CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL M. JEAN-PIERRE WARNER,
PRÉSENTÉES LE 22 NOVEMBRE 1973 ( 1 )
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
Cette affaire est venue devant la Cour par voie d'une demande introduite à titre préjudiciel par le tribunal administratif de Paris. Le litige pendant entre les parties a trait au montant de la restitution auquel le requérant a droit en raison de certaines exportations en Algérie de lait concentré sucré, produit qui, comme vous le savez, Messieurs, est principalement composé de lait et de sucre. Le premier défendeur est l'organisme d'intervention français dans le secteur, entre autres, des produits
laitiers; le second défendeur est l'organisme d'intervention français dans le secteur du sucre.
Vous vous rappellerez, Messieurs, que l'organisation commune des marchés de la Communauté dans le secteur du sucre a été établie par le règlement CEE no 1009/67, du Conseil. Ce règlement prévoit, entre autres, la fixation annuelle de prix indicatifs, de prix de seuil et de prix d'intervention pour le sucre blanc; il prévoit également la perception de prélèvements à l'importation et le paiement de restitutions à l'exportation de sucre; de même, il prévoit que ces importations et exportations sont
subordonnées à la présentation d'un certificat d'importation ou d'exportation délivré par un État membre.
C'est le règlement CEE no 766/68 du Conseil qui a établi les règles générales présidant à l'octroi de ces restitutions à l'exportation. En vertu de l'article 11, paragraphe 1, de ce règlement, si la restitution n'est pas fixée par voie d'adjudication, c'est le montant de la restitution en vigueur le jour de l'exportation qui sera appliqué, sous réserve, comme le prévoit l'article 11, paragraphe 2, de l'application, sur présentation d'une demande déposée en même temps que la demande de certificat, du
montant de la restitution en vigueur le jour du dépôt de la demande, à l'opération d'exportation effectuée durant la période de validité du certificat. Jusqu'à sa modification en 1971, l'article 12 prévoyait, pour ce qui est des dispositions qui entrent en ligne de compte en l'espèce :
«Si, au cours de la période comprise entre la fixation de la restitution en vertu d'une adjudication ou de l'article 11, paragraphe 2, et l'exécution des exportations, il y a une modification :
a) (soit) du prix d'intervention du sucre blanc…
le montant fixé pour la restitution est corrigé en fonction de ladite modification».
L'organisation commune du marché de la Communauté dans le secteur du lait et des produits laitiers a été établie sur des bases similaires par les règlements CEE no 804/68 et CEE no 876/68 du Conseil.
Un règlement de la Commission, no 1098/68/CEE, a fixé en détail les règles applicables, entre autres, à la fixation du montant de la restitution payable à l'exportation de produits composés de sucre et de lait. L'article 2, paragraphe 1, de ce règlement dispose que la restitution sera égale à la somme de deux éléments, l'un reflétant la quantité de lait entrant dans le produit, et l'autre, la quantité de saccharose ajouté. L'article 2, paragraphe 2, établit la méthode de calcul du premier élément.
Rien dans cette affaire ne concerne ce paragraphe, car le montant de l'«élément lait», qui doit figurer dans la restitution auquel le requérant a droit, n'est pas un point litigieux. Le litige a trait au montant de l'«élément sucre». L'article 2, paragraphe 3, dispose que cet élément doit être calculé en multipliant, par la teneur en saccharose du produit entier, le montant de base de la restitution valable le jour de l'exportation pour certains produits à base de sucre visés à l'article 1,
paragraphe 1, sous d, du règlement CEE no 1009/67. Mais l'article 2, paragraphe 3, contient une disposition qui, jusqu'à ce qu'elle ait été modifiée en 1971, était formulée dans les termes suivants :
«Toutefois, lorsque la restitution est fixée d'avance, le montant de base visé à l'alinéa précédent à retenir est celui valable le jour du dépôt de la demande de certificat d'exportation et qui est, le cas échéant, ajusté en fonction d'une modification du prix d'intervention du sucre blanc».
