une analyste qui travaillait pour Citoyenneté et Immigration Canada. Ce rapport fait partie à juste titre des motifs à l’appui de la décision de la greffière.
[328] Dans son rapport, l’analyste a tenté de répondre à la question de savoir si un certificat de citoyenneté canadienne avait été délivré par erreur à M. Vavilov. Elle a également précisé que la question clé à trancher en l’espèce était celle de savoir si le père ou la mère de M. Vavilov était un « représentant à un autre titre ou au service » d’un gouvernement étranger au sens de l’al. 3(2) a). Une bonne partie du rapport traite de questions qui ne sont pas contestées dans le présent pourvoi, dont celle du statut juridique des parents de M. Vavilov au Canada et de leur emploi comme agents du renseignement russes.
[329] L’analyste a débuté son analyse par un examen du libellé de l’al. 3(2) a). Pour conclure que cette disposition avait pour effet d’empêcher M. Vavilov d’obtenir la citoyenneté canadienne, elle a invoqué deux arguments tirés du texte. D’abord, elle a comparé la version actuelle de l’al. 3(2) a) actuel à une version antérieure de l’exception énoncée au par. 5(3) de la Loi sur la citoyenneté canadienne, S.R.C. 1970, c. C 19 :
Ne s’applique pas aux enfants de diplomates étrangers, etc.
(3) Le paragraphe (1) ne s’applique pas à une personne si, au moment de la naissance de cette personne, son parent responsable
a) était un étranger n’ayant pas été licitement admissibilité au Canada pour y résider en permanence; et
b) était
(i) un agent diplomatique ou consulaire étranger ou un représentant d’un gouvernement étranger accrédité auprès de Sa Majesté,
(ii) un employé d’un gouvernement étranger, attaché à une mission diplomatique ou à un consulat au Canada, ou au service d’une telle mission ou d’un tel consulat, ou
(iii) un employé au service d’une personne mentionnée au sous alinéa (i). (nous soulignons)
[330] L’analyste a affirmé que la suppression des mentions d’accréditation officielle et de mission diplomatique permettait de penser que l’ancienne exception avait une portée plus étroite que l’exception actuelle prévue à l’al. 3(2) a). Elle a ensuite souligné que la définition du terme « agent diplomatique ou consulaire » figurant au par. 35(1) de la Loi d’interprétation, L.R.C. 1985, c. I 21 , associe clairement cette personne à un poste diplomatique. Étant donné que la version actuelle de l’al. 3(2) a) n’associe pas les « représentant[s] à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » à une mission diplomatique, l’analyste a conclu qu’[TRADUCTION] « il est raisonnable de soutenir que cette disposition est censée englober les personnes qui ne sont pas visées par la définition du terme “[personnel] diplomatique et consulaire” ». Enfin, l’analyste a souligné que l’expression « représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » n’avait pas encore été interprétée par les cours.
[331] Hormis le rapport de l’analyste, le dossier renferme peu d’éléments étoffant les motifs de la greffière. Il n’y a aucun élément de preuve permettant de savoir si la greffière a déjà appliqué cette disposition à des personnes comme M. Vavilov, dont les parents ne jouissaient pas de privilèges ou d’immunités diplomatiques. Il ne semble pas y avoir non plus de politiques, de lignes directrices ou d’avis juridiques internes qui auraient pu aider la greffière à prendre ce type de décision.
[332] Pour contester la décision de la greffière, il incombe à M. Vavilov de démontrer pourquoi cette décision n’est pas raisonnable. Devant notre Cour, M. Vavilov a soutenu que l’analyste s’est fondée uniquement sur le texte de l’exception à la règle de la citoyenneté. De l’avis de M. Vavilov, si l’analyste avait tenu compte des objectifs plus larges de l’al. 3(2) a), elle aurait conclu que les mots « représentant » et « au service » ne s’appliquent qu’aux personnes qui jouissent de privilèges et d’immunités diplomatiques.
[333] Dans les arguments qu’il a présentés à la greffière, M. Vavilov a invoqué trois raisons pour lesquelles le libellé du par. 3(2) devait être interprété à la lumière des règles du droit canadien et du droit international concernant le rôle et les fonctions des diplomates.
[334] D’abord, M. Vavilov a expliqué que l’al. 3(2) a) devrait être interprété en corrélation avec la Loi sur les missions étrangères et les organisations internationales, L.C. 1991, c. 41 (la LMEOI ). Cette loi incorpore en droit canadien des aspects de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques, R.T. Can. 1966, no 29, ann. I de la LMEOI , et de la Convention de Vienne sur les relations consulaires, R.T. Can. 1974, no 25, ann. II de la LMEOI , qui portent sur les privilèges et immunités diplomatiques. M. Vavilov a soutenu que le par. 3(2) empêchait les enfants de diplomates d’acquérir la citoyenneté, parce que les privilèges et immunités diplomatiques, y compris l’immunité contre les poursuites criminelles et la responsabilité civile, étaient incompatibles avec les obligations et les responsabilités de la citoyenneté. Étant donné que les parents de M. Vavilov ne bénéficiaient pas de privilèges et d’immunités de cette nature, il ne servirait à rien d’empêcher leurs enfants nés au Canada de devenir des citoyens canadiens.
[335] En deuxième lieu, M. Vavilov a remis à la greffière des procès verbaux de réunions de comités publiés dans le Hansard, comme les explications qu’avait données l’honorable J. Hugh Faulkner, secrétaire d’État, lors du dépôt des modifications proposées au par. 3(2) , et selon lesquelles le législateur avait récrit la disposition afin de limiter la portée de l’exception à la règle de la citoyenneté.
[336] En troisième lieu, M. Vavilov a cité des décisions judiciaires pour soutenir : (i) que l’exception à la règle de la citoyenneté devrait être interprétée de façon restrictive, parce qu’elle supprime des droits substantiels (Brossard c. Québec, [1988] 2 R.C.S. 279, p. 307), (ii) que l’al. 3(2) a) devait recevoir une interprétation fonctionnelle et fondée sur son objet (Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2005] 2 R.C.S. 539, par. 8), et (iii) que, étant donné que les parents de M. Vavilov ne bénéficiaient pas de l’immunité à l’égard des poursuites criminelles et civiles, ils n’étaient pas visés par le par. 3(2) (Greco c. Holy See (State of the Vatican City), [1999] O.J. No. 2467 (QL) (C.S.J.); R. c. Bonadie (1996), 109 C.C.C. (3d) 356 (C.J. Ont.); Al Ghamdi c. Canada (Ministre des Affaires étrangères et du Commerce international), 2007 CF 559).
[337] La décision que la Cour fédérale a rendue dans l’affaire Al Ghamdi, qui portait sur la constitutionnalité de l’al. 3(2) a), est particulièrement pertinente. Dans cette décision, le juge Shore a écrit en effet que l’al. 3(2) a) s’appliquait uniquement aux « enfants de personnes ayant le statut diplomatique » (par. 5, 65). Le juge Shore a ajouté ce qui suit : « [c]’est précisément en raison de la vaste gamme de privilèges dont jouissent les diplomates et leur famille, privilèges qui sont de par leur nature même incompatibles avec les obligations de la citoyenneté, qu’une personne qui jouit du statut diplomatique ne peut acquérir la citoyenneté » (par. 63).
[338] Dans ses motifs, la greffière n’a pas répondu aux arguments abondants et convaincants que M. Vavilov a invoqués au sujet des objectifs de l’al. 3(2) a). Il semble que l’analyste ait mal compris les arguments de M. Vavilov sur ce point. Commentant la portée du par. 3(2) , l’analyste s’est exprimée comme suit : [TRADUCTION] « l’avocat soutient que [Citoyenneté et Immigration Canada] ne peut invoquer le paragraphe 3(2) , parce que le Ministère n’a pas demandé ou obtenu une vérification auprès du Bureau du protocole d’Affaires étrangères afin de prouver que les parents de M. Vavilov détenaient un statut diplomatique ou consulaire auprès de la Fédération russe pendant qu’ils résidaient au Canada ». Il semble donc que l’analyste n’a pas reconnu que l’argument de M. Vavilov revêtait un caractère plus fondamental, soit que les objectifs du par. 3(2) exigent une interprétation restrictive des mots « représentant » et « au service ». Pendant son interrogatoire préalable, l’analyste a effectivement reconnu que sa recherche ne lui avait pas permis de déterminer l’objectif de politique générale qui sous tend l’al. 3(2) a) ou les raisons pour lesquelles les mots « représentant » et « au service » avaient été inclus dans la Loi. Il semble également que l’analyste n’ait pas saisi la pertinence possible de la décision Al Ghamdi, étant donné qu’elle a mentionné dans son rapport que [TRADUCTION] « les décisions rendues jusqu’à maintenant concernent uniquement les personnes dont, au moment de la naissance, les parents détenaient un statut diplomatique au Canada ».