C'était là l'état du droit positif en la matière, lorsqu'en 1970, le requérant a conclu avec le gouvernement algérien un contrat à prix fixe portant sur la fourniture à ce gouvernement de 10 mille tonnes de lait concentré sucré, à effectuer au moyen de livraisons s'échelonnant jusqu'en février 1972. Il a été dit, au nom du requérant, qu'en acceptant un contrat à prix fixe, celui-ci, qui n'est pas producteur de sucre et qui ne dispose pas de grandes facilités de stockage, a en premier lieu compté sur
le droit d'obtenir la préfixation de la restitution qui lui était due, lors de la délivrance de l'autorisation d'exportation et deuxièmement sur une augmentation automatique du montant de cette restitution, en vertu des dispositions de l'atricle 2, paragraphe 3, en cas d'une augmentation des prix du sucre dans la Communauté.
Des copies du formulaire, complété, sur lequel figure dans la partie A la demande d'autorisation d'exportation en question, adressée par le requérant au premier défendeur, et dans la partie B, l'autorisation d'exportation elle-même, ont été soumises à la Cour. Ces deux parties portent la date du 29 octobre 1970. Il résulte clairement de ce document que le requérant a demandé la préfixation de la restitution et qu'il a été fait droit à sa demande. Le certificat mentionne que le taux de la restitution
«pourra être ajusté en fonction… d'une modification du prix d'intervention du sucre blanc», ce qui fait manifestement allusion à la disposition de l'article 2, paragraphe 3.
Le requérant s'estime satisfait du taux de restitution préfixé dans ce certificat et de la perspective d'une augmentation de ce taux dans le cas d'une augmentation du prix du sucre. Sa satisfaction s'est toutefois trouvée mitigée par l'effet combiné de trois règlements communautaires adoptés en mai 1971.
Parmi ceux-ci, le premier, par ordre logique (mais pas par ordre chronologique, cela pour des raisons fortuites) est le règlement CEE no 1048/71 du Conseil. Ce règlement avait pour objet et pour effet de substituer un nouvel article à l'ancien article 12 du règlement CEE no 766/68. La version anglaise authentique du règlement no 1048/71 n'ayant pas encore été publiée, nous le citerons en français. A propos de l'article 12, il indique «que cette disposition s'est avérée trop rigide», qu'il y a lieu
dès lors de modifier les dispositions de l'article 12 pour permettre éventuellement de déterminer l'«ajustement approprié» et dispose alors ce qui suit :
«Le texte de l'article 12 du règlement (CEE) no 766/68 est remplacé par le texte suivant :
« Si au cours de la période comprise entre :
— le jour du dépôt de la demande de certificat d'exportation assortie d'une demande de préfixation de la restitution, ou
— le jour de l'expiration du délai pour la présentation des offres lorsqu'il s'agit d'une restitution fixée par voie d'adjudication,
et le jour de l'exportation, intervient une modification des prix du sucre… fixés en vertu du règlement no 1009/67/CEE, il peut être prévu un ajustement du montant de la restitution».
Il nous semble opportun, Messieurs, de mentionner ici, pour l'éliminer, un argument avancé au nom du requérant, selon lequel l'emploi de la phrase «il peut être prévu» impliquerait qu'un autre règlement soit arrêté pour mettre en œuvre le règlement no 1048/71 et qu'en l'absence de telles mesures d'exécution, il y aurait une lacune dans la loi; le seul moyen de la combler étant de prétendre que l'ancien article 12 resterait en vigueur. A notre avis, Messieurs, cet argument doit être repoussé. Il nous
semble incompatible en premier lieu avec le préambule qui fait usage de l'adverbe «éventuellement», deuxièmement avec les termes catégoriques du dispositif : «Le texte de l'article 12… est remplacé» et enfin, last but not least, avec l'utilisation du verbe «peut». Nous ne doutons pas, pour notre part, que l'effet du règlement no 1048/71 ait été de substituer à la disposition prévoyant un réajustement automatique des restitutions que constituait l'ancien article 12, une disposition laissant place à
une certaine marge d'appréciation pour décider de ce réajustement. La détermination de l'autorité en faveur de laquelle cette marge d'appréciation a été aménagée fait l'objet d'une des questions que la Cour doit résoudre dans cette affaire.
Parmi le trio de règlements applicables adoptés en mai 1971, le deuxième règlement est le règlement CEE no 951/71 de la Commission. Celui-ci, bien qu'antérieur au règlement no 1048/71, en était en réalité la conséquence. Il substituait une nouvelle disposition à celle de l'article 2, paragraphe 3, du règlement no 1098/68. Cette disposition devait désormais être rédigée de la façon suivante :
«Toutefois, lorsque la restitution est fixée d'avance, le montant de base à retenir est celui valable le jour du dépôt de la demande de certificat d'exportation. Lorsque, dans ce cas, les prix du sucre fixés sur la base du règlement no 1009/67/CEE sont modifiés au cours de la période se situant entre le jour du dépôt de la demande du certificat d'exportation et le jour de l'exportation, le montant de la restitution est ajusté si, en vertu de l'article 12 du règlement CEE no 766/68, un ajustement est
prévu».
Enfin, le règlement CEE no 1061/71 du Conseil a fixé les prix indicatif et d'intervention du sucre blanc pour la campagne commençant au 1er juillet 1971. Le niveau auquel il les a fixés était légèrement supérieur à celui de l'année précédente.
Là-dessus, le requérant a demandé une augmentation du taux de la restitution applicable aux exportations qu'il avait effectuées après le 1er juillet 1971 en vertu du certificat daté du 29 octobre 1970. Les défendeurs ont refusé de lui accorder l'augmentation réclamée au motif que les règlements nos 1048/71 et 951/71 avaient aboli le système d'ajustements automatiques, et qu'il n'avait été fait aucun usage de la marge d'appréciation conférée par le nouvel article 12. Le requérant a alors porté
l'affaire devant le tribunal administratif de Paris, en arguant de ce que l'attitude des défendeurs avait pour conséquence d'attribuer, à tort, un effet rétroactif aux règlements arrêtés en 1971.
Le tribunal administratif de Paris a demandé à la Cour de statuer à titre préjudiciel sur deux questions, qui sont en substance les suivantes :
1) Pour des exportations de produits soumis au régime de l'article 2 du règlement no 1098/68, effectués après l'entrée en vigueur des règlements nos 1048/71 et 951/71, en vertu d'un certificat délivré avant cette date, comportant préfixation du taux des restitutions, la question de savoir s'il doit y avoir un ajustement de ce taux est-elle gouvernée par le paragraphe 3 de cet article, dans sa version originale ou par cette disposition telle qu'elle a été modifiée par l'effet combiné des règlements
nos 1048/71 et 951/71 ?
et
2) Quelle que soit la réponse à la première question, est-il indispensable que l'autorité communautaire compétente arrête une mesure autorisant l'organisme d'intervention national compétent à procéder à un tel ajustement ?
Il nous semble, Messieurs, que la décision de la Cour dans l'affaire 1-73, Firma Westzucker GmbH contre Einfuhr- und Vorratsstelle fur Zucker (non publiée) nous apporte la réponse à la première question. Cela est tellement vrai que les avocats du requérant ont été conscients de la difficulté que cet arrêt leur posait, et qu'ils ont surtout cherché dans leurs arguments à établir une distinction par rapport à cette affaire.
A première vue, le motif le plus évident peut-être de distinguer les deux affaires est le fait que, dans l'affaire 1-73, la restitution avait été fixée par adjudication. Mais les avocats du requérant ne se sont pas fondés sur cet argument et cela, à juste titre à notre avis. Il est clair que le raisonnement de la Cour dans l'affaire 1-73 peut aussi bien s'appliquer à un cas où il y a eu préfixation de la restitution sur demande de l'exportateur qu'à un cas où elle a été fixée par voie
d'adjudication.