[339] En fin de compte, la greffière a donné une interprétation large à l’al. 3(2) a) en se fondant sur l’analyse purement textuelle que l’analyste en avait faite, notamment en le comparant avec le texte de la version antérieure. Cette interprétation des mots « représentant à un autre titre ou au service » n’était raisonnable que si l’on examinait le texte en faisant abstraction de son objectif. L’historique de la disposition n’indique nullement que le législateur fédéral avait l’intention d’en élargir le champ d’application. Ainsi que le souligne M. Vavilov, les modifications apportées au par. 3(2) en 1976 semblent plutôt refléter celles qui ont été intégrées dans la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques et dans la Convention de Vienne sur les relations consulaires, toutes deux incorporées en droit canadien en 1977. La façon dont les cours ont interprété cette disposition, notamment les remarques formulées dans la décision Al Ghamdi au sujet de la portée restreinte de l’al. 3(2) a) et de l’incompatibilité entre la citoyenneté et les privilèges et immunités diplomatiques, indique elle aussi qu’il faut interpréter restrictivement l’exception à la règle de la citoyenneté.
[340] Qui plus est, ainsi que l’a fait remarquer la majorité de la Cour d’appel fédérale, le libellé de l’al. 3(2) c) peut être perçu comme sapant l’interprétation de la greffière. Cette disposition nie le droit à la citoyenneté aux enfants nés de personnes bénéficiant de « privilèges et immunités diplomatiques que le ministre des Affaires étrangères certifie être équivalents à ceux dont jouissent les personnes visées à l’alinéa a) ». Ainsi que l’a souligné le juge Stratas, ce texte laisse croire que l’al. 3(2) a) ne vise donc que les personnes « au service au Canada d’un gouvernement étranger » qui jouissent de privilèges et immunités diplomatiques.
[341] En ignorant les objectifs de la disposition, la greffière a rendu une décision déraisonnable. Plus précisément, la prise en compte des arguments appuyant une interprétation selon laquelle le par. 3(2) s’applique uniquement aux personnes jouissant de privilèges et d’immunités diplomatiques aurait vraisemblablement modifié l’issue de l’affaire.
[342] Monsieur Vavilov nous a convaincues que la décision de la greffière est déraisonnable. En conséquence, la Cour d’appel a cassé à bon droit la décision par laquelle la greffière avait annulé le certificat de citoyenneté de M. Vavilov, qui a donc droit à un certificat de citoyenneté canadienne.
[343] Par conséquent, nous rejetterions le pourvoi avec dépens devant toutes les cours en faveur de M. Vavilov.

Pourvoi rejeté avec dépens dans toutes les juridictions.
Procureur de l’appelant : Procureur général du Canada, Toronto.
Procureurs de l’intimé : Jackman Nazami & Associates, Toronto; University of Windsor — Faculty of Law, Windsor.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario : Procureur général de l’Ontario, Toronto.
Procureur de l’intervenante la procureure générale du Québec : Procureure générale du Québec, Québec.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique : Procureur général de la Colombie Britannique, Victoria.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan : Procureur général de la Saskatchewan, Regina.
Procureur de l’intervenant le Conseil canadien pour les réfugiés : The Law Office of Jamie Liew, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le Centre ontarien de défense des droits des locataires - Programme d’avocats de service en droit du logement : Centre ontarien de défense des droits des locataires, Toronto.
Procureur des intervenantes la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, British Columbia Securities Commission et Alberta Securities Commission : Ontario Securities Commission, Toronto.
Procureur de l’intervenante Ecojustice Canada Society : Ecojustice Canada Society, Toronto.
Procureur des intervenants le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (Ontario), Workers’ Compensation Appeals Tribunal (Territoires du Nord Ouest et Nunavut), le Tribunal d’appel des décisions de la Commission des accidents du travail de la Nouvelle Écosse, Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation et le Tribunal d’appel des accidents au travail (Nouveau Brunswick) : Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal, Toronto.
Procureurs de l’intervenante British Columbia International Commercial Arbitration Centre Foundation : Fasken Martineau DuMoulin, Vancouver.
Procureurs de l’intervenant le Conseil des tribunaux administratifs canadiens : Lax O’Sullivan Lisus Gottlieb, Toronto.
Procureurs des intervenantes National Academy of Arbitrators, Ontario Labour Management Arbitrators’ Association et la Conférence des arbitres du Québec : Susan L. Stewart, Toronto; Paliare Roland Rosenberg Rothstein, Toronto; Rae Christen Jeffries, Toronto.
Procureurs de l’intervenant le Congrès du travail du Canada : Goldblatt Partners, Toronto.
Procureurs de l’intervenante l’Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie : Shores Jardine, Edmonton.
Procureurs de l’intervenante Queen’s Prison Law Clinic : Stockwoods, Toronto.
Procureurs de l’intervenant Advocates for the Rule of Law : McCarthy Tétrault, Vancouver.
Procureur de l’intervenant Parkdale Community Legal Services : Parkdale Community Legal Services, Toronto.
Procureurs de l’intervenant Cambridge Comparative Administrative Law Forum : Cambridge University — The Faculty of Law, Cambridge (R.-U.); White & Case, Washington, D.C.
Procureurs de l’intervenante la Clinique d’intérêt public et de politique d’internet du Canada Samuelson-Glushko : Caza Saikaley, Ottawa.
Procureurs de l’intervenante l’Association du Barreau canadien : Gowling WLG (Canada), Ottawa.
Procureurs de l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés : Centre for Criminology & Sociolegal Studies — University of Toronto, Toronto; Legal Aid Ontario, Toronto.
Procureur de l’intervenant Community & Legal Aid Services Programme : Community & Legal Aid Services Programme, Toronto.
Procureurs de l’intervenante l’Association québécoise des avocats et avocates en droit de l’immigration : Nguyen, Tutunjian & Cliche Rivard, Montréal; Hadekel Shams, Montréal.
Procureurs de l’intervenante la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada : Stikeman Elliott, Ottawa.

________________________________________
[1] À part l’un des deux amici curiae, personne ne nous a demandé de modifier cette catégorie.
[2] Les « préoccupations constitutionnelles » citées par la majorité ne constituent pas une solution à ce dilemme : rien dans l’arrêt Crevier c. Procureur général du Québec, [1981] 2 R.C.S. 220, n’empêche les clauses privatives d’influencer la norme de contrôle, comme c’était le cas pendant des années selon l’analyse pragmatique et fonctionnelle, ainsi que dans l’arrêt S.C.F.P. (David Dyzenhaus, « Dignity in Administrative Law: Judicial Deference in a Culture of Justification » (2012), 17 Rev. Const. Stud. 87, p. 103; David Mullan, « Unresolved Issues on Standard of Review in Canadian Judicial Review of Administrative Action — the Top Fifteen! » (2013), 42 Adv. Q. 1, p. 21).
[3] Voir l’Administrative Tribunal Act, S.B.C. 2004, c. 45. La tentative récente du Québec d’adopter une loi semblable est un autre exemple d’une législature qui a compris qu’elle était libre d’établir des normes de contrôle et que la simple existence d’un droit d’appel ne dictait pas la nature des normes en question. Voir le projet de loi 32, Loi visant principalement à favoriser l’efficacité de la justice pénale et à établir les modalités d’intervention de la Cour du Québec dans un pourvoi en appel, 42e lég., 1ère sess, 2019.