Dans leurs observations écrites, les avocats du requérant se sont attachés au point 9 des motifs de l'arrêt de la Cour dans l'affaire 1-73, suggérant que ce paragraphe ne pouvait s'appliquer à la présente espèce dans laquelle il y avait eu modification du prix d'intervention applicable. Or, Messieurs, dans l'affaire 1-73 également, il y avait eu modification du prix d'intervention applicable. En fait c'était la même modification que dans la présente espèce. Au point 9, la Cour entend dire que le
fait d'appliquer l'article 12, dans sa version modifiée, lorsque l'autorisation d'exportation avait été délivrée avant la modification de cet article, n'avait pas pour conséquence d'attribuer à cette modification un effet rétroactif, si l'exportation et la modification en cause du prix d'intervention s'étaient produites toutes deux après cette date.
A l'audience, les avocats du requérant ont proposé deux autres motifs d'établir une distinction.
Le premier repose sur le fait que, en demandant l'autorisation d'exportation, le requérant a dû s'engager au respect «d'une part, des dispositions de la réglementation communautaire applicables au produit exporté et, d'autre part, des dispositions législatives et réglementaires françaises» et, également, sur le fait que l'autorisation elle-même était réputée, en vertu d'une disposition expresse, délivrée «en vertu, d'une part, du règlement CEE no 804/68 … et des règlements subséquents de la CEE et,
d'autre part, de la législation et de la réglementation nationales». La thèse suggérée est que ces références à la législation française signifiaient l'application en l'espèce des principes généraux du droit français, alors que ce n'avait pu être le cas dans l'affaire 1-73, qui est née en Allemagne. Or, Messieurs, les questions sur lesquelles la Cour est appelée à statuer sont des questions de droit communautaire, et ce droit est identique dans tous les États membres. Bien entendu, en interprétant
ce droit, la Cour tient compte, lorsqu'il y a lieu de le faire, des principes inhérents au droit des États membres. C'est là la raison, l'unique raison qui pourrait amener à tenir compte des sources françaises abondantes citées au nom du requérant. Au cas où leur lecture laisserait apparaître un argument pertinent dont la Cour n'aurait pas tenu compte en arrêtant sa décision dans l'affaire 1-73, il y aurait là un motif, non pas d'établir une distinction par rapport à cette décision, mais de la
reconsidérer. Toutefois, une telle lecture ne révèle rien en ce sens. Ces sources françaises n'entrent pas en ligne de compte, car les règlements n os 1048/71 et 951/71 n'ont pas modifié le contrat conclu entre le requérant et le gouvernement algérien, de même qu'ils n'ont pas privé le requérant d'un quelconque droit acquis.
Ce n'est pas comme s'ils avaient cherché à réduire le montant de la restitution à laquelle le requérant avait droit en raison d'une exportation réalisée dans le passé.
L'autre motif de faire une distinction, suggéré au nom du requérant, est que l'affaire 1-73 concernait des exportations effectuées par un négociant en sucre, alors que ce n'est pas le cas du requérant lequel est un utilisateur, disposant, comme nous l'avons mentionné, de possibilités de stock limitées. C'est pour cette raison, selon l'argumentation développée, qu'il est impossible d'appliquer au cas du requérant le raisonnement qu'a tenu la Cour dans l'affaire 1-73, dans la mesure où ce raisonnement
part de l'idée que l'article 12 du règlement no 766/68, dans sa version originale, impliquait pour l'exportateur aussi bien le risque d'une réduction de la restitution que l'éventualité d'une augmentation de celle-ci, et également dans la mesure où il repose sur l'article 37, paragraphe 2, du règlement no 1009/67 qui autorisait le Conseil à prendre des mesures pour éviter l'apparition de perturbations sur le marché du sucre à la suite d'une modification du niveau des prix lors du passage d'une
campagne sucrière à l'autre. A ce qu'il est dit, le requérant était obligé, en vertu de son contrat avec le gouvernement algérien, d'acheter périodiquement du sucre aux prix courants sur le marché. En cas de baisse de ces prix, il n'était que normal que sa restitution subisse une réduction correspondante. En cas d'augmentation, il subirait un préjudice si sa restitution n'était pas augmentée en conséquence.
Mais, Messieurs, la solution à la question de savoir si les règlements nos 1048/71 et 951/71 s'appliquent ou ne s'appliquent pas à des exportations effectuées après leur entrée en vigeur, en vertu de certificats délivrés avant, ne saurait dépendre, dans chaque cas particulier, de la nature de l'activité commerciale de l'exportateur intéressé, et encore moins des possibilités de stock dont il dispose. La solution doit être la même dans tous les cas. Ici encore, l'argument du requérant équivaut donc
en toute logique à dire non pas qu'il y a lieu de faire une distinction par rapport à l'affaire 1-73, mais qu'il y a lieu de revenir sur cette décision en raison du préjudice qu'il subirait si elle était suivie.
Qu'il nous soit permis de le dire avec tout le respect voulu, à notre avis, Messieurs, la solution apportée par l'arrêt de la Cour dans l'affaire 1-73 est parfaitement exacte. Un commerçant ne peut avoir un droit acquis au maintien indéfini et à l'immutabilité d'une réglementation qui lui accorde un avantage. Les risques, après tout, sont l'essence même du commerce. Un commerçant peut chercher à s'en protéger, ou, dans l'espoir d'un plus grand profit, il peut les accepter. Le choix lui appartient,
et un commerçant qui choisit de conclure un contrat à long terme portant sur la fourniture de produits alimentaires, à prix fixe, prend un risque notoire. On ne saurait mettre en cause le droit, pour lui, de prendre ce risque, mais ce droit n'est pas assorti du droit immuable d'obtenir une indemnisation sur les fonds publics, en raison des conséquences qui peuvent en découler.
Nous concluons donc qu'il y a lieu de répondre de la façon suivante à la première question posée par le tribunal administratif de Paris :
«Pour les exportations de produits visés à l'article 2 du règlement CEE no 1098/68, effectuées après l'entrée en vigueur des règlements nos 1048/71 et 951/71, en vertu d'un certificat délivré avant cette date, comportant préfixation du taux de restitution, la question de savoir s'il doit y avoir un ajustement de ce taux est gouvernée par le paragraphe 3 de cet article, tel qu'il a été modifié par l'effet combiné des règlements CEE nos 1048/71 et 951/71».
Messieurs, si cette solution est exacte, la deuxième question est en fait celle de savoir si la marge d'appréciation aménagée par la disposition modifiée est laissée à la Commission ou aux organismes d'intervention nationaux. A notre avis, la réponse à cette question ne saurait faire de doute.
Nous sommes naturellement d'accord avec l'opinion exprimée par l'avocat général Roemer dans l'affaire 1-73, selon laquelle, avant que cette disposition ait été modifiée, il était inutile qu'une autorité communautaire quelconque arrête une mesure pour autoriser un organisme d'intervention national à procéder au réajustement d'une restitution à la suite d'une modification du prix d'intervention du sucre blanc. A cette époque un tel réajustement était obligatoire et n'impliquait qu'une simple opération
arithmétique.
En raison de la façon dont étaient formulées les questions du Finanzgericht de Hesse dans l'affaire 1-73, ni l'avocat général Roemer, ni vous, Messieurs, n'avez été amenés, dans cette affaire, à vous prononcer sur ce que serait la situation après la modification. Or, elle doit être différente dans la mesure où, comme nous l'avons dit, la modification apportée a aménagé une marge d'appréciation. Cette marge d'appréciation, s'il en est fait usage dans le sens d'une augmentation de certaines
restitutions, implique nécessairement une dépense de fonds communautaires. De plus, quelle que soit la façon dont il en est fait usage, si cet usage n'est pas uniforme à l'intérieur de la Communauté, on assistera à la création de disparités dans le traitement des commerçants, dans les différentes parties de la Communauté. En conséquence, il nous apparaît impensable que les auteurs de la modification aient eu l'intention de confier cette marge d'appréciation aux organismes nationaux.
Nous concluons donc qu'il y a lieu de répondre de la façon suivante à la deuxième question posée par le tribunal administratif de Paris :
«Alors qu'il était inutile qu'une autorité communautaire quelconque arrête une mesure autorisant un organisme d'intervention national à pratiquer un tel réajustement avant l'entrée en vigueur des règlements nos 1048/71 et 951/71, ceux-ci rendent une telle mesure nécessaire».
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( 1 ) Traduit de l'anglais.