[4] L’idée selon laquelle la volonté du législateur trouve son expression la plus éloquente dans les droits d’appel prévus par une loi ne trouve appui dans aucune des observations formulées par quatre des cinq procureurs généraux qui ont comparu devant nous.
[5] Même les amici curiae ne sont pas allés jusqu’à affirmer que toutes les dispositions créant un droit d’appel témoignaient de l’intention du législateur de permettre aux cours de substituer leur opinion à celle des décideurs administratifs sur des questions de droit.
[6] R.S.B.C. 1996, c. 418, art. 159.
[7] Pour répondre aux vœux formulés par certains commentateurs et certains des intervenants en l’espèce, dont l’Association du Barreau canadien et le Conseil des tribunaux administratifs canadiens (voir aussi Mullan, p. 76 78).
[8] Mémoire de l’intervenante l’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés, par. 5; mémoire de l’intervenant le Conseil des tribunaux administratifs canadiens, par. 24 26.
[9] Pour respecter l’obligation d’équité procédurale selon l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, par. 43.

Synthèse
Référence neutre : 2019CSC65 ?
Date de la décision : 19/12/2019
Type d'affaire : Arrêt
Analyses

Droit administratif — Contrôle judiciaire — Norme de contrôle — Démarche appropriée pour le contrôle judiciaire des décisions administratives —Démarche appropriée pour l’application de la norme de la décision raisonnable. Citoyenneté — Citoyens canadiens — Annulation par la greffière de la citoyenneté du certificat de citoyenneté canadienne délivré au fils né au Canada de parents qui se sont plus tard révélés être des espions russes — Décision rendue par la greffière sur son interprétation de l’exception prévue par la loi à l’égard de la règle générale suivant laquelle les personnes nées au Canada ont la citoyenneté canadienne — Exception précisant qu’un enfant né au Canada n’est pas citoyen canadien si, au moment de sa naissance, son père ou sa mère était représentant ou au service au Canada d’un gouvernement étranger — La décision de la greffière d’annuler le certificat de citoyenneté était-elle raisonnable?

V est né à Toronto en 1994. Au moment de sa naissance, ses parents se font passer pour des Canadiens en utilisant des noms d’emprunt. En fait, ils sont des étrangers en mission pour le service des renseignements étrangers de la Russie. V ne sait pas que ses parents ne sont pas ceux qu’ils prétendent être. Il croit être citoyen canadien de naissance, il vit et s’identifie comme un Canadien, et il détient un passeport canadien. En 2010, les parents de V sont arrêtés aux États‑Unis et accusés d’espionnage. Ils plaident coupables et sont renvoyés en Russie. Après leur arrestation, V tente en vain de renouveler son passeport canadien. On lui décerne toutefois en 2013 un certificat de citoyenneté canadienne. Puis, en 2014, la greffière de la citoyenneté canadienne annule le certificat de V en se fondant sur son interprétation de l’al. 3(2) a) de la Loi sur la citoyenneté . Cette disposition exempte les enfants d’un « agent diplomatique ou consulaire, représentant à un autre titre ou au service au Canada d’un gouvernement étranger » de l’application de la règle générale selon laquelle les personnes nées au Canada ont la citoyenneté canadienne de naissance. La greffière conclut que, comme les parents de V étaient des employés ou représentants de la Russie au moment de la naissance de V, et selon l’interprétation qu’elle donne de l’exception prévue à l’al. 3(2) a) à l’égard de la règle de citoyenneté par la naissance, cette exception s’applique à V, qui n’a donc pas droit à la citoyenneté et n’y a jamais eu droit. La demande de contrôle judiciaire présentée par V à l’encontre de la décision de la greffière est rejetée par la Cour fédérale. La Cour d’appel accueille l’appel interjeté par V et casse la décision de la greffière parce qu’elle était déraisonnable. Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration se pourvoit en appel.

Parties
Demandeurs : Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration Appelant
Défendeurs : AV, intimé
Proposition de citation de la décision: Canada, Cour suprême, 19 décembre 2019, 2019CSC65

Origine de la décision
Date de l'import : 28/06/2020
Fonds documentaire ?: Jugements de la Cour supreme
Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;2019-12-19;2019csc65 ?
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